CHAPITRE XXL

De i' Aliénation des biens publics , ou du domaine ^ et de celle d'une partie de l'état.

§ 207. La nation étant seule maîtresse des biens qu'elle possède , elle peut en disposer comme bon lui semble , les aliéner , ou les engager validement. Ce droit est une conséquence nécessaire du domaine plein et absolu : l'exercice en est seulement restreint , par le droit naturel , à l'égard des propriétaires qui n'ont pas l'usage de la raison nécessaire pour la conduite de leurs affaires ; ce qui n'est pas le cas d'une nation. Ceux qui pensent, autrement ne peuvent alléguer aucune raison solide de leur sentiment; et il suivrait de leurs principes que l'on ne pourrait jamais

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contracter sûrement avec aucune nation ; ce qui attaque par les fondements tous les traités publics. A

§ 208. Mais il est très-vrai de dire que la nation doit conserver précieusement ses biens publics , en faire un usage convenable , n'en disposer que pour de bonnes raisons , ne les aliéner , ou engager , que pour son avantage manifeste, ou dans le cas d'une pressante nécessité. Tout cela est une suite évidente des devoirs d'une nation envers elle-même. Les biens publics lui sont très-utiles , et même nécessaires ; elle ne peut les dissiper mal-à-propos , sans se faire tort et se manquer à soi-même honteusement. Je parle des biens publics proprement dits , ou du domaine de l'état. C'est couper les nerfs du gouvernement, que de lui ôter ses revenus. Quant aux biens communs à tous les citoyens , la nation fait tort à ceux qui en profitent , si elle les aliène sans nécessité^ ou sans de bonnes raisons. Elle est en droit de le faire , comme propriétaire de ces biens ; mais elle ne doit en disposer que d'une manière convenable aux devoirs du corps envers ses membres.

g 269. Ces mêmes devoirs regardent le prince , le conducteur de la nation. Il doit veiller à la conservation et h la sage administration des biens publics, arrêter et prévenir leur dissipation, et ne point souffrir qu'ils soient divertis à' des usages étrangers.

§ 260. Le prince ou le supérieur quelconque de la société , n'étant naturellement que l'administrateur, et non le propriétaire de l'état , sa qualité de chef de la nation, de souverain , ne lui donne point par elle-même le droit d'aliéner ou d'engager les biens publics. La règle générale est donc que le supérieur ne peut disposer des biens pu blics quant à la substance ; ce droit étant réservé au seul propiiéluire, puisque l'on délinil la propriété par le droit

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de disposer d'une chose quant à la substance. SI le sup(''-rieur vient à passer son pouvoir h l'égard de ces biens , l'aliénation qu'il en aura faite est invalide , et peut toujours être révoquée par son successeur , ou par la nation. C'est la loi communément reçue dans le royaume de France ; et c'est sur ce principe que le duc de Sully {(i) conseilla à Henri IV de retirer toutes les parties du domaine de la couronne qui avaient été aliénées par ses prédécesseurs.

§261. La nation ayant la libre disposition de tous les biens qui luî appartiennent (§ 207) , elle peut transporter son droit au souverain, et lui conférer, par conséquent, celui d'aliéner et d'engager les biens publics. Mais ce droit n'étant pas nécessaire au conducteur de l'état, pour gouverner heureusement , on ne présume point que la nation le lui ait donné ; et si elle n'en a pas fait une loi expresse , on doit tenii^ue le prince n'en est point revêtu , à moins qu'il n'aie reçu l'empire absolument illimité, plein et absolu.

§ 262. Les règles que nous venons d'établir concernent les aliénations des biens publics , faites en faveur des particuliers. La question change quand il s'agit d'aliénations faites de nation à nation (b) : il faut d'autres principes pour la décider, dans les différents cas qui peuvent se présenter. Essayons d'en donner la théorie générale.

1** Il est nécessaire que les nations puissent traiter et transiger validement entre elles , sans quoi elles n'auraient aucun moyen de terminer leurs affaires , de se mettre dans un état tranquille et assuré. D'où il suit que , quand une

(a) Voyez ses Mémoires.

{h) Quod domania regnorutn inalicnaiUia et sem-per rcvocahilia dicuntur , id rcspectu privatorum intelligitur ; nam conti'a alias gcntes divino priviicçjio op us foret. Leibnilius, Piacfal. ad Codic. jur. gcnt. diplomat.

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nation a cédé quelque partie de ses biens h une autre , la cession doit être tenue pour valide et irrévocable , comme elle l'est en efl'et , en vertu de la notion de propriété. Ce principe ne peut être ébranlé par aucune loi fondamentale, au moyen de laquelle une nation prétendrait s'ôter h ellemême le pouvoir d'aliéner ce qui lui appartient ; car ce serait vouloir s'interdire tout contrat avec d'autres peuples, ou prétendre les tromper. Avec une pareille loi , une nation ne devrait jamais traiter de ses biens : si la nécessité l'y oblige , ou si son propre avantage l'y détermine , dès qu'elle entre en traité , elle renonce à sa loi fondamentale. On ne conteste guère à la nation entière le pouvoir d'aliéner ce qui lui appartient ; mais on demande si son conducteur , si le souverain a ce pouvoir ? La question peut être décidée par les lois fondamentales. Les lois ne disent-elles rien directement là-dessus ? Voici notre second principe.

2" Si la nation a déféré la pleine souveraineté à son conducteur, si elle lui a commis le soin , et donné sans réserve le droit de traiter et de contracter avec les autres états, elle est censée l'avoir revêtu de tous les pouvoirs nécessaires pour contracter vali dément. Le prince est alors l'organe de la nation ; ce qu'il fait est réputé fait par ellemême ; et bien qu'il ne soit pas le propriétaire des biens publics, il les aliène validement, comme étant dûment autorisé.

§ 263. La question devient plus difficrle quand il s'agit, non de l'aliénation de quelques biens publics , mais du démembrement de la nation même, ou de l'état , de la cession d'une ville , ou d'une province qui en fait partie. Toutefois elle se résout solidement par les mêmes principes. Une nation se doit conserver elle-même ( § iG ), elle doit conserver tous ses membres, clic ne peut les abandonner.

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et elle est obligée envers eux à les maintenir dans leur état de membres de la nation {$ 17). Elle n'est donc point en droit de trafiquer de leur état et de leur liberté , pour quelques avantages qu'elle se promettrait d'une pareille négociation. Ils se sont unis à la société pour en être membres; ils reconnaissent l'autorité de l'état, pour travailler de concert au Bien et au salut commun , et non pour être à sa disposition , comme une métairie , ou comme un troupeau de bétail. Mais la nation peut légitimement les abandonner dans le cas d'une extrême nécessité , et elle est en droit de les retrancher du corps , si le salut public l'exige. Lors donc qu'en pareil cas l'état abandonne une ville ou une province à un voisin , ou à un ennemi puissant, la cession doit demeurer valide quant à l'état , puisqu'il a été en droit de la faire : il n'y peut plus rien prétendre ; il a cédé tous les droits qu'il pouvait y avoir.

§ 264. Mais cette province ou cette ville, ainsi abandonnée et démembrée de l'état, n'est point obligée de recevoir le nouveau maître qu'on voudrait lui donner. Séparée de la société dont elle était membre, elle rentre dans tous ses droits ; et s'il lui est possible de défendre sa liberté contre celui qui voudrait la soumettre , elle lui résiste légitimement. François l^' s'étant engagé , par le traité de Madrid , à céder le duché de Bourgogne à l'empereur Charles V, les états de cette province déclarèrent « que , » n'ayant jamais été sujets que de la couronne de France, ))ils mourraient sous cette obéissance ; et que, si le roi les » abandonnait, ils prendraient les armes, et s'efforceraient » de se mettre en liberté , plutôt que de passer d'une sujé- »tion dans une autre (a). » Il est vrai que rarement les sujets

{a) Mezeray , Histoire dç France, tom, II, pag. 458.

sont en état de résister dans ces occasions; et d'ordinaire le meilleur parti qu'ils aient h prendre est de se soumettre à leur nouveau maître, en faisant leurs conditions aussi bonnes qn^il est possible.

§ 265. Le prince, le supérieur, quel qu'il soit, a-t-il le pouvoir de démembrer l'état? Répondons comme nous avons fait ci-dessus à l'égard du domaine. Si la loi fondamentale défend au souverain tout démembrement , il ne peut le faire sans le concours de la nation , ou de ses représentants. Mais si la loi se tait , et si le prince a reçu l'empire plein et absolu, il est alors le dépositaire des droits de la nation , et l'organe de sa volonté. La nation ne doit abandonner ses membres que dans la nécessité, ou en vue du salut public , et pour se préserver elle-même de sa ruine totale. Le prince ne doit les céder que pour les mêmes raisons. Mais, puisqu'il a reçu l'empire absolu , c'est à lui de juger du cas de nécessité, et de ce que demande le salut de l'état.

A l'occasion du même traité de Madrid , dont nous venons de parler, les notables du royaume de France , assemblés à. Cognac, après le retour du roi ^ conclurent tous d'une voix, « que son autorité ne s'étendait point jusqu'à «démembrer la couronne (a). » Le traité fut déclaré nul , comme étant contraire à la loi fondamentale du royaume. Et véritablement il était fait sans pouvoirs suffisants , la loi refusait furmellement au roi le pouvoir de démembrer le royaume ; le concours de la nation y était nécessaire , et elle pouvait donner son consentement par l'organe des étatsgénéraux. Charles V ne devait point relâcher son prisonnier avant que ces mêmes étals-généraux eussent approuvé

(a) Mczcroy, Uialoirc de France , tom. II, piig. /|58.