RUB DE MÉDICIS

SfP 7 1920

Le suffrage aniversel direct est, depuis 1848, et semble devoir rester la base de la coDstUutioD politique de la France.

11 foDCtionue actuellement pour trois sortes d'élections : l'élection des députés au Corps législatif, l'élection des membres des Conseils généraux et des Conseils d'arrondissements, l'élection des membres des Conseils municipaux.

La législation qui l'organise et le réglemente se rapporte à une série de faits connexes, mais parfaitement distincts, qui peuvent se grouper sous les chefs suivants ; l'électorat, l'éligibilité, la préparation de l'élection, l'élection elle-même, le recours contre l'élection, les délits relatifs à l'élection.

Les dispositions de la loi, en ce qui concerne chacun de ces groupes de faits, ont une sanction confiée, en dernier ressort, à trois autorités diffé-

rentes : le Corps législatif, le Conseil d'Etat, la Coar de cassation.

Le Corps législatif connaît des recours contre l'élection de ses membres et prononce sur la plupart des questions relatives à leur éligibilité, sur quelques-unes de celles relatives à la préparation de leur élection et sur toutes celles relatives à leur élection elle-même.

Le Conseil d'Etat, contrôlant les décisions des juridictions administratives inférieures, conuait des recours contre l'élection des membres de Conseils généraux ou d'arrondissement et des membres de Conseils municipauK, et statue sur la plupart des questions relatives à l'éligibilité des membres de ces conseils, sur quelques-unes de celles relatives à la préparation de leur élection et sur toutes celles re*latives à leur élection elle-même.

La Cour de cassation, tribunal régulateur des juridictions judiciaires de tous degrés et de toutes formes qui fonctionnent au-dessous d'elle, juge souveraioement toutes les questions relatives à l'èlectorat et aux délits relatifs à Télection, quelquesunes de celles relatives à l'éligibilité et la plupart de celles relatives à la préparation de l'élection, soit qu'il s'agisse d'élections au Corps législatif, soit qu'il s'hisse d'élections aux Conseils généraux au

d'arrondissements ou d'élections aux Conseils municipaux.

Il nous a semblé que cette distribution de la sanction entraînait une division naturelle du droit électoral. Le droit électoral qui ressortit à la Cour de cassation, fait l'objet de ce yolume ; dans un autre volume, nous traiterons du droit électoral qui ressortit au Corps législatif et au Conseil d'Etat.

Le travail que nous publions est exclusivement une œuvre de jurisconsulte. Nous croyons superflu, pour l'intelligence du commentaire que nous avons à présenter de la loi actuelle, de le faire précéder d'une histoire même sommaire de la législation électorale en France. Cette histoire, qui se lie intimement à celle des révolutions politiques du pays, est d'ailleurs connue, dans ses traits généraux, de tous ceux qui peuvent avoir à s'occuper de l'application approfondie de la loi. Nous nous sommes donc borné à un simple inventaire des textes légaux qui constituent le droit actuel; toutefois, cette énumération nous a donné l'occasion d'indiquer les principaux monuments de la législation immédiatement antérieure, et d'exprimer rapidement notre opinion sur la période législative de 1848 à 1852. . Pour rendre notre étude plus utile, nous nous gommes attaché à présenter un tableau aussi com-

plet que possible delà jurisprudence de la Cour de cassatioD sur la matière. Nous avons lu tous lesarréts rendus parla Chambre des Requêtes sur les questions électorales depuis 1852 (ils atteignent en ce moment le chiffre de cinq cents), et nous donnons en note tous ceux qui nous ont paru offrir un intérêt doctrinal quelconque. Notre choix s*est porté de préférence sur ceux qui n'ont encore paru dans aucun recueil. Ces arrêts inédits sont relativement nombreux, et ce qui est surprenant, c'est que parmi eux se trouvent plusieurs arrêts de cassation; ces derniers arrêts auraient dû être, aux termes de la loi, imprimés et insérés au bulletin de la Cour (1) ; mais jusqu'ici, cette insertion n'a eu lieu pour aucun arrêt rendu par la Chambre des Requêtes en matière électorale.

Quant à la jurisprudence antérieure à 1852, la plupart des points à propos desquels il y a intérêt à la connaître ont fait l'objet de décisions plus nouvelles ; nous n'avons cru devoir la mentionner que rarement et par des indications sommaires.

On trouvera peu de citations d'auteurs dans notre travail Les ouvrages spéciaux sur la matière sont encore peu nombreux.

Nous avons, dans de rares occasions, indiqué

(l) Loi du 27 novembre 1790, article 22 ; Arrêté du 2S vendémiaire an Y; Loi du 27 ventôie an VIII, article 85.

quelques modifications dont la législation actuelle nous a paru susceptible. Nous aurions pu multiplier les observations de ce genre, si noas n'avions dû tenir compte du régime général de la France et si nous n'avions voula nous maintenir dans notre cadre. D nous sera cependant permis d'exprimer les vœux que nous formons pour l'amélioration de notre droit électoral, en dehors et bien au-dessus des menus détails de sa réglementation.

Ce qu'il faut au suffrage universel, c'est la plus grande somme possible de liberté et de moralité, deax conditions qui se confondent.

La liberté du saffrage universel suppose la liberté de la presse et exige la liberté des réunions et des comités. Il suffit d'énoncer de telles vérités.

La moralité du suffrage universel impose au législateur et au juge le devoir de réprimer sévèrement la violence, la menace, la corruption ; elle interdit à l'administrateur l'immixtion abusive dont on connaît tant d'exemples. Nous avons des lois pénales sur la matière ; elles ne sont pas assez souvent appliquées. Ceci ne serait que la faute des magistrats et des parties intéressées si un obstacle légal ne s'élevait ici, ce fameux article 75 de la Constitution de l'an VIII, dont la disparition est le

préalable indispensable de toute réforme libérale sérieuse.

Même dans les conditions que créerait une telle réforme, le suffrage universel, qui s'est trompé souvent; $e tromperait encore II se tromperait moins, sans doute, si l'ignorance était moins générale en France et si ce qui reste des institutions du passé ne pesait pas encore si lourdement sur certaines populations ; il se tromperait moins si le suffrage était attaché à la condition de savoir lire et écrire, condition qui peut être envisagée comme une garantie de la sincérité matérielle du vole et qu'il serait légitime, selon nous, d'exiger dès aujourd'hui, sauf dispense en faveur des électeurs ayant dépassé un âge déterminé. D'autre part, les conséquences de Terreur du suffrage universel seraient peut-être moins redoutables si l'on introduisait un moyen pour les minorités d'obtenir une représentation, grâce à certaines combinaisons plus ou moins difficiles mais non certes impossibles à rencontrer. Enfin, la substitution du vote au chef-lieu de canton au vote à la commune, sauf division de certains cantons trop étendus en sections, réaliserait encore un bien considérable. Mais quelques améliorations qu'on suppose, soit dans l'état social, soit dans le régime législatif, il

est évident que le suffrage universel ne deviendra pas infaillible. Gela n'empêche pas qu'il ne soit la seule base régulière des institutions politiques, parce qu'il en est le fondement le plus raisonnable et le plus conforme aux idées modernes.

Au surplus, même dans ses plus grands écarts, le suffrage universel a une supériorité sur toute autre source d'autorité, c'est que la faute qu'il commet, retombant nécessairement sur lui-même, il ne peut manquer d'arriver tôt ou tard au sentiment de sa propre responsabilité d'abord, puis à celui de sa force. De là, deux grands résultats : le progrès dans l'éducation politique, et, par une suite nécessaire, le progrès, pacifiquement obtenu^ dans les institutions elles-mêmes.

Voilà pourquoi le suffrage universel ne doit pas être seulement accepté, voilà pourquoi il doit être respecté, défendu et glorifié.

LE DROIT ËLEGTORÂL

DIVANT LA GOUK DE CASSATION

Dm Z1OI0 éleotorales aotuellement en vigueur

fl. Nous n'indiquerons ici que les textes qui constituent la législation particulière de la matière électorale.

Les autres dispositions de loi qui peuvent être appliquées à propos d'élections sont nombreuses; nous aurons nécessairement à nous en occuper quelquefois, mais elles sortent du cadre de notre commentaire spécial.

t. Lorsque la Révolution de février 1848 renversa la Monarchie constitutionnelle, les textes qui régissaient le droit électoral étaient : les articles 30 à 36 de la Charte de 1830; — la Loi du 19 avril 1831, sur les élections à la Chambre des députés,— à laquelle il faut rattacher la Loi du 12 septembre 1830, sur la réélec-

tion des députés promus à des fonctions publiques salariées, — et la Loi du 25 avril 1845, relative à la translation du domicile politique; —la Loi du S2 juin 1833, sur l'organisation des Conseils généraux de département et des Conseils d'arrondissement^ articles 3 à 11, 22 à JÎ6, 29 â 57, — à laquelle û faut rattacher la Loi du 20 avril 1834, sur l'organisation du Conseil d'arrondissement du département de la Seine et l'organisation municipale de la ville de Paris, articles 1 à 10; — enfin, la Loi du 21 mars 1831, sur l'organisation municipale, articles 9 à 22| 31 à 55, — à laquelle les articles précités de la Loi du 20 avril 1834 servaient de complément comme à la Loi du 22 juin 1833. Tout le monde sait que, dans cette organisation, le corps électoral en France était composé, en principe, de censitaires à dfux cents francs.

Le Décret du 5 mars 1848 proclama le suffrage UûiverBei difect, qtd n'avait pas encore été mis en pratique, puisque la Constitution de 1793, la seule qui Teût admis, n'a jamais été mise à exécution. Ce même Décret, abrogeant implicitement la Loi du 19 avril 1831 eu ce qu'elle avait de contraire au principe nouveau, organisait provisoirement le vote universel, et c'edt en conformité à ses prescriptions qu'eurent lieu les premières élections faites par le suffrage universel direct, d'où sortit l'Assemblée nationale constituante de 1848.

De 1847 à 1848, le nombre des électeurs, en France, avait passé de moins de trois cent mille à plus de huit milIiotiB.

i. Un Décrôt du 8 jufflet 1848 appliquak prfac^e du suflfrage universel à l'élection des Conseils gêné-

raiix, des Conôeîls d Vrondissement et des ConseUs manicipaux (sauf une exception provisoire faite pour la ville de Paris et le département de la Seine, exception qui s'est malheureusement perpétuée) et abrogea les articles 11 à 16, 32 à 4â, 44-§§ 2, 4, 5 et 6, et 47 de la Loi du 21 mars 1831 et les articles 3- §§ 1 et 3, 4, 22, 23, 29 à 33, 36, 39 à 42, 45, 46-§ 1*% 47 et 49 de la Loi du 22 juin 1833. Les diâpositioûs non mentionnées se trouvaient par là expressément maintenues.

La Constitution du 4 novembre 1848 consacra le suffrage universel. Le principe et ses applications diverses se rencontrent dans les articles 1*', 20 à 31, 33 à 35, 43 à 47, 76 à 80. Aux diverses élections déjà confiées au suffrage universel, elle ajoutait celle du Président de la République (articles 43 à 47).

Enfin, la Loi électorale du 15 mars 1849, en centvingt-quatre articles^ fut la loi organique du suffrage universel*, tel que Tarait promulgué la Révolution de 1848 et que l'avait compris rassemblée issue de cette Révolution. CetteLoi> dans ses deux premiers titres, réglait ce qui touche à Télectorat; dans les trois suivants, elle s'occupait de Sélection des membres de TAssemblée législative; dans le sixième, elle édictait des dispositions pénales.

Citons comme m rattachamt à la législation électorale de cette période la Loi du 21 avtil i849> pour la disposition spéciale de son article 2, modifié d^uis par Tàrticle 10 de la Loi du 16 juiUeC 1860 encore aujo^rdTiui en vigueur.

Tel était YéM de la légisbrtîôti, K>r6<îue la seconde

Assemblée de la République vint remplacer la Constituante.

4. Nous ne pouvons nous dispenser ici d'une rapide appréciation des faits.

A la veille de la Révolution de 1848, le suffrage universel direct était considéré par l'immense majorité des hommes politiques, et notamment par tous ceux qu'on appelait alors et qu'on appelle encore les conservateurs, comme une utopie dangereuse : utopie, à cause de la difficulté de la réalisation pratique; dangereuse, parce que si l'on parvenait à vaincre la difficulté matérielle de l'organisation du vote, la masse populaire livrerait le pouvoir aux anarchistes. L'événement prouva bien vite que l'organisation du vote était chose fort simple. Quant au résultat politique, que fut-il? L'Assemblée, sortie des premières élections, en 1848, présenta une majorité considérable d'hommes, la plupart sincèrement libéraux, mais dévoués à l'ordre avant tout. Au mois de décembre de cette même année, l'héritier d'un nom qui représentait exclusivement la force militaire était mis par le suffrage universel à la tête du pouvoir exécutif. Enfin, les élections de 1849 abandonnaient la puissance législative à une majorité énergiquem«nt rétrograde.

Ces résultats, en éclairant les hommes de progrès^ auraient dû rassurer les partisans du passé. Il n'en fut rien; quelques élections partielles dans le sens contraire aux élections générales effrayèrent cette majorité à la fois passionnée et faible par son pressentiment de l'avenir. Le pouvoir exécutif exploita sa terreur de et là sortit la Loi du 31 mai 1850, cette loi

DBS LOIS ÉLBCTORALBS 17

hypocrite^ qui fut le principal instrument de la perte de Taveugle Assemblée qui l'avait votée.

La Loi de 1850^ en ne modifiant en apparence qu'une simple condition d'exercice du suffrage, enlevait en réalité au sufifrage sa qualité d'universel. On sait qu'elle subordonnait Tinscription sur la liste électorale à un domicile de trois ans, lequel, en outre, ne pouvait être prouvé que par des titres d'une nature particulière. Ce système de preuves légales plus encore que l'exigence d'un domicile aussi prolongé, attestait la mauvaise foi du législateur, qui, sans être revêtu du pouvoir constituant^ rayait des listes, par centaines de mille, les électeurs mêmes qui l'avaient nommé . Le vote de la loi ruina l'Assemblée dans l'o* pinion du pays et lui. enleva le seul appui sur lequel elle pftt compter contre les projets qui se réalisèrent bientôt, l'appui du peuple des villes.

L'article 2 de la Proclamation du 2 décembre 1851 porte : « La Loi du 31 mai 1850 est abrogée. Le suf- * frage universel est rétabli. » Cette disposition n'a pas peu contribué à affaiblir la résistance légale à Paris.

S. La Constitution du 14 janvier 1852 a maintenu le suffrage universel direct. Les articles qui s'y réfèrent ou qui en parlent expressément sont les articles 6, 17, 18, 32, 34, 35, 36, 38.

Les articles 17 et 18, qui supposaient l'élection d'un Président de la République, ont été abrogés par le Sénatusconsulte du 25 décembre 1852.

Les articles 35, 36 et 38 posent les principes de l'élection des députés au Corps législatif; l'article 35 a été modifié par le Sénatusconsulte du 27 mai 1857.

18 CHAPITRÉ pRéLmh^Amé

Le Sénatusconsulte du 17 février 1858, qui exige le serment des candidats au Corps législatif, doit encore être rattaché à la série des dispositions constitutionnelles.

• .Les deux Décrets du 2 février 1 852 Jntitiilés l'un ' Décret organique pour Télection des députés au Corps légiidatif, l'autre Décret réglementaire pour Tëlection au Corps législatiiT, forment aujoûrdTiui'là * base de notre législation électorale. Ils remplacent ^ la Loi du 15 mai 1849. La question peut cependant ' s'élever de savoir si quelques-unes des dispositions ~ dé cette Loi sont ou ne sont pas encore en vigueur. La jurisprudence de la Cour de Cassation admet qu'il en est ainsi de certains articles de la Loi du 31 mai 1850. Nous examinerons ces points Controversés au cours de notre ouvrage.

Ces Décrets de 1852 sont complétés, en ce qm concerne réleclion aux Conseils généraux et d'arrondissement, par la Loi du 7 juillet 1852 et, en ce qui concerne l'élection aux Conseils municipaux, par la Loi du 5 tnai 1855, articles 1, 4, 6 à 14, 27 à 49, et par la Loi du 6 août 1867, articles 18, 20 et 22. La Loi du

5 mai 1855 a abrogé entièrement la Loi du 21 màrà 1831 ; au contraire,la Loi du 7 juillet 1852 n'a pasabrogé ce qui subsistait encore de la Loi du 22 juin 1833.

Un Décret du 13 janvier 1866 a modifié un' article, Tarticle 5,' du Décret réglementaire du 2 févrief

y. L'inventaire que nous venons de drésôer deâ taztes législatif en matière de droit électoral, ne serait pas complet si nous n'y ' ajoutions là Loi du

6 juin 1868; sur les réunions publilïù'eà;dôtttlés*ar-

ticles 2 à 14 concernent les réunions relatives aux élections au Corps législatif.

Enfin, cito9fS:^our. ui^^ d^<;yi^tipn,9p^ciale, celle de l'article 3-§ 3, la Loi du 11 mai 1868, sur la presse.

S. n serait désiraUMpiaiCettoJégislation, éparse et dont certaines parties offrent de véritables incohérences, fût aujourd'hui refondue et codifiée. Ce serait xm iravafl facile, la tmatière n'étant pas d'une grande étendue, et son utilité ne peut être contestée par -personne : la première condition de la liberté pour le sufl^ge universel, c'est qu'il connaisse, luimême ses droits et ses devoirs.

Des Éleoteurs

•. Il n'y a, en France, qu'une seule catégorie d'électeurs.

Tous les électeurs prennent part à toutes les élections politiques : élections pour les députés au Corps législatif, élections pour les Conseils généraux de département et pour les Conseils d'arrondissement, élections pour les Conseils municipaux (articles 12 et 13 du Décret organique du 2 février 1852; 3 de la Loi du 7 juillet 1852; 7 de la Loi du 5 mai 1855).

Certaines conditions sont requises pour être électeur; certaines autres pour exercer les droits que confàre cette qualité.

SRCnON PREMIÈRE

Des conditions requises pour être électeur.

f O. L'article 12 du Décret organique du 2 février 1852, porte : • Sont électeurs, sans condition de » cens, tous les Français âgés de vingt-et-un ans » accomplis, jouissant de leurs droits civils et poli- » tiques. »

La capacité électorale appartient, d'après cet ar*

DES ÉLECTEURS fil

ticle, à tout individu qui réunit les trois conditions suivantes :

1** La qualité de Français ;

2** L'âge de vingt-et-un ans";

3*" La jouissance des droits civils et politiques.