LE DROIT DE LIBERTÉ ET D*INDÉPENDANCE

dans les affaires de France, en 1792. La Révolution française essaya d'abord de réagir contre le courant; mais, le 19 novembre 1792, la Convention nationale adopta le décret célèbre : « La Convention nationale déclare qu'elle accorde des secours à tous les peuples qui voudront recouvrer leur liberté et elle charge le pouvoir exécutif de donner des ordres aux généraux des armées françaises pour secourir les citoyens qui auraient été ou qui seraient vexés pour la cause de la liberté. )>

A partir de 1815, la politique d'intervention fut Tunique programme des puissances réactionnaires. Les procédés importaient peu ; le but était le même : c'était l'écrasement des idées libérales. Si les moyens différaient dans la forme, au fond, l'ingérence était toujours une ingérence violente. « La violence, dit un jurisconsulte italien, s'exerçait par la force militaire ou par la menace appuyée d'un déploiement de forces de nature à empêcher un État d'agir librement (^). » L'Italie et l'Espagne ne furent pas les seules victimes. En 1816, Metternich avait proposé de créer à Paris une conférence permanente des représentants de l'Autriche, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie pour veiller à l'état de choses en France. Pendant que siégeait le congrès d'Aix-la-Chapelle, les puissances intervinrent dans le différend qui avait surgi entre la Suède et le Danemark. Dans le protocole signé à Troppau, le 19 novembre 1820, les plénipotentiaires d'Autriche, de Prusse et de Russie déclaraient que « les puissances alliées excluaient du concert européen tout Etat dont l'organisation serait changée à la suite de séditions ». Le but avoué était le maintien du principe de légitimité, c'est-à-dire, pour employer les paroles de Charles-Salomon Zacharice, « de ce mélange étonnant de la théorie du droit divin, du principe patrimonial et des maximes féodales ». Le nouveau monde ne fut point à l'abri de la manie conservatrice et même rétrograde. Alexandre I«^ de Russie désirait l'intervention des cinq puissances au profit de l'Espagne, en 1817; il lui fallait la collaboration de la Grande-Bretagne, puisque la Russie n'avait point de forces maritimes suffisantes; le comte Lieven reçut des instructions pour essayer de

(*) G Carnazza Amari, Nouvel examen du pHncipe de non-intervention. Revue de droit international et de législation comparée^ t. V, p. 353.

186 CHAPITKE II.

convaincre le gouvernement britannique de l'utilité grande d'une pareille politique. Mais la Grande-Bretagne répondit par un refus et lord Castlereagh, secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères, demanda même à l'ambassadeur de Russie « sur quel principe de droit ou de morale il pourrait s'appuyer pour prendre part au moindre acte de contrainte qu'on voudrait exercer contre les nations de l'Amérique du Sud » (^).

La Grande-Bretagne surtout lutta pour la notion de la liberté et de l'indépendance des États ; par leurs actes et par leurs discours, ses hommes d'Etat combattirent la politique néfaste des quatre puissances continentales et ils finirent par la faire échouer lamentablement. En 1820, lord Castlereagh refusa de prendre une part active au congrès de Troppau; bientôt son attitude fut plus ferme encore. Le 19 janvier 1821, le secrétaire d'Etat aux affaires étrangères publia la dépêche circulaire dans laquelle il repoussa les mesures adoptées par l'Autriche, la Prusse et la Russie relativement à la révolution de Naples de 1820, à la fois parce qu'elles étaient contraires aux lois fondamentales de la Grande-Bretagne et parce qu'il y avait du danger à les admettre comme des principes autorisés par un système de droit international. Le cabinet anglais affirmait le droit de tout État d'intervenir lorsque sa sécurité ou ses intérêts essentiels étaient menacés; mais il considérait que l'exercice de ce droit ne pouvait être justifié que par la plus urgente nécessité; il n'admettait pas qu'il dût recevoir une application générale; dans tous les cas de mouvements populaires, il regardait son exercice comme une exception aux principes généraux les plus essentiels, exception que des circonstances spéciales pouvaient seules faire admettre.

Quand, en 1822, George Cannihg succéda à lord Castlereagh, la transformation de la politique anglaise fut complète. L'illustre homme d'État reconnut l'indépendance des colonies espagnoles et, dans un discours fameux du 12 décembre 1826, parlant de ce grand acte, il put dire qu'« il avait appelé à la vie le nouveau monde afin de rétablir l'équilibre dans l'ancien », Peu auparavant il avait écrit ces paroles prophétiques : Novus sœclorum nascitur ordo (^).

(^) F. DE Martens, Recueil des traités et conventions conclus par la Russie avec les puissances étrangères y t. XI, Traités avec VAngleterre, iSOi-iSSi^ p. 269.

(2) G.-G. Gervinus, Histoire du XIX^ siècle depuis les traités de Vienne, Traduit par J.-F. MiNSSEN, t. X, p. 389.

LE DltOIÏ DR LIBERTÉ ET D*IM)É!»ENDANCE. 187

En 1830, Topinion publique anglaise soupçonna le duc de Wellington, qui dirigeait en ce moment la politique anglaise, de songer à intervenir en Belgique en s'appuyant sur les traités conclus depuis 1576 jusqu'en 1815. Lord Palmerslon défendit le principe de nonintervention et il le définit. <c C'est, disait-il, le principe d'après lequel chaque nation a le droit de régler ses affaires intérieures comme il lui plaît, aussi longtemps qu'elle ne lèse pas ses voisins; c'est aussi le principe d'après lequel une nation n'a pas le droit de mettre obstacle, par la force des armes, à la volonté d'une autre nation dans le choix de son gouvernement ou de ses règles de conduite. » « Ce principe, ajoutait il, est un principe sain; il devrait être sacré ». A la mêmi) époque, la Russie soutenait que le principe de non-intervention n'était pas ce que prétendaient ses partisans. « Si le principe de non-intervention, disait le gouvernement impérial, était l'expression du respect dû à l'indépendance des autres gouvernements, l'empereur serait le premier à y donner sa plus entière comme sa plus franche adhésion. Mais nous ne le dissimulons pas, ce n'est point par respect pour l'indépendance des gouvernements, c'est en haine des gouvernements que ce principe a été soutenu dans ces derniers temps (^). »

Les Etats-Unis, qui, comme nous l'avons déjà fait remarquer, ont affirmé dès les premiers jours de leur indépendance les principes du droit des gens, ont lutté contre la doctrine de l'intervention. Sans doute, on peut leur reprocher d'avoir déduit d'une thèse vraie des propositions erronées et d'avoir revendiqué ainsi le droit d'intervention en vue d'empêcher l'intervention elle-même. Mais, les affirmations ne manquent point où est condamnée formellement toute atteinte à la liberté et à l'indépendance d'un Etat. Sans invoquer d'autres exemples, nous pouvons citer George Washington et Daniel Webster. En 1798, George Washington écrivait à Lafayette qu'aucun gouvernement « ne doit se mêler des affaires intérieures d'un autre gouvernement, si ce n'est quand il s'agit de sa propre sécurité ». En 1824, Daniel Webster attaquait avec éloquence la politique réactionnaire de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie ; il contestait leur droit de détruire chez tous les peuples les aspirations vers la liberté; s'il admettait le droit d'in-

(0 F. DE Martens, ouvrage cité, t. XI, p. 448.

d88 CHAPITRE II.

tervention, c'était uniquement quand il s'agissait d'États limitrophes et qu'un danger était menaçant.

Dans le domaine de la théorie, un auteur aux tendances conservatrices, Théodore Schmalz, enseignait dès 1817 que l'indépendance est un attribut de l'État et il disait qu'elle consiste en ce que, dans le gouvernement du pays, le souverain suit ses inspirations et n'est point soumis à la volonté d'un souverain étranger. En 1819, Jean- Louis Klùber écrivait que l'Etat est libre de se donner telle constitution qu'il lui plaît et qu'il peut à son gré la modifier; mais il faisait aussitôt une réserve pour le cas où un autre Etat aurait acquis le droit d'intervenir dans les affaires intérieures ou serait excusé par la nécessite. « Chaque Etat, ainsi s'exprimait Henry Wheaton en 1836, en sa qualité d'être moral distinct et indépendant de tous les autres États peut exercer tous les droits souverains, pourvu qu'en les exerçant il ne nuise pas aux droits semblables des autres États. Parmi ces droits se trouve celui d'établir, de changer ou d'abolir la constitution du gouvernement de l'État. Aucun État étranger n'a le droit de s'opposer à l'exercice de ce droit, à moins que cette intervention ne soit autorisée par quelque convention spéciale ou par la nécessité de prévenir des événements qui compromettraient son indépendance et sa sécurité. La non-intervention est la règle générale et les seules exceptions à cette règle sont fondées sur la nécessité. »

A partir du milieu du xix® siècle, la théorie de l'intervention fut de plus en plus battue en brèche. Il nous faut cependant faire remarquer que, parmi les auteurs qui traitent le sujet, plusieurs ont perdu de vue la signification exacte et précise du terme. Au sens grammatical, pour un État, (c intervenir w, c'est prendre part, s'immiscer; au sens historique et juridique, « intervenir », c'est, pour employer les mots de Carnazza Amari, s'ingérer dans les affaires politiques intérieures d'un autre État, c'est substituer son autorité souveraine à l'autorité souveraine de cet Etat. Au point de vue historique, l'application de la théorie a été tentée et a été faite en ce qui concerne la forme de gouvernement elle-même; on peut dire qu'elle a eu constamment pour objet de défendre le régime existant contre les réformes et les modifications. Or, pareille ingérence ne saurait se défendre en droit; elle implique

LE DROIT DE LIBERTÉ ET d'iNDÉPENDANCE. . 189

l'idée essentiellement fausse qu'un seul mode de gouvernement est juste et que ce mode est précisément le gouvernement de la dynastie régnante. La thèse de l'intervention est en contradiction avec l'idée de liberté; les peuples peuvent transformer comme il leur plaît les organes de la puissance souveraine ; ils peuvent à leur gré remplacer les rois absolus par les rois constitutionnels ou substituer à la monarchie représentative la forme républicaine. Il faut aller plus loin encore et dire que la doctrine de l'intervention est en contradiction avec la notion du droit international. « C'est des rapports entre États, écrit Louis Renault, que s'occupe le droit international, et c'est à ces rapports qu'il doit borner son action. Il doit s'abstenir de s'immiscer dans les affaires intérieures de ces Etats, sans quoi l'indépendance et la souveraineté des États ne sont plus que des chimères. Dès qu'un État observe les règles du droit dans ses rapports avec les autres États, il doit pouvoir se gouverner et s'administrer comme il l'entend, sans que d'autres États aient la prétention de lui imposer des lois sur des matières qui ne les regardent pas (*). »

Il est inexact de parler d'intervention dans les affaires étrangères d'un État. « On ne conçoit guère, écrit un auteur, l'immixtion dans les affaires extérieures d'un État sous d'autres formes qu'une alliance entre l'intervenant et le gouvernement dont il soutient les prétentions et une menace de guerre ou une guerre effective contre l'adversaire de ce gouvernement. Les mots d' « alliance » et de (c guerre » existant déjà, nous ne voyons pas la nécessité de forcer le sens du mot « intervention » pour l'étendre à ces hypothèses (*) ».

Il est tout naturel que, dans les luttes du xix® siècle, la théorie de l'intervention ait été défendue par les publicistes réactionnaires. S'il pouvait y avoir doute sur sa portée définitive, il suffirait d'ouvrir le Syllabus dans lequel, le 8 décembre 1864, Pie IX énumérait les principales erreurs qui avaient été condamnées déjà dans ses allocutions, ses encycliques et ses lettres apostoliques ; le pape anathématise

(*) L. Renault, Introdviciion à l'étude du droit international, 1879, p. 22. (*) A. RouGiEB, Les guerres civiles et le droit des gens^ 1903, p. 325.

comme une erreur dans Téthique naturelle et morale, le principe de non-intervention; il aftirme implicitement que dans la doctrine de l'intervention se trouvent la vérité et la justice.

Malgré tout, le progrès est réalisé à la fois en droit public et en droit des gens. Bluntschli a pu proclamer comme l'un des fruits du labeur du dernier siècle le principe que le droit international ne se borne pas à reconnaître les faits qui sont devenus le fondement de la vie d'une nation, mais qu'il les envisage comme le développement du droit dans l'histoire. « Il n'y a pas de droit d'intervention parce qu'il n'y a pas de droit contre le droit, dit Pradier-Fodéré ; le droit, c'est l'indépendance; l'intervention, c'est la violation de l'indépendance. Il ne peut y avoir un droit à violer un droit absolu... L'intervention et la nonintervention ne sont pas- des principes; l'intervention n'est qu'un fait politique résultant de la souveraineté des Etats ; la non-intervention est l'abstention de ce fait (^). »

La thèse de la non-intervention a été combattue à son tour. Egide Arntz a enseigné que le droit d'intervention dans les affaires intérieures d'iin Etat peut être admis dans deux cas :

1<^ Lorsque les institutions d'un État violent le droit d'un tiers ou menacent de les violer, ou lorsque cette violation est la conséquence nécessaire de ces institutions et qu'il en résulte l'impossibilité d'une coexistence régulière des Etats. « C'est le cas d'une nécessité absolue, écrit-il, qui oblige les autres États à prendre soin de leur conservation » ;

2° Lorsqu'un gouvernement, tout en agissant dans la limite de ses droits de souveraineté, viole les droits de l'humanité, soit par des mesures contraires à l'intérêt des autres États, soit par des excès d'injustice et de cruauté qui blessent profondément nos mœurs et notre civilisation. « Quelque respectables que soient les droits de souveraineté et d'indépendance des États, écrit-il, il y a quelque chose de plus respectable encore, c'est le droit de l'humanité ou de la société humaine qui ne doit pas être outragé. De même que dans l'État

(') p. Pradier-Fodéré, Traité de droit mtet^national public européen et américam suivant les progrès de la science et de la pratique contemporaine j t. I, 1883, p. 547.

LE DKOIT DE LIBERTÉ ET d'iNDÉPENDANCE. 191

la liberté de l'individu est restreinte et doit être restreinte par le droit et par les mœurs de la société, de même la liberté individuelle des États doit être limitée par les droits de la société humaine. » Toutefois, Arntz n'admet pas qu'en pareil cas l'Etat isolé s'arroge le droit d'intervention; selon lui, ce droit ne peut être exercé qu'au nom de l'humanité représentée par tous les autres Etats, au tout au moins par le plus grand nombre des États civilisés, qui doivent se réunir en un congrès ou eu un tribunal pour prendre une décision collective (^).

Nous voilà fort éloignés de la doctrine historique de l'intervention. Dans le premier des deux cas, il s'agit de l'application du droit essentiel de propre conservation et nullement de la substitution du pouvoir souverain d'un Etat au pouvoir souverain d'un autre Etat dans les affaires intérieures de celui-ci. L'Etat lésé ou menacé dans son existence peut exiger que la cause du mal soit supprimée; il ne peut pas, pour l'enlever, prendre la direction de la politique intérieure, dicter des lois, diriger l'administration. Dans le second cas, il s'agit d'une action collective des États membres de la société internationale envers une communauté politique qui, telle qu'elle est. décrite, n'est plus, somme toute, un véritable État c'est-à-dire une personne du droit international, accomplissant des obligations et pouvant revendiquer des droits.

En réalité, il n'y a point de droit d'intervention et, dans les exemples invoqués par les auteurs, seul, un abus de mots a pu donner une apparence scientifique à des entreprises politiques.

Dans ce qu'on est convenu d'appeler la Question d'Orient, l'action des puissances européennes revêt un caractère spécial ; on ne peut l'invoquer pour justifier la doctrine de l'intervention. Les grandes puissances ont assumé sur l'empire ottoman l'ensemble de droits que prétendait exercer la Russie et dans lesquels était compris l'établissement d'un protectorat sur les nations chrétiennes soumises au sultan. Un savant jurisconsulte anglais a réuni les traités, les conventions, les déclarations qui ont exposé et appliqué ce droit de contrôle et où l'on voit la Grèce, l'Egypte, la Syrie, les principautés danubiennes, la péninsule des Balkans en général, certaines provinces européennes

(*) E. Arntz, Lettre sur le droit dHntervention. Revue de droit international et de législation comparée, t. VIII, p. 673.

de l'empire ottoman, les frontières asiatiques fournir roceasion de mesures restrictives de Tintégrité et de l'autonomie de la Sublime Porte (^). Une leçon se dégage de ce tableau, c'est que restreinte d'abord aux justiciables et aux chrétiens étrangers, la protection des puissances s'est étendue aux intérêts religieux et aux intérêts politiques. Comme le dit Edouard Engelhardt, celles-ci ont exercé leur action soit en vertu d'un acte conventionnel, soit comme gardiennes des principes généraux basés sur le consentement international, soit (c comme tutrices de l'humanité » (*). A tout cela la théorie historique de l'intervention demeure étrangère. « C'est au nom de l'équilibre européen, écrit Charles Calvo, comme dans un intérêt de paix et d'humanité qu'on voit les puissances s'ingérer dans les affaires intérieures de la Turquie, tantôt contre la volonté, tantôt avec l'assentiment ou même sur la demande du sultan qui paraît l'accepter ou l'éluder selon qu'il pressent qu'elle lui sera plus ou moins avantageuse (3). »

Quand la France, la Grande-Bretagne et la Russie concluent à Londres, le 6 juillet 4827, le traité concernant la Grèce, elles invoquent sans doute la nécessité de mettre fin à des luttes sanglantes et aux désordres de l'anarchie; toutefois, elles font valoir que la Grèce leur a fait « une pressante requête d'interposer leur médiation auprès de la Porte ». Le 5 septembre 4860, les cinq grandes puissances signent à Paris une convention pour la répression des troubles en Syrie et pour l'envoi d'un corps de troupes européennes; mais la Turquie signe en même temps qu'elles.

Le 34 octobre 4864, l'Espagne, la France et la Grande-Bretagne concluent à Londres une convention concernant l'expédition du Mexique. Le préambule constate que la conduite arbitraire et vexatoire des autorités de la République du Mexique oblige les contractants à exiger de ces autorites une protection plus efficace pour les personnes et pour les propriétés de leurs sujets, ainsi que l'exécution des obli-

(}) Thomas Erskine Holland, The European Concert in the Eastern [question,

(2) Ed. Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, ou histoire des réfor^nes dans Vetnpire ottoman depuis d826 jusqu'à nos jours, 1882, t. II, p. 322.

(3) G. Calvo, Ije droit international théorique et pratique. Ciiicjuième édition, t. I, 1896, p. 315.