LE DROIT D*ÉGAL1TÉ

elle consiste dans le droit de reconnaître aux Etats la qualité de personnes juridiques, et dans l'application des principes du droit international à tous sans distinction. ))

(c Le fondement des droits réciproques des Etats, dit Léopold de Neumann, c'est leur égalité. Tous les souverains, petits ou grands, le Lichtenstein ou la Russie, sont, sans égard à leur puissance inégale, égaux en principe. L'inégale puissance engendre toutefois des inégalités de fait et amène, dans la pratique, certaines concessions au profit des grands Etats européens, un ordre ou un rang. » « De même que les citoyens sont égaux devant la loi, dit Frédéric de Martens dans son Traité de droit international^ les Etats indépendants sont égaux devant le droit international. Ils possèdent tous certains droits fondamentaux, qu'ils doivent mutuellement respecter. Leur égalité devant le droit découle de l'idée même de la communauté internationale. En ce sens, elle est du domaine de la théorie; mais ce serait à tort qu'on lui contesterait toute signification pratique et qu'on nierait l'existence de son caractère positif... Si l'égalité n'est pas toujours respectée dans la pratique, cela n'ébranle en rien la force du principe. L'avis de Funck- Brentano et de Sorel, qui disent que « l'égalité des Etats est un vain mot en dehors des cas où elle a été effectivement mise en pratique », est réfuté par le fait même de l'existence de la communauté internationale. On ne peut concevoir celle-ci sans que ses membres soient égaux devant le droit... Le principe juridique de l'égalité des membres de la communauté internationale n'est nullement en opposition avec leur inégalité matérielle, l'inégalité de leur puissance, du nombre des habitants, des richesses, etc. Il en est ainsi des particuliers. Ils sont égaux devant la loi et l'égalité civile est un grand principe «théorique» conquis par la civilisation européenne. Cependant, ils ne sont pas tous également capables de profiter de leurs droits. De même, les Etats grands et puissants disposent de moyens plus considérables pour faire valoir leurs droits que les Etats petits et faibles. Il n'en résulte pas cependant que les premiers puissent dicter la loi aux seconds. »

Pasquale Fiore insiste sur la portée de l'égalité juridique des Etats, qui se manifeste surtout en ce qu'ils ne reconnaissent pas d'autre autorité que celle du droit. « Un peuple libre et souverain, écrit-il, ne peut être contraint à reconnaître un supérieur ni à se soumettre à ses volontés. Sous ce rapport, il n'y a ni grands ni petits Etats, et, selon le

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mot de Victor Hugo, « la grandeur d'un peuple ne se mesure pas plus au nombre que la grandeur d'un homme ne se mesure à la taille. »

Holtzendorff est formel dans une étude sur l'État considéré comme personne du droit des gens, parue dans le Handbuch des Vôlkerrechts.

« Celui qui nie l'égalité des Etats souverains dans l'organisation internationale générale, dit-il, nie par là même l'existence du droit international. »

Dans son Traité de droit international public européen et américain^ Pradier-Fodéré proclame l'égalité un droit absolu des Etats. « C'est un droit inné, ajoute-t-il, comme celui d'indépendance; c'est un droit primitif nécessaire. » Il note que l'égalité a été envisagée par les auteurs de façons diverses : pour les uns elle n'est qu'une manière d'être, pour d'autres elle est un principe, pour d'autres encore elle est un droit. Il précise, au surplus, ce qu'il faut entendre par cette égalité. « 11 faut, dit-il, entendre que les droits de chacun doivent être respectés autant que ceux de tout autre, sans distinction des États qui sont puissants et ceux qui n'occupent qu'un rang secondaire sur la carte des peuples. Cependant, entre les États comme entre les particuliers, l'égalité naturelle ou juridique ne correspond pas nécessairement à l'égalité sociale ou effective. Bien que chaque peuple possède virtuellement tous les droits, il ne les réalisera pas tous également au même degré que les autres peuples. Certes, tous les Etats sont naturellement et juridiquement égaux au point de vue du droit absolu, mais tous ne sont pas également puissants, influents par leurs idées, prépondérants par leur civilisation, redoutables par leurs forces matérielles. »

Les développements que les auteurs ont donnés à leur pensée mènent tout naturellement à la doctrine fort connue de James Lorimer. Imbu de la notion de proportion, Lorimer insiste sur l'importance du problème de la valeur relative dés Etats et il mentionne quelques-unes des théories par lesquelles on a tenté d'éluder la question : la théorie de la monarchie universelle, le système oligarchique ou la prépondérance de cinq ou six grandes puissances, la théorie de l'égalité de tous les Etats. Il proclame l'égalité des Etats une fiction tout aussi évidente que l'égalité des individus ; seulement, il oublie qu'il s'agit en droit international de l'égalité des Etats devant le droit. Le but que poursuit l'illustre professeur est noble et louable ; sans

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doute, il faut tenir compte de certains éléments pour estimer la valeur internationale des Etats, mais, dans l'espèce, il s'agit de la personnalité elle-même.

Le principe de l'égalité a vu s'élever contre lui les prétentions des grandes puissances, en ce qui concerne tout d'abord l'Europe et ensuite le globe tout entier, et les prétentions des Etats-Unis, en ce qui concerne le continent américain. Devant le droit international, ces prétentions ne sont point fondées; mais à plus d'une reprise, dans le domaine des faits, elles ont prévalu, et il y a à cela un grand péril, car le droit international est en grande partie un droit coutumier, le fait accompli y est d'une portée considérable et, les dissertations d'habiles écrivains aidant, une doctrine erronée pourrait se former et s'imposer. Il faut la combattre : les grandes puissances ne sont ni le tribunal ni le pouvoir exécutif d'une organisation internationale; leur a concert w, leur « accord », est un produit de la politique.

Au milieu du xviii® siècle apparaît un directoire européen, c'est-à-dire une réunion de puissances qui essaient d'imposer leurs volontés aux autres États ; c'est l'observation de Henri de Treitschke, qui montre que, lors de la guerre de Sept Ans, cinq Etats dominent (i).

Au XIX® siècle, le traité d'alliance offensive et défensive de Chaumont est le point de départ de toute une organisation nouvelle. 11 est conclu, le l®'^ mars 1814, entre l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie et il confie à une «tétrarchie» le gouvernement de l'Europe (*).

Le 15 novembre 1818, la France est associée aux autres puissances et la (( tétrarchie » se transforme en « pentarchie ».

Aux premières années de sa constitution, la pentarchie essaie de dominer l'Europe au moyen de l'instrument commode des « conférences », où siègent les représentants des cinq gouvernements et où des mesures sont prises en commun. Les sentiments véritables apparaissent dans toutes les décisions; ce que veulent les dirigeants, c'est

(^) H. voM Treitschke, Vorlesungen gehalten an der Universitàt zu Berlin» Publié par Max Gornicilius, 1897, t. II, p. 530.

(2) E. Nys, Le droit international. Les principes y les théories ^ les faits, 1. 1, p. 38.

écraser les libertés politiques. La Grande-Bretagne refuse de s'associer plus longtemps à une pareille politique; la portée internationale des réunions diplomatiques s'amoindrit et bientôt de simples entrevues des trois souverains d'Autriche, de Prusse et de Russie succèdent aux congrès auxquels ont collaboré jusqu'alors la France et la Grande- Bretagne (*)•

A partir de 1830, la pentarchie reprend son rôle dominateur. Elle affirme ses prétentions quand, le 4 octobre 1830, le gouvernement provisoire décrète que « les provinces de la Belgique, violemment détachées de la Hollande, constituent un Etat indépendant » ; elle signifie ses volontés; elle les déclare irrévocables et elle ajoute qu'elle se chargera de leur application (*). Elle se montre également impérieuse pour les affaires d'Orient. Dans toutes les questions qui se rattachent aux intérêts généraux de l'Europe, elle assume le rôle d'arbitre, de juge et au besoin de pouvoir exécutif.

Quand, en 1867, la pentarchie se transforme en hexarchie par l'adjonction de l'Italie aux cinq grandes puissances, l'œuvre continue et, aux dernières années du xix® siècle, dans toutes les complications internationales se manifestent à la fois la coopération en fait et la prétention de faire reconnaître non seulement une supériorité politique, mais une suprématie juridique (^).

A la fin du xix® siècle et au commencement du xx« siècle, quand la planète entière devient le champ d'action de la diplomatie et de la politique internationale, deux autres puissances encore,4es Etats-Unis et le Japon, complètent le « directoire », et r« octarchie » remplace l'a hexarchie » ; une manifestation se trouve dans le protocole final du 7 septembre 1901 concernant les affaires de Chine.

En Amérique, les Etats-Unis du Nord prétendent exercer sur tout le nouveau monde la suprématie ou, pour employer les termes usités,

(^) E. Nys, Études de droit international et de droit politique. Deuxième série,

(2) Ibid., p. 32.

(3) Gr. Streit, Les grandes puissances dans le droit international. Revue de droit international et de législation comparée. Deuxième série, t. II, p. 10.

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la primauté, primaq^, la supérioriré, ])aramountqf. Nous avons déjà signalé la tendance. Elle remonte aux premiers temps de l'Union et quand, le 2 décembre 1823, le président James Monroe exposait dans son message le programme général qui a pris dans Thistoire l'appellation de « doctrine de Monroe », il donnait la formule d'une politique traditionnelle (^).

Quelques passages avaient trait aux affaires internationales. Le message affirme que <c les continents américains, par la libre et indépendante condition qu'ils ont acquise et qu'ils maintiennent, ne sont plus désormais considérés comme sujets à une colonisation, dans l'avenir, de la part d'une puissance européenne quelconque (*) ». En même temps que la volonté de ne plus admettre la fondation de colonies nouvelles, il contient l'engagement de respecter les colonies existantes et il exprime la résolution de ne point tolérer d'intervention vis-à-vis des gouvernements américains qui ont déclaré leur indépendance, qui la maintiennent et dont les Etats-Unis ont reconnu l'indépendance pour de sérieux motifs et d'après des principes équitables.

Les circonstances étaient graves. Les puissances réactionnaires d'Europe songeaient à donner aide à l'Espagne pour châtier ses colonies révoltées dans l'Amérique centrale et dans l'Amérique méridionale, et il semblait à craindre que, comme prix de son intervention en faveur de Ferdinand VII en Espagne même, la France ne se fît céder une partie des possessions de ce pays, notamment l'île de Cuba (3).

Telle est l'origine. Un publiciste a montré comment s'est faite une transformation. « Au début, écrit-il, négative en quelque sorte, se bornant à nier le droit des puissances européennes d'intervenir dans les affaires du continent américain, la doctrine de Monroe a fini par se transformer en un précepte positif de droit américain. Elle ne niait pas, en effet, le droit d'intervention d'une manière générale; elle ne faisait que le refuser aux Etats européens. Mais puisqu'il y a des cas possibles d'intervention et que toute intervention européenne en

(*) George-F. Tucker, The Monroe doctrine. A concise history ofits origin and growth, 1885, p 2.

(2) Voir plus haut, p. 49 .

(3) H. PÉTiv, Les États-Unis et la doctrine de Monroe, 1900, p. 19.

Amérique est rejetée, quand une intervention armée sera nécessaire pour un motif quelconque, le droit d'y procéder se trouve appartenir aux Etats-Unis exclusivement » (^).

La théorie exposée dans le message présidentiel de 1823 impliquait la double affirmation que le continent américain forme un tout et que les Etats-Unis exercent sur lui la suprématie. Pour l'apprécier à ce point de vue, il n'est pas sans intérêt de constater qu'en 1823, la population des colonies américaines révoltées contre l'Espagne n'atteignait pas 18 millions; que de ce chiffre un quart à peine était formé de blancs; que les Etats-Unis comptaient un peu plus de 9,600,000 habitants et que leurs forces de terre s'élevaient à 10,000 hommes de troupes réglées, tandis que leur marine militaire comprenait 11 vaisseaux de ligne, 9 frégates et 50 petits bâtiments.

Déjà dans la période initiale, la doctrine de Monroe s'appuyait non seulement sur les faits historiques et sur la politique suivie depuis la création de l'Union, mais sur la géographie elle-même. A plusieurs reprises, les mêmes considérations ont été développées, et encore, en 1895, le secrétaire d'Etat Richard Olney invoquait comme argument justificatif « la distance et les 3,000 milles de l'océan Atlantique » ; il oubliait, il est vrai, que, de nos jours, la mer sépare moins que la terre et que la navigation a complètement modifié l'état de choses existant en 1823 (*).

Nous avons dit que Monroe formulait, somme toute, une théorie traditionnelle. En effet, dès les premières années du xix® siècle, les dirigeants suivaient le conseil de George Washington : « La grande règle que nous devons observer vis-à-vis des nations étrangères, avait-il dit, est d'avoir avec elles aussi peu de connexion politique que possible, tout en étendant nos relations commerciales ». Toutefois, déjà alors, au programme d'abstention dans l'ordre politique, ils faisaient correspondre le droit de s'opposer à toute action de l'Europe qui serait dirigée contre l'indépendance de leur patrie ou contre la liberté d'une des nations libres du continent américain.

En ce qui concernait le caractère intangible de la moindre parcelle

(*) L Le Fur, Étude sur la guerre hispano-américaine de i898, envisagée au point de vue du droit international. Revue générale de droit international public, t. V. p. 668.

(2) William Fiddian Reddaway, The Monroe doctrine, 1898, p. 146.

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du sol américain, la doctrine de Monroe fut élargie; la formule primitive affirmait la volonté de répondre à l'intervention par l'intervention; vingt-deux années plus tard, le président James Polk affirmait davantage : il n'attendait pas que l'intervention se produisît; il lui suffisait qu'elle se préparât pour s'interposer aussitôt lui-même dans les affaires intérieures de l'Etat menacé (*). En 1848, James fiuchanan, secrétaire d'État, écrivait que Va indépendance aussi bien que les intérêts de la nation dans le continent exigeaient le maintien d'un système de politique américain entièrement différent de celui qui prévalait en Europe. En 1870, dans un rapport au président Grant, le secrétaire d'État Hamilton Fish allait plus ioin. Il soutenait que les Etals-Unis occupaient dans le continent une situation prééminente qu'ils ne pouvaient abdiquer et qu'ils n'abdiqueraient pas, situation qui les autorisait à avoir voix dirigeante et qui leur imposait des devoirs de justice et d'honneur en ce qui concernait les questions américaines relatives aux colonies émancipées et aux colonies soumises encore à la domination européenne. Il énumérait les motifs : c'était la priorité de l'indépendance, la stabilité des institutions, le respect du peuple pour les formes de la loi, les ressources du gouvernement, la puissance navale, les entreprises commerciales, les avantages offerts à l'immigration européenne, le prodigieux développement intérieur, la vie intellectuelle (*). En 1895, lors du conflit de la Grande-Bretagne et du Venezuela au sujet des frontières, le secrétaire d'Etat Richard Olney prétendit qu'aucune puissance européenne ni aucune alliance de puissances européennes ne pouvaient de force priver un Etat américain du droit de se gouverner lui-même et de se faire sa propre destinée politique; il citait avec complaisance le secrétaire d'État Thomas Bayard disant que les Etats-Unis sont les tuteurs et les gardiens des droits du nouveau monde; il ajoutait que les intérêts matériels et moraux de l'Europe sont différents de ceux de l'Amérique et qu'ils ne peuvent se concilier avec eux; il affirmait que tout contrôle européen sur les intérêts américains est à la fois inconvenant et injurieux.

Jusqu'ici la prétention des États-Unis n'a pas été accueillie avec

(*) II. Pétin, ouvrage cité, p. 102.

(■') T.-J. Lawrence, The Principles of international law, p. 251.

beaucoup de faveur par ceux-là même sur lesquels la protection doit s'étendre. John Quincy Adams le prévoyait; selon lui, les institutions de la grande république du Nord n'avaient rien à gagner en entrant en communion avec les républiques du Sud. En effet, il existe des différences de climat, d'origine, de religion, de civilisation. Bien plus, en affirmant un droit de patronat sur les Etats de l'Amérique du Centre et du Sud, la doctrine de Monroe, revue et corrigée, change totalement. Dans son sens premier, elle donnait un appui aux colonies menacées par l'ancienne métropole; dans son sens nouveau, elle devient un instrument d'oppression.

En fait, la politique des États-Unis n'a pas été sans exciter la méfiance. Il n'y a pas eu jusqu'ici d'affirmation brutale de suprématie, mais, à plus d'une reprise, des projets qui semblaient cacher quelque résolution tendant à proclamer l'hégémonie, ont dû être abandonnés. Qn le constata quand, le 2 octobre 1889, s'ouvrit à Washington une conférence internationale américaine où siégeaient les délégués de dix-sept États; il fallut renoncer à l'idée d'une union douanière qui paraissait de nature à favoriser les intérêts des Etats-Unis. On le constata quand, en 1902, se tint à Mexico une nouvelle conférence où siégeaient les mêmes Etats à l'exception du Brésil, mais avec l'adjonction de la République Dominicaine; on ne put faire adopter le projet d'un traité d'arbitrage s'étendant sur les trois Amériques et d'une commission arbitrale permanente établie à Washington.

Du reste, il ne faut pas perdre de vue qu'en définitive, dans les dernières années du xix« siècle, une direction nouvelle a été donnée à la politique extérieure. Le 12 août 1898, les îles Hawaï étaient annexées par une résolution du Congrès; le 11 décembre de la même année, Porto-Rico, les îles Philippines et l'ile de Guam étaient acquis par la cession que faisait l'Espagne. L'ensemble de ces «. dépendances » a une étendue de plus de 306,000 kilomètres carrés et une population de 8 millions d'habitants.

Il est d'autres faits utiles à rappeler. En 1885, les Etats-Unis avaient refusé de ratifier l'acte de la Conférence de Berlin, parce qu'il impliquait le devoir de garantir la neutralité dans les régions du Congo et, en 1899, à la Conférence de la Haye, leurs délégués avaient cru remporter une victoire quand ils avaient fait insérer au procès-verbal de la séance plénière du 25 juillet la mention d'une réserve touchant

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l'ingérence de leur pays dans les affaires européennes et l'ingérence des gouvernements d'Europe dans les affaires d'Amérique (*).

Enfin, il convient de l'ajouter, dans les dernières années, une interprétation a été faite qui admet dans toute sa rigidité la doctrine de Monroe pour l'Europe et pour l'Afrique, « dépendance de l'Europe par sa situation et par l'annexion », mais qui soustrait à son application l'Asie orientale et lé Pacifique (*).

La vérité est que la doctrine de Monroe a été et est encore un simple programme politique et que, devant le droit, l'hégémonie des Etats- Unis sur les autres Etats du continent américain est tout aussi dénuée de base que sont sans justification, en ce qui concerne l'Europe, les prétentions des grandes puissances. Nous l'avons rappelé et nous ne pouvons trop le répéter : qui dit droit, dit égalité. D'ailleurs, la réalisation d'un programme qui, en fin de compte, aboutirait à mettre en opposition l'Europe et l'Amérique dans le domaine du droit des gens, serait en contradiction non seulement avec les principes juridiques, mais avec la civilisation elle-même. On a écrit que, jusqu'à la découverte de l'Amérique par Christophe Colomb, le globe terrestre subissait une sorte de mutilation puisqu'un organe essentiel lui faisait défaut. Est-il besoin dé faire ressortir combien il serait désastreux de rompre avec la destinée naturelle; de faire, en définitive, retour au passé; bien plus, de constituer face à face deux mondes ennemis?

(*) F. W. HoLLS, Thepeace Conférence at the Hague and its hearings on international law and policy, 1900, p. 270.

("2) A. T. Mahan, Retrospect and prospect studies in international relations, naval and political, 1902, p. 50.