LA NOTION DE L'ÊTAT

La forme de communauté politique qui s'appelle l'Etat étend son champ d'action au fur et à mesure que se réalise le progrès moderne; cependant, cette institution, qui régit des masses humaines considérâbles et dont le domaine s'élargit de jour en jour, fait l'objet de théories et même de définitions diverses. On ne s'accorde ni sur la mission, ni sur les attributs, ni sur les qualités substantielles. Pour s'en convaincre, il suffit de songer aux définitions. Dans la nomen-

clature politique et juridique, le mot français « Etat » dérive du mot italien Stato. Le Stato italien désigne, au xiv*' et au xv* siècle, l'entourage du souverain et implique l'idée de personne juridique poursuivant une mission supérieure. Mais cette notion fondamentale est généralement négligée et le mot « Etat », comme du reste le mot similaire adopté dans les langues romanes et germaniques, est erronément employé dans des sens différents.

Pour nous borner à la langue française, nous pouvons rappeler quelques définitions des dictionnaires.

Le Dictionnaire de l'Académie française mentionne que le mol ce Etat » se dit de la forme du gouvernement d'un peuple, d'une nation; à titre d'exemple, il cite les termes : Etat monarchique, démocratique ou populaire, aristocratique, constitutionnel, républicain; il ajoute que ce mot signifie aussi le gouvernement, radmiaistration d'un pays, d'une société politique. « Etat, lit-on encore dans If Dictionnaire de l'Académie française, se dit également d'un peuple en tant qu'il est constitué en corps de nation et qu'il forme une société politique distincte; il se dit pareillement des pays qui sont sous une même domination, et alors on ne l'emploie guère qu'au pluriel. »

A la suite d'indications relatives au sens du mot en général, Lîttre donne des renseignements au sujet des significations politiques; il mentionne la forme du gouvernement d'un peuple, d'une nation ; le gouvernement, l'administration suprême d'un pays; l'ensemble des citoyens considéré comme un corps politique; l'étendue de pays soumise à une seule souveraineté politique.

Les auteurs du Dictionnaire général de la langue française^ Adolphe Hatzfeld et Arsène Darmesteter, introduisent des subdivisions et définissent le mot : manière d'être d'une personne, d'une chose à un moment donné; manière d'être des hommes réunis en société. Pour cette dernière acception, ils notent que le terme signifie le régime politique, d'une nation et la nation considérée comme formant un corps politique et ils ajoutent, enfin, qu'il désigne par analogie le pays soumis à une même politique..

Voilà pour la lexicologie. Fait assez déconcertant, dans la science même du droit, où, comme nous l'avons déjà noté, tout commande l'exactitude, les définitions du mot « État » manquent de précision; elles se contredisent parfois, ou bien enc-ore, elles se réduisent à quelques affirmations. On peut le dire, la signification même du mot a subi des variations en ce sens que la personne morale qu'est l'État s'est vu successivement donner de nouveaux attributs, élargir son rôle, étendre son domaine.

Il convient d'insister sur un point, c'est que le mot « Etat » au sens politique a fait son apparition assez tardivement. Il est inutile de faire remarquer que l'ancien terme « Etats » désignait une chose tout à fait diff'érente et ne s'appliquait qu'aux réunions des députés des divers ordres dans les organisations féodales. Encore à la fin du xviii* sièiMe,

LA NOTION DE l'ÉTAT. 331

dans la France libérée à peine des formes monarchiques, le mot

<( nation » était usité pour désigner ce qu'on appela l'a Etat» au xix' siècle. Jusque-là, la terminologie usuelle était celle de « république », qui avait succédé elle-même aux dénominations de « souverain », « prince », « roi », appliquées au pouvoir central. Si, dans les titres de leurs ouvrages, quelques publicistes de l'Italie du xv« et du xvi" siècle mettent en relief les mots Del govemo di stato, les écrivains des autres pays employèrent aussi, tant au xvn* qu'au xvin® siècle, les mots latins j9(*/titfl, imperiuniy regnutn, popultis, respubltca, ou des versions en langue vulgaire des mêmes termes. A la fm du xvi* siècle^ Jean Bodin se sert du terme « république » et, s'il accole le mot « Etat », s'il emploie l'expression « État des républiques », c'est pour distinguer l'état monarchique, l'état aristocratique et l'état démocratique, pour désigner, comme il dit, <c les trois sortes de républiques ». De-ci, de-là, cependant, le terme « Etat » apparaît. Charles Loyseau s'en sert dans un chapitre de son Traité des seigneuriefi ; Sully dicte à ses secrétaires les Mémoires des sages et royales économies d'État^ domeMiques, politiques et militaires de Henry le Grand, et Ta vannes, racontant la mort de Marie-Stuart, proclame heureux « l'homme qui vit sous un Etat certain où le bien et le mal sont salariés et châtiés selon les mérites ». Quand le peuple de Paris appelle le Parlement « le père de l'Etat », quand Louis XIV dit : « l'Etat, c'est moi », il s'agit de l'Etat entendu

dans le sens de nation et non point de cet Etat moderne qui, selon de récents écrivains, représenterait le peuple comme un tuteur représente un mineur ou un interdit, dicterait impérieusement des ordres à la nation et dont celle-ci, somme toute, procéderait.

Au milieu du xvn" siècle, le mot Staet figure dans les titres de brochures politiques hollandaises; au xvni* siècle, le mot Staat apparaît assez fréquemment dans la littérature juridique allemande. Dans un volume de son Grosses vollstàndiges Universal-Lexicon, paru en 1744, Zedler peut consacrer à ce mot et à ses composés un certain nombre de pages et dire notamment que le Staat est le gouvernement, la forme de gouvernement ou même la constitution. Dans la terminologie de Montesquieu, l'Etat est synonyme de communauté; c'est ainsi que, dans ÏEsprit des lois, il est question de force relative des États, de vastes Etats, d'Etats démocratiques, aristocratiques, despotiques. Vattei fait du même mot le synonyme de nation et il définit celle-ci

a un corps politique, une société d'hommes unis pour procurer leurs avantages et leur sûreté, à forces unies ». D'après VEncyclvpédUpubliée par Diderot et d'Alembert, on peut considérer l'État comme une personne morale dont le souverain est la tête et dont les particuliers sont les membres. L'école des physiocrates semble préférer l'expression : volonté souveraine.

Quelques-unes des définitions données par les juristes sont également vagues. Un auteur français du commencement du xix* sièi-le enseigne que le mot (c Etat » exprime la réunion de forces particulières sous une direction commune, l'établissement d'une puissance publique pour faire exécuter les lois. Au milieu du même siècle, le Répertoire de législation^ rédigé sous la direction de Dalloz, nientionne que le terme est synonyme de nation et que l'Etat comprend l'ensemble des pouvoirs et des droits d'une société d'hommes; il aurait pu citer quelques articles du code civil, mais il invoque comme exemple la charte française de 1830, aux articles 3, 43 et 18.

Traitant de l'essence même de ce pouvoir central qu'ils examinent et qu'ils étudient, les publicistes se contentent longtemps de renfermer sa mission dans un cercle assez étroit; ils la bornent au maintien de la paix publique et à la défense contre les attaques de l'extérieur; toutefois, des doctrines finissent par se constituer qui envisagent différemment l'origine et la mission de la puissance gouvernementale.

Parmi les théories qui se sont développées ainsi, il en est que la raison et les faits ont condamnées. Telle est, pour citer un exemple, la théorie patrian^ale dont Robert Filmer s'est fait le défenseur et l'interprète au commencement du xvii* siècle. A nous en tenir, du reste, aux deux derniers siècles, nous constatons que tandis que « l'État do police », conception du xviii® siècle, devait, selon ses partisans, exercer sur les sujets une tutelle complète, donner une sanction même aux règles de la morale et considérer comme but final le « despotisme éclairé », la théorie de 1' « Etat légal » élaborée, il y a une centaine d'années, s'attribuait comme principe suprême la liberté du citoyen. Dans le premier tiers du xix* siècle, on affirme que l'Etat est la communauté des hommes élevée à une personnalité autonome et agissant

LA NOTION DE l/f:TAT. 333

par elle-même; on le proclame la plus haute forme de la personnalité. Vers le milieu du siècle, une école assigne à TÉtat la mission de développer les facultés de la nation tout en ne les mettant point en contradiction avec les destinées de l'humanité. A la fin du même siècle, des thèses audacieuses sont prêchées, et comme le dit fort bien un écrivain distingué, TÉtat apparaît comme une sorte d'être tout puissant, créant le droit, pouvant à son gré faire qu'une chose soit permise ou défendue, modifiant les phénomènes économiques, faisant, suivant son bon plaisir, régner la justice et le bonheur ou l'injustice et la douleur {*).

Tout aussi grandes sont les variations, si nous nous en tenons aux attributs de l'État. A en juger par l'enseignement des juristes, ses qualités essentielles se sont modifiées d'époque à époque, ou plutôt des opinions nouvelles se sont fait jour, combattant les idées reçues, essayant de les réfuter et de les remplacer. Le désir même d'innover ne provoque pas toujours ces modifications; souvent celles-ci proviennent d'un examen plus attentif ou bien encore du besoin d'adapter la théorie à la pratique et de mettre les maximes et les principes en rapport avec les faits et avec la politique. Ainsi, dès maintenant nous pouvons mentionner la doctrine de Jean Bodin concernant la souveraineté et la doctrine des publicistes contemporains se rapportiint à la domination. Selon Bodin, dont l'opinion a fait loi pendant près de trois siècles, la caractéristique de cette personne juridique qui a nom république, c'est qu'elle possède des droits de souveraineté propres en vue de s'acquitter de sa mission et qu'elle a une volonté indépendante de toutes les volontés de ses membres. Selon une partie des auteurs de la fin du xix" siècle, ce qui est essentiel à l'État, ce n'est plus la souveraineté, c'est le droit de domination, c'est-à-dire le droit d'ordonner à des personnes libres ou à des communautés libres des actes, des abstentions, des prestations, ftt de les contraindre à s'y conformer (*). L'ordre absolu et le droit de contrainte, voilà quelles seraient les prérogatives de l'État.

Des publicistes se sont ingéniés à montrer dans la société humaine

(*) L. DuGUiT, Études de droit public. I. L'État, le droit objectif et la loi positive , p. 229.

(*) P. Lauand, Le droit public de l'empire allemand, t. I. Traduction de G. Gan- DILHON, p. 119.

334 CHAPITRE PREMIEH.

un être organisé et même un organisme au sens biologique du mot. Albert Schaeffle s'arrête à la première de ces notions. Paul de Lilienfeld se prononce pour la seconde, Herbert Spencer expose les raisons qu'il y a d'affirmer que les relations qui existent entre les parties d'une société humaine sont analogues aux relations permanentes qui existent entre les parties d'un corps vivant; pour lui, la société est davantage qu'un nom collectif désignant un certain nombre d'individus. Aussitôt surgissent de nombreuses questions en ce qui concerne plus spécialement l'État : celui-ci est-il un organisme ou bien faut-il simplement l'envisager comme une personne; n'est-il qu'une fiction; est-il une personne réelle; constitue-t-il davantage que la somme des individus, ou bien encore est-il uniquement l'addition des volontés individuelles?

D'après Bluntschli, ce l'État n'est pas un instrument sans vie, une machine morte, il est un être vivant et par suite organique; sans doute il n'est pas une production de la nature ni, en conséquence, un organisme naturel ; il est l'œuvre indirecte de l'homme; il trouve dans la nature humaine des conditions de naissance et de forme, mais l'homme a mis ces dispositions en œuvre ». « L'État est un organisme, ajoute Bluntschli, mais en ce sens qu'il y a des analogies ; l'organisme suppose des éléments corporels et des forces vitales, un tout formé de membres, un organisme qyi se développe à l'extérieur; l'État a tout cela, mais il n'existe pas moins des différences. » Bluntschli mentionne notamment les révolutions.

La question de la personnalité de l'Etat est discutée (*). Au sens juridique, la personne est un être auquel nous pouvons attribuer une volonté de droit, qui peut acquérir et posséder des droits. Pour certains auteurs, l'homme seul a la personnalité ; l'État p'est qu'un objet dominé par une volonté souveraine placée en dehors de. lui, appartenant tantôt à un monarque, tantôt au peuple; il n'est point un être moral collectif; il est un ensemble de pouvoirs. Paul Laband conteste que l'école « matérialiste » soit fondée à rejeter ainsi l'idée de personne juridique sous prétexte que l'existence réelle, l'existence phy-

(*) Sur ces problèmes on peut lire d'excellenteR pages dans Paul Laband, 2-« droit publie de l'empire allemand, traduction de G. Gandilhon; Eugène Borel, Étude sur la aouveraineté et V État fédératif ; A. ësmein, Éléments de droit cotistilutionnei: LÉON DuGuiT, Éludes de droit public. I. LÉtaty le droit objectif et la loi positive.