DROIT FORMEL L — ORGANES

§ 31. — Les organes principaitx.

Les sujets du droit international ne sont pas des personnes naturelles mais des personnes juridiques : à celles-ci toutefois, il faut, pour agir, des personnes naturelles qui leur servent d*organes : organes d'une importance capitale, parce qu'ils dirigent les relations internationales des États qu'ils représentent. C'est le droit public de chaque Etat qui les désigne, détermine les limites de leur compétence et les formes dans lesquelles cette compétence s'exerce. Le droit international reconnaît et respecte les règles posées à cet égard par le droit public ; tout au plus, trace-t-il certaines conditions pour la reconnaissance et la hiérarchie de ces organes dans les rapports internationaux. On distingue généralement les organes principaux et les organes inférieurs ou directs ; quelquefois, on mentionne encore, entre eux, les organes centraux, c'est-à-dire les ministres des affaires étrangères. Il me semble toutefois plus simple et plus conforme à la réalité de conserver la division bipartite ordinaire.

Les organes principaux sont les chefs d'État, soit qu'ils se composent d'une seule personne, comme dans la monarchie, soit qu'ils forment un collège que l'on trouve dans la répubHque sous des dénominations diverses. C'est, naturellement, la forme du gouvernement ou la constitution qui désignent expressément ou tacitement celui qu'on doit considérer comme le chef de l'État, et, dès lors, comme le représentant de l'État en droit international. Il ne s'agit du reste ici que de représenter, comme unité individuelle, dans les rapports internationaux, le pouvoir de l'État qui, à l'intérieur, se manifeste à des degrés et sous des formes diverses. En effet, l'unité constitue un caractère constant de la personnalité juridique.

1569-19 II n

Il est incontestable que l'unité et l'indivisibilité de l'État, en tant que personne juridique, se manifestent plus clairement sous la forme monarchique, qui est restée, durant des siècles, en Europe la forme type du gouvernement. Toutefois, la monarchie absolue conduisit à la funeste erreur, non seulement que l'État ert le monarque ne formaient qu'un, mais que les intérêts de l'un et de l'autre pouvaient être réunis sans péril. En conséquence, les relations juridiques internationales dépendaient exclusivement des rapports personnels entre monarques. Ce n'est que par des secousses violentes que, sur le continent européen, on put mettre un terme à cette erreur. Actuellement, le droit international reconnaît simplement dans les monarques les représentants des États à la tête desquels ils sont placés selon les règles de la constitution de ces États. Mais les conséquences de l'ancienne erreur n'ont pas disparu.^

Le nom équivoque de souverain, souvent porté par les chefs d'État, a conduit même jusque dans la seconde moitié du xix^ siècle plus d'un écrivain de mérite à parler de deux souverainetés différentes : celle de l'État et celle du monarque. La première est, il est vrai, considérée comme la plus importante, mais à la seconde aussi, à laquelle on donne le nom de souveraineté personnelle, sont attachées des conséquences qui manquent chez les chefs d'État républicains. UeÔter, Bluntschli, Philhmore, par exemple, qualifient les monarques de souverains et même de sujets du droit international. Ils ne les considèrent pas comme les représentants de l'État, mais plutôt comme les titulaires d'un pouvoir propre, c'est-à-dire comme des ayants droit individuels : Inhaber ou Herrscher. Ceci, à mon avis, n'est qu'un vestige de faits passés et de doctrines surannées. Absolus ou constitutionnels, les monarques sont, au même titre que les présidents ou les collèges revêtus du pouvoir

1 Heffter, § 48-57 ; Phillimore, ii. 127-47 ; Woolsey, § 68, 83 ; von Martens, i, § 80-3, p. 308-23 ; Calvo, i, § 525-50 ; Bulmerincq, § 65, 66 ; von Holtzendorff, ii. 77-97 ; Hall, § 49, 97 ; Rivier, i. 413-26 ; Bonfils, art. 632-47 ; E. Nys, ii. 280-96, 325-30 ; von Liszt, p. 116-20 ; L. Oppenheim, i. 403-15 ; v. Ullmann, p. 154-60 ; Dr. E. Lœning, Die Gcrichisbarkeit iiber fremde Staaten und Souverane, Halle, 1903.

suprême dans les Etats républicains, les représentants, désignés par la constitution, des vrais sujets internationaux. Formant, pour ainsi dire, la personnification corporelle des personnes juridiques incorporelles, ils exercent comme tels tous les droits et devoirs qui reviennent à ces dernières. Entre leurs intérêts et rapports personnels et ceux des Etats qu'ils représentent, il existe cependant une grande différence. La plupart des écrivains sont encore tentés d'accorder une plus grande valeiu* aux relations personnelles des monarques qu'à celles de présidents d'États républicains. Il est, en effet, très exact que la monarchie héréditaire garantit à ces relations une durée plus grande : les relations de famille des dvnasties qui, en vertu du droit héréditaire, régnent sur leurs États, depuis des siècles, ont manifestement plus d'importance internationale que celles des présidents d'États qui demeurent au pouvoir pendant un court espace de temps, pour rentrer ensuite dans la vie privée ; elles manquent cependant de toute valeur juridique et n'ont qu'une importance purement sociale, quelquefois aussi politique ; on ne saurait empêcher les rapports et les rencontres personnelles des chefs d'États, d'exercer sur les relations des États eux-mêmes une influence favorable ou défavorable, même alors que le pouvoir absolu des monarques a depuis longtemps disparu. Les peuples ne sont pas moins sensibles que les princes aux marques de politesse témoignées à leurs représentants. Une impoUtesse commise envers un monarque peut avoir des conséquences très graves. On prétend que le début d'une lettre, adressée par l'empereur Nicolas I^^ de Russie à Napoléon III, portant les mots ' Mon cher Ami ' au lieu de la formule habituelle entre souverains ' Monsieur mon frère ', ne fut pas étrangère à la guerre de Crimée de 1854. Dans les rapports écrits des gouvernements, la signification pohtique d'une observation rigoureuse des formes usitées ne peut être niée non plus. Ces formahtés et d'autres semblables, comme la communication d'événements de famille à des cours amies, les condoléances réciproques, la distribution de décorations et autres distinctions personnelles, font partie de l'étiquette ou courtoisie à laquelle ne sont attachés ni caractères

ni conséquences juridiques, et qui ne méritent pas qu'on leur donne une signification politique exagérée.

Quand F. v. Martens, suivi par Rivier et v. Ullmann, distingue entre le monarque, représentant du pouvoir d'État dans son intégralité, et le président, qui représente seulement le pouvoir exécutif, cette distinction n'est pas exacte. La république honore la doctrine de la souveraineté du peuple, et, dès lors, il faut considérer le président comme fondé de pouvoirs du peuple souverain. Un appel aux principes sanctionnés par le droit public interne est inadmissible et dangereux. Ces principes ne concernent pas le droit international : ce dernier s'occupe seulement de l'organe exprimant l'unité de l'État et représentant d'une façon non équivoque le pouvoir de l'État à l'étranger ; de plus, mainte monarchie, par exemple la Belgique, proclame ouvertement la doctrine de la souveraineté du peuple, tandis que le Second Empire français reposait sur le choix populaire. Les personnes, quelles qu'elles soient et quelque titre qu'elles portent, qui se trouvent à un moment donné à la tête de l'État et qui le représentent au dehors, sont les organes principaux des sujets internationaux, et jouissent, comme tels, de privilèges spéciaux.

De ce qui précède, il résulte que la légitimité n'a rien à voir ici. Déjà, en 1494, dans un acte parlementaire de Henri VII d'Angleterre, après la longue guerre entre les maisons d'York et de Lancaster qui, tour à tour, s'étaient emparées du pouvoir suprême, il est dit ' que celui qui est effectivement roi, soit par succession, soit par élection, une fois roi, fait des actes légaux et justifiables comme ceux de tout autre roi.' Au xvii^ siècle, l'Angleterre réussit à faire pénétrer le principe que non seulement les monarques héréditaires ou élus, mais aussi les gouvernements révolutionnaires comme celui d'Olivier Cromwell, devaient être reconnus par le droit international comme chefs d'États légitimes. Par l'avènement au trône de Guillaume d'Orange en 1689, le roi déchu, Jacques II, perdit aussi ses droits internationaux. Le xix*' siècle, qui vit s'effondrer tant de trônes, a fait éclater, sans laisser à cet égard le moindre doute, la vérité, déjà reconnue en 1831 .par le Saint-Siège, à la suite de la bulle de Grégoire XVI :

sollicitudo ecclesiarum, que des relations juridiques ne sauraient se nouer qu'avec ceux qui actu summa rerum potiuntur, bien qu'une reconnaissance de la légitimité ne fût pas dans ceci comprise. En effet, les monarques successifs se sont vus obligés, partout, d'accepter et de respecter les relations juridiques nouées par leurs prédécesseurs, même si elles étaient l'œuvre de gouvernements révolutionnaires et leur étaient personnellement antipathiques. L'électeur de Hesse, qui, en 1815, s'y opposa, y fut néanmoins contraint. De même que le président d'une république perd sa position internationale quand, après l'accomplissement de son mandat, il rentre dans la vie privée, de même les privilèges de monarques disparaissent avec leur abdication ou leur déchéance.^ Il en était autrement au temps de la monarchie absolue : des privilèges spéciaux étaient accordés, non seulement aux souverains régnants, mais aussi aux monarques détrônés comme, par exemple, à la fille de Gustave-Adolphe, Christine de Suède, après son abdication, en 1654, et au cours du xix^ siècle, à plusieurs monarques légitimes, expulsés de leurs États par la révolution, en Italie et en Allemagne. Mais, lorsque Christine abusa de sa position et exerça la juridiction pénale en territoire français, elle fut priée de quitter la France. Ces privilèges furent considérés plus tard comme des marques de faveur ou de courtoisie, concédées unilatéralement par pitié ou sympathie politique, et qu'on pouvait à tout moment retirer. Les nombreux monarques qui perdirent leur trône depuis la grande révolution de 1789 se trouvèrent placés en dehors du cercle du droit international ; ils vécurent comme de simples particuhers, sous l'application du droit national de l'État dans lequel ils résidaient, tout en dépendant, par ailleurs, de la bonne volonté du gouvernement étranger.

L'avènement d'un nouveau chef d'État et la modification

^ C'est à bon droit que la Cour de Gênes décida, en 1868, que les actes du duc de Modène, après la déclaration de sa déchéance, le 20 août 1859, tombaient sous la juridiction du juge ordinaire. Cet arrêt fut confirmé en cassation. Calvo, i, § 550. Aux États-Unis, l'autorité des gouvernements de facto est toujours reconnue et maintenue. Cf. Bassett Moore, i. 44, 119, 164 ; Everett T. Wheeler, 'Governments de facto,' Amer.Journ. v. 66, 83.

de la forme du gouvernement concernent le droit public interne : ils ne demandent pas la reconnaissance du droit international. Néanmoins, l'usage est de faire une communication officielle dans les deux cas, surtout lorsque le changement ne s'est pas opéré régulièrement. Elle a lieu généralement par la voie diplomatique, quelquefois par l'envoi d'une ambassade extraordinaire ; elle est accompagnée d'assurances et promesses d'amitié, auxquelles on répond dans les mêmes termes. Ce n'est que lorsque les circonstances justifient le doute qu'une enquête concernant le fondement juridique d'un gouvernement de fait peut se justifier, pourvu qu'on évite même jusqu'au semblant d'une pression illicite. C'est donc avec raison que le gouvernement allemand émit le vœu, en 1871, que la compétence du ' gouvernement de la défense nationale ' pour traiter les conditions de paix fût confirmée au préalable par la décision formelle d'une assemblée nationale légalement élue. L'approbation des préliminaires de paix fut également soumise à cette assemblée. Le refus de reconnaître un nouveau gouvernement ne se présente que rarement, et peut être considéré comme un outrage qui provoque et justifie des mesures de représailles : les rapports internationaux réguliers en sont sensiblement entravés.

En principe, il^en est de même pour le titre, emprunté par un gouvernement à son propre droit public. Puisqu'il sert surtout aux rapports internationaux, la reconnaissance en est désirée avec plus d'insistance encore. Fr. von Holtzendorff distingue : les titres territoriaux, empruntés à la forme de gouvernement des États, et généralement d'origine historique ; les titres conventionnels, reconnus tacitement par l'usage ou confirmés formellement par des conventions postérieures ; les titres honorifiques, décernés par le pape à quelques monarques catholiques ; enfin, les titres adoptés arbitrairement, qui doivent être reconnus par d'autres gouvernements, pour trouver une place dans le droit international. Le droit international a reconnu les trois premières catégories : à la seconde catégorie appartiennent, par exemple, le titre de Majesté pour les rois et les empereurs, de Sainteté ou Saint-Père pour le pape, à^ Altesse royale pour les grands-ducs, à^ Altesse ou d^Êminence pour les

monarques d'un rang inférieur. Le pape décernait au roi de France le titre honorifique de Filius primogenitus ecclesiae ou de ' Roi Très-chrétien ', au roi d'Angleterre, celui de Defensor fidei, au roi d'Espagne, celui de Rex Catholicus, au roi de Portugal, celui de Rex fidelissimus, au roi de Pologne, celui de Rex orthodoxus. Beaucoup de ces titres ont été emportés par le cours des temps.

Au Congrès d'Aix-la-Chapelle, en 1818, le titre d'Altesse royale fut réservé aux grands-ducs en y comprenant l'électeur de Hesse, et on décida de ne plus reconnaître dorénavant de changement dans les titres des souverains et princes de leur maison, à moins d'entente préalable. L'épouse d'un monarque régnant porte ordinairement le même titre que son mari : reine, impératrice, duchesse, etc. L'époux d'une princesse régnante, au contraire, emprunte son titre au droit public ; l'époux de la Reine Victoria se nommait le Prince Consort ; celui de la Reine Wilhelmine porte le nom de Prince des Pays-Bas, avec le titre d'Altesse royale. L'héritier au trône porte des titres déterminés par le droit pubHc propre à chaque Etat, qui sont en général adoptés tacitement par le droit international. Le terme de famille souveraine ne peut qu'occasionner des confusions, en droit international ; même en droit pubHc moderne il n'a pas de sens.

Les titres adoptés par les différents monarques sont généralement reconnus et adoptés sans difficulté par les autres gouvernements, encore que ce ne soit pas toujours avec toute la rapidité désirable. En 1818, au Congrès d'Aix-la-ChapeUe, les grandes puissances refusèrent d'accorder à l'électeur de Hesse le titre de roi qu'il souhaitait, ' parce que cette demande n'était justifiée par aucun motif satisfaisant.' Ce n'est qu'une exception. Les États existants hésitent rarement à reconnaître, après un temps plus ou moins long, le titre adopté, par vanité ou par ambition, par le gouvernement d'un État souverain. On ne fit aucune objection sérieuse à l'adoption du titre de roi par la Prusse en 1701, à celle du titre d'empereur par Pierre le Grand en 1721 et par l'Allemagne en 1871, à celle du titre d'impératrice des Indes par la Reine Victoria en 1876, ni même à l'adoption

du titre de roi par la Roumanie et la Serbie en 1881, par la Bulgarie en 1908 et le Monténégro en 1910. Ceci, du reste, peut avoir lieu sans obstacle, parce que la forme du gouvernement et moins encore le titre du chef d'un gouvernement, ne sauraient porter aucune atteinte au principe fondamental de l'égalité juridique des États souverains, comme je l'ai, du reste, exposé plus haut (§ 16). Le droit international, qui ne connaît d'autres sujets que les États et les groupes d'États, leur abandonne entièrement leur organisation et leurs titres, et se borne à reconnaître les personnes que les États lui désignent comme leurs représentants. Toute déviation de ce point de vue constituerait une atteinte aux caractères et aux bases fondamentales de la souveraineté, et ne sauraient se réaliser que par traité.

Un État ne saurait, même temporairement, se passer d'un chef. Les gouvernements républicains se succèdent régulièrement à la suite d'élections périodiques. Les monarques héréditaires peuvent, un moment, faire défaut. Si le roi est hors d'état de régner, il est temporairement remplacé par un régent ou un autre organe de gouvernement, aux termes du droit public spécial à chaque État. Le droit international reconnaît naturellement cet organe dont il respecte les droits et les devoirs comme représentant des sujets internationaux. Toutefois, les relations personnelles et sociales ne passent point, de droit, à ces gouvernements transitoires, et sont ainsi momentanément suspendues ou modifiées. Par suite d'un trouble imprévu ou irrégulier, une suspension temporaire des fonctions officielles ne saurait toujours être évitée. Les relations internationales restent complètement intactes.

La condition juridique internationale des organes principaux peut se présenter sous deux chefs, selon qu'elle se rapporte directement à l'exercice de leur fonction ou aux droits de leur personne, qui en découlent indirectement.

(a) Le droit de représentation internationale, appelé autrefois ius repraesentationis omnimodae, comprend toutes les compétences qui sont le résultat de leur situation à la tête des États intéressés : la direction générale des relations extérieures, la conclusion des traités, le droit de guerre et de paix, la capacité

d'envoyer et de recevoir des représentants diplomatiques, le droit de nommer des fonctionnaires consulaires et de délivi'er l'exequatur à des consuls étrangers. Le di'oit public détermine pour chaque État en particulier dans quelles limites agissent ces compétences, la collaboration qui est exigée des autres organes de l'État et les formes auxquelles est soumis l'exercice de leur activité. La collaboration des corps représentatifs, la responsabilité ministérielle, une juridiction indépendante, en constituent les limites les plus importantes : le droit international les reconnaît et les accepte ; et l'on ne peut y passer outre sans que le fait ait sa répercussion en droit international. Mais en l'absence de semblables réserves, le droit international reconnaît dans le chef de l'État le représentant iUimité du pouvoir de l'État, la personnification de l'État ou de sa substance juridique : il peut donc prétendre à tous les droits internationaux d'un État souverain. Au regard du droit international, en effet, la différence s'efface entre gouvernants et gouvernés. Et l'État se concentre en un tout indivisible, personnifié dans le chef de l'État. Celui-ci peut, partiellement, dans des limites territoriales et juridiques déterminées, transférer ses droits internationaux à des inférieurs comme les gouverneurs de provinces ou les gouverneurs coloniaux, ou des sociétés privées privilégiées : leur compétence est, en ce cas, renfermée strictement dans les limites de la cession de pouvoirs, limites déterminées généralement par le droit public interne.

(b) Sous le nom inexact d^ exterritorialité se groupent les priiâlèges spéciaux qui, en droit international, appartiennent au chef de l'État. Le représentant international d'un État ne saurait jamais être soumis à un pouvoir d'Etat étranger. L'ancienne règle de droit canonique : Par in parem non hahet imperium (c. 20 X de electione 1, 6), invoquée déjà au moyen âge contre tout exercice de pouvoir d'État au regard d'un monarque souverain, a été appliquée souvent à des actes qui méritaient la désapprobation au point de vue moral et politique. Mais elle est certaine. Les quelques exceptions dont l'histoire fasse mention n'y dérogent qu'en apparence. Conradin de Hohenstauffen qui, en 1228, fut condamné à mort à Naples par

Charles d'Anjou, n'était pas un souverain, mais un prince de l'Empire allemand qui, accusé de haute trahison, avait été fait prisonnier de guerre pendant sa fuite. Quand Marie Stuart d'Ecosse fut jugée et exécutée en Angleterre, elle avait, depuis longtemps, cessé d'être reine régnante de l'Ecosse. L'un et l'autre fait étaient, d'ailleurs, antérieurs à la naissance d'un droit positif international.^

Dans le droit international actuel, la règle n'est plus que l'expression exacte de la conséquence logique et déterminée par la coutume, du caractère des chefs d'État. L'égalité juridique des États souverains ne permet incontestablement pas que l'un exerce un pouvoir quelconque sur l'autre. Ce principe est indépendant de la résidence du chef de l'État : il s'apphque donc aussi bien lorsqu'il se trouve sur son propre territoire que pendant qu'il séjourne à l'étranger. Le nom d'exterritorialité est donc trop étroit, et, de ce fait, inexact. II s'applique également à tout chef d'un Etat souverain, indépendamment de la forme du gouvernement et de la durée de ses pouvoirs : le principe vise aussi bien le président d'une république qu'un monarque héréditaire ou son remplaçant temporaire, régent ou autre. La raison pour laquelle plusieurs écrivains nient ou perdent de vue cette égaUté, réside principalement dans le fait que, pendant des siècles, les têtes couronnées furent les représentants normaux des États, et qu'ainsi les monarques seuls donnaient naissance aux discussions et conflits, relatifs à leurs privilèges ; les républiques étaient rares, leurs chefs ne se rendaient pas à l'étranger, en tout cas n'y soulevaient pas la question de leurs droits : les faits manquent d'où se laisserait déduire un usage, ce qui donne le champ libre aux opinions subjectives. En outre, se fait sentir ici l'influence d'une erreur qui attribue aux monarques, indépendamment de la souveraineté de leur État, une souveraineté personnelle en leur qualité, non de représentants, mais d'ayants droit indépendants au pouvoir de l'État ; cette qualité ferait défaut aux chefs d'États républicains. Mais, si l'on admet que le chef de l'État, quel qu'il soit, n'est jamais qu'un organe

^ Cf. les opinions contraires chez Nys, ii. 282 ss.

qui emprunte exclusivement ses droits et devoirs à ceux des Etats, on rejettera comme une source de confusion dangereuse cette erreur qui, ne trouvant dans les faits aucune base sérieuse, est en contradiction avec les principes élémentaires. C'est tout au plus si l'on accorde aux monarques plus d'attentions et d'hommages extérieurs qu'aux présidents de république.^

Van Bynkershoek, qui reconnaît aux monarques, en territoire étranger, la même exterritorialité qu'aux ambassadeurs, attire, encore au début du xviii^ siècle, l'attention sur la rareté des voyages et la rareté, plus grande encore, des infractions dont les rois se rendent coupables ou des dettes qu'ils contractent au cours de leurs voyages : après une telle observation, il est difficile d'établir une règle fixe. Il n'en est plus de même aujourd'hui que les voyages à l'étranger des chefs d'Etat, couronnés ou non, sont à l'ordre du jour. De là est née l'exterritoriaUté des chefs d'État, qui offre plus d'un fait de ressemblance avec celle des ambassadeurs. Un séjour à l'étranger, qui constitue la règle pour un ambassadeur, demeure pour un chef d'Etat une exception, et présente, dès lors, beaucoup moins d'importance. C'est pourquoi l'exterritorialité n'est ici traitée qu'à titre provisoire : on en parlera d'une façon plus détaillée au § 33.

Dans des circonstances normales, le chef d'un Etat souverain, se trouvant à l'étranger, n'est soumis à aucun pouvoir, ni législatif, ni exécutif, ni judiciaire, de l'Etat dans lequel il séjourne. Mais ceci à trois conditions :

r^ Il est clair que celui qui remplit les fonctions de chef d'Etat doit être connu et reconnu comme tel. S'il voyage incognito, comme Pierre le Grand au début du xviii* siècle, il ne saurait prétendre aux privilèges attachés à la situation qu'il a temporairement reniée : dès qu'il décline sa vraie quaUté,

^ Néanmoins, l'exterritorialité, qu'on se plaît à reconnaître au monarque, est refusée au président d'une république par la plupart des auteurs allemands, p. ex. par Lœning, /. c, p. 145, qui, sans aucune preuve, lui concède les pri\'ilèges d'un ambassadeur. Von UUmann, p. 160, lui refuse toute prétention à l'exterritorialité. Rivier, i. 424, lui reconnaît seulement l'exterritorialité, lorsqu'il se trouve à l'étranger dans l'exercice de ses fonctions (?). Hubler aussi, p. 86, ne lui accorde l'exterritorialité que lorsqu'il agit officiellement. Plus exacte est l'opinion de Hall, § 97 ; Bonfils, art. 632 ; Oppenheim, i. 413 ; et von Liszt, p. 113.

n DROIT FORMEL

il entre immédiatement dans la jouissance de ces privilèges. Lorsque le roi de Hollande eut été condamné à Vevey, en 1873, à une amende pour contravention de police, il en fut relevé dès qu'il eut quitté son incognito.

2^* Il ne peut pénétrer sur un territoire étranger dont l'accès lui est interdit ou y entrer en ennemi : dans le premier cas, il en sera éloigné de force ; dans le second, il en sera chassé ou fait prisonnier de guerre.

S''' Enfin, il ne peut se trouver dans la fausse position d'être le chef d'un État et le sujet de celui dans lequel il réside : sa première qualité ne peut le dégager du devoir d'obéissance dont il est redevable en la seconde. Jadis, plusieurs princes allemands de rang inférieur étaient au service de la Prusse et de l'Autriche ; longtemps, les rois de Hanovre furent, en tant que ducs de Cumberland, pairs d'Angleterre.^ En 1894, le chancelier d'Empire déclara au Reichstag qu'une combinaison semblable était désormais impossible. En effet, de pareilles anomalies ne se rencontrent plus guère aujourd'hui.

De l'exterritorialité résultent :

1'^ 'L'' inviolabilité personnelle, c'est-à-dire l'exemption de toute coercition, de quelque pouvoir qu'elle émane et sous quelque forme qu'elle se présente. Cette inviolabilité, qui s'étend à la famille, qui accompagne le chef de l'Etat, à sa suite, à sa maison, à sa correspondance, garantit une soustraction effective à toute mesure de contrainte émanée du gouvernement étranger. Ce n'est qu'en cas de désobéissance à la défense d'accès ou à l'ordre de départ que le souverain peut être reconduit de force à la frontière, avec toute la circonspection et tous les égards désii*ables.^

2"* La soustradioîi à la juridiction territoriale pénale, non seulement à l'exécution, mais encore à la connaissance et au

^ En 1844, le duc de Brunswick cita le roi de Hanovre devant un juge anglais : la demande fut déclarée non recevable jusqu'à ce qu'il fût prouvé que la demande concernait exclusivement un sujet britannique.

2 Contre le chef d'un État étranger, il ne reste que le droit de légitime défense : quoi qu'il fasse, on ne peut que le mettre dans l'impossibilité de nuire et l'expulser du territoire. F. Pietri, Étude critique sur la fiction d'exterritorialité, 1895, p. 215.

jugement du juge local, pour les crimes Jcomme pour les délits, quels qu'en soient le temps et le lieu. C'est une des immunités les plus anciennes et les plus généralement reconnues des chefs d'État : aujourd'hui, elle ne se présente plus que rarement.

3^ La soustraction à la juridiction territoriale civile. Le cas est moins rare, mais plus contesté. On a tenté, notamment, de faire une distinction entre les conflits où le chef de l'Etat intervient comme tel, et ceux dans lesquels il est impliqué comme personne privée, en soumettant ces derniers à la juridiction locale.1 II n'est pas difficile de voir qu'une distinction pareille est insoutenable et conduit à une déplorable confusion. Seules les contestations sur les biens immeubles font partie du forum rei sitae : de même la faculté de se présenter comme demandeur et de se soumettre volontairement à la juridiction locale est aussi généralement reconnue ici. Par contre, il existe des divergences dans la doctriae et la jurisprudence au sujet de la question de savoir si les entreprises industrielles des chefs d'Etat, situées à l'étranger, jouissent aussi d'une exception.

4'^ Vexonération d''impôts, prélevés directement sur la personne, comme les impôts personnels, les impôts de consommation, les péages et autres rétributions semblables. Les impôts fonciers et ceux grevant des objets déterminés n'y sont pas compris.

Le chef de l'État, qui s'arrête en territoire étranger, peut y exercer ses droits gouvernementaux, pourvu toutefois que le fait n'exige pas une collaboration directe du gouvernement étranger. Le droit international, sans lui défendre aucunement d'y accorder des audiences et d'y signer des pièces en rapport

^ Entre autres, Calvo, i, § 532, et suiv., qui mentionne plusieurs cas où la jurisprudence française et anglaise s'est déclarée incompétente pour connaître des actions civiles intentées à des monarques étrangers, même au vice-roi d'Egypte en 1847. L'arrêt de la Cour de Paris du 3 juin 1872 contre l'ea;- reine d'Espagne, Isabelle, ne constitue naturellement pas une preuve en faveur de la distinction. Par contre, Nathan Wolfsman,' Sovereigns as défendants,' dans VAmer. Joum. iv. 373-83 demande qu'on fasse luie distinction formelle entre les chefs d'État pris comme gouvernants, et les chefs d'État pris comme propriétaires ou entrepreneurs de travaux.

avec sa dignité, lui garantit plutôt de pouvoir communiquer librement avec son pays et ses sujets. Toutefois, il lui interdit l'exercice de certains actes de pouvoir en territoire étranger, comme l'exercice du droit de juridiction : toute discussion à ce sujet est depuis longtemps hors de propos.

Les privilèges attachés à l'exterritorialité sont personnels et ne se transmettent pas, dès lors, aux membres de la famille du chef de l'État. Ils sont sujets, et sont soumis comme tels au droit territorial étranger, à moins toutefois qu'ils ne se trouvent dans le voisinage immédiat du monarque ou du président, et bénéficient ainsi de l'inviolabilité dont jouissent ces derniers. Les politesses réciproques, par exemple à l'égard de l'épouse d'un monarque régnant voyageant seule, ou l'emploi des titres usités, ne sont pas le moins du monde en contradiction avec ce qui précède.

§ 32. — Les agents diplomatiques.

Il faut également au chef d'un État des fonctionnaires qui lui servent à^ organes auxiliaires pour les rapports internationaux, partie dans son voisinage immédiat, partie le représentant à l'étranger.

Les premiers occupent les places supérieures, mais le droit international ne- s'en occupe guère. De tout temps, les monarques des États civilisés ont reconnu la nécessité de s'entourer de conseillers intelligents et d'exécuteurs fidèles de leurs ordres : nécessité de plus en plus fortement comprise, lorsque les rapports internationaux, de plus en plus compliqués, attirèrent de plus en plus l'attention.

Déjà, au xv^ et au xvi^ siècle, on rencontre, sous des dénominations diverses, des collèges qui donnèrent des conseils au monarque sur les affaires étrangères, et furent, en particulier, chargés de la garde des archives de l'État. En France, un ministère séparé des affaires étrangères date de l'année 1589.^ Dans la

^ Ce que F. Masson écrit à propos de ce ministère s'applique aussi, d'après Nys, ii. 332, à tous les grands États de l'Europe : ' Quiconque a été grand en France, quiconque a laissé dans l'histoire une trace lumineuse, quiconque a voulu la gloire de sa patrie, quiconque a cherché son agrandissement territorial

première moitié du xvii^ siècle, lorsque non seulement les rapports mutuels des États se multiplièrent, mais aussi qu'augmentèrent le nombre de leurs agents politiques, on créa des cabinets spéciaux où se réunissaient tous les fils des rapports internationaux : à leur tête était un serviteur fidèle du monarque. C'est ainsi que naquirent, sous des noms différents, les secrétariats ou ministères des affaires étrangères, départements spéciaux du gouvernement général, chargés en particulier de traiter les relations internationales. Le ministre des affaires étrangères, qu'il porte le nom de secrétaire d'État, de chancelier d'empire ou un autre nom, était dans les monarchies absolues le bras droit de son souverain, et occupait le premier poste de l'État. D acquit peu à peu de nouveaux collègues, et passa, lui aussi, sous l'influence d'institutions constitutionnelles, qui le rendirent responsable vis-à-vis des corps représentatifs. C'est la cause pour laquelle la considération dont jouissait ce poste a diminué, dans les États dotés d'institutions parlementaires, bien qu'il y occupe encore une place prépondérante. Il forme et préside souvent le cabinet, et, en dehors de ces cas, il demeure, par la nature de ses fonctions, bien plus que ses collègues, en dehors de l'influence parlementaire. En effet, sa tâche est loin de consister seulement dans la simple exécution de la loi : la plupart des mesures qu'il décrète ne sont pas susceptibles de pubHcité prématurée ou de critique précipitée, de sorte qu'une fois appelé à ce poste par la confiance que la majorité met en lui, il peut exécuter ses vues sans rencontrer d'obstacle sérieux : une représentation expérimentée et intelligente sauvegarde sa liberté et sa considération à l'étranger.

Sa situation et sa compétence sont déterminées par le droit public. Le droit international le reconnaît comme le représentant de son gouvernement et celui qui prépare et exécute les mesures et la ligne de conduite à suivre par ce dernier. Voilà

ou moral, quiconque a, dans les jours de victoire, arrêté les entraînements, et, dans les jours de défaite, calmé les désespoirs, a passé par ce ministère, le ministère politique, comme on disait sous l'ancien régime.' Cf. les études détaillées de Gaillard Hunt parues dans VAmer. Journ. i. 867 ; ii. 591 ; iii. 137, 909 ; iv. 484, 596 ; v. 118, 414, 987 ; vi. 119, 679, 910, sur le 'State Department ' aux États-Unis.

pourquoi il donne officiellement connaissance de sa nomination aux représentants des gouvernements étrangers. C'est sur sa proposition que sont nommés et démis tous les agents diplomatiques et consulaires : il accrédite les représentants étrangers auprès de son gouvernement et dirige la correspondance échangée avec les gouvernements étrangers et avec les représentants de son propre État à l'étranger. C'est dans son cabinet que se concentrent toutes les affaires internationales de l'État : l'importance politique de ses fonctions s'accentue ou s'abaisse selon que ces affaires ont plus ou moins de poids. Il a la priorité sur tous les agents diplomatiques du pays et de l'étranger, et il remplace le chef de l'État chaque fois que celui-ci n'agit pas en personne. Comme l'exercice de ses fonctions est limité à l'intérieur du pays, il ne jouit pas de privilèges internationaux spéciaux. Il est très rare qu'il exerce personnellement ses fonctions à l'étranger et, alors, qu'il ne se trouve pas parmi la suite de son souverain : dans ce cas, il est couvert par l'exterritorialité de ce dernier ; sinon, sa situation juridique serait la même que celle d'un ambassadeur. Il a naturellement sous ses ordres tout un état-major de fonctionnaires, dont le nombre et le rang sont déterminés par le droit public.

Le gouvernement d'un État souverain peut aussi abandonner en partie sa tâche internationale aux gouverneurs de ses colonies et dépendances, mais dans les limites seulement de sa propre compétence et selon les prescriptions de son propre droit national. Le droit colonial des États colonisateurs en offre maint exemple.

Une place bien plus considérable, en droit international, est occupée par les ambassadeurs^ pris dans un sens large, ou par les vrais agents diplomatiques. Ils forment, avec les consuls, les agents permanents des rapports internationaux ; à côté des consuls, on trouve encore un certain nombre d'agents spéciaux qui n'exercent pas de fonctions durables ; quelquesuns de ceux-ci possèdent le caractère diplomatique avec les privilèges qui y sont attachés ; d'autres ne le possèdent pas et portent le titre de commissaires. On comprend sous le terme de caractère diplomatique, notamment la faculté de la repré-

sentation et en quelque sorte la personnification de l'autorité de l'État souverain.^

Les ambassadeurs ou agents diplomatiques sont les représentants de leur gouvernement à l'étranger, c'est-à-dire auprès du gouvernement de l'État où ils sont nommés. Bien que subordonnés, ils sont les organes principaux des rapports internationaux et appartiennent aux institutions les plus anciennes du droit international. Déjà, dans l'antiquité, on voit des ambassadeurs se rendre d'un État à un autre, pour s'acquitter d'une mission spéciale ou nouer des relations particulières. On employait, dans ce but, des personnages considérables, comme le mot grec TTpecryoeic et le mot latin legati ou oratores le font clairement connaître, malgré la nuance dans l'idée capitale. Les legati romains n'étaient pas toujours des envoyés de l'Etat, mais aussi souvent des provinces et des communes qui voulaient faire connaître leurs griefs au Sénat, ou lui adresser des requêtes. Qu'ils n'en avaient pas moins un véritable caractère représentatif, ceci résulte de la communication de Cicéron au sujet de Popilius, l'ambassadeur de Rome à Antiochus de Syrie : Senatus enim faciem secum attulerat, auctoritatem populi Romani. Les Romains considéraient les ambassadeurs comme sacrosandi sous la protection des dieux, de sorte qu'un attentat commis envers un ambassadeur était regardé plutôt comme une profanation envers les dieux que comme une violation du droit.

L'idée d'une ambassade permanente ne naquit qu'au moyen âge. Les papes et les patriarches se firent déjà très tôt repré-

1 Heffter, § 198-226 ; Bluntschli, art. 159-240 ; Phillimore, ii. 148-257 ; Woolsey, § 86-98 ; von Martens, ii. § 6-17, p. 15-65 ; Calvo, i, § 391-441, 551-613 ; Bulmerincq, § 69, 71, 73, 76, 80 ; Geffcken, dans le Manuel de von Holtzendorff, iii. 603-84 ; Hall, § 50-3, 98-101 ; Rivier, i. 429-518 ; Bonfils, art. 652-732 ; Nys, ii. 335-93 ; v. Liszt, p. 120-30 ; L. Oppenlieim, i. 416-62 ; V. Ullmann, p. 162-96 ; Dr. B. Hubler, LHe Magistmiuren des völkerrechtlichen Verkehrs und die Exterritorialitat, Berlin, 1900.

Parmi les ouvrages les plus connus de temps plus anciens renvoyons à (ientilis, De Legationibus, 1583 ; Wicquefort, U Ambassadeur et ses fonctions, 1679 ; C. von Bynkershoek, Deforo legatorum, 1721. Cf. \Mieaton, i. 290-317. 'L'idée du parfait ambassadeur,' mémoire curieux, écrit par L. Rousseau de Charnoy, 1645-1711, publié par M. Delavaud, R. G. D. I. P. 1912, p. 189-228.

1569.19 II ri

senter à Byzance, et ailleurs, par des apocrisiarii ou responsales ; ceux-ci furent remplacés plus tard par des legati qui étaient divisés en trois classes : les legati a latere munis des pleins pouvoirs papaux ; les legati missi ou nuntii apostolici, divisés en deux catégories et jouissant d'une compétence moins étendue; et les legati nati, titre honorifique de quelques archevêques. Ils étaient revêtus de pouvoirs mi-ecclésiastiques, mi-civils, et traités pour cette raison avec une grande méfiance.* A l'exemple de Venise, les républiques italiennes s'envoyaient, déjà au xiii^ siècle, des ambassadeurs temporaires qui, sous le nom d'amhaxiatores continui, devinrent permanents au xiv^ siècle, et se montrèrent aussi hors de l'ItaUe au xv^ siècle. Les ambassadeurs vénitiens sont célèbres par les rapports importants, concernant leurs constatations et leurs impressions, qu'ils étaient chargés de présenter sous le nom de relazioni à leur gouvernement, et qui constituent une source historique importante au sujet des personnages et des événements. La première ambassade permanente en Italie fut celle du duc de Milan auprès de la république de Gênes en 1455. Ferdinand le Catholique d'Aragon et Louis XI de France sont considérés comme les premiers monarques qui, en dehors de l'Italie, établirent des ambassades permanentes auprès des cours étrangères, à la fin du xv'^ siècle. Un traité de l'année 1520 entre l'Angleterre et l'Allemagne nous prouve que cette institution était basée quelquefois sur un traité d'État. Ce n'est qu'au cours du xvii^ siècle que la coutume devint générale et que le droit d'ambassade fut établi sur des bases solides. Depuis 1648 cette habitude européenne appartient aux institutions les plus fermes du droit international positif. Seule, la Suisse refusa encore pendant longtemps de nommer des ambassades permanentes, tout en ne s'opposant pas à en recevoir sur son propre territoire. L'Amérique suivit progressivement. En Asie et en Afrique, au contraire, la représentation diplomatique n'a pénétré qu'au cours de la seconde moitié du xix^ siècle, et ce n'est pas sans peine qu'elle s'est établie, grâce à des traités spéciaux ; elle est cependant encore incomplète.-

* Nys, ibid. ii. 303. ^ Grotius, ibid., II, chap. xviii, s. 3.

Le poste n'était guère coté très haut, et était plutôt considéré comme un instrument d'intrigue et d'espionnage : c'est pourquoi aucun monarque n'était, de droit, obligé de recevoir à sa cour une ambassade permanente, et, au début, les exemples d'un refus ne sont pas rares. Grotius en énumère plusieurs tirés de l'histoire ancienne et conclut en ces termes : Optimo autem iure refici possunt, quae nunc in usu s^unt legationes assidiiœ, quibu^ quum non sit opus docet mos antiquus, cui iîlae ignoraiae. Le mensonge était considéré comme un moyen autorisé et même indispensable. On connaît la définition de Sir Henry Wotton : Legatus est vir bonus peregre missus ad mentiendum reipublicae causa. Voici ce que prescrivait Louis XI à son ambassadeur : ' S'ils vous mentent, mentez -leur encore plus.' Enfin, un diplomate espagnol du xvn^ siècle se vantait de dire la vérité, ajoutant que c'était un moyen très efficace pour supplanter le mensonge, parce qu'on y ajoutait encore moins de croyance : " C'était un heureux sentier pour arriver à l'effet de la menterie sans hasarder la conscience ! '

L'art de l'ambassadeur s'appelait la diplomatie, dérivé de diploma (document), et était cultivé avec prédilection en ItaHe. La diplomatie exigeait un grand savoii' et une cultiu-e générale étendue, une grande connaissance des hommes, beaucoup de perspicacité et surtout une conscience très large. Le réseau d'intrigues qui, au xvii^ siècle, s'étendait sur l'Europe, et qui avait son fil conducteur en France, doit être mis en rapport étroit avec l'extension des ambassades et les pratiques de celles-ci. Peu à peu, la diplomatie perdit son mauvais renom, et ce terme a pris une signification en partie objective, comme celle de la science déterminant les règles des rapports internationaux ou celle de la science qui applique ces règles ; ^

^ Ce dualisme se . manifeste clairement dans le Guide diplomatique très connu de Ch. de Martens, i, § 1 : 'La diplomatie traitée théoriquement peut être ramenée à des principes fixes, parce qu'elle est fondée sur des préceptes plus ou moins positifs, et qu'elle a un objet précis et distinct, celui de régler les rapports qui existent ou doivent exister entre les divers États. Mais les incidents, les circonstances soudaines et inaperçues, le caractère des acteurs, la différence des mœurs, des intérêts et des vues changent tellement et si subitement l'aspect des affaires que les mêmes sujets présentent, au moment que Ton s'y attend le moins, une dissemblance frappante ; les exemples qu'on

et en partie subjective, comme celle du nom du personnel qui se voue à cette tâche, dans un sens large ou étroit, ou celle de la carrière qui s'ouvre devant lui. ' Il n'est pas nécessaire d'exprimer à tous moments ses pensées les plus secrètes ; mais il est encore moins nécessaire de s'efforcer chaque jour détromper autrui. En général on avance plus vite sur le droit chemin que de toute autre façon.' Ainsi s'exprima Caprivi à la séance du Reichstag allemand du 29 novembre 1891. Le prédécesseur de celui-ci, le prince de Bismarck, se vit décerner la louange la plus flatteuse par son contemporain, Lord Beaconsfield, qui, s'adressant à ses collègues, leur dit : ' Soyez en garde contre cet homme, il pense ce qu'il dit.' Le président de la première Conférence de la Paix à la Haye a, dans son discours d'ouverture du 20 mai 1899, défini la tâche de la diplomatie, dans de belles paroles, qui ne sont nullement exagérées : ' La diplomatie, comme nous le savons, a pour mission de prévenir et d'aplanir les conflits entre les États, de tempérer les rivalités, de concilier les intérêts, d'écarter les malentendus et de substituer l'entente au désaccord.' Comprise de cette façon, sa tâche est noble et utile, et une étude plus détaillée de cette partie du droit international constitue un travail efficace et encourageant.

Les ambassadeurs sont des fonctionnaires de l'Etat, ayant pour mission de représenter leur gouvernement et par là leur Etat, auprès d'un gouvernement étranger, et d'y favoriser les intérêts de l'État qu'ils représentent. Envisagés comme tels, ils sont en partie soumis aux prescriptions du droit public, qui règle leur avancement, et les conditions d'accès à ces fonctions, et détermine leurs rapports avec l'État mandant en stipulant leurs droits et leurs devoirs vis-à-vis de celui-ci. Comme, d'autre part, ils exercent leurs fonctions en territoire étranger, et qu'ils sont en contact immédiat avec un gouvernement

avait choisis pour moyen de direction cessent de fournir une règle de conduite, et aucune règle ne peut plus s'appliquer rigoureusement à l'objet de la discussion.' De même G. de Garden, Traité complet de diplomatie. 1883 : ' La diplomatie, dans l'acception la plus étendue, est la science des relations extérieures ou affaires étrangères des États ; dans un sens jilus détermine, elle est la science ou l'art des négociations.' De même, Calvo, i, § 391.

étranger, leur situation juridique est réglée, en grande partie, par le droit international. Celui-ci ne les assimile en aucune façon aux étrangers ne jouissant d'aucun caractère représentatif. Bien au contraire, depuis longtemps, il a voué toute son attention aux ambassadeurs et a donné au droit d'ambassade un développement relativement considérable.

Le droit d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs ou des représentants diplomatiques, porte le nom de droit d' amhassade active et passive, et n'appartient, en principe, qu'aux Etats souverains ; il était jadis en rapport étroit avec le droit de faire la guerre ; bien que ce principe soit, en lui-même, extrêmement simple, il réclame néanmoins quelques explications. Il résulte en effet de ceci que le dioit n'appartient pas aux :

{a) États non-souverains ou mi-souverains : les États vassaux ne possèdent pas ce droit ; les exceptions admises de temps en temps en faveiu* des États balkaniques constituaient des privilèges qui n'ont pas peu contribué à exciter lem*s velléités d'indépendance. En 1875, les consuls généraux à Belgrade, capitale du royaume de Serbie, se trouvant encore sous la suzeraineté de la Turquie, firent dériver, de leur titre d'agents diplomatiques, des prétentions aux privilèges dont jouissent les ambassadeurs, prétention qu'ils firent valoir vis-à-vis du consul général d'Allemagne, qui ne possédait pas ce titre. Les conflits qui naquirent de cet incident furent résolus par une convention stipulant qu'on ne reconnaissait pas en principe d'agents diplomatiques dans les Etats mi-souverains. Quant aux États soumis à un protectorat, ils ont, par le traité de protection, sacrifié leur droit d'ambassade. Les membres d'un État fédéral puisent leur droit de représentation dans la constitution fédérale ; celle-ci refuse, en général, aux membres tout droit d'ambassade active ou passive ; il en est ainsi de la Constitution suisse de 1874, qui charge formellement le conseil fédéral d'entretenir les relations internationales ; il en est de même de la Constitution des États-Unis, qui en charge le président de concert avec le Sénat ; de même encore pour l'Argentine (art. 86, n" 10, 14, Const. de 1860). Par contre, la Constitution de VEmpire allemand reconnaît, outre le droit d'ambassade de

l'Empire, un droit représentatif aux membres de l'Empire : il est vrai que les grands États seuls, comme la Bavière, le Wurtemberg et la Saxe, en font usage, soit entre eux, soit avec les Etats étrangers. On rencontrait la même situation dualiste dans la confédération où, à côté des ambassadeurs de la confédération, on trouvait quelquefois aussi des agents diplomatiques de ses membres, chargés de la défense de leurs intérêts particuliers ; c'est une anomalie qu'on n'a pas besoin de nier pour la déclarer une source de confusion et de difficultés, et qui n'a pas peu contribué à faire disparaître la confédération du droit international actuel (§ 13). L'union réelle aussi n'a qu'une seule représentation à l'étranger. L'union personnelle, au contraire, a des ambassadeurs distincts, actifs et passifs, à moins que, par traité, l'un des États n'assume lui-même la représentation de l'autre à l'étranger, comme le fit autrefois la Hollande pour le Luxembourg. Il serait naturellement régulier que la personnalité juridique et la représentation diplomatique marchent de pair ; il résulte toutefois de ce qui précède que ce parallélisme laisse à désirer dans quelques États, non sans que ceux-ci en souffrent dans leurs intérêts.

(b) Les insurgés ou les différents partis dans une guerre civile ne possèdent très certainement aucun droit d'ambassade active ou passive. Voilà pourquoi l'exécution des gentilshommes Bergen et Montigny envoyés en 1566, comme ambassadeurs, à Phillippe II, par les Hollandais révoltés, ne peut s'appeler une atteinte au droit international, même en tenant compte des principes actuellement en vigueur. Même lorsque les insurgés sont reconnus comme des belligérants, ils n'acquièrent pas de ce chef le caractère de sujets d'un État, et moins encore le droit de représentation diplomatique. La reconnaissance de ce droit par un autre État serait considéré comme un acte d'immixtion non-autorisé, et pourrait donner lieu à de sérieux conflits. Le gouvernement de l'Union prit en fort mauvaise part que la Grande-Bretagne se montrât disposée à reconnaître aux États du Sud insurgés quelque caractère diplomatique. Il n'est cependant pas toujours facile, au cours d'une révolution, de déterminer avec certitude quel parti détient réellement le

pouvoir d'État, et il peut s'élever un doute sérieux au sujet de la question de savoir quel est le véritable ayant droit à la représentation active et passive. Grotius, déjà, reconnut la difficulté et v. Bynkershoek enseigna avec raison que, dans ce cas seulement, le parti en possession réelle du pouvoir d'État était autorisé à envoyer des agents, à qui revenaient les droits des ambassadeurs. Mazarin reçut en 1659, au Congrès des P}Ténées, les ambassadeurs d'Olivier Cromwell, président de la République, et renvoya ceux de Charles II, roi légitime, mais détrôné. Dès que le pouvoir d'État a passé en d'autres mains, chaque État étranger doit reconnaître le nouveau gouvernement et recevoir ses ambassadeurs ; ceci est en effet une conséquence nécessaire du droit souverain qu'a chaque État de régler sa propre organisation et de choisir son gouvernement. Là, au contraire, où une force étrangère a imposé au peuple un monarque étranger, et où la possession réelle du pouvoir d'État est encore incertaine, un refus de reconnaître le nouveau gouvernement, et, par conséquent, de recevoir ses ambassadeurs, peut être parfaitement justifié. C'est en se fondant sur ces raisons qu'en 1861 les États-Unis refusèrent de recevoir les ambassadeurs de Maximihen, empereur du Mexique de nom seulement. En effet, tant que pareille incertitude dure, une suspension temporaire des relations diplomatiques peut être légitime et efficace. (c) Les ex-souverains, a fortiori, ne possèdent point le droit d'ambassade ; ils ont cessé eux-mêmes de représenter leurs États, et ont perdu ainsi tout titre raisonnable à l'envoi des ambassadeurs auprès des gouvernements étrangers ou à leur réception de ces mêmes gouvernements. ÉHsabeth d'Angleterre refusa de reconnaître l'évêque LesHe comme ambassadeur de Marie Stuart, après que celle-ci eut légalement renoncé à sa couronne. Ferdinand II, l'ex-roi de Naples, chassé en 1859, tâcha aussi, vainement, de faire reconnaître ses envoyés comme ambassadeurs par l'Angleterre ; en Prusse, ils furent cependant admis comme tels, par courtoisie. Les ambassadeurs envoyés au pape et par le pape constituent une exception toute spéciale à cette règle. Bien que le pape ait perdu son pouvoir temporel, l'article 11 de la loi italienne des garanties reconnaît,

pendant leur séjour dans le royaume d'Italie, aux ambassadeurs étrangers près du pape, et aux ambassadeurs du pape à l'étranger, tous les privilèges et toutes les libertés que le droit international reconnaît aux agents diplomatiques. Ils conservent leur rang et titres antérieurs, et "sont placés sur la même ligne que les agents diplomatiques. Plusieurs États ont entretemps retiré leurs ambassades auprès du Saint-Siège et réciproquement le pape ne se fait pas représenter dans tous les États.^

Les droits d'ambassade active et passive vont généralement de pair en ce sens que l'État qui envoie et l'État qui reçoit les agents diplomatiques doivent satisfaire aux mêmes exigences de la souveraineté. Il arrive parfois que, dans les États confédérés, les organes fédéraux reçoivent les ambassadeurs, mais en abandonnant l'envoi aux différents membres de ces États. Cette situation existait dans la Confédération allemande de 1815, et met clairement en relief la nature étrange et insoutenable de ce système.

La question de savoir si le droit d'envoyer et de recevoii' des ambassadeurs entraîne l'obligation de faire usage de ce droit, est d'une importance capitale. Aucun État, une fois admis dans la communauté juridique internationale, ne saurait rompre tous les rapports diplomatiques ; un tel acte constituerait une déchéance, et on ne peut se l'imaginer. Par contre, la contrainte exercée sur un État qui n'a pas encore accédé volontairement à la communauté juridique internationale, pour le forcer à recevoir ou à envoyer des ambassadeurs permanents, constitue un acte de violence, qui tombe hors de la portée du droit international ; cela revient en effet à la soumission forcée à un droit qui, par sa nature, emprunte exclusivement à la libre volonté des Etats son existence et sa viabilité. Il n'en est pas moins vrai qu'en 1878 l'Angleterre obligea par la force des armes Shir-Ali, l'émir d'Afghanistan, à recevoir à Kaboul un ambassadeur britannique, se basant, pour justifier cet acte, sur le fait que l'émir avait reçu déjà antérieurement un ambassadeur russe, ce qui constituait une adhésion volontaire au droit international actuel. Chaque État détermine lui-même dans quelle mesure

^ Voir la liste dans Rivier, i. 440.

et sous quelle forme il veut fake usage de son droit d'ambassade ; il détermine donc lui-même s'il veut envoyer des ambassades aux gouvernements étrangers ou en recevoir de la part de ces derniers. Ceci dépend évidemment de la nature et de l'importance des intérêts nationaux à l'étranger, et aussi des ressources diplomatiques et financières disponibles. Refuser, en principe, de recevoir des ambassadeurs, serait se soustraii'e aux rapports internationaux ; refuser de recevoir les ambassadeurs d'un seul Etat serait commettre un acte d'inimitié contre cet Etat.

Il est cependant complètement permis, et le fait n'est pas rare, qu'un gouvernement fasse des difficultés pour accréditer une personne déterminée comme représentant diplomatique d'un Etat étranger. La plupart des auteurs citent comme indésirables : {a) les personnes dont la réputation n'est pas irréprochable, ou qui sont connues comme des ennemis personnels du gouvernement qui les reçoit. Le royaume d'Italie refusa, par exemple, de recevoir l'ambassadeur américain Keeley, qui, auparavant, s'était élevé avec force contre le ' dépouillement du pape '. En 1636, un criminel qui avait été condamné dans les Indes néerlandaises, et qui était parvenu à s'échapper par la suite, fut envoyé comme ambassadeur par l'Angleterre à la république des Pro\ânces-Unies. Immédiatement arrêté à la Haye, il fut expulsé du pays après son élargissement, {h) Les personnes dont le rang ou les fonctions peuvent donner lieu à des conflits par suite du fait qu'ils possèdent une double qualité ; c'est la raison pour laquelle les États catholiques refusèrent de recevoir les cardinaux en qualité d'ambassadeurs papaux, et pour laquelle aussi Pie IX refusa, en 1875, d'accréditer le cardinal prince de Hohenlohe comme ambassadeur d'Allemagne, (c) Les propres sujets de l'État qui reçoit, car leur caractère diplomatique est incompatible avec leur nationalité. On connaît le refus des Provinces-Unies de reconnaître, en 1681, le Hollandais de Wicquefort comme ambassadeur de Brunswick. En 1716, la Suisse refusa de recevoir un Vaudois, le général de Pesmes de Saint-Saphorin, en qualité d'ambassadeur de France, et, en 1868, l'Américain Burlingame fut écarté par les États-Unis comme ambassadeur de Chine. La France

en a fait l'objet d'une défense par un décret impérial du 26 août 1811 ; d'autres États, comme l'Allemagne, par exemple, n'y voient toutefois aucune objection sérieuse. Une fois admis, sans conditions et limitations, ces ambassadeurs sont assimilés aux autres et jouissent des mêmes prérogatives ; cela n'est douteux que pour le personnel inférieur. Ce sont précisément ces prérogatives qui motivent l'exclusion. (d) Les femmes jouèrent souvent un rôle politique considérable, par exemple à la paix des Dames de Cambrai, en 1529, où Louise de Savoie, reine-mère de France, conclut la paix avec Marguerite d'Autriche, qui représentait son frère, l'empereur Charles-Quint. On ne recourut cependant que rarement à leurs services, et seulement dans des buts suspects : Louis XIV, par exemple, se servit de la duchesse d'Orléans pour essayer de détacher Charles II d'Angleterre de l'alliance avec les Provinces-Unies ; la maréchale de Guébrian fut envoyée comme ambassadrice en Pologne en 1646. Au xix^ siècle, on ne trouve pas de femmes remplissant les fonctions d'agent diplomatique.

On ne saurait attacher grande importance à l'énumération qui précède, parce que chaque État demeure toujours libre de formuler les objections qu'il lui plaît contre une personne déterminée. C'est pourquoi l'usage croît de plus en plus de demander à l'avance l'approbation de l'État par ce qu'on appelle une demande d'agrément. En cas d'hésitation, les gouvernements anglais et américain ont seuls l'habitude d'en demander les raisons.

En tant que représentants de sujets égaux de iure, les ambassadeurs sont tous, en principe, placés sur un pied d'égalité. Jusqu'à la fin du xvii* siècle, on faisait seulement une distinction entre les vrais ambassadeurs et les nonces du pape d'une part, et les ambassadeurs d'un rang inférieur, connus sous le nom de résidents ou aussi d'agents ou d'envoyés, d'autre part. Au cours du xviii" siècle, les envoyés acquirent une certaine priorité sur les résidents, et la création d'autres titres vint encore augmenter la confusion et accroître la jalousie. L'histoire diplomatique de cette époque abonde

en traits de jalousie mesquine et de sentiment d'honneur absolument déplacé. On voyait, dans les conflits au sujet du rang réciproque des agents diplomatiques, un reflet des conflits au sujet de la hiérarchie des Etats, de sorte qu'on n'était guère porté à un rapprochement réciproque. Lors de la reconstruction de l'Europe après la chute de Napoléon, on tenta d'y mettre fin. D'abord, on essaya, à Vienne, de déterminer la hiérarchie des Etats eux-mêmes ; lorsque ce projet eut échoué, on se contenta d'une division des ambassadeurs en trois catégories, auxquelles une quatrième fut ajoutée quelques années plus tard à Aix-la-Chapelle. Bien que le règlement hiérarchique de Vienne du 19 mars 1815 ne fût signé que par les cinq grandes puissances européennes, plus l'Espagne, le Portugal et la Suède, et le protocole d'Aix-la- Chapelle du 21 novembre 1818 par les cinq premières seulement, les stipulations des deux conventions n'en ont pas moins été acceptées par la grande majorité des Etats, et sont, de ce fait, devenues des prescriptions universellement admises.

(a) Le rang le plus élevé comprend les ambassadeurs et les légats ou nonces du pape. Nonce est le mot habituel, tandis que les légats sont chargés en général de missions ecclésiastiques spéciales auprès des puissances catholiques ; on accole à leur titre l'épithète de a ou de latere, lorsqu'ils sont revêtus de la pourpre cardinalice. Le mot ambassade est d'origine incertaine. Mais on le rapporte au mot latin ambazia (mission) ou au mot espagnol embiar (envoyer). D'après l'article 2 du règlement, cette catégorie possède seule ' le caractère représentatif '. Cette expression me semble surannée ; elle doit signifier, en effet, que l'ambassadeur représente non seulement l'Etat qui l'a envoyé, mais, en tous points et en toutes circonstances, la personne même de son souverain, comme si celui-ci était présent lui-même. Actuellement, ceci peut difficilement s'accorder avec le système de représentation internationale, que nous avons exposé plus haut : ce serait en outre couper l'herbe sous le pied à l'ambassadeur d'une république.^

1 Ce n'est qu'en 1893 que les États-Unis de l'Amérique du Nord nommèrent, pour la première fois, des ambassadeurs.

Les ambassadeurs jouissent cependant de quelques titres honorifiques que ne possèdent pas leurs collègues. Ils portent le titre d'Excellence (les ambassadeurs du Saint-Siège, celui d'Éminence), ont le droit d'élever, dans leur salon de réception, un baldaquin au-dessus d'un siège en forme de trône, et peuvent exiger que tous les diplomates de l'endroit leur fassent visite les premiers. En outre, ils peuvent prétendre à une audience solennelle de réception par le chef du gouvernement près duquel ils sont accrédités, ont le droit de se couvrir à l'exemple du souverain, ce qui constitue un signe d'égalité, et ont enfin le libre accès auprès du souverain, avec lequel ils négocient personnellement. Ce dernier privilège est, il est vrai, aboli dans la plupart des Etats, parce que les prescriptions de droit public défendent au monarque de faire des actes de gouvernement sans l'assentiment d'un ministre responsable, de sorte que les négociations personnelles entre un monarque constitutionnel et un ambassadeur étranger sont devenues chose à peu près inconcevable. Les autres privilèges n'ont qu'une signification de pure forme, et dépendent en grande partie des usages particuliers à chaque cour. Seuls, le port du titre d'Excellence et une réception plus fastueuse constituent les caractères permanents du rang d'un ambassadeur. La femme de celui-ci porte le nom d'ambassadrice, partage les privilèges de son mari, et jouit, aux fêtes de la cour, du privilège du tabouret.

{b) Au second échelon, on trouve les envoyés extraordinaires et ministres plénipotentiaires y ainsi que les internuntii ou internonces du pape. Autrefois l'ambassadeur d'Autriche auprès de la cour de Turquie portait également ce dernier titre. Les envoyés ordinaires ont disparu, et actuellement les titres d'envoyés extraordinaires et de ministres plénipotentiaires* se trouvent toujours réunis. Ils ne représentent pas la personne de leur souverain, et ne jouissent donc point des privilèges honorifiques des ambassadeurs, mais sont aussi accrédités près du chef du gouvernement, qui les reçoit, et portent souvent aussi le titre d'Excellence.

(c) Au troisième échelon, nous rencontrons les ministres-

résidents, qui ont été ajoutés à la liste en 1818 à Aix-la- Chapelle. Ils sont, ainsi que les précédents, accrédités par et auprès du chef du gouvernement, et ne se différencient d'eux qu'au point de vue des cérémonies et des honneurs qui leur sont rendus.

(d) La quatrième catégorie comprend les chargés d^affaires ; ceux-ci se distinguent clairement des précédents en ce sens qu'ils ne sont pas accrédités auprès des chefs de l'État, mais seulement par leur propre ministre des affaires étrangères auprès de celui de l'Etat qui les reçoit ; ils n'ont donc point d'accès personnel chez le chef de l'État. Ils se trouvent placés au degré inférieur de la hiérarchie, et ne saïu-aient prétendre aux mêmes témoignages honorifiques que les précédents.

A chaque degré de la hiérarchie, le rang de chacun est déterminé par l'ancienneté, c'est-à-dire la date de la communication officielle de l'entrée en fonctions.

La hiérarchie décrite ci-dessus n'exerce aucune influence sur la tâche et la situation juridique des agents diplomatiques, et n'a qu'une valeur toute protocolaire. Tous sont appelés d'une façon égale à remplir les graves fonctions attachées à leur mission, tous jouissent des mêmes privilèges qui en découlent ; ils sont tous des agents qualifiés.^

Les agents diplomatiques accrédités auprès d'une même cour ou auprès d'un même gouvernement forment ensemble le cor^s diplomatique. Ces mots servaient jadis à désigner un recueil de documents sous le nom de corpus diplomaticum, et sont encore employés quelquefois pour désigner aussi l'ensemble des fonctionnaires d'un seul État, qui appartiennent au service diplomatique. Dans son sens le plus usité, qui, d'après Ranke, fut pour la première fois employé à Vienne au xviii^ siècle, le corps diplomatique forme un cercle plus ou moins fermé ; il est présidé, sous le nom de doyen, par le

^ Hall, § 98 : ' Cette classification n'a pour ainsi dire qu'une valeur protocolaire ; le droit que l'ambassadeur est censé posséder de traiter personnellement avec le souverain ayant perdu son importance pratique sous les méthodes modernes de gouvernement.' Cf. notice R. D. I. 1910, p. 112.

titulaire le plus ancien du degré le plus élevé qui soit représenté. Dans les cours catholiques, c'est bien souvent le nonce du pape qui est revêtu de cette dignité. Le doyen prend la parole dans les cérémonies officielles, sollicite les audiences et se charge de la correspondance pour les affaires qui concernent les intérêts communs. Il veille aux privilèges et aux honneurs qui sont dus à tous les diplomates étrangers qui sont présents, et proteste au besoin contre les mesures du gouvernement territorial, mesures qui méconnaissent ou diminuent ces privilèges. Ce serait toutefois une erreur de voir dans le corps diplomatique une association jouissant de la personnalité civile, et le nom d'autorité internationale que lui donnent quelques auteurs n'a qu'un sens purement moral.

En principe chaque État est aujourd'hui représenté auprès de chaque gouvernement étranger par un seul envoyé, et il détermine lui-même le rang de celui-ci ; l'idée que seuls les États de premier rang, pouvant prétendre à des honneurs royaux, ont le droit de nommer des ambassadeurs, est inexacte. Ce ne sont pas des différences de compétence, mais des considérations empruntées à l'importance des fonctions à exercer et à l'étendue des moyens financiers disponibles, qui expliquent les différents degrés parmi les membres du corps diplomatique. On tient cependant compte ici d'une certaine réciprocité, de sorte qu'un État envoie des ambassadeurs d'un rang égal à ceux qu'un gouvernement étranger lui envoie ; ceci n'est cependant pas obligatoire, et ne se produit pas toujours. Tout le monde sait que, par exemple, l'État fédéral suisse, qui reçoit à Berne un ambassadeur français et un ministre plénipotentiaire des États étrangers, ne se fait représenter à Paris que par un ministre, et ailleurs par des consuls généraux. De même, il n'est pas rare qu'un gouvernement confie sa représentation auprès de cours différentes au même agent diplomatique, ou que plusieurs gouvernements nomment collectivement la même personne comme ambassadeur auprès d'un gouvernement étranger. Le premier cas se produit fréquemment dans la représentation diplomatique des États européens en Asie et en Amérique, où la même

personne exerce ses fonctions auprès de plusieurs cours, tandis qu'inversement presque toutes les républiques de l'Amérique du Centre et du Sud nomment le même agent auprès de plusieurs gouvernements européens. Le second cas est moins fréquent, mais se manifeste souvent sous la forme d'une investiture de fonctions diplomatiques à un ambassadeur d'une nation amie auprès d'un gouvernement étranger, lorsque les intérêts de l'État y sont peu nombreux et peu considérables : l'ambassadeur hollandais au Japon se charge en même temps des intérêts des États Scandinaves ; la Suisse confie souvent la protection de ses sujets à l'étranger aux agents diplomatiques de gouvernements amis. Comme le droit international respecte entièrement la liberté des États, il existe à ce sujet de grandes variations et différences, de sorte qu'un aperçu précis serait aussi difficile qu'inutile.^

La composition et l'organisation d'une ambassade sont abandonnées aussi à l'appréciation de l'État qui la délègue. Elle se compose ordinairement, en dehors du chef de la mission, de la famille de ce dernier et de sa suite ; celle-ci est officielle ou non-officielle. La suite officielle se compose de fonctionnaires de rangs différents, dont quelques-uns sont appelés membres de l'ambassade, comme, par exemple, le conseiller d'ambassade, qui est le plus élevé en rang, et celui qui le suit immédiatement, le secrétaire d'ambassade : ceux-ci assistent l'ambassadeur d'une façon plus ou moins individuelle, et le remplacent en cas d'absence temporaire ; il y a ensuite les attachés : ce sont ceux qui débutent dans la carrière diplomatique ; il y a enfin les attachés militaires et navals, et quelquefois des attachés techniques, qui en font partie. On y trouve encore un personnel subalterne plus ou moins nombreux, comme des secrétaires, des chanceliers, des ecclésiastiques, des médecins, ' gens d'uniforme ', qui tous appartiennent officiellement au personnel de l'ambassade. La

^ A l'heure actuelle, la Hollande ne possède que des ambassadeurs de la seconde catégorie. L'envoyé extraordinaire et ministre plénip>ot ent faire à Washington représente aussi la Hollande au Mexique ; celui de Stockholm la représente à Co|)enhague et Christiania, et celui de Bukarest. en Serbie.

liste complète, soigneusement tenue, en est communiquée au ministre des affaires étrangères. Les gens de livrée, c'està-dire les serviteurs, à quelque catégorie qu'ils appartiennent, n'ont pas de Caractère officiel. Les circonstances de temps et de lieu exercent ici une grande influence ; le progrès général n'a pas manqué de se faire sentir et de rendre superflus des postes reconnus jadis comme indispensables, ou tout au moins de leur faire perdre une grande partie de leur signification ancienne. On ne peul nier ici une tendance marquée vers la simplification.

Chaque État règle lui-même l'instruction et l'avancement de ses agents diplomatiques, et peut leur imposer à son gré des conditions de science et de caractère, de fortune ou de naissance. De là, une grande différence entre les diplomates des différents États : les qualités d'énergie, d'attention, d'activité et de perspicacité qu'on exige d'eux ne se manifestent, du reste, généralement pas par des signes extérieurs. Tandis que les uns se distinguent par les dons les plus brillants et les plus nobles qualités, d'autres ont, au contraire, par leur ignorance, leur grossièreté et leurs vices, fait un tort considérable aux intérêts de leur pays, et compromis le bon renom de celui-ci.^ Le seul point important en droit international est ici le fait que la suite officielle, tout comme la famille de l'ambassadeur, jouit, à partir d'un certain rang, de privilèges spéciaux, tandis que la suite non-officielle ne tire qu'indirectement profit de ceux-ci.

L'ambassadeur est nommé par le chef du gouvernement et muni de plusieurs pièces officielles, dont la plus importante est la lettre de créance, c'est-à-dire,' pour les trois catégories les plus élevées d'agents diplomatiques, un écrit du chef de l'État au chef d'État étranger, et, pour les chargés d'affaires, un écrit de ministre à ministre. Cette lettre contient le nom et

1 C'est à regret que Rivier, i. 453, écrit : ' Ailleurs, on n'en exige aucunes (conditions), et l'on peut confier des postes difficiles à des généraux fatigués, à des politiciens invalides, à des fonctionnaires gênants qu'il faut déplacer, et même à des journalistes qui n'ont ni tradition, ni éducation, ni expérience, ni connaissance, ni préparation quelconque.' John Quincy Adanis exigeait : ' great energy of mind, activity of research, fertility of expédients.'

le rang de l'envoyé, ainsi que le but de sa mission. Elle sert d'introduction auprès du chef d'État qui accueille l'ambassadeur, et lui est remise personnellement par ce dernier au cours de l'audience de réception. D'après une ancienne formule, elle contient ce qui suit : ' Je ne doute pas que vous ne vouliez bien ajouter une entière créance à ce qu'il vous assurera.' La lettre de créance, bien que d'un usage presque universel, n'est cependant pas indispensable ; les papes la jugent superflue et le gouvernement suisse n'en délivre pas ; la grande importance qu'on y attache date probablement de l'âge d'or de la monarchie. Le plein pouvoir qui décrit la nature et les limites de la compétence de l'ambassadeur, et se distingue parfois en plein pouvoir général et spécial, est remis, en particulier, aux envoyés extraordinaires et temporaires, chargés d'une mission spéciale, et remplace pour eux la lettre de créance de l'ambassadeur permanent. Les instructions de l'ambassadeur contiennent par contre une description plus ou moins détaillée de sa tâche, avec les prescriptions au sujet de la ligne de conduite qu'il doit suivre ; elles ne sont destinées qu'à lui seul, et tenues souvent expressément secrètes. La transgression des limites de ses instructions n'a de conséquences que pour l'ambassadeur lui-même, mais n'annihile nullement les actes accomplis par lui, dans les limites de sa compétence générale et reconnue. C'est ainsi qu'à la paix de Versailles, en 1783, l'ambassadeur espagnol, le comte d'Aranda, céda, contrairement à ses instructions, Gibraltar à l'Angleterre, en échange de la Floride ; la protestation ultérieure du gouvernement espagnol ne put rien y changer. Actuellement, la condition de la ratification rend de telles surprises impossibles. (§ 25.)

L'usage des passeports, servant à hâter ou à faciliter le voyage des agents diplomatiques, ne se présente plus que rarement en Europe ; ils sont gardés au département des affaires étrangères, et rendus au départ de l'agent. Les sauf-conduits ayant pour but de leur permettre de passer par des régions où règne l'état de guerre sont devenus encore plus rares. Enfin, le chiffre ou écriture secrète employée dans la

1569.19 II jj

diplomatie ancienne est devenu aussi en grande partie suranné ; on se sert pour cela des lettres et chiffres ordinaires, auxquels on attache une autre signification, et celui qui ne possède pas la clef simple ou double ne saurait les comprendre ; une table chiffrante et une table déchiffrante peuvent seuls en donner le sens ; çà et là, on attache encore grande valeur au chiffre. Immédiatement après son arrivée, l'ambassadeur, au cours d'une audience ojfficielle de réception, remet personnellement ses lettres de créance, dans une enveloppe cachetée, au chef du gouvernement ou au ministre des affaires étrangères, selon la distinction établie précédemment. Cela a lieu avec plus ou moins de solennité et de cérémonie, d'après le rang de l'envoyé et les usages de l'État qui le reçoit.

Chaque État règle à son gré la question du cérémonial ; celui-ci diffère donc sensiblement d'un État à l'autre ; il s'est, en général, beaucoup simplifié sous l'influence des formes de gouvernement républicaines et des mœurs démocratiques. On exige néanmoins une observation rigoureuse des formalités, et celles-ci conservent toute leur valeur. Dans plusieurs pays, un fonctionnaire spécial du département des affaires étrangères qui, en France, porte le nom d'introducteur des ambassadeurs, et, en Hollande, celui de directeur du protocole, s'occupe du cérémonial ou service du protocole. Une stricte observation des formes établies par l'usage prévient les froissements et favorise la collaboration sur un terrain où la sensibilité exagérée peut se nommer un phénomène historique.^

A côté des ambassadeurs permanents ou ministres accrédités, le droit international connaît encore un certain nombre d'envoyés en mission spéciale, sous des noms et pour des buts divers. A leur sujet, le règlement de Vienne stipule uniquement qu'ils ne sont, de ce fait, en rien supérieurs aux envoyés permanents. Ce sont tantôt des envoyés, chargés d'une mission spéciale auprès de gouvernements où leur pays n'a pas d'agents permanents ; ils portent dans ce cas le nom de ministres négociateurs ; ce sont tantôt des ministres, appelés ambassadeurs de cérémonie ; ceux-ci viennent ou bien faire

1 V. détails dans Calvo, i, § 426-35,

part officiellement aux gouvernements étrangers des événements importants survenus dans une famille régnante, comme la naissance, les mariages, les décès ; ou bien ils viennent témoigner leur sympathie à l'occasion d'événements semblables survenus à la cour auprès de laquelle ils se trouvent, ou bien encore ils viennent présenter leurs excuses ou demander des éclaircissements à propos d'incidents qui peuvent se produire. Eux aussi sont compris parmi les agents diplomatiques et jouissent des privilèges de ceux-ci. Il en est tout autrement des agents ou commissaires. Si ce sont des négociateurs secrets^ ils ne sauraient être reçus officiellement ; si ce sont des négociateurs sans qualité, ils viennent, au cours d'une réception officielle, traiter avec le gouvernement étranger de l'une ou l'autre question économique ou technique, par exemple au sujet de conventions commerciales, postales, douanières, d'emprunts, de règlement de frontières, etc. Ils ont un caractère positivement officiel, et on les nomme quelquefois des semi-diplomates, parce qu'ils sont inviolables quant à leurs personnes et à leurs documents, mais ils ne jouissent pas pleinement des privilèges diplomatiques. En troisième lieu, on rencontre quelquefois des agents secrets qui, en leur qualité de détectives politiques, d'espions et d'agents provocateurs, tombent entièrement sous les lois de police du territoire sur lequel ils résident. Il en est de même des agents privés de sociétés gouvernementales ou fonds d'États, des agents douaniers, etc. Leur nombre était autrefois beaucoup plus considérable ; quant à leur situation juridique, celle-ci n'est pas nettement déterminée.

L'ambassade prend fin de façons diverses. Lorsqu'un terme fixe a été déterminé ou que l'ambassade a un objet déterminé, elle prend naturellement fin par l'écoulement du terme ou par l'accomplissement de la mission. Ceci ne concerne pas les ambassades permanentes. Celles-ci prennent fin, de plein droit, lorsque l'État mandant ou l'État qui reçoit l'ambassade, perdent leur souveraineté, et qu'ainsi le droit d'ambassade active ou passive disparaît. Dans un cas pareil, des mesures transitoires pourvoient autant que possible aux intérêts et aux

droits des diplomates intéressés. La mort, l'abdication et la déchéance du chef d'Etat qui a accordé les lettres de créance, font en sorte que celles-ci perdent toute leur valeur, et exigent leur renouvellement, au moins en ce qui concerne les trois rangs supérieurs d'envoyés ; ces lettres sont cependant généralement renouvelées sans porter de préjudice à l'ancienneté des ambassadeurs. Un changement dans la présidence d'une république n'apporte généralement pas de changement dans les ambassades existantes, à moins que les ambassadeurs ne démissionnent en même temps que le chef de leur parti politique.

La mort de l'ambassadeur termine sa tâche, mais fait subsister ses privilèges à l'égard de sa famille, de sa suite et de sa succession. En ce cas, un membre du corps diplomatique veille généralement aux intérêts de l'ambassade jusqu'à ce que l'Etat mandant ait pourvu au remplacement de l'ambassadeur décédé ; il se charge de l'enterrement, surveille les papiers et tout ce qui dépend de l'ambassade, et fait respecter les droits de celle-ci contre tout traitement illégal ou injustifié.

Un ambassadeur peut enfin être rappelé ou remplacé. Il peut être rappelé par son gouvernement à sa requête personnelle ; son gouvernement peut aussi le rappeller de sa propre autorité, ou à la demande du gouvernement de l'État étranger oii il réside ; ce dernier peut avoir des raisons de se plaindre de lui et de ne plus le tolérer sur son territoire. Il faut évidemment des griefs sérieux pour légitimer une pareille demande. La lettre de rappel est communiquée par l'ambassadeur au gouvernement de l'État dans lequel il réside, et est accompagnée en cas de rapports amicaux d'une audience de congé, au cours de laquelle une lettre de récréance est remise à l'ambassadeur par le chef de l'État. Si l'État mandant refuse de satisfaire à une demande de rappel, le gouvernement de l'État où réside l'ambassadeur peut alors aller plus loin et renvoyer directement l'ambassadeur en lui remettant ses passeports, ou au besoin l'expulser par la force. Nous verrons au paragraphe suivant quelles sont les raisons qui légitiment un acte semblable. 11 nous suffit de dire ici que le renvoi d'un représentant étranger, tout comme le refus de le recevoir, est un acte de pouvoir souverain qui.

comme tel, ne peut s'appeler une injure ou une injustice, mais peut le devenir par suite de circonstances accessoires. C'est quelquefois le prélude d'une déclaration de guerre ; toujours, sans exception aucune, c'en est la conséquence. La suspension n'exerce aucune influence sur les rapports personnels et les privilèges.

§ 33. — Droits et Devoirs des Ambassadeurs.

La tâche de la diplomatie a déjà été analysée à grands traits au paragraphe précédent. C'est elle qui est la source des droits et des devoirs spéciaux des ambassadeurs. De l'obligation générale de conserver à l'étranger la bonne entente entre le gouvernement qu'ils représentent et le gouvernement auprès duquel ils sont accrédités, dérivent aussi, pour eux, des devoirs vis-à-vis de ces deux gouvernements. Les devoks qu'ils ont vis-à-vis de leur propre gouvernement se caractérisent et se résument par leur triple tâche : observer, traiter, 'protéger.

Leur mission consiste tout d'abord à observer scrupuleusement tout ce qui se passe dans l'État dans lequel ils résident et peut en même temps présenter quelque intérêt pour leur propre gouvernement. Autrefois, ceci concernait surtout les forces militaires, tant animées qu'inanimées ; actuellement les ressources financières et économiques n'ont pas moins d'importance. Les ambassadeurs doivent aussi être au courant de la situation poHtique et connaître les personnages politiques influents. Il faut qu'ils tiennent leur gouvernement au courant des moindres événements, de manière qu'ainsi ce gouvernement ait, par l'intermédiaire de ses représentants diplomatiques, une image fidèle des situations extérieures et des événements qui peuvent exercer une influence sur leurs intérêts.

L'ambassadeur est, en second lieu, le négociateur indiqué par son gouvernement lorsque celui-ci veut ou conclure une convention, ou arrêter un règlement collectif ou déterminer sa ligne de conduite. Quand nous songeons combien ces déhbérations sont parfois longues et compHquées, combien elles exigent de patience et d'empne sur soi-même, nous nous rendons certainement compte de l'importance du poste

d'ambassadeur. Il est toutefois certain que le développement des moyens de communication s'est fortement fait sentir ici. La poste e t le télégraphe ont simplifié et facilité beaucoup les rapports directs entre les gouvernements, de sorte que les ambassadeurs ont pu se décharger d'une forte partie de leur tâche sur leurs gouvernements respectifs, et spécialement sur le ministre des affaires étrangères. Ce sont ces derniers qui décident s'il convient d'utiliser les services des ambassadeurs et de les pourvoir d'instructions dans ce but.^

En troisième lieu, l'ambassadeur a pour mission de prendre à cœur les intérêts des sujets et des protégés de l'État qu'il représente, auprès de l'État qui le reçoit, pour autant toutefois que ces intérêts demandent à être protégés. Jadis, cette protection avait une signification bien plus considérable qu'aujourd'hui, où, dans presque" tous les États civilisés, l'étranger est, sur le terrain du droit privé et du droit pénal, assimilé au national. Cependant, ce qui a été dit plus haut au sujet du droit que possède chaque État de protéger ses sujets à l'étranger, nous fait comprendre qu'actuellement encore un représentant auprès d'un gouvernement étranger peut être d'une grande valeur pour agir directement ou obtenir des renseignements précis au sujet des cas qui légitiment une intervention (§ 18).

Vis-à-vis du gouvernement auprès duquel ils sont accrédités, les ambassadeurs sont non seulement tenus d'observer rigoureusement les formes par lesquelles se manifeste le respect que les États se doivent réciproquement, mais sont aussi tenus de s'abstenir de toute immixtion ou collaboration active dans les affaires intérieures. L'abstention du représentant diplomatique est une conséquence directe des droits fondamentaux des États souverains et un principe aujourd'hui universellement reconnu du droit international positif. Ce principe oblige l'ambassadeur à bien se garder de s'immiscer dans les luttes politiques, d'influencer le résultat des élections, de se livrer à des polémiques de presse autres que celles qui ont rapport

* Bismarck attachait grande importance aux rapports verbaux des ambassadeurs, et les préférait aux rapports écrits, ce qui est la méthode anglaise. Hübler, p. 29.

aux communications diplomatiques, et, en particulier, l'oblige à respecter scrupuleusement, en temps de guerre, la neutralité de l'Etat où il réside. La violation, autrefois très fréquente, de ce devoir, justifiait de la part de l'Etat offensé les moyens de répression les plus sévères. De même, toute immixtion d'un ambassadeur dans les rapports qu'entretient l'État où il réside avec une troisième puissance est considérée comme un fait très grave par celle-ci ; citons par exemple la lettre écrite en 1746 par l'ambassadeur de Hollande à Paris, van Hocy, au ministre anglais, en faveur du prétendant de la maison des Stuarts ; sur l'ordre des États-Généraux, l'ambassadeur dut présenter ses excuses et promettre qu'il ne recommencerait plus. Les fonctions d'ambassadeur, bien que différant sensiblement de celles de jadis, ont donc encore une grande importance, même pour les petits États, dont l'influence sur la politique internationale n'est que secondaire.

L'accomplissement de la tâche de l'ambassadeur, ainsi que les obligations qui en dérivent, exigent quelques prérogatives et immunités, qui forment une page bien connue du droit international, en d'autres termes les ambassadeurs jouissent de certains privilèges actifs et passifs à l'encontre des étrangers en général. En leur qualité de représentants de leur gouvernement dans un Etat étranger, il faut qu'ils puissent exercer leurs fonctions en toute liberté, qu'ils ne soient pas inquiétés par le pouvoir territorial, et qu'ils ne soient pas sous l'influence de la crainte de poursuites. Ce principe existait déjà pour tous les ambassadem-s sans exception, dans les temps les plus reculés ; il est totalement indispensable à la bonne entente des différents agents diplomatiques. Voilà pourquoi même les populations sauvages en état de guerre reconnaissent l'inviolabilité personnelle des envoyés de l'ennemi qui, avant ou après le combat, viennent, sans équivoque, délibérer sur le rétablissement de la paix ou toute autre mesure qui s'y rapporte. Voilà pourquoi, au temps où n'existait pas encore le droit international positif, les ambassadeurs étrangers étaient néanmoins respectés sous certaines conditions, et mis souvent sous la protection de la divinité, de sorte qu'une atteinte à leur personne ou à leur

liberté était considérée et crainte comme un sacrilège. Déjà les lois de Manou menaçaient de mort et de damnation l'agresseur d'un ambassadeur. Rome plaçait ses ambassadeurs sous la protection des dieux ; le Coran exige qu'on les protège et le droit canonique fulmine contre leurs agresseurs l'excommunication ecclésiastique.^

Plus tard, on fit appel à un droit naturel théorique et à des motifs utilitaires. Surtout, lorsqu'au cours de la seconde moitié du moyen âge, le principe germanique de la personnalité du droit fit place à un système rigide de territorialité, et qu'ainsi la situation juridique de l'étranger fut devenue moins favorable à plus d'un point de vue que celle du national, le besoin d'une protection spéciale de l'ambassadeur se fit durement sentir. D'après l'opinion de la majorité, l'ambassadeur, lui aussi, était soumis à la juridiction locale. C'est de là que naquit, au cours de l'avènement du droit international, la fiction de V exterritorialité, qui doit être considérée plutôt comme une conséquence, c'est-à-dire une construction juridique d'un fait historique, que comme un postulat aprioristique de la notion du droit. Bien que résidant vraiment en territoire étranger, l'ambassadeur était cependant censé se trouver en dehors de ce territoire, donc sur son propre territoire, de sorte qu'il n'était pas soumis à l'autorité de la loi du domicile, mais à la sienne propre.

Cette fiction, comme le dit Grotius, avait pour base le caractère représentatif des agents diplomatiques : Quare omnino ita censeo, placuisse gentibus ut communis mos, qui quemvis in alieno territorio existentem eius loci territorio suhiicit, exceptionem pateretur in legatis ita ut qui sicut fictione quadam hahentur pro personis mittentium, ita etiam fictione simili ut constituerentur quasi extra territorium, unde et iure civili populi, apud quem vivunt, non tenentur.^ Cette conséquence négative fut amplifiée

^ Grotius, Lib. II, c. 18 ' Passim enim legimus sacra legationuni : sanctimonium legatorum, ius gentium iis debitum; ius divinum humanunique ; sanctum inter gentes ius legationum, foedera sancta gentibus, foedus humanum, sancta corpora legatorum.' Decretum Gratiani, ' lus gentium est legatorum non violandorum religio.' Siete Partidas d'Alphonse X, ' Quiconque les attaquent incidunt sacrilegio.'

^ Grotius, c. 18, s. 5. Van Bynkershoek, Deforo legatorum, c. 10.

d'une manière positive par v. Bynkershoek : Legatus domicilium non mutât nec forum mutasse intelligendum est, atque adeo convenietur in loco unde profedus est. Negue legatus ibi con-centus excipiet se abesse — cum fictione iudicu habeatur pro praesente.

La doctriae de V exterritorialité des ambassadeurs a créé bien des malentendus et donné naissance à des abus scandaleux. Prise dans un sens littéral, elle devait aboutir à miner l'autorité territoriale de l'État souverain, surtout lorsque l'exterritorialité ne resta pas limitée à la personne de l'ambassadeur, mais fut communiquée peu à peu à une suite d'une étendue illimitée et sur un terraiu toujours plus considérable. On enseignait qu'en ce cas la législation, le gouvernement et la procédure de l'Etat de domicile étaient exclus, et que, seuls, ceux de l'Etat étranger étaient en vigueiu*. Il n'est donc pas étonnant que de semblables abus, avec les conséquences qui en dérivaient, aient fait tomber l'exterritorialité en discrédit ; sm^tout depuis que les droits de l'étranger s'étaient considérablement accrus, et depuis que, dans les pays civilisés, on distinguait à peine entre étranger et national, pour tout ce qui concernait le droit privé et le droit pénal. Des jm-isconsultes belges et italiens partirent en guerre contre la théorie de l'exterritorialité, la représentant comme une anomalie et une antiquité dans le droit international moderne, ' un fétichisme royal,' une source d'erreurs dans la science, d'abus dans la pratique. Dans les pays où le principe territorial est en honneur, on y attache de moins en moins de valeur ; ailleurs aussi, les privilèges des ambassadeurs ont été progressivement restreints et renfermés dans des limites toujom-s plus étroites.

Qu'on se garde toutefois de méconnaître le fond véritable de cette théorie. L'Assemblée nationale de 1789 elle-même, qui abolit tous les privilèges, recula devant la suppression des privilèges diplomatiques, et Napoléon, qui les déclara inutues et dangereux dans un État civilisé, refusa de les faire disparaître, et n'y porta que rarement la main. Le droit international positif admet toujoui-s la nécessité, pour les agents diplomatiques, de jouir d'une condition juridique spéciale, et ceux-ci jouissent encore de prérogatives particuHères qui sont absolument

nécessaires ne impediatur legatio. Les mots de Montesquieu demeureront toujours vrais : ' Les ambassadeurs sont la parole du prince qui les envoie, et cette parole doit être libre. On pourrait leur imputer des crimes, s'ils pouvaient être punis pour des crimes ; on pourrait leur supposer des dettes, s'ils pouvaient être arrêtés pour des dettes.' C'est avec raison que Vattel écrit ce qui suit : ' Il est aisé de comprendre que, sans l'indépendance, la sûreté si nécessaire au ministre public ne sera que précaire ; on pourra l'inquiéter, le persécuter, le maltraiter sous mille prétextes. Il importe qu'il n'ait point de pièges à redouter, qu'il ne puisse être distrait de ses fonctions par aucune chicane ; il importe qu'il n'ait rien à espérer ni rien à craindre du souverain à qui il est envoyé.' Pradier- Fodéré, un écrivain postérieur, écrit, dans le même sens : ' La prérogative de l'agent diplomatique consiste dans le droit et dans le fait de ne point être placé sous la juridiction et sous l'autorité de l'État où il réside, de n'être soumis à aucune juridiction, à aucune autorité étrangère, que le gouvernement auprès duquel le ministre est accrédité n'ait aucun pouvoir sur lui ; que l'agent diplomatique ne puisse être distrait de ses fonctions par aucune chicane ; qu'il n'ait rien à craindre du souverain auquel il est envoyé ; voilà ce qui constitue l'indépendance.' 1 Un éminent diplomate contemporain confirme ces témoignages quand il écrit que, sans le principe de l'exterritorialité, ' nous verrions l'agent diplomatique constamment exposé à l'exploitation dont sont généralement victimes les étrangers auxquels on suppose d'amples ressources pécuniaires. La simple menace d'un procès sufiirait pour qu'un représentant étranger, soigneux de son prestige, se soumette aux exigences les plus indues. La crainte d'un scandale public où l'honorabilité de son caractère serait en discussion, obligerait le diplomate à céder plutôt que de compromettre la dignité de sa position en s'exposant à une condamnation peut-être outrageante et injuste. . . . D'autre part, la soumission des agents diplomatiques à la juridiction locale donnerait au

1 Montesquieu, Esprit des Lois, Lib. XXVI, c. 21 ; Vattel, iv. 7, § 12 ; Pradier-Fodéré, ii. 45 ; Lisboa dans la R. D. I. 1900, p. 354r-67.

gouvernement de l'Etat auprès duquel ils seraient accrédités une puissante arme, pour entraver à sa convenance les affah'es diplomatiques, et exercer une pression sur l'esprit des représentants étrangers, qui auraient ainsi une épée de Damoclès toujours suspendue sur leurs têtes.'

Quand la situation juridique spéciale des ambassadeurs a été reconnue à l'envi par les lois et les traités et par la coutume et la juridiction, et n'est pas susceptible de contestation sérieuse, il est difficile de considérer le nom qui sert à la désigner comme étant d'une importance transcendante. Il est vrai cependant que le terme exterritorialité est inexact et doit être rejeté.^ Mais il a acquis, tout comme le terme mi- souveraineté, malgré son peu de précision, un certain droit de cité dans le langage courant, et ainsi on poiirrait difficilement s'en passer. 11 comprend, contenue dans un seul mot, une série d'exceptions au droit commun, exceptions qui, toutes réunies, créent une condition juridique spéciale, un ius speciale qui ne saurait être désigné par un mot plus approprié et attirer à chaque fois l'attention. L'incident qui s'est produit à la session de l'Institut de droit international à Cambridge en 1895 est particulièrement instructif à ce sujet. A la demande des rapporteurs, l'assemblée avait, en 1891, à Hambourg, introduit dans l'article 1^* du projet le terme blâmable, lorsque soudain ce mot fut vivement combattu et barré en tant que suranné et trompeur ; le lendemain, il fut remis en honneur parce qu'il était indispensable. L'inexactitude du terme exige cependant un examen précis de sa signification, d'autant plus qu'il est usité dans un sens large et dans un sens étroit, et que tantôt il sert à désigner, comme c'est le cas ici, la condition juridique de l'ambassadeur en général, et tantôt quelque subdivision d'une étendue plus ou moins considérable.

On distingue généralement les prérogatives des ambassadeurs en iiiviolabilité et indéfendance ou exterritoriahté dans un sens restreint. Sous cette dernière dénomination on classe alors

^ Bonfils, art. 693, appelle cette expression inutile, vague, fausse et partant dangereuse. Des écrivains français (Ortolan), italiens et belges, l'ont violemment combattue. La doctrine de l'exterritorialité est aussi désapprouvée par Nys, ii. 420, mais défendue par Liszt, p. 120.

les exemptions diverses ou immunités, bien que celles-ci soient présentées quelquefois comme formant un troisième ou un quatrième groupe. Hübler, par exemple, ajoute encore aux. deux premières prérogatives la juridiction personnelle et la liberté des cultes. Le projet de l'Institut au contraire ne fait pas rentrer la soustraction à la juridiction territoriale dans l'exterritorialité, mais parmi les immunités. Sans insister davantage sur cette terminologie étrange et incertaine, je me bornerai à une mention spéciale de la condition juridique particulière des agents diplomatiques.

(a) lu inviolabilité de V ambassadeur consiste dans l'intangibilité absolue de sa personne et de ses biens, en y comprenant sa vie, sa liberté, son honneur ; il en est de même de sa maison, de ses équipages, de ses archives et de sa correspondance, en un mot de tout ce qui est nécessaire à l'exercice de ses fonctions, ou, comme on le disait jadis : legatus instructus est cum instrumento. Elle comprend bien davantage que la simple protection accordée à tout étranger. ' C'est le droit à la sécurité absolue et complète, c'est la liberté sans restriction, l'intangibilité de la personne en toute occasion.' ^

Cette inviolabilité oblige l'État du domicile à s'abstenir non seulement de toute offense ou de toute contrainte contre l'ambassadeur, mais en particulier à le protéger contre des attentats qui pourraient être commis contre sa personne et contre ses biens, attentats qui, bien souvent, sont plus sévèrement punis que ceux commis contre des personnes privées.2 Cette inviolabilité avait, il est vrai, dans les siècles

^ F. Pietri, Étude critique sur la fiction de V exterritorialité, p. 105 : ' La violation de l'hôtel de l'ambassade papale à Paris en décembre 1906, et l'expulsion de Montagnini, secrétaire de l'ambassadeur papal Loronzelli, qui avait été rappelé, furent une violation du droit international, si l'on admet avec Lemonon {R. D. I. 1907, p. 90) que (o) le pape possédait le droit d'ambassade active, et (6) que les relations diplomatiques du Vatican avec la France n'étaient pas rompues mais seulement suspendues ; l'un et l'autre, toutefois, sont très contestables. Le fait d'être soustrait à la censure n'a naturellement d'importance que dans les pays où la censure existe, comme par exemple en Russie, ou en temps de guerre.' Von Lizst, p. 124.

2 Art. 118-19 du Code pénal hollandais, § 104, Code pénal allemand ; loi française du 16 mars 1893.

passés, bien autrement d'importance qu'actuellement, où la protection de la personne et des biens est assurée à chaque étranger de la manière la plus large possible, mais les raisons citées plus haut, qui exposent les ambassadeurs au danger, bien plus que n'importe quelle personne privée, expliquent et justifient cette mesure. L'inviolabilité prend naissance dès que l'ambassadeur met le pied sur le sol étranger, donc avant qu'il ne commence à exercer ses fonctions, et dure jusqu'au moment où il quitte le territoii-e étranger ; elle continue donc après qu'il a quitté son poste. Quelques auteurs trouvent cette institution surannée et indigne d'un ambassadeur ; d'autres la considèrent comme comprise dans l'exterritorialité prise dans un sens restreint, et, si tel n'est pas le cas, la jugent tout à fait superflue, par suite du degré de développement qu'a atteint le droit pénal. Quoi qu'il en soit, l'inviolabilité prend fin, d'après le droit international : {a) dans le cas de légitime défense de l'attaqué contre une persomie jouissant de l'inviolabilité ; (b) dans le cas où une personne inviolable s'expose volontairement et sans nécessité au danger et subit ainsi les conséquences de son imprudence. Elle disparaît naturellement aussi lorsque l'ambassadeur est inconnu comme tel, pour avoir adopté volontairement l'incognito. Il ne peut cependant y renoncer dans un but précis et en connaissance de cause. De même l'inviolabilité n'entraîne pas forcément l'impunité. Les prescriptions qu'il a reçues préalablement lui servent de ligne de conduite : si l'ambassadeur n'en tient pas compte ou se rend coupable d'autres agissements illégaux, on peut lui faire des observations ; on peut aussi porter plainte auprès de son gouvernement, et au besoin aller même jusqu'à demander son rappel. En attendant celui-ci, les rapports diplomatiques peuvent être suspendus, et, dans les cas extrêmes, l'ambassadeur peut être renvoyé, et au besoin être expulsé de force. L'inviolabilité de l'ambassadeur ne peut, quelle que soit son importance, devenir un danger pour l'État qui l'a reçu, et ne peut conduire à faire profaner les droits souverains de cet État.

{b) L,^ inviolabilité du domicile est universellement considérée comme l'essence même de l'exterritorialité, prise dans un sens restreint. Elle consiste dans l'inaccessibilité de la demeure de l'ambassadeur, appelée son hôtel, quand celui-ci s'y oppose. Cette inaccessibilité s'applique même aux fonctionnaires légaux et compétents de l'État de domicile. 11 s'agit donc ici d'une extension du droit public de domicile, et cette inviolabilité est distinguée, avec raison, par un criminaliste allemand, de l'inviolabilité personnelle, par suite du fait que cette dernière sert à protéger l'ambassadeur contre des actes illégaux, tandis que l'exterritorialité sert à le protéger contre des faits légaux en eux-mêmes. On considérait, en effet, au xvi^ et au xvii^ siècle, la demeure de l'ambassadeur comme un morceau du territoire étranger, qui devait, comme telle, être respectée, et dont l'accès n'était, sous aucun prétexte, permis aux fonctionnaires de l'État de domicile, même en cas de poursuite de criminels de droit commun. En effet, tout État souverain possédait un pouvoir absolu sur son propre territoire et pouvait accorder asile et protection à chacun, contre tout autre pouvoir d'État ; ce n'était que par la voie de l'extradition que le coupable pouvait tomber entre les mains de la justice. Les lois, les autorités et les juges territoriaux n'y avaient aucun pouvoir ; les enfants qui y naissaient et les personnes qui y mouraient étaient censées nées ou mortes en territoire étranger : les actes juridiques qui y avaient été passés étaient censés être passés en territoire étranger. L'ambassadeur allait et venait dans sa maison comme dans son propre pays, et il ne quittait celui-ci qu'en sortant des limites de son domaine. En songeant que ces privilèges n'étaient nullement limités à la demeure de l'ambassadeur, mais s'appliquaient aussi aux habitations de sa suite, souvent très nombreuse, et s'étendaient, dans quelques capitales, sous le nom de ius quarteriorum, à des quartiers entiers, on peut se faire une faible idée des abus scandaleux qui devaient résulter de cette inviolabilité. Des complots pouvaient être tramés contre le gouvernement territorial, dans le voisinage immédiat et sous les yeux mêmes de celui-ci, sans qu'il fût en état de se défendre.

Voilà pourquoi, déjà au cours du xvii^ siècle, les principaux Etats partirent en guerre contre la ' franchise des quartiers ', en refusant formellement d'accréditer les ambassadeurs qui n'avaient pas renoncé à cette prérogative. Ce fut à Madrid, à Venise et à Francfort, pendant l'élection de l'empereur, et surtout à Rome, que cette coutume subsista le plus longtemps. Lorsque le pape Innocent XI l'abolit à Rome en 1677, Louis XIV protesta d'abord avec énergie et ne s'y résigna qu'après la mort du pontife en 1689. Le droit d'asile pour la demeure même, la ' franchise de l'hôtel ', subsista plus longtemps et fut défendu avec force par plus d'un gouvernement puissant ; d'autres Etats, au contraire, l'attaquèrent et la violèrent au xviii^ siècle avec non moins d'énergie. En l'année 1726, le duc Ripperda, le ministre déchu de Philippe V, roi d'Espagne, fut arrêté par des soldats dans la demeure de l'ambassadeur anglais à Madrid, Lord Stanhope, après que celui-ci eut donné asile à l'homme d'Etat espagnol et eut refusé de le livrer malgré une sentence de la Cour suprême de Madrid. Stanhope quitta Madrid sur-le-champ, mais le gouvernement espagnol refusa de lui donner satisfaction ; cet événement contribua à faire éclater la guerre qui, en 1729, se déchaîna entre l'Angleterre et l'Espagne. Un cas identique se présenta en 1747 à Stockholm, où un marchand suédois, nommé Springer, accusé de haute trahison et fugitif, avait trouvé un refuge auprès de l'ambassadeur anglais Guidickens ; il ne fut livré aux mains de l'autorité suédoise qu'après des refus répétés et des menaces de violences ; ici aussi l'ambassadeur quitta son poste et le gouvernement anglais protesta contre la violation de son droit d'asile. Mais l'affaire en resta là. Par contre, le gouvernement autrichien présenta en 1868 ses excuses au gouvernement russe pour avoir tenté, vainement du reste, de se rendre maître de quelques fugitifs accusés de désertion, qui s'étaient cachés à l'ambassade russe à Vienne. L'attentat commis en 1867 par un sujet russe fit beaucoup de bruit. Ce Russe, après avoir présenté une requête à l'ambassade russe à Paris, et après avoir reçu une réponse négative, blessa le secrétaire de

légation Balsch et deux autres agents diplomatiques. A la requête de l'ambassade, il fut arrêté par la police française, mais le gouvernement français refusa d'accéder à la demande du gouvernement russe d'extrader le coupable, en disant, à très juste titre, que l'infraction commise, il est vrai, par un étranger sur un autre étranger, s'était effectuée en territoire français, et devait donc être réservée à la connaissance de la justice française. La Russie admit cette manière de voir.

Il en est tout autrement de l'asile temporaire accordé fréquemment, même dans les temps modernes, aux fugitifs politiques par l'une ou l'autre ambassade ; généralement cet asile est respecté, à la grande satisfaction des intéressés. Cette pratique se rencontre surtout dans les républiques de l'Amé- . rique centrale et méridionale, où les révolutions se succèdent avec des alternatives de succès et d'échecs. Ainsi s'établit une différence plus apparente que réelle entre le droit d'asile existant en Europe et celui existant en Amérique : cela donna naturellement lieu à critique. En 1865, l'ambassade de France prêta secours de cette façon aux victimes d'une guerre civile au Pérou ; en 1891, l'ambassade des États-Unis fit de même à l'égard des partisans de Balmaceda, le président déchu du Chili ; en 1895, l'ambassade anglaise à Constantinople agit encore de la même façon à l'égard de Saïd-Pacha, ancien grand vizir. Dans toutes ces circonstances, le droit d'asile fut maintenu et respecté comme le désirent les meilleurs auteurs. Pradier-Fodéré, par exemple, écrit ce qui suit : ' Mais le droit d'asile, supprimé définitivement quant aux délinquants de droit commun, l'est-il en réalité pour les délinquants politiques ? Il n'est pas prouvé que l'asile politique n'existe point en Europe pour cette classe de fautes et de délinquants. Le contraire résulte même des faits. Dans tous les cas, la fréquence des révolutions dans les républiques de l'Amérique du Sud fait de cet asile un véritable bienfait, dont les vainqueurs du moment peuvent avoir à profiter peu de jours après.' Lisboa est absolument du même avis. ' En temps de révolution, le droit d'asile des agents diplomatiques est à même de rendre d'importants services humanitaires, en

préservant de la rancune du parti vainqueur ou de la fureur de la foule, des personnages politiques dont le seul crime a été de ne pas savoir conserver ou conquérir le pouvoir.' L'Angleterre refusa de reconnaître, en 1895, qu'un certain Sun Yat Sen, fugitif politique à Londres, résidât vraiment en territoire étranger par le fait de sa présence à l'ambassade chinoise ; elle exigea qu'on lui livrât le fugitif et le mit en liberté. Il est généralement reconnu aujourd'hui que la demeure de l'ambassadeur ne jouit pas du droit d'asile ni d'aucun caractère territorial, à moins de traités exprès, comme c'est le cas pour quelques Etats de l'Amérique du Sud.

L'inviolabilité de la demeure de l'ambassadeur revient actuellement à ceci, qu'indépendamment de la protection que l'Etat du domicile garantit en général aux habitants, le seuil de la demeure de l'ambassadeur ne saurait être franchi par quelque fonctionnaire de la force publique, ou du pouvoir IL. administratif ou judiciaire de l'État de domicile, sans l'autori- " sation formelle de l'ambassadeur. Celui-ci, par contre, est obligé d'interdire l'accès de sa maison à tous ceux qui ne font pas partie de l'ambassade, et qui sont recherchés par l'autorité publique, de livrer les malfaiteurs, ou tout au moins d'autoriser leur arrestation ; en cas de refus, on peut y procéder de force, pourvu qu'on observe les formalités requises. Pour le reste, la demeure de l'ambassadeur fait partie du territoire de l'Etat dans lequel elle est située, et les naissances, les mariages et les décès qui s'y produisent ont lieu sur le territoire de l'État de domicile ; quant à l'ambassadeur lui-même, il se trouve lui aussi à l'étranger : voilà autant de vérités, autrefois niées ou méconnues.^

(c) La soustraction des agents diplomatiques à la juridiction pénale territoriale est un caractère tout aussi connu de leur exterritorialité, et un corollaire nécessaire de leur inviolabihté.

^ V. sur le prétendu droit d'asile en Amérique Barry Gilbert, ' The practice of asylum in Légations and Consulates of the Unités States,' Atner. Journ. iii. 563-95, et surtout Dr. C. M. Tobar y Borgono, Vasile interne devant le droit international, Paris, 1911. Il appelle Tasile diplomatique injuste et insensé. R. D. I. 1912, p. 100.

Elle ne consiste pas dans l'impossibilité d'exercer quelque mesure d'exécution contre leurs personnes ou contre leurs biens, dont nous avons parlé précédemment, mais dans l'impossibilité de les traduire en justice, soit comme accusés ou comme défendeurs, soit comme témoins ou comme experts. Les ambassadeurs sont soustraits, non seulement aux mesures de contrainte de la justice, mais aussi à la jurisprudence, et par là implicitement à la législation de l'État de domicile : ceci est de la plus haute importance à l'égard de la juridiction pénale.

Des infractions de droit commun donnèrent rarement lieu à doute et à conflit ; elles ne se rencontrèrent qu'au cours des siècles passés, et encore rarement. De Martens parle d'un ambassadeur portugais qui commit un meurtre à Vienne, et fut protégé contre la fureur populaire par le gouvernement portugais ; il cite aussi le cas d'un ambassadeur hollandais à Cassel, qui, en sa qualité d'exécuteur testamentaire, fut accusé d'avoir commis des actes répréhensibles, et arrêté en conséquence ; le landgrave de Hesse, toutefois, fut obligé, du chef de cette arrestation, de présenter ses excuses et de promettre satisfaction.

Des crimes politiques contre la sécurité ou les intérêts de l'État de domicile donnèrent lieu souvent, au contraire, à de sérieux conflits. Des faits pareils furent considérés maintes fois comme des actes hostiles et non comme de simples délits de droit commun : l'État avait, dans ce cas, le droit incontestable de prendre des mesures de défense dans l'intérêt de sa propre conservation. L'ambassadeur espagnol, Mendoza, fut expulsé de Londres, en 1584, à la suite d'un complot qu'il avait fomenté contre la reine Elisabeth ; l'ambassadeur français subit le même sort en 1587. Il en fut de même pour l'ambassadeur français auprès du gouvernement d'Olivier Cromwell en 1654. L'ambassadeur suédois, le comte de Gyllenborg, fut même arrêté en 1717, à Londres, à la suite de sa participation à un complot tramé contre le roi Georges I^'", et il fut reconduit sous escorte en Suède. De même, en 1718, le prince de Cellamare, sous prétexte d'un complot tramé

contre le Régent, le duc Philippe d'Orléans, fut arrêté avec l'approbation du corps diplomatique et banni de France. Presque en même temps, Pierre le Grand fit arrêter l'ambassadeur hollandais de Bie, parce que celui-ci était soupçonné de participer à un complot avec des criminels russes. L'ambassadeur français de la Chatardie eut le même sort et dut quitter Moscou sous escorte dans l'espace de vingt-quatre heures. Le xix^ siècle nous fournit aussi des exemples de ce genre. L'ambassadeur et romancier anglais, Bulwer, fut expulsé d'Espagne, en 1848, pour avoir pris part à des machinations politiques. Il est sévèrement défendu aux ambassadeurs de s'immiscer dans les affaires intérieures de l'État de domicile, soit par des actes, soit par l'intermédiaire de la presse, soit en travaillant les élections, même si ces agissements ne constituent pas des faits punissables : ce serait une cause légitime de plainte de la part du gouvernement de domicile ; il aurait même le droit d'exiger le rappel de tels agents diplomatiques, et au besoin d'y procéder lui-même. C'est pour des faits semblables que fut rappelé de Washington, en 1871, l'ambassadeur Catacazy, et aussi en 1886, l'ambassadeur anglais. Lord Sackville. Après 1800, on rencontre plusieurs exemples de rappel ou de renvoi de nonces du pape à la suite d'une prétendue immixtion dans la politique intérieure de l'État de domicile.

De l'examen de ces divers faits, il me semble qu'on peut conclure que la connaissance des délits de droit commun commis par les ambassadeurs doit ' toujours ' être abandonnée au pouvoir judiciaire de l'État mandant ; il en est de même, ' en général,' des délits politiques, à l'exception toutefois de ceux dirigés contre la sûreté de l'État de domicile ; ces derniers, par contre, légitiment aussi des mesures plus sévères, c'est-à-dire des plaintes, une demande de rappel ou même une détention réelle suivie de l'expulsion.

{d) La soustraction de V ambassadeur à la juridiction civile a moins d'importance, et est sujette à plus d'exceptions. Elle remonte au temps où la contrainte par corps pour dettes constituait une règle, et elle a été reconnue, en principe, par

6g DROIT FORMEL

la coutume et par la loi. Les preuves de cette allégation sont extrêmement nombreuses. Lorsque, en 1708, l'ambassadeur russe, Matwejew, eut été arrêté à Londres et jeté en prison du chef d'une dette de £50 qu'il avait contractée, le gouvernement anglais s'empressa de donner satisfaction au Tsar et même de prohiber par une loi que la juridiction territoriale s'exerçât sur les agents diplomatiques. En 1817, le gouvernement napolitain dut présenter des excuses officielles à la Russie à la suite d'une action en payement intentée contre un attaché de l'ambassade russe ; celui-ci qui, au début, n'avait pas protesté, fut puni de ce chef par son propre gouvernement. En 1839, l'exercice d'un droit de rétention sur les biens de Wheaton, ambassadeur des États-Unis à Berlin, donna lieu à l'échange d'une correspondance diplomatique entre les deux gouvernements ; l'incident se termina par la reconnaissance réciproque du principe de la soustraction de l'agent diplomatique à la juridiction territoriale, même en matière civile. Ce principe fut même reconnu, en 1875, par le pouvoir judiciaire français, à l'égard de l'ambassadeur de Honduras, bien que celui-ci eût la qualité de sujet français. En 1856, M. Dubois, ministre néerlandais à Washington, appelé à témoigner en justice, alla même jusqu'à refuser de répondre à la citation et, après avoir pris l'avis des autres membres du corps diplomatique, ne consentit qu'après des demandes réitérées à faire sa déposition dans sa propre maison. Cette attitude, il est vrai, fut prise en fort mauvaise part par le gouvernement américain, qui demanda son rappel, mais en s'abstenant d'exercer aucune mesure de contrainte, et l'on condamna généralement sa manière d'agir. Celui qui désire intenter une action civile contre un agent diplomatique doit s'adresser au pouvoir judiciaire de l'État mandant ou bien provoquer l'intervention diplomatique de son propre gouvernement pour exercer ses droits par l'entremise de ce dernier. C'est la conséquence de la règle que l'ambassadeur est censé avoir conservé son domicile d'origine et reste ainsi soumis à la loi de son domicile pourvu que celui-ci règle la législation et la juridiction. La succession de l'agent diplomatique est

régie par sa loi naturelle, de même que la validité des actes faits par lui, en son nom personnel, est appréciée aussi par sa Joi nationale ; il n'en est pas de même lorsque les actes concernent quelqu'un qui n'appartient pas à l'Etat que représente l'agent diplomatique, ou bien lorsque ces actes doivent être exécutés dans l'État du domicile et ne peuvent être dressés en dehors de celui-ci.

Il existe des exceptions connues à la règle de la soustraction à la juridiction civile. La juridiction territoriale en matière civile est, en effet, applicable à l'agent diplomatique : {a) dans les actions réelles ayant pour objet des biens immobiliers, pour lesquelles le forum rei sitae reste en vigueur. On ne fait pas non plus d'exception pour l'ambassadeur, pour autant que ce forum rei sitae est adopté aussi pour les biens mobiliers. La question de savoir si le forum hereditatis est compris dans ceci est fort douteuse ; les diverses législations sont loin d'être d'accord à ce sujet ; {b) dans les actions qui sont nées à l'occasion des biens immobiliers, pour lesquelles le forum rei sitae reste en vigueur; (c)dans les actions qui sont nées d'actes ou de faits étrangers ou incompatibles avec l'accomplissement des fonctions de l'agent diplomatique. La question de savoir jusqu'où s'étend cette exception dépend de la législation de l'État du domicile et du consentement du gouvernement de l'agent diplomatique ; dans ce cas, la raison de la soustraction de l'agent diplomatique à la juridiction locale disparaît, et il est soumis dans tous les procès civils à l'autorité de celle-ci ; {d) dans tous les cas où l'agent diplomatique agit lui-même comme demandeur devant le juge territorial ou dans ceux où, en qualité de défendeur, il se soumet volontairement à la juridiction locale ; cette soumission volontaire peut apparaître par exemple dans une demande reconventionnelle. Dans le second cas, l'agent diplomatique doit avoir la permission de son gouvernement. Cette permission peut être accordée tacitement ou formellement, et, dans ce cas, la production de la preuve peut être exigée. Toutefois, l'exécution des mesures de contrainte est aussi exclue dans ces circonstances, mais on observe les formes de la procédure

territoriale, et l'emploi des moyens conservatoires est jugé parfaitement légaL^

A l'égard de la législation, on aura déjà remarqué que la soustraction à la juridiction a, comme conséquence de facto, l'exclusion de la législation. En ce qui concerne le droit privé l'agent diplomatique conserve son domicile dans son propre pays, et c'est là qu'il doit être traduit en justice, s'il y a lieu ; il n'est point soumis au droit de l'État du domicile, applicable à l'étranger en général ; en ce qui concerne le droit public, il est exact que les lois pénales et de police lui sont aussi appli^ cables de droit, mai sil ne saurait être ni poursuivi ni puni, en cas d'infraction. C'est à l'État mandant de décider ; si celui-ci autorise les poursuites, l'agent diplomatique ne sera traduit en justice que pour faits punissables d'après les lois de l'État qu'il représente. Aucun organe dirigeant de l'État du domicile n'a le droit d'appliquer à l'agent diplomatique quelque mesure de contrainte. Pour le reste, il n'existe de règles déterminées que celles concernant les obligations fiscales de l'agent.

{e) Uexemption dHmpôts prélevés directement sm- la personne constitue un autre privilège attaché à l'exterritorialité, et auquel quelques auteurs attachent grande importance. L'agent diplomatique est exempté des impôts personnels directs, que ce soient des impôts sur la fortune ou sur le revenu, sur le capital ou sur le travail, sur la production ou sur la consommation ; il en est de même des impôts de répartition ou des prestations militaires, et il est indifférent qu'ils soient établis par le gouvernement ou par une de ses subdivisions. Ici, de même, l'exemption ne concerne pas seulement la contrainte executive, mais l'obligation de payement en elle-même. Les agents diplomatiques sont soumis par contre à l'obligation d'acquitter en principe les contributions foncières, sous n'importe quel nom ou quelle forme, les impôts frappant directement la profession ou le commerce, les impôts indirects comme ceux établis sur la consommation,

^ Hubler, p. 102 ; Nys, p. 382. Cf. à ce sujet U. de Sinner, L'immunité judiciaire civile des agents diplomatiques étrangers, liausanne, 1906.

comme les droits d'entrée, de timbre, etc., les rétributions pour l'usage d'édifices publics ou la jouissance de services publics, comme par exemple pour le transport des personnes, des lettres et des marchandises, les droits de douane et autres droits de passage souvent locaux. Une certaine courtoisie exempte quelquefois l'agent diplomatique du payement des droits de douane et d'entrée, et presque toujours des formalités d'une perquisition effective aux bureaux de la douane. Les honteux abus causés au cours des siècles passés par cette libre entrée ont rendu nécessaires des limitations considérables sinon une abolition complète de cette exemption.

( ƒ) La plupart des auteurs qui n'emploient pas le principe d'exterritorialité, dans le sens étendu que nous avons donné à ce terme au début du présent paragraphe, y font cependant entrer les trois prérogatives dont nous venons de parler. Ils nomment à part la liberté qui est accordée aux ambassadeurs de pratiquer leur propre culte, c'est-à-dire le droit de pratiquer leur religion, Ubrement et sans entraves, dans leur demeure, même à l'intérieur des frontières d'un pays ne tolérant pas la liberté absolue de religion et de culte. Tandis que, dans les temps de haine et de persécution religieuses, ce privilège pouvait être considéré comme important et indispensable, on peut le déclarer insignifiant à l'heure actuelle, où les États civilisés s'efforcent, non seulement d'accorder à tous une Uberté absolue de reUgion, mais formulent même ce principe comme condition de reconnaissance des autres États ou du moins l'imposent aux autres États comme une obligation internationale. Pendant le temps très long où ce principe n'existait qu'en germe, le ' droit de chapelle ' resta confiné dans d'étroites limites. Les cérémonies du culte devaient avoir lieu à l'intérieur de l'habitation de l'agent diplomatique, sous la direction d'un prêtre attaché à sa personne, et sans aucune manifestation extérieure ; il était, par exemple, sévèrenjent défendu de sonner les cloches. Seul le personnel de l'ambassade avait le droit d'y prendre part, et le fait de pouvoir y admettre des compatriotes ou des coreHgionnaires était considéré comme un privilège spécial. La négligence de ces restrictions était prise en fort mauvaise part

et étroitement surveillée. Il est clair que ce privilège avait le plus d'importance dans les États les moins tolérants, c'està-dire dans les pays rigidement catholiques, et plus tard dans les États mahométans. Aujourd'hui, ce privilège peut être considéré comme en grande partie suranné et tombé en désuétude ; il n'est cependant pas impossible que, par ci par là, sa valeur pratique se fasse sentir à nouveau. ^

(g) Enfin, on range encore souvent, parmi les privilèges de l'ambassade, la juridiction personnelle. Celle-ci était autrefois exigée et exercée par les ambassadeurs ; en 1605, l'ambassadeur français convoqua à Londres un jury français pour faire juger un membre de sa suite, accusé de meurtre, et pour le faire condamner à mort ; cette sentence, toutefois, ne fut point exécutée par les autorités britanniques. Cette prérogative est complètement abolie aujourd'hui comme étant en contradiction formelle avec le principe pénal de la territorialité. Le droit de juridiction de l'ambassadeur se limite actuellement à l'application de peines disciplinaires aux membres de sa suite, du chef d'infraction au service, ne tombant pas sous la portée du droit pénal territorial, et dont la connaissance lui est confiée par la loi de son propre pays ; ensuite, à l'incarcération provisoire, ' le premier procédé ', de gens de sa suite, du chef de délits sur lesquels il sera statué plus tard par le juge compétent de l'État que l'ambassadeur représente. De même en matière civile, l'ambassadeur n'a pas autre chose qu'une certaine iurisdictio voluntaria pour autant toutefois que la législation territoriale l'admette formellement ou tacitement, et que son propre gouvernement l'en ait chargé. Ceci se borne du reste à la compétence requise pour délivrer quelques documents ou déclarations dans l'intérêt des membres de sa famille ou de sa suite, comme la passation d'un testament, d'un contrat de mariage, etc. Ce droit est passé aujourd'hui, en gi-ande partie, aux agents consulaires. C'est seulement en Orient que la

* Le droit que possédait jadis cliaque ambassadeur de posséder une imprimerie qui lui fut propre a aujourd'hui disparu. Il en est de même du droit du payement des frais de représentation par l'État de domicile. Quelques ambassadeurs, en Orient, jouissent cependant encore de telles faveurs.

compétence juridique des agents diplomatiques et consulaires est plus étendue.^ (§ 36.)

Les prérogatives de l'ambassadeur ne s'appliquent pas exclusivement à sa personne, mais aussi à sa famille et à sa suite officielle (gens d'uniforme), parmi laquelle il faut comprendre ses courriers ou messagers, chargés de faire parvenir les dépêches officielles, pourvus de passeports en règle, ainsi que la famille de ces derniers. L'ambassadeur peut même étendre ces privilèges aux membres de sa suite non officielle (gens de livrée), pourvu que ceux-ci ne soient pas sujets de l'Etat de domicile. L'exemple suivant constitue donc un cas d'injustice flagrante. En 1653, le frère de l'ambassadeur portugais à Londres, Don Pantaleon da Sa, fut, du chef d'un meurtre qu'il avait commis sur un sujet britannique, réclamé par Cromwell alors qu'il se trouvait dans la maison de l'ambassadeur ; il fut jugé, condamné et exécuté ; bien que parent très rapproché, on ne lui reconnut pas le caractère de membre de l'ambassade. F. de Martens, qui désapprouve l'extension des privilèges des ambassadeurs à leur suite, ne peut méconnaître que le droit positif exige impérieusement une semblable extension et en donne comme preuve l'arrogance et les prétentions exagérées émises à l'adresse du Saint-Siège, en 1816, par l'ambassadeur russe, à la suite de l'incarcération d'un employé de l'ambassade par la police locale. Les seules exceptions que connaisse jusqu'ici le droit international concernent des cas se rapportant à la suite non officielle, sujette de l'État de domicile, et se trouvant temporairement au service de l'ambassadeur, ou dont l'ambassadeur a demandé ou permis l'arrestation par la

k police locale. Il est incontestable que le développement du droit tend de plus en plus à restreindre cette extension. Dans ^ Il y a quelques années le ministre de France à Port-au-Prince, Haïti, refusa de célébrer un mariage entre deux personnes déjà mariées, puis divorcées, en se basant sur le fait que la législation haïtienne défendait des unions pareilles. Une action en dommages-intérêts contre le ministre récalcitrant fut déclarée recevable par un arrêt de la Cour de Paris du 27 décembre 1910. Cette sentence fut confirmée le 25 mars 1911 par le tribunal des conflits. Une critique sévère et subtile de cette jurisprudence a paru dans la R. G. D. I. P. 1913, p. 53-73. Le refus par un agent diplomatique ou par un consul de célébrer le mariage de ses nationaux me paraît parfaitement justifié.

plusieurs pays, surtout dans ceux où le principe de territorialité est fort en honneur, ces privilèges sont déjà refusés au personnel non officiel. En cas de flagrant délit, l'arrestation et la remise des coupables à la justice sont même jugées permises dans un sens large. Les adversaires d'une situation privilégiée, accordée à l'ambassadeur, trouvent ici le défaut de la cuirasse et voient, au moins pour ce cas-ci, leurs désirs se changer de plus en plus en réalités.

Le droit d'exterritorialité des ambassadeurs, pris dans son sens général, a déjà atteint depuis longtemps son plus grand développement. Ce qui, aux xvi^ et xvii^ siècles, portait le nom de privilège diplomatique, est maintenant accordé à tout le monde sans exception. L'étranger, personne privée, jouit actuellement d'une protection quasi-égale à celle dont jouissait autrefois l'ambassadeur, comblé de privilèges. Seule subsiste encore la condition juridique particuhère de sa personne et de sa demeure, pour lui permettre d'exercer ses fonctions sans aucune entrave, mais la ratio iuris commence ici aussi à donner des signes de faiblesse, et il est universellement reconnu que les droits spéciaux dont jouit l'ambassadeur doivent, en tant qu'exception, être de stricte interprétation. Voilà pourquoi ce droit spécial n'a de force que vis-à-vis de l'État du domicile, et non vis-à-vis des États tiers, c'est-à-dire de ceux dont il ne fait que traverser le territoire ; ceux-ci ne lui doivent d'autre protection que celle qui est accordée à tout étranger, mais s'efforcent ordinairement, à la suite d'une entente pacifique avec l'État mandant et avec celui qui reçoit l'ambassadeur, de lui procurer le secours et la protection dont il pourrait avoir besoin.! Les exemples d'agressions et d'arrestations commises envers des agents diplomatiques envoyés par des gouvernements ennemis ne sont cependant pas rares. En 1744, le maréchal de Belle-Isle, ambassadeur de France à Berlin, fut arrêté à Hanovre par les Anglais ; presque à la même époque, l'ambassadeur anglais à Venise fut arrêté par les Autrichiens

^ L'arrestation brutale de l'ambassadeur anglais, Sir E. Rumbold. en 1804, à Hambourg, par Napoléon I»', constituait ime violation do la neutralité et non du droit d'ambassade.

à Nuremberg ; rambassadeur de France en Suisse et à Naples fut arrêté en 1793 par les Autrichiens sur le lac de Côme, etc. Aux termes de la loi des garanties de 1871 les ambassadeurs envoyés par le pape ou accrédités auprès de lui peuvent librement passer par le territoire italien. (§ 11.)

Il convient de mentionner en dernier lieu qu'en 1888 l'Institut de droit international nomma une commission à Lausanne pour étudier les immunités diplomatiques et consulaires. Le rapporteur publia, en 1891, un travail sur les premières, travail qui ne fut discuté et adopté qu'en partie, mais qu'à Cambridge, en 1895, on acheva et fixa définitivement. Sous une classifica-^ tion quelque peu arbitraire en inviolabilité, exterritorialité et immunité, il s'efforce, en dix-sept articles, de fixer le développement actuel du droit.^

§ 34. — Les Agents consulaires.^

A la différence des agents diplomatiques, qui sont chargés de la représentation à l'étranger des intérêts politiques généraux des personnes de droit international, les agents consulaires ont pour mission de favoriser les intérêts particuliers, sociaux et économiques des États, en dehors de leur territoire. Les premiers représentent directement leur gouvernement auprès du gouvernement étranger et doivent à ce fait leur caractère diplomatique ; les seconds sont aussi des fonctionnaires et prennent également à cœur les intérêts de l'État qui les a nommés, mais, parce que les intérêts poHtiques ne sont point de leur ressort, ils ne sont point en contact étroit avec le gouvernement étranger ; ils sont généralement établis ailleurs qu'au siège de ce dernier, et ne sont donc en rapport qu'avec des autorités locales ; pour le reste, ils sont chargés de représenter des intérêts d'une nature plus spéciale et d'une étendue moins

^ Annuaire, xi. 394-407 ; xiv. 203 suiv. texte 240-4. V. à ce sujet Lehr dans R. D. I. vii. 409-15.

2 Heffter, § 244-8 ; Bluntschli, art. 244^75 ; Phillimore, ii. 258-316 ; Woolsey, § 99-100 ; v. Martens, ii, § 18-26, p. 66-100 ; Calvo, i. 442-520 ; Bulmerincq, en détail et à fond dans le Manuel de v. Holzendorff, iii. 687-797 ; Hall, p. 263-70 ; Nys, ii. 394-418 ; Rivier, i. 519-58 ; Bonfils, art. 733-91 ; V. Liszt, p. 130-44, 156-60 ; L. Oppenheim, i. 463-81 ; v. Ullmann, p. 196-234.

considérable que ceux dont s'occupent les agents diplomatiques. C'est néanmoins une erreur de les considérer comme de simples agents commerciaux ou comme des personnes chargées de la surveillance à l'étranger des intérêts individuels de leurs compatriotes ou sujets d'autres États ; ils sont vraiment des fonctionnaires d'État ou des personnes revêtues des fonctions d'État ; leur tâche grandit tous les jours en importance et en étendue ; elle ne se limite pas à des intérêts individuels, mais embrasse aussi des intérêts politiques considérables ; c'est précisément à ceux-ci qu'elle doit son importance toujours grandissante. Il ne faut donc pas s'étonner de constater un rapprochement qui devient de plus en plus sensible entre la diplomatie et les fonctions consulaires ; certains États ont même été jusqu'à réunir le personnel de ces deux institutions en un corps unique. La France donna l'exemple, et un de ses fonctionnaires, qui est en même temps un spécialiste remarquable en matière de droit international, s'exprime à ce sujet de la façon suivante : ' Le recrutement, le classement et les émoluments du personnel des consulats y ont fait l'objet d'une série de dispositions législatives (décrets du 10 juillet 1880, du 31 mars 1881, etc.), dont le caractère le plus saillant consiste dans l'assimilation complète des agents consulaires aux agents diplomatiques ; s'ils ont des attributions différentes à raison de la nature spéciale de leur mission respective, ils n'en font pas moins partie du même corps, se recrutent de la même façon, et passent, suivant les besoins de l'un des services à l'autre, les divers grades de l'une des hiérarchies ayant dans l'autre leur équivalent parfait.' D'autres États comme l'Espagne, l'Autriche-Hongrie et la Russie suivirent cet exemple. Cette transformation est encore loin d'être complète, et elle fait songer à la parole de Chateaubriand : ' Le temps des ambassadeurs est passé ; celui des consuls est revenu.' Ceci n'est compréhensible que si l'on étudie quelque peu l'origine et le développement des fonctions consulaires, telles que celles-ci se sont manifestées de nombreux siècles avant la naissance d'un droit international positif.

C'est à tort que quelques-uns ont rapporté l'origine des

consuls aux irpó^euoL de l'ancienne Grèce, et aux patroni de l'Empire romain. Les premiers étaient des personnes choisies par un État parmi les citoyens d'un autre État, afin de protéger les intérêts des sujets du premier État, et de leur accorder la protection nécessaire. Les patroni étaient des citoyens romains, choisis par leur propre gouvernement afin de protéger les étrangers résidant sur le territoire de la ville et de l'État, et de les défendre en justice. Ces deux institutions ont disparu avec le monde ancien, sans laisser de traces.

Il faut chercher l'origine du consulat actuel dans l'Europe méridionale au moyen âge. Pendant les Croisades, depuis la fin du xi^ siècle jusqu'à la fin du xiii^ siècle, on vit naître et se développer sur les côtes de la Méditerranée un commerce florissant, qui, malgré les circonstances politiques défavorables, fit éclore des villes commerciales riches et puissantes. Celles-ci surent maintenir leur indépendance, et étendirent leurs comptoirs dans toutes les directions. Gênes, Pise et Venise étaient des républiques souveraines, où les corporations ou curiae exerçaient une grande influence ; les guildes maritimes et commerciales, dirigées par des chefs choisis dans leur sein et qui portaient le nom de consuUs marinorum ou de consules mercatorum, y étaient surtout prépondérantes. Ces consuls n'avaient, au début, qu'un pouvoir administratif et judiciaire sur les membres de la guilde, mais, à partir du xiii^ siècle, leur pouvoir s'étendit sur toute la ville et sur toute la population, y compris les étrangers. C'est ainsi que naquirent les tribunaux maritimes et commerciaux, en Italie, en France et en Espagne, dont la jurisprudence a donné un si grand développement au droit conamercial du moyen âge, et qui a trouvé son expression dans les livres de droit cités plus haut (§ 8).

Des institutions pareilles procédèrent, à l'étranger, de celles qui existaient à l'intérieur d'un pays déterminé. En effet, en ces temps-là, la personnalité du droit ne faisait pas de doute, et les marins et les marchands, tout en se trouvant hors de leur domicile, restaient néanmoins soumis à l'autorité de celui-ci. Il était donc aussi naturel d'adjoindre aux flottes commerciales de tels fonctionnaires appelés consules maris, ou consuls sur mer.

pour assurer la police et exercer la justice pendant le voyage. Lorsque, un peu plus tard, furent créées des factoreries commerciales d'outre-mer, comprenant une population en partie permanente, on y nomma, dans le même but, des consulats ultra-marini. Ici encore, le choix opéré par les marchands fut remplacé peu à peu par la nomination de ceux-ci par le gouvernement de la ville ou de la mère patrie. Au cours du XV* siècle, le pouvoir central s'immisça de plus en plus dans cette matière. On ajouta aux antiques ' consuls des marchands de l'Ouest ', des ' consuls d'outre-mer ', qui exercèrent des fonctions identiques dans les nombreuses villes du Levant. Ils veillèrent aux intérêts commerciaux et judiciaires, mais ne furent jamais des agents diplomatiques.

Il fallait cependant s'assurer du consentement tacite ou formel du gouvernement des États sur le territoire desquels ces factoreries étaient établies. Cela ne souffrait point de difficulté de la part des principes juridiques régnants. Les Etats chrétiens, comme, par exemple, l'Empire Byzantin et les Etats latins, d'une durée éphémère, accordaient en général cette autorisation ; quelquefois cependant ils y mirent des restrictions.^ Quant aux États mahométans, eux non plus ne s'y opposèrent pas en principe, mais conclurent, avec les villes commerçantes de l'Ouest, des capitulations, caj?i^MZ« concordata; celles-ci réglaient le commerce et le transport, et accordaient aux factoreries commerciales et à leurs dépendances l'application de leur droit et de leur juridiction propre en matière civile et criminelle. On trouve déjà, au xii^ siècle, de ces capitulations conclues entre Pise et les rois musulmans d'Espagne et du Nord de l'Afrique ; elles furent suivies bientôt d'une longue série de conventions semblables conclues entre les républiques italiennes et Barcelone d'une part, l'Egypte, Tunis et la Syrie, et à partir du xv* siècle, la Turquie, Tripoli et le Maroc d'autre part. Après la consolidation du pouvoir d'État, vers la fin du moyen âge, de grands royaumes comme la France et l'Espagne conclurent également des contrats de ce genre, et les capitulations se

1 Pardessus, Collection des lois maritimes antérieures, ii, Introduction, p. 1 26, parle de violence.

modifièrent quelque peu. Leur caractéristique resta cependant toujours celle-ci, qu'elles accordaient une condition juridique spéciale aux étrangers et aux consuls étrangers dans les pays orientaux.

Dans l'Europe occidentale, le principe de la territorialité remplaça peu à peu le système de la personnalité du droit. Ce principe ne tolérait pas, en propre territoire, l'exercice d'une juridiction étrangère, et mit fin à la juridiction spéciale des consuls. Le système des factoreries commerciales étrangères et des agents commerciaux avait pénétré aussi dans le Nord de l'Europe, au cours du xiv" et du xv* siècle. L'envoi de consuls italiens dans les Pays-Bas et en Angleterre en sont le premier exemple. Ceux qui se trouvaient à la tête des comptoirs des Hanses maritimes portaient le nom de ' oldermannen ou aldermannen ', ceux d'Angleterre s'appelaient ' gODemors ou gubernatores mercaiorum '. On trouve encore d'autres dénominations, comme celles de protector, syndicus, prévost, etc. Eux aussi étaient, au début, nantis d'un certain pouvoir juridique, mais ils n'acquirent jamais la même indépendance et la même considération que celles dont jouissaient leurs confrères dans les États levantins. C'est à la suite des différences entre l'Est et l'Ouest que naquit la curieuse distinction entre les consuls des États chrétiens de l'Occident ou consuls conmierciaux d'une part, et les consuls dans les États nonchrétiens de l'Orient, ou consTils de juridiction, d'autre part. Telle est l'explication historique, et qui semble parfaitement exacte, de cette différence.

Depuis la paix de Munster, les consuls, dans les États chrétiens • de l'Europe et de l'Amérique, sont principalement chargés de veiller aux intérêts du conmierce et de la navigation à l'étranger; ils sont subordonnés aux représentants diplomatiques de leurs gouvernements, dans le pays où ils exercent leurs fonctions. Les auteurs du xvii* siècle et du xviii* siècle parlent d'eux avec dédain. Wicquefort écrit ce qui suit : ' Les consuls ne sont que des marchands qui, avec leur charge de juger des différends qui peuvent siu-gir entre ceux de leur nation, ne laissent pas de faire leur trafic et d'être soumis aux lois locales.' ' Us

mendient le titre de commissaire afin de faciliter par là leur petit commerce ' ; les princes, qui usent de leurs services, les protègent ' comme tout bon maître protège son serviteur et son domestique, mais non comme ministre public '. Van Bynkershoek dit également que les consuls ne sont en général pas autre chose que des marchands ; ils ne sont pas envoyés pour représenter leur monarque, mais pour protéger les sujets de ce dernier dans la lutte commerciale, et pour trancher leurs différends commerciaux. Vattel, enfin, rappelle la considération dont ils jouissaient jadis : ' Autrefois, les consuls étaient des espèces de ministres publics, mais aujourd'hui ce titre est donné à de simples commissionnaires des princes pour leiu-s affaires particulières. Souvent même, ils sont sujets du pays où ils résident ; ... on leur doit quelques égards en considération du prince qu'ils servent.'

Ces opinions sont loin d'être flatteuses pour les consuls qui, en outre, étaient tenus à l'écart par les agents diplomatiques. Voici ce qu'écrivait encore, en 1854, un consul général à Londres. ' Repoussés de la Cour, les consuls ne sont point reçus dans les salons aristocratiques. Les fonctionnaires croiraient déroger en les accueillant. Le haut commerce lui-même se montre peu sympathique à des résidents, qui ne sont, à ses yeux, ni hommes du monde, ni hommes d'affaires, qui n'ont ni crédit à la Bourse, ni accès au West End.' Bulmerincq prouve cependant, à l'aide de traités du xviii* siècle, qu'outre la protection du commerce et des personnes privées, ils étaient revêtus aussi de fonctions juridiques et de police. L'accroissement constant des relations internationales sur le terrain économique et social fit en sorte que leur importance s'accrut de jour en jour au cours du XIX* siècle. On peut actuellement prédire qu'ils seront chargés un jour de la représentation diplomatique ordinaire. Il y a certes encore, entre les deux fonctions, une différence sensible, mais il est incontestable qu'un rapprochement se manifeste de plus en plus. Déjà, on confie par -ci par-là à des agents consulaires des fonctions et un titre qui les placent sur la même ligne que les agents diplomatiques. Il semble en effet que la diplomatie perde peu à peu son prestige de jadis, parce que sa tâche se

concentre de plus en plus dans le cabinet du ministre des affaires étrangères, et que, d'autre part, les fonctions de consul gagnent toujours en importance par l'accroissement de leurs attributions et l'influence toujours grandissante qu'exercent les intérêts économiques et sociaux sur les relations politiques des États.^

§ 35. — Les Consuls dans les États chrétiens et dans les États qui leur sont assimilés.

Les consuls, dans les États chrétiens, ne possèdent, en général, ni le caractère diplomatique, ni le droit de juridiction; de ce double chef, ils diffèrent donc sensiblement des consuls en Orient. Entre eux, il existe cependant aussi une grande différence, selon qu'ils appartiennent aux consules missi, c'està-dire aux consuls envoyés ou de carrière, ou aux consules electi, c'est-à-dire les consuls choisis ou négociants établis en territoire étranger, qui sont investis de fonctions consulaires.

Les consuls de carrière sont, dans le vrai sens du mot, des fonctionnaires qui reçoivent dans ce but une instruction spéciale, doivent satisfaire à certaines conditions, reçoivent des appointements fixes, n'exercent pas d'autre profession ou métier, et forment ensemble un corps, qui tout comme l'ensemble des fonctionnaires qui appartiennent au service diplomatique d'un État déterminé, doit être considéré comme un groupe particulier ou une branche de service à part. Il est naturellement de la compétence de chaque État en particulier de régler l'organisation de ce corps, d'en fixer les conditions d'accès et de déterminer les droits et devoirs qu'ont, visà-vis de l'État, les fonctionnaires qui en font partie. Il est intéressant de constater que ceci fait de plus en plus l'objet d'attentions spéciales, et que l'importance de ce corps, ainsi que le soin avec lequel on le compose, s'accroît de jour en jour.

Les consuls choisis sont, au contraire, des négociants résidant sur les lieux mêmes, sujets autant que possible de l'État qui les nomme ; par la force des choses, ce sont souvent

^ Von Ullmaiin, /. c, p. 208, prononce un chaleureux plaidoyer en faveur de l'égalité, en principe. Lisboa aussi : * Du service consulaire,' dans la R. D. I. 1900, p. 256-69, désire im plus grand rapprochement.

1569.19 II -c.

des étrangers, qui n'ont pas reçu d'instruction spéciale, qui ne répondent à aucune exigence fixée, qui ne jouissent d'aucun traitement fixe, et qui ne forment pas de corps. Ils se différencient donc considérablement des précédents au point de vue de l'importance, du caractère et des garanties de leurs fonctions, mais ils leur sont complètement assimilés en ce qui concerne le titre, le rang, les droits et les devoirs.

La valeur numérique des deux catégories de consuls diffère sensiblement d'après les pays, et l'on a beaucoup discuté au sujet de la préférence à donner à l'une ou à l'autre. Dans les cercles commerciaux, on reproche souvent aux consuls de carrière leur manque de connaissances et d'expérience commerciales, leur raideur officielle et leur culte du formalisme. Quant aux consuls élus, on leur fait le reproche de manquer d'une culture générale, d'avoir des vues étroites, d'ignorer le droit, de négliger leurs obligations consulaires, de placer leurs intérêts propres au-dessus de ceux de leurs compatriotes, d'/ibuser de leurs fonctions pour leur propre avantage, d'ignorer la signification et la grandeur de leur tâche. Il est, à la vérité, difficile, bien que non impossible, de prévenir, par une instruction toute spéciale ainsi qu'une préparation soigneuse à cette carrière si particulière, les reproches que l'on adresse aux consuls de carrière ; il semble plus difficile encore et même impossible de remédier à ceux qu'on adresse aux consuls élus. C'est pourquoi beaucoup d'États donnent, sans hésiter, la préférence aux consuls de carrière. La France, suivie en cela par d'autres États, comme l'Espagne, l'Autriche-Hongrie et la Russie, ne possède que des consuls de carrière, et les a mis en rapport étroit avec sa représentation diplomatique ; le consul général a le rang de conseiller de légation ; les consuls de première, deuxième classes et les consuls suppléants ont respectivement le rang de premier, second et troisième secrétaire de légation. En 1906, les États-Unis ont réorganisé leur service consulaire dans le même esprit. Même dans les pays qui, en grande partie, pour des raisons financières, accordent une plus grande place aux consuls choisis, l'opinion que les consuls de carrière méritent

la préférence gagne chaque jour du terrain. L'Angleterre et l'Allemagne ont un nombre très considérable de consuls élus. L'Allemagne en possède 6 sur 7, et la Suisse n'en possède pas d'autres. Et cependant, déjà en 1839, Talleyrand exigeait plus de qualités d'un bon consul que d'un habile diplomate.^

Les agents consulaires n'occupent pas tous le même rang. On distingue les consuls et les agents consulaires. Dans plusieurs pays, ces différentes catégories sont encore subdivisées en classes, et on y joint parfois les élèves consuls. Le consul général occupe la place la plus élevée ; son activité s'étend sur des régions considérables ou des pays entiers. Le rang de consul est le rang ordinaire, et on donne ce nom tout comme celui d'ambassadeur à tous les fonctionnaires consulaires sans distinction. Les vice-consuls sont ordinairement des fonctionnaires subalternes qui remplacent le consul dans les localités peu importantes ou tout au moins dans les endroits où leur pays a des intérêts commerciaux peu considérables. Les agents consulaires, enfin, sont des fonctionnaires subalternes nommés par le consul général ou par le consul et qui, dans un district consulaire ou dans des localités peu importantes, exercent les fonctions consulaires, sous la responsabilité du fonctionnaire consulaire qui les a nommés. Les vice-consuls sont quelquefois aussi nommés par un fonctionnaire d'un rang supérieur ; en règle générale, cependant, ils sont nommés directement par le gouvernement, et ils ont un champ d'activité plus personnel. Chaque fonctionnaire consulaire a un territoire ou district consulaire plus ou moins délimité.

Les fonctionnaires consulaires d'un État se trouvant sur le territoire d'un autre État forment quelquefois un établissement consulaire ; celui-ci est divisé en arrondissements ou districts ou sous-districts, sous l'autorité d'un consul général

^ ' Quand on a été ministre habile, que de choses il faut encore savoir poiu: être un bon consul ! ' V, sur la réforme et l'organisation du service consulaire a»ix États-Unis par la loi du 5 avril 1906, modifiée par celle du 11 mai 1908, un bon aperçu de William J. Carr dans VAmer. Joum. i. 891-913 ; plus en détail, v. Bassett Moore, Digest, tome V ; résumé d'Ern. Lehr dans R. D. I., p. 1-23. La nomination d'inspecteurs (pour le contrôle périodique), me semble un point de vue fort intéressant.

comme chef. Dans le cas où leur gouvernement est représenté dans le pays par un agent diplomatique, les fonctionnaires consulaires se trouvent en général placés sous la surveillance de ce dernier et lui sont subordonnés. En règle générale, d'autres fonctionnaires sont encore adjoints à un consulat ou à un consulat général. Tout d'abord un chancelier, nommé par le gouvernement ou par le consul lui-même : ses fonctions consistent à assister ce dernier en qualité de secrétaire ; il se trouve placé à la tête de la chancellerie, qui fait office non seulement de bureau d'état-civil, mais aussi d'étude de notaire et de caisse publique. ^ Ensuite un interprète, appelé en Turquie drogman : il sert d'intermédiaire dans les conversations en langues orientales peu connues ; d'autres fonctionnaires subalternes ne se rencontrent que rarement.

Au cours des dernières années, on a adjoint, çà et là, aux consuls, des chambres de commerce. Elles se composent de commerçants établis sur les lieux, qui sont en même temps sujets de l'État qui nomme le consul. Leur mission consiste à lui donner des conseils et à l'éclairer dans les affaires purement commerciales. Une chambre de commerce allemande est établie à Bruxelles ; l'Autriche-Hongrie, la France et l'Italie ont organisé des assemblées pareilles dans des centres commerciaux importants, et lui ont accordé des subsides de l'État, sans compter qu'une institution de ce genre doit, si elle veut avoir quelque action officielle, recevoir l'approbation de l'État sur le territoire duquel elle est établie ; son utilité au point de vue de l'État qui l'a organisée peut être mise en doute : en effet, elle paralyse évidemment l'activité du fonctionnaire consulaire, et est traitée de ce fait avec une certaine méfiance ; du moins l'Allemagne hésite pour le moment à subventionner à l'aide des deniers publics des institutions semblables.

Là où un corps diplomatique n'existe pas, les consuls forment, en général, un corps consulaire, et sont égaux en

^ Bonfils, art. 773, l'appelle en même temps secrétaire du consul, secrétaire de la mairie, grelTier, notaire, huissier, comptable, archiviste. Cf. Calvo, i, §450.

rang ; dans les circonstances officielles, la hiérarchie est réglée par l'ancienneté, c'est-à dire par la date de leur exequatur, indépendamment du titre qu'ils portent ou du rang qu'ils occupent. En 1891, un diplomate français a décrit d'une façon vive quels résultats étranges on obtient en mettant sur le même pied les consuls de carrière et les consuls élus.^

Les consulats sont, de même que les ambassades, des institutions internationales, et exigent de ce chef la collaboration de plusieurs États. On trouve ici aussi un droit consulaire actif et passif, qui concorde presque entièrement avec le droit d'ambassade actif et passif, et qui devrait donner lieu aux mêmes observations que celles que nous avons présentées plus haut. La nomination et la reconnaissance de consuls n'impliquent cependant nullement le fait de reconnaître ou de nouer des relations directes avec un gouvernement étranger. Il faut remarquer également que les États non-souverains possèdent et exercent le droit de nommer et de recevoir des consuls parce que, en général, les fonctions confiées à ces derniers n'excèdent point la compétence de ces Etats. Pour autant que le cas se présente, les États mi-souverains n'ont pas droit à des représentants consulaires distincts. Dans les États fédéraux, cela dépend de la constitution fédérale. En Allemagne, l'Empire seul a le droit consulaire actif ; aux membres qui font partie de la Confédération revient un droit consulaire passif vis-à-vis des États étrangers; ils possèdent également le droit de s'envoyer réciproquement des consuls, afin que ceux-ci puissent veiller à leurs intérêts commerciaux réciproques.

Le droit consulaire considéré comme un ensemble de droits et devoirs réciproques se base, en partie, sur la coutume, en partie sur un nombre toujours croissant de traités ; ceux-ci sont, ou bien des traités consulaires distincts, ou bien des traités généraux de commerce, de navigation ou d'amitié, et règlent les particularités de la compétence réciproque, ou

^ Voyez le projet d'un règlement sur les immunités consulaires par E. Engelhardt, dans V Annuaire, xiii. 377 et suiv.

déterminent la condition juridique des consuls. Entre les Etats d'Europe et les autres, qui sont membres de la communauté juridique internationale, cette compétence réciproque est tacitement reconnue et exercée ; par contre, à l'égard des États orientaux et de ceux qu'on estime peu civilisés, un traité est nécessaire ou tout au moins jugé souhaitable. Toutefois, ceci n'empêche point que chacun soit libre de refuser ou de limiter l'accès de son territoire aux consuls étrangers, en ne les admettant que dans un nombre limité d'endroits ou en les excluant de certains endroits déterminés. En général, on observe aussi la réciprocité et l'exclusion de certains endroits, en vertu ou non d'une convention, appliquée d'une façon égale pour tous les États ; l'exclusion des consuls d'un seul État est considérée avec raison comme un acte d'inimitié. La Russie a longtemps refusé d'admettre des consuls à Varsovie, l'Allemagne à Strasbourg. La Russie refusa également de les admettre à Taschkend, dans l'Asie centrale, ce qui incita l'Angleterre à renvoyer les consuls russes des Indes britanniques. Il n'existe pas de droit absolu de nommer des fonctionnaires consulaires à l'étranger.

Le droit de nomination appartient au chef du gouvernement ou à son représentant dans les colonies et dépendances, conformément au droit public de l'État dont il s'agit ; les fonctionnaires consulaires haut placés ne pourvoient euxmêmes aux vacances que pour les deux rangs inférieurs. La réception ou l'installation se fait par une commission, patente ou lettre de provision, qui indique le nom et le rang, la résidence et le champ d'activité du fonctionnaire en question, et qui peut être accompagnée d'instructions qui contiennent ses obligations particulières. Avant d'accepter et d'accomplir ses fonctions, il faut cependant qu'il s'assure du consentement formel de l'État où il compte exécuter la tâche qui lui est confiée. L'État qui reçoit peut se refuser à accueillir une personne déterminée, pour les mêmes raisons que celles que nous avons exposées plus haut en parlant des ambassadeurs ; ces raisons sont toutefois moins minutieusement définies parce qu'un fonctionnaire consulaire n'est pas

le représentant immédiat d'un État souverain auprès d'un gouvernement étranger, et que, par conséquent, les préventions qu'on peut avoir contre un consul sont moins graves et ainsi moins importantes. On ne tolère ordinairement pas comme consuls de carrière les personnes dont l'honorabilité est sujette à caution ou qui se trouvent être des sujets de l'Etat dans lequel ils sont envoyés. L'État intéressé peut cependant, pour d'autres raisons, refuser son consentement.^

L'autorisation est accordée par Vexequatur ou placet, appelé en Turquie berat, et quelquefois aussi dans les anciens traités, dépêche d'approbation. Au xviii^ siècle, on se servait de la formule admis et reconnu, ' approved and admitted.' La formule d'admission est inscrite sur la minute de la nomination après que cette dernière pièce a été envoyée par la voie diplomatique et par le gouvernement qui nomme le consul au gouvernement de l'État qui le reçoit. L'exequatur est, en quelque sorte, la formule exécutoire du mandat consulaire ; il détermine le commencement des fonctions, et accorde au consul tous les droits attachés à sa charge. Là où il n'y a pas d'ambassadeur, les présentations et la demande d'exequatur sont faites par le consul lui-même. La remise de l'exequatur accordé à ce dernier a lieu de différentes façons ; quelquefois, l'exequatur est remis directement par le gouvernement qui le concède ; les autorités locales sont ainsi forcées de le respecter et de tenir compte des droits consulaires. Le gouvernement qui accorde l'exequatur peut toujours, et de sa propre autorité, le retirer, et aussi mettre subitement fin LUX fonctions du consul : ce n'est qu'exceptionnellement, en [vertu d'un traité, que les raisons doivent en être communiquées."

^ En 1869 r Angleterre refusa Tadmission d'un consul américain à Glasgow parce qu'il avait été fénian irlandais.

2 En 1885, le Paraguay retira l'exequatur du fameux consul américain Hopkins, à cause de ses spéculations et de sa mauvaise conduite. L'Allemagne agit de la même façon à l'égard du consul de Turquie à Dantzig, parce que la femme de ce dernier avait été condamnée à six mois de prison du chef d'escroquerie. Le président des États-Unis retira, en 1856, l'exequatur à trois consuls britanniques, parce qu'ils avaient tenté, sur territoire neutre,

n DROIT FORMEL

La sphère d'activité des consuls n'est pas facile à déterminer d'une façon exacte et complète. Au point de vue historique, elle a subi des modifications considérables ; tour à tour, elle a atteint un haut degré de développement et souffert des restrictions importantes. Elle traverse actuellement une période de transition, au cours de laquelle les intérêts généraux et particuliers sont pour ainsi dire aux prises ; cet état de transition se reflète dans les définitions contradictoires par lesquelles plusieurs écrivains s'efforcent de la décrire. Bluntschli, par exemple, définit le consul le représentant des rapports privés internationaux ; v. Martens le nomme au contraire un organe administratif ( V erwaltungsorgan) de son gouvernement en territoire étranger.^ De graves objections s'élèvent contre ces deux définitions : la première de celles-ci méconnaît l'intérêt transcendant de l'État, la seconde méconnaît les limites du pouvoir de l'État, qui ne peut poser des actes de gouvernement et d'administration que sur son propre territoire. Hall définit avec plus d'exactitude le but des fonctions consulaires : ' En partie veiller aux intérêts des sujets de l'État qui les nomme ; en partie faire, au nom de celui-ci, certains actes importants pour lui ou ses sujets, mais auxquels le pays étranger est indifférent, n'étant pas affecté par eux, ou ne l'étant tout au moins que d'une manière indirecte et éloignée.' Les nombreuses branches d'un caractère administratif, judiciaire, de police, scientifique et humanitaire, où l'activité du consul peut se déployer, peuvent être réunies sous les paragraphes suivants :

{a) La protection des intérêts nationaux à l'étranger en matière de commerce et de navigation. Déjà, en 1814, une ordonnance française déclarait ce qui suit : ' La plus eminente des fonctions des consuls est de protéger le commerce extérieur auprès des autorités étrangères et de concourir à sa prospérité. Presque toutes leurs autres fonctions ne leur ont

d'enrôler des soldats pour la guerre de Crimée. En 1878, Texequatur fut retiré au consul du Chili dans le Costa-Rica parce qu'il était, à ce qu'il paraît, sujet de ce dernier État.

^ Von Martens, /.c, p. 77. Phillimore, ii. 279 et suiv. donne un aperçu des prescriptions légales d'alors, surtout en Angleterre et aux États-Unis ; Bonfils, art. 754 et suiv., s'occupe des fonctions des consuls français.

été attribuées que dans cette vue.' Dans ce but, il faut que le consul étudie soigneusement tout ce qui peut favoriser l'industrie nationale ; il le fera en prenant des informations minutieuses, au sujet des moyens d'établir ou d'étendre les relations commerciales de son pays, au sujet des besoins et des goûts des États étrangers, au sujet des modes de transport et de débit, en un mot, au sujet de tout ce qui peut accroître l'exportation des produits nationaux, agricoles ou industriels, à l'étranger. Ces informations sont contenues généralement dans les rapports consulaires périodiques auxquels les consuls accordent de jour en jour plus de soin, parce que ces rapports doivent servir de guides au commerce international, et qu'ils lui procurent en réalité des données indispensables.

(b) Les consuls doivent veiller à l'exécution des lois nationales et des traités internationaux, pour autant toutefois qu'ils sont chargés de ce soin, et que cela rentre dans la sphère de leurs attributions.^ En cas de violation de traités, ils ont le droit d'élever des protestations, directement, auprès des autorités locales ; mais en ce cas, il leur suffit en général d'en avertir les autorités supérieures. Dans la législation commerciale de chaque État civilisé on trouve de nombreuses stipulations dont l'application se produit en dehors des frontières territoriales, c'est-à-dire ou bien en haute mer, ou bien dans les eaux territoriales étrangères ; qu'on songe aux prescriptions concernant le pavillon national, les papiers de bord, la navigation, les sinistres maritimes, l'avarie et le prêt à la grosse aventure. Les consuls établis à l'étranger sont les personnes qui veillent à l'observation de ces règlements et prêtent leur concours en cas de besoin. Il en est de même pour les obligations qui naissent des traités de commerce et de navigation. Le consul reçoit et signe les déclarations de navigation, vérifie, traduit et légalise les pièces, prête son concours en cas de conclusion de conventions ou en cas d'appel à l'aide des autorités locales, s'interpose pour résoudre à

^ Dans un traité de conunerce entre l'Allemagne et les États-Unis, on leur confie même le soin de veiller à l'observation du droit international en général.

l'amiable les conflits surgis à bord d'un navire, pour prévenir ou punir les contraventions. Il ne possède cependant pas de vrai pouvoir judiciaire, bien que, tout comme à l'ambassadeur, on puisse, pour autant que la législation territoriale l'admette, formellement ou tacitement, lui reconnaître une certaine iurisdictio voluntaria, comme par exemple la compétence requise pour signer des actes authentiques, entre autres les actes de l'état civil concernant les mariages, les naissances et les décès, les actes notariés concernant des conventions ou autres faits juridiques. Il peut aussi prendre des mesures provisoires d'un caractère conservatoire; ainsi, en matière de successions, il peut prendre en dépôt l'argent et les biens meubles, recueillir des déclarations de témoins, etc. Par contre, il ne peut rendre de sentence qui dépasse la limite d'une décision arbitrale ; cela est en effet contraire au principe de territorialité, et sort donc de sa compétence.^ Voilà pourquoi aussi son droit de police maritime sur l'équipage des bateaux nationaux est si restreint; ce droit ne s'exerce que dans la mesure où le mandat qui lui est confié à ce sujet par son gouvernement s'accorde avec les droits de l'État où il réside. Dans le cas où celui-ci ne tolère pas d'acte de pouvoir d'un consul étranger, ce dernier devra se contenter de faire appel à l'autorité locale, comme en cas derecherche de marins déserteurs, d'audition de témoins, etc. (c) Enfin, le consul accorde son aide aux personnes privées qui sont sujettes ou protégées de l'État qui l'a nommé.^ C'est la législation nationale qui détermine la qualité de sujet. Dans quelques législations, on assimile aux sujets les nationaux des Etats amis, qui, par traité, ont été mis sous la protection de l'État, ainsi que les sujets de facto ; ces derniers, en leur qualité de sujets antérieurs de l'État, jouissent, ainsi que leurs descendants, de la protection de l'État dont il s'agit et de celle de son représentant consulaire ; il en est de même des fonctionnaires et des serviteurs étrangers, qui en jouissent par faveur.

1 La conduite du consul russe à Königsberg à la fin du xviii^ siècle nous fournit des exemples de violations de ces limites ; v. Martens, i. 81.

2 Beaucoup de jugements déclarent que telle est sa tâche principale, sinon unique.

Le consul tient une liste ou matricule de toutes ces personnes qui fournissent elles-mêmes les données nécessaires. Le consul est le conseiller tout indiqué et le refuge en cas de détresse, tout d'abord contre les agissements arbitraires de l'autorité locale, mais aussi contre les conséquences des malheurs imprévus qui pourraient frapper l'intéressé en pays étranger, et à la suite desquels il pourrait avoir besoin de conseils et de secours, même pécuniaires. Dans le conflit si connu de Casablanca, entre la France et l'Allemagne, au sujet de la protection accordée par le consulat allemand à des déserteurs français, la cour arbitrale de la Haye décida, en mai 1909, qu'une telle protection était illégale, tout en ne légitimant pas le moins du monde une résistance active de fonctionnaires subalternes. Un consul ne peut s'immiscer de sa propre autorité dans ces questions, et ne possède pas de pouvoir direct à ce sujet ; si toutefois son intervention est requise, son aide peut être des plus nécessaires et des plus utiles.^

La condition juridique des consuls dans les Etats chrétiens est la source de beaucoup de malentendus et de divergences d'opinions. Comme, en règle générale, le caractère diplomatique et représentatif leur fait défaut, ils ne sauraient prétendre aux privilèges d'inviolabilité et d'indépendance, qui sont attachés à ce caractère. Ils sont cependant aussi des organes de l'Etat, et remplissent des fonctions officielles ; ils arborent le drapeau et l'écusson de l'Etat qui les nomme, et jouissent aussi de quelques privilèges qui les rendent supérieurs aux étrangers sans fonctions officielles et leur permettent d'exercer leurs fonctions sans entraves. Selon le témoignage des personnes compétentes, la nécessité de jouir de privilèges spéciaux se fait plus sentir pour eux que pour le personnel officiel d'une légation. Il est établi par une jurisprudence constante et l'opinion presque unanime de la doctrine, que les consuls sont, tout comme les personnes privées, soumis à la juridiction territoriale en matière civile et pénale ; ils courent donc le risque d'être

' En Angleterre, dans toutes les actions intentées par des marins étrangers pour obtenir paiement de leur solde, leurs consuls resj)ectifs sont avertis, afin qu'ils puissent faire connaître leur sentiment. Phillimore, ii. 269.

emprisonnés quant à leur personne et saisis quant à leurs biens ; l'exercice de leurs fonctions est rendu impossible par la réalisation de l'une ou l'autre de ces possibilités. C'est la raison pour laquelle plusieurs États ont, les uns de leur propre mouvement, d'autres dans des traités d'État, adopté des stipulations plus ou moins détaillées par lesquelles des garanties suffisantes sont accordées aux fonctionnaires consulaires, pour que ceux-ci puissent exercer librement leurs fonctions. En général, ces privilèges et exemptions ne leur sont accordés qu'à la condition qu'ils ne soient pas sujets de l'État dans lequel ils résident, et qu'ils n'exercent pas d'autre métier ou profession. Jusqu'à présent ce droit consulaire n'est pas encore devenu, comme c'est le cas pour le droit diplomatique, une institution de droit international universellement reconnue. Il en résulte une grande incertitude et une grande diversité dans la condition juridique des fonctionnaires consulaires, en tant naturellement que cette condition dépend de la législation de chaque État. Par contre, les nombreux traités consulaires et commerciaux ont créé une certaine uniformité, de sorte que Bulmerincq peut terminer son enquête détaillée par les paroles suivantes : ' Le fait que la similitude du droit consulaire dans les États chrétiens de l'Europe et des autres parties du monde est presque complète se démontre par la description des droits et des fonctions des consuls dans ces États, en même temps qu'on peut déduire les dispositions qui s'y rapportent du contenu analogue d'un grand nombre de traités.' Sur le même fondement, il juge un règlement consulaire international, non sealement fort souhaitable, mais encore nullement impossible.^

C'est sur ces bases que s'établit, dans le court aperçu qui va suivre, la condition juridique des consuls dans les États chrétiens de l'Europe et d'Amérique, ainsi que dans quelques pays situés dans d'autres parties du monde et qui leur sont assimilés, le Japon, par exemple. Il y a lieu de remarquer avant tout que la Grande-Bretagne s'en tient très strictement au droit territorial et semble ainsi, de toutes les nations, la moins disposée à faire des concessions aux consuls étrangers.

^ Bulmerincq, l. c, p. 793-4. Voir aussi Rivier, i. 539.

(a) Ils arborent en public (c'est-à-dire à leur maison ou à leur navire), le drapeau ainsi que l'écusson et les autres symboles de l'État qui les a nommés, et ils ont le droit d'exiger les marques de respect qui sont dues à des insignes de ce genre. L'insulte ou la profanation d'un drapeau ou d'un écusson constitue une atteinte non seulement aux droits du coiisul, mais aussi aux droits de l'État que celui-ci représente.

{b) Les archives et la .correspondance consulaii-es sont inviolables, pour autant qu'elles concernent les fonctions officielles du consul, et n'appartiennent pas aux papiers privés de celui-ci. Ces papiers privés doivent être soigneusement séparés des archives. Les fonctionnaires anglais et américains n'ont pas toujours respecté scrupuleusement cette inviolabilité et encore dernièrement, en 1887, la violation des archives du consulat de France à Florence donna lieu à des plaintes sérieuses de la part de la France. Un traité franco -italien conclu l'année suivante constata l'inviolabilité non seulement des archives du consulat, mais aussi de la chancellerie et des locaux réservés aux fonctionnaires consulaires. Quand il s'agit de consuls de carrière, cette inviolabilité est quelquefois étendue à la maison tout entière.

{c) Bien qu'en principe les consuls soient soumis à la juridiction territoriale, la contrainte par corps et la saisie des biens ne leur sont pas apphquées en matière civile, à moins toutefois qu'ils ne soient sujets de l'État dans lequel ils résident, ou qu'ils ne soient poursuivis pour dettes commerciales. En matière pénale, ils sont poursuivis devant la juridiction locale pour les infractions de droit commun, qui n'ont pas de caractère politique ou disciplinaire, mais ils ne peuvent être arrêtés sans communication préalable à leur gouvernement et sans l'autorisation de celui-ci ; ^ l'immunité personnelle ne les soustrait pas à la juridiction territoriale, et, en cas de crimes atroces, cette immunité elle-même n'est pas observée. Jordan termine son enquête

^ L'emprisonnement et Téloignement forcé du consul anglais Pritchard à Tahiti ou Otaheite par les Français, en 1834, faillit conduire à une rupture entre la France et l'Angleterre. Le gouvernement français dut faire ses excuses et payer un dédommagement : Phillimore, ii. 266. L'emprisonnement et l'expulsion de Naples du consul papal Mandato, en 1863, 'ne provoqua pas une moindre émotion : Calvo, i, § 464.

de la façon suivante : ' En somme, en dépit de quelques hésitations dans la jurisprudence française, ébranlée par la haute autorité de M. Clunet, la doctrine, comme la jurisprudence du continent européen, ne voient pas dans les clauses des traités et conventions consulaires de titre pour les consuls étrangers à l'immunité de la juridiction territoriale. La tendance générale est, avec raison, défavorable à de telles prétentions que rien ne justifie.' ^ Par contre, les tribunaux se déclarent généralement incompétents, même sans stipulation formelle, pour connaître des actes commis par les consuls étrangers dans l'exercice de leurs fonctions officielles, parce que, en cette matière, les consuls ne doivent de comptes qu'à leur propre gouvernement. Ceci est seulement vrai pour les consuls de carrière, car les consuls élus sont entièrement soumis à la législation et à la juridiction territoriales.

{d) En règle générale, et souvent sous condition de réciprocité, les consuls sont exonérés du service militaire et de police, de l'obligation de fournir logement aux soldats et des impôts directs ; ces prestations ont un caractère personnel et ne sont pas exigées non plus des agents diplomatiques. Ces privilèges ne concernent en général que les consuls de carrière, qui ne sont pas sujets de l'État où ils résident, et n'exercent aucun autre métier ou profession ; en outre, ils sont, en tant qu'exceptions, de très stricte interprétation, à moins que, par traité, ils ne soient étendus à tout le personnel du consulat. Sans stipulation expresse, le consul ne saurait se soustraire aux obligations dérivant de son séjour en territoire étranger, et ne saurait refuser de s'acquitter, vis-à-vis de l'autorité locale, des prestations exigées de tout le monde.^

Sur la proposition de son secrétaire général, M. Rolin- Jaequemyns, l'Institut de droit international décida en 1888,

^ C. Jordan, infra cit.

2 Lisboa, ' Du service consulaire,' dans la R. D. I. 1900, p. 255-69 réclame pour eux une exterritorialité partielle, et montre clairement la grande incertitude juridique qui règne à ce sujet en théorie et en pratique. Cette incertitude est également mise en lumière par l'étude soignée et bien documentée de Camille Jordan, parue dans la R. D. I. 1906, p. 479-518, 717-51, * Les consuls dans les pays faisant partie de la communauté internationale.'

à Lausanne, de nommer une commission, qui ouvrirait une enquête systématique sur toutes les questions d'immunité consulaire, EngeUiardt ayant présenté un rapport sur l'inviolabilité des archives consulaires, à la suite de l'incident de Florence, dont nous avons parlé plus haut. Après qu'une quantité de mémoires et de contre-mémoires eurent vu le jour, un second projet fut enfin soumis à la discussion à Venise, en 1896, et adopté par dix-neuf voix et quatorze abstentions. Ce projet, qui comprend vingt et un articles, établit une distinction de principe entre les consuls, titre reconnu exclusivement aux consuls de carrière, qui ne remplissent pas d'autres fonctions, et les agents consulaires, c'est-à-dire tous les autres; il est absolument indifférent que ceux-ci soient des sujets de l'État qui les nomme, ou de l'Etat qui les reçoit, ou qu'ils exercent en même temps une autre profession. On admet, en principe, que tous sont soumis à la législation et à la juridiction territoriales ; la première catégorie jouit toutefois de certains privilèges, qui ne sont reconnus à la seconde qu'à la condition d'agir en leur quaHté de fonctionnaires consulaires. Quelque sérieusement que ces idées aient été élaborées et défendues, et quelque acceptables que paraissent leurs conséquences, elles n'ont de valeur que de iure constituendo. Le droit international positif considère la plupart des pri\nlèges accordés aux consuls de carrière comme des faveurs, qui peuvent, il est vrai, être stipulées par traité, mais ne sauraient se légitimer par elles-mêmes que lorsque ceux qui y prétendent jouissent d'un certain caractère diplomatique, comme par exemple les chargés d'affaires.^

Tout comme les fonctions de l'ambassadeur celles du consul )rennent fin, lorsque l'État qui a nommé le consul perd sa [souveraineté sans conserver le droit de consulat ; il en est de lême en cas de perte de souveraineté par l'État dans lequel le îonsul exerce ses fonctions. Dans ces deux cas, le sol vient à

1 Annuaire, x. 274-81 (premier projet EngeUiardt) ; xi. 348-94 (trois notes jrovisoires du rapporteur), xii. 275-81 (projet-décision motivé) ; xiii. 179-94 (rapport avec projet-règlement) ; xv. 132-45 (reproduction) ; p. 272-309 (débat

texte).

manquer sous les pieds du consul, et il lui faut une nouvelle nomination ou un nouvel exequatur pour qu'il puisse continuer à exercer ses fonctions ; ceci est également jugé nécessaire en cas de changement dans la forme du gouvernement. Par contre, une simple mutation dans la personne du chef de l'État n'entraîne aucune conséquence ici : on estime en effet qu'un pareil changement n'a aucune influence sur l'exercice de fonctions qui se caractérisent par un travail continu sans but purement politique. Pendant la guerre civile américaine, les consuls en fonctions restèrent à leur poste dans les États du Sud ; ailleurs aussi, les changements dans le gouvernement n'ont point influé sur l'activité consulaire.

Les fonctions consulaires prennent également fin par la mort du consul ; en ce cas, les papiers se rapportant à sa charge sont recueillis par un de ses subordonnés ou par un de ses collègues, et envoyés à son gouvernement. A tout moment aussi, un gouvernement peut rappeler ses consuls, soit dans le but de les remplacer, soit dans l'intention de supprimer le poste ; ses droits ne se trouvent limités ici que par ses lois et règlements propres. Enfin, l'État où réside le consul peut retirer l'exequatur et mettre ainsi fin à l'activité de ce fonctionnaire. Il est fait très peu usage, et seulement pour des raisons particulièrement graves, de ce droit incontestable : un gouvernement amicalement disposé, ayant contre un consul des griefs très sérieux, préférera toujours demander son rappel. Le retrait de l'exequatur du consul hollandais à Caracas par le président du Venezuela, en 1908, ne constituait donc pas une illégalité, mais plutôt un acte d'inimitié, qui, rapproché d'autres faits illégaux, devait provoquer des mesures de représailles. Le § 43 traite de l'influence qu'exerce l'état de guerre existant entre deux pays sur leurs rapports consulaires réciproques.

§ 36. — Les Consuls dans les États non chrétiens,

A la suite du renforcement du pouvoir de l'État et de l'institution des ambassades permanentes, au début de la période moderne, il s'établit une différence prodigieuse entre les consuls des États chrétiens de l'Ouest et ceux des États

musulmans et païens de l'Orient. Tandis que les premiers durent, en grande partie, faire abandon de la considération et de l'autorité dont ils jouissaient, au profit de l'autorité territoriale sous laquelle ils exerçaient leurs fonctions, ou au profit des représentants directs de leur propre gouvernement, les consuls d'Orient restèrent investis du pouvoir que leur concédait là-bas le principe de la personnalité du droit et de la considération qui s'y rattache arbitraii-ement. Ainsi, donc, les consuls dans le Levant, tout en étant des fonctionnaires de l'Etat, demeurent des descendants en ligne directe des consuls municipaux du moyen âge. Cette distinction ne repose pas uniquement sur la différence de religion, mais plutôt sur la différence de civilisation ; ce terme ne doit pas être pris ici dans le sens de formes extérieures de la vie familiale et sociale, ce qui est plutôt la civilisation matérielle, mais dans l'acception des rapports individuels et sociaux créant d'autres besoins et réclamant d'autres institutions que ceux de la civilisation plus intellectuelle de l'Occident. Ce serait cependant faire preuve de peu de largeur d'idées que d'ignorer ici le rôle considérable joué par la religion. C'est avec raison que Féraud-Giraud écrit : ' Les États hors chrétienté sont forcés d'exclure les étrangers de leur territoire, sous peine de violer la loi théocratique de leur constitution ; ou bien il faut qu'ils autorisent, en faveur de ces dissidents étrangers, un régime exceptionnel, qu'ils leur permettent de vivre sous l'empire de leurs lois propres que la juridiction de ces dissidents peut seule appUquer. L'institution des justices extra-territoriales a, dès lors, parfaitement son explication et sa raison d'être ; elle est en quelque sorte plus que conventionnelle ; elle est imposée par une nécessité qu'u faut subir, à moins de renoncer à tout rapport entre certaines nations. Mais il n'en est pas moins vrai que c'est à des circonstances tout exceptionnelles, à des conditions anormales, qu'elles doivent leur existence, et qu'elles sont en opposition complète, d'un côté avec l'unité et l'homogénité nationale, de l'autre avec le droit de souveraineté des États.' ^ Si ce texte

^ Féraud-Giraud, De la juridiction dans les Échelles du Levant et de Barbarie.

1589.19 II r.

consacre d'une part, en quelques phrases rapides, l'irrémédiabilité de la condition juridique si particulière des consulats orientaux, il insiste, d'autre part, sur l'anomalie d'une juridiction étrangère sur le territoire d'un État souverain. En effet, le droit de juridiction est une des formes les plus anciennes, les plus générales et les plus respectables de l'exercice de la souveraineté d'un État ; un État qui y renonce se mutile lui-même ; c'est la porte ouverte à de graves abus, qui, du reste, ne sont pas rares ici.

La condition juridique actuelle des consulats d'Orient a pour origine les capitulations décrites plus haut, conclues entre la Turquie et les puissances européennes occidentales. La plus ancienne est la célèbre convention de 1535, passée entre l'ennemi redouté du christianisme, le Sultan Soliman II, et François I^"'", roi de France. Il ne faut cependant pas oublier que déjà au cours de la seconde moitié du xiv** siècle, le Sultan Murad I^*" avait accordé des avantages commerciaux particuliers à Venise et à Gênes. Le traité de 1535 donna à la France, pour ses sujets et ses protégés, le libre commerce dans l'empire des Osmanlis. On appliquait en outre aux sujets français leur droit et leur juridiction propre sous l'autorité de leurs consuls. Ce traité fut confirmé et amplifié plusieurs fois jusqu'en 1740 où il fut définitivement établi par diplôme ou commandement impérial du Sultan Mahmoud, le chef des croyants. Par les traités de commerce et de navigation du xix^ siècle, entre autres par celui du 29 avril 1861, ' tous les droits, pri\dlèges et immunités accordés aux sujets et aux navires français par des capitulations et des traités antérieurs, sont confirmés pour autant qu'ils ne sont pas modifiés expressément par le présent traité.'

Bientôt l'exemple de la France fut suivi par d'autres États. La France resta cependant, au cours des xvr et xvii* siècles, le seul intermédiaire officiel entre la Turquie et les autres États européens, et s'en montra très fière. Elle fut suivie tout d'abord par Venise en 1545 ; ensuite l'Angleterre conclut des capitulations en 1583 et 1675. La république des Provinces- Unies conclut en 1612 sa première capitulation, bientôt suivie

et développée par d'autres. L'Autriche obtint sa première capitulation importante en 1718; la Suède en 1737; le Danemark en 1756 ; la Prusse en 1761 (cette capitulation passa à l'Empire d'Allemagne en 1870 et fut renouvelée en 1890) ; l'Espagne en 1782. La Russie conclut, après la paix de Kutschuk-Kainardji, un traité de commerce, en 1783, par lequel elle s'assura le droit de nommer partout, dans l'Empire Ottoman, des consuls à qui l'inviolabilité complète et un pouvoir judiciaire étendu furent reconnus. Au cours du xix* siècle, ces États furent suivis de la Sardaigne, en 1823 (repris par l'ItaHe en 1861 ) ; les États-Unis en 1830 ; la Belgique en 1838 ; le Portugal en 1843, et enfin la Grèce en 1855.

Bref, tous les États souverains de l'Europe, ainsi que les États-Unis de l'Amérique du Nord s'étaient assurés, avant l'entrée de la Turquie dans le concert européen, lors de la paix de Paris en 1856, d'une condition juridique tout à fait spéciale pour leurs sujets, condition s'appuyant en partie sur des coutumes séculaires, et en partie sur des traités formels. Les anciennes capitulations se ressemblaient très fortement ; elles s'engageaient à protéger les personnes et les biens, le commerce et les moyens de communication, la religion et la liberté de conscience ; elles garantissaient l'exemption de charges et d'obligations spéciales et la conservation du droit et de la procédure propres à chacun, c'est-à-dire l'exterritorialité. Au Congrès de Paris, cette situation fut pleinement reconnue par l'ambassadeur de Turquie et acceptée par lui, à son corps défendant. Comme les désavantages qui dérivaient de cette situation se faisaient toujours sentir avec plus de force, à mesure que les rapports commerciaux devenaient plus fréquents, il n'est pas étonnant que la Porte, par une circulaire du 11 octobre 1881, adressée aux ambassadeurs des puissances à Constantinople, ait désiré s'opposer à l'extension des privilèges consulaires au delà du texte étroit des capitulations, et abolit plusieurs abus qui s'étaient peu à peu introduits. Les puissances intéressées protestèrent par les notes collectives du 25 décembre 1881 et du 25 février 1882 contre cette démarche, affirmant que les anciennes coutumes, aussi bien que le texte des capitulations,

avaient créé une situation juridique qui ne saurait être modifiée par la seule volonté de la Turquie, mais seulement par la collaboration commune de toutes les autres puissances. Les capitulations sont estimées presque universellement indispensables, et leur strict maintien absolument nécessaire : ' Les capitulations forment un faisceau de garanties, qui mettent les Européens à l'abri du caprice et de l'arbitraire. L'Europe ne peut renoncer à aucun de ses droits sans le plus grand danger.' ^

Telle est l'opinion régnante. Les réformes intérieures que subit la Turquie n'ont pu jusqu'ici rien y changer. En 1847, des tribunaux de commerce furent établis, et quelques années plus tard, un code de commerce fut promulgué ; le Hatti-Hamaioun institua en 1855 des tribunaux mixtes : {a) des tribunaux de commerce, à deux degrés, pour les contestations civiles et commerciales au-dessus d'un montant déterminé entre sujets turcs et étrangers ; (6) des tribunaux correctionnels pour tous les délits commis par les sujets turcs contre des étrangers et vice-versa. Ils sont composés en partie de musulmans, et en partie d'étrangers, et ont été établis d'abord à Constantinople et ensuite dans les autres grandes villes. Par suite de forces réformatrices insuffisantes, et par suite aussi de l'opposition des puissances, qui s'en tinrent obstinément à leurs capitulations, ces réformes sont restées en grande partie lettre morte.

Les capitulations accordées par l'Empire turc s'appliquaient au territoire tout entier de cet État situé dans trois parties du monde, et à toutes ses dépendances, si bien que ces dernières, quanü elles em-ent conquis plus tard leur indépendance, y restèrent soumises jusqu'à ce qu'un nouveau traité fût intervenu.

Des conventions semblables à celles des capitulations des sultans turcs furent . passées plus tard avec d'autres Etats musulmans. Elles se rapprochent en grande partie des premières, mais sont en général moins complètes. Plusieurs

^ F. Rey, La protection diplomatique et coiifnilairc danft les Échelles du Levant et de Barbarie, surtmit sur les protégés, Paris, 1899 ; Kcbcdjry dans hi H. I). I. 1900, p. 108 ; Pélissée des Rausas, Le régime des capitulations, ^'"''t'd., Paris, 1910 ; E. Lemonon, 'Les capitulations en Turquie et eu Égyplc pcndaiil la guerre italo-turque,' R. G. D. I. P. 1913, p. 471-88.

traites conclus avec les Etats de la côte du nord de l'Afrique, Tunis, Tripoli et le Maroc datent du xvii* siècle. En Algérie, la juridiction consulaii'e disparut à la suite de la conquête et de l'annexion de ce pays par la France ; en Tunisie, elle perdit sa raison d'être par l'établissement de tribunaux français, depuis le protectorat français en 1883. La conquête de Tripoli par l'Italie en 1912 y mit également fin dans ce pays ; il en fut de même au Maroc par l'établissement du protectorat français presque à la même époque. La même chose se produisit sur la côte orientale de l'Afrique, où, à Zanzibar et à Madagascar, des privilèges analogues avaient été garantis par traité aux sujets de plusiems États, lorsque Zanzibar fut placé, en 1890, sous le protectorat britannique, et que Madagascar fut annexé, en 1891, à la France, en qualité de colonie. En Asie, par contre, la jmidiction consulaii'e s'est sensiblement étendue. Cette juridiction a été accordée, en Arabie, par les sultans de Mascate et de Sanà, à plusieurs Etats ; la France conclut, dans ce but, un traité avec la Perse en 1708. La Russie la suivit bientôt avec une série de traités, à partir de 1717. Il en fut de même de l'Angleterre, à partir de 1814. Les traités encore valables aujourd'hui datent du xix^ siècle ; en vertu de la clause de la nation la plus favorisée, ce privilège passe tacitement à de nombreux autres États.

En Extrême-Orient, on trouve un gi*and nombre d'États païens et bouddhistes qui, au cours du xix^ siècle, ont constitué un troisième groupe. Le Siam, la Chine, et précédemment aussi le Japon et la Corée, en font partie. Tandis que lem* condition juridique ne diffère pas sensiblement de celle des Etats musulmans, vis-à-vis de la juridiction consulaire, ceUe-ci se différencie au contraire de celle des États musulmans par le fait qu'outre l'exercice des pouvoirs des consuls européens, elle s'occupe avec une égale activité des intérêts commerciaux et maritimes. Ces consuls possèdent en outre certains droits sur les indigènes, ce qui leur donne l'occasion de prendie contact et d'agir en collaboration plus étroite avec les autorités locales. La Chine, qui déjà au cours du xvi^ siècle avait noué des relations de commerce avec l'Europe, reconnut pour la

première fois, dans un traité conclu avec la Russie, à Kiachta, en 1727, le principe de l'exterritorialité des étrangers, mais n'accorda la juridiction qu'au cours du xix'^ siècle; en 1842- 1843 à la Grande-Bretagne, en 1844 aux États-Unis, en 1851 et 1858 à la Russie et à la France. Cette juridiction fut confirmée et étendue, par des traités récents, même à des sujets chinois. La Corée, qui, à cette époque, était encore indépendante, et le Siam subirent le même sort et durent accorder au Japon la juridiction consulaire. Le Japon lui-même avait dû s'y soumettre en 1854 et 1866.

L'Annam et le Tonkin, qui avaient partagé le sort commun, furent soustraits à ce système par suite de leur annexion à la France, en 1884. La même chose eut lieu en Polynésie où les rares petits États indépendants, comme par exemple les îles Samoa et Tonga, furent soumis, en 1900 et en 1902, à la domination coloniale de plusieurs puissances.^

Cet aperçu montre à l'évidence que la juridiction consulaire s'est étendue en dehors des frontières du Levant, à l'est et à l'ouest, mais aussi que, plus tard, son domaine s'est rétréci considérablement parce que des contrées étendues ont passé sous la domination directe ou indirecte de puissances européennes, qui ne tolérèrent point, siu- leur territoire, une anomalie pareille et estimèrent celle-ci incompatible avec leurs droits de suzeraineté ou de protectorat. Ce rétrécissement fut aussi la conséquence d'un processus d'évolution en sens contraire, notamment de la dépendance à l'indépendance. Il est en effet tout naturel que des peuples chrétiens, qui s'étaient affranchis du joug turc, et avaient fondé des États indépendants, comprenant des institutions calquées sur celles des États occidentaux, se soient efforcés de se libérer d'obligations qui formaient la conséquence de leur ancien état de servitude, mais étaient en contradiction formelle avec leur nouvelle condition juridique et leur dignité souveraine. C'est ainsi que, depuis 1878, soit

1 Par un traité du 14 janvier 1889, entre l'Allemagne, la Grande-Bretagne et l'Union, on établit un juge suprême pour Samoa, à nommer par les contractants, et s'il ne leur était pan possible de se mettre d'accord, par le roi de Suède : ce qui cessa naturellement à la suite du partage de 1900.

par traité soit par mesure intérieure, la juridiction consulaire a été abolie en Roumanie, en Serbie et en Bulgarie. En Bosnie et en Herzégovine, elle fut supprimée par le gouvernement austro-hongrois et à Chypre par l'administration anglaise. En Egypte eut lieu une réforme qui exige des expUcations spéciales. Le Japon, enfin, après la réforme radicale à laquelle furent soumis son gouvernement et sa justice, a conclu, après les conventions passées le 16 juillet et le 22 novembre 1894, avec la Grande-Bretagne et les États-Unis, une série de traités abohssant la juridiction étrangère ; depuis 1899, les étrangers résidant dans ce pays sont également soumis à la justice et à la police territoriales. L'état de choses anormal des consulats en Orient n'existe plus maintenant que dans une grande partie de l'Asie et quod ad ius dans le sud-est de l'Europe, sous la domination turque. Cet état de choses semble cependant destiné à disparaître devant la culture moderne et le rapprochement international.

La différence caractéristique entre les consuls d'Orient et ceux d'Europe et d'Amérique réside dans leur pouvoir de juridiction, auquel ils empruntent même le nom de consul^ de juridiction. Le principe de la personnahté exige l'application du droit civil et pénal des étrangers, ainsi que celle de leurs lois de procédure nationale ; cela ne fut admis que par exception en Orient, sous le nom d'exterritoriaHté. Voilà pourquoi la juridiction consulaire ne doit pas être entendue seulement comme un di'oit revenant par traité à chaque État, mais aussi comme une obligation de droit international dont tous les États sont tenus les uns vis-à-vis des autres. Elle comprend la juridiction civile et pénale ; elle s'applique tout d'abord aux sujets de l'État qui la possède, aux sociétés conmierciales et aux personnes civiles établies sur le territoire de l'État ou de ses colonies ; ensuite à tous ceux qui, en droit ou en fait, se trouvent placés sous sa protection. Ces protégés surtout constituaient une source d'abus et une pierre d'achoppement parce que de nombreux sujets de l'État étaient soustraits sous toute espèce de prétextes, comme par exemple leur service ou leur communauté de religion, à la juridiction de lem juge national.

Le traité collectif conclu le 3 juillet 1880 avec le Maroc donne une faible idée d'une protection semblable.^

En matière pénale, le consul connaît en vertu de son droit de juridiction, de tous les crimes, délits et contraventions commis : {a) par ou envers une personne soumise à sa juridiction ; [b) contre une personne soumise à sa juridiction, par une personne qui est justiciable d'un autre tribunal. Si, au contraire, le fait délictueux est commis contre une personne soumise à la juridiction territoriale, le jugement est rendu en Turquie et en Perse par le juge local, assisté du consul ou de son suppléant, en Chine, au contraire, par le consul, et quelquefois, par exception, par un tribunal mixte.^ Les crimes commis contre l'État sont toujours de la compétence du juge territorial. En matière civile, le consul connaît : {a) de toutes les instances entre personnes soumises à sa juridiction, à l'exception des actions réelles portant sur des biens immeubles qui sont de la compétence du juge local, depuis qu'en 1867 l'acquisition d'immeubles en Turquie, excepté au Hedjaz, a été permise aux étrangers ; (b) de toutes les actions intentées par un autre étranger contre un de ses justiciables, en vertu de la règle ancienne actor sequitur forum rei. D'après un accord verbal conclu en 1820 entre les ambassadeurs de la Grande-Bretagne, de la France, de l'Autriche et de la Russie, des commissions mixtes composées de trois juges nommés par les légations mentionnées connaîtraient de ces affaires en première instance ; ces commissions ont effectivement fonctionné de 1820 à 1864, jusqu'à ce qu'un arrêt de la Cour d'Aix du 28 novembre 1864 eût nié leur légalité et mis fin à leur existence; (c) quelquefois, quand un oriental est mêlé au procès, le consul juge ; dans d'autres cependant, les tribunaux, assistés du consul, sont compétents.

1 Bonfils, n" 790 : ' Il est facile d'imaginer le désordre, les conflits, les injustices et les difficultés de toutes sortes dont étaient cause ces incroyables abus.' Arminjon, Étrangers et protégés dans V Empire Ottoman, 1903, i. 62.

2 La condamnation à mort d'un sujet belge par un tribunal turc du chef de tentative de meurtre contre le Sultan, en juillet 1905, donna lieu à un échange de vues au sujet du traité turco-belge du 3 août 1838, entre Albéric Rolin, Belge, et G. Effendi-Noradonghian, dans la R. D. I. 1906, p. 52 suiv., 119 suiv., 363 suiv.

L'organisation de la juridiction consulaire, c'est-à-dire le nombre, la composition et la compétence des instances consulaires, est abandonnée à chaque Etat en particulier, et diffère sensiblement d'État à État. Von Martens distingue trois types d'après lesquels sont édifiées les institutions des autres États : le type français, le type anglais et le type russe. D'après la loi française, le consul connaît seul et sans appel des simples contraventions de police. Assisté de deux assesseurs choisis parmi les sujets français du ressort consulaire, il connaît, au titre de tribunal consulaire, des délits et des actions civiles en première instance ; on peut appeler des jugements rendus en Turquie et en Perse devant la Cour de Réunion, et de celles rendues au Siam et en Chine devant la Cour de Saïgon, avec recours devant la Cour de Cassation de Paris. Quant aux crimes, les consuls, juges d'instruction, les instruisent, et les cours prémentionnées les jugent. Les lois autrichienne, italienne, belge et hollandaise sont faites sur le même modèle. La loi hollandaise du 25 juillet 1871, plus tard modifiée, a confié au consul seul le jugement des contraventions punissables de plus de six jours de détention et de 60 florins d'amende, ainsi que le jugement des actions civiles, dont le montant ne dépasse pas 75 florins ; elle attribue aux tribunaux consulaires la connaissance de toutes les autres affaires civiles et commerciales ; leurs jugements sont plus ou moins susceptibles d'appel devant la Cour d'Amsterdam ou la Cour de Justice de Batavia, selon qu'ils ont été rendus à l'ouest ou à l'est du Cap de Bonne-Espérance. L'Allemagne a confié la connaissance en dernier ressort de ces affaires à la Cour suprême de Berlin. — Le système anglais repose sur les ordres en conseil de 1864 et 1881, et diffère principalement du système français, en ceci que, tout comme dans la mère patrie, le jury existe pour la procédure consulaire, et que l'appel des jugements de ce jury est confié à une cour établie à l'étranger : la Suprême Consular Court, de Constantinople et de Changhaï. En 1897, l'Autriche-Hongrie a créé, également à Constantinople, une cour d'appel spéciale. — La juridiction consulaire russe n'est réglée par la loi que pour la Perse où

elle est confiée, partie aux consuls, partie aux agents diplomatiques ; le tribunal d'ambassade de Téhéran est compétent pour connaître de l'appel suprême de leurs jugements. Les Etats-Unis donnent aussi l'appel des décisions rendues par leurs juges consulaires de Turquie à l'ambassadeur des États- Unis à Constantinople.

On peut facilement se faire une idée des difficultés et des abus qui naissent de cette juridiction multiple et variée. Cette institution est en opposition absolue avec le développement moderne de l'État et de la société. Elle confie le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire aux mêmes organes, et met la justice à la merci des influences politiques les plus méprisables. La forme incomplète du procès juridique est égale à l'incertitude et à la diversité du droit matériel à appliquer. L'unité et la certitude du droit, qui sont les premiers principes d'une bonne justice, lui font complètement défaut. Telles sont les raisons pour lesquelles les États — et il ne s'agit pas seulement ici des États dont l'autorité a été sérieusement ébranlée par cet état de choses, mais aussi des États privilégiés — conseillés par des hommes de science et d'expérience ont, à maintes reprises, fait des recherches et des tentatives sérieuses, pour arriver à concilier par d'autres moyens, des intérêts aussi contradictoires ; ces tentatives n'ont abouti qu'en Egypte, mais là non plus elles n'ont pas donné des résultats entièrement satisfaisants.^

Il est donc très naturel que la Porte ait fait de nombreux efforts, depuis le début de ce siècle, pour arriver à abolir les capitulations. Lors de la reconnaissance de l'annexion de la Bosnie et de l'Herzégovine par l' Autriche-Hongrie en 1909,

^ L'Institut de droit international s'est, dès le début, occupé de cette question, mais n'en a guère hâté la solution, A la suite d'un projet de Dudley Field, en 1875, d'une tendance beaucoup plus large (l'applicabilité du droit international sur les peuples orientaux en général), différents rapports furent présentés, et on adopta quelques décisions à Munich en 1883, concernant la procédure dans les conflits juridiques entre personnes soumises à des juridictions consulaires différentes. Annuaire, v. 132 ; vi. 223 ; vii. 190. Après un examen spécial, Annuaire, x. 258, rapports importants sur l'Egypte et la Chine, Annuaire, xi. 335. La délibération, commencée sur une large base, se termina, en 1895, à Cambridge. Annuaire, xii. 258 ; xiv. 201.

et dans le traité de paix conclu avec l'Italie à Lausanne, le 18 octobre 1912, elle fit connaître son projet de réunion, dans ce but, d'une conférence, et elle obtint le consentement des puissances intéressées à ce sujet. Cette conférence resta à l'état de projet, lorsque la guerre de 1914 donna à la Turquie l'occasion de persévérer. Le 9 septembre 1914 elle remit aux ambassadeurs des puissances à Constantinople, une note déclarant qu'elle supprimerait les capitulations à partir du 1" octobre 1914, et qu'à l'avenir elle se soumettrait exclusivement au droit international. Tandis que cet acte téméraire suscitait une grande joie à Constantinople, les puissances intéressées y répondirent par une vigoureuse protestation, disant qu'une telle abolition unilatérale était illicite et ne pouvait être reconnue. La décision interviendra au prochain traité de paix. Mais la Porte a déjà donné un commencement d'exécution à sa décision du 1^' octobre.^

Le pouvoir judiciaire dont jouissent les consuls en Orient constitue en quelque sorte le centre des fonctions et privilèges par lesquels ils se distinguent de leurs collègues d'Occident. Qu'on ne perde pas de vue, toutefois, que la jurisprudence consulaire est le résultat plutôt que le fondement de la condition juridique particulière des étrangers dans les pays d'Orient. En effet, cette condition juridique comprend non seulement l'application de leur droit personnel privé et pénal, mais souvent aussi des privilèges fiscaux, des bureaux de poste personnels et d'autres institutions du même genre. Tandis que les consuls ordinaires sont principalement (hargés des intérêts économiques et sociaux de leur gouvernement, les consuk d'Orient sont surtout des personnages politiques, souvent nommés dans des endroits où il n'y a pas ou peu de commerce. Ils sont plutôt assimilés aux agents diplomatiques et jouissent, à certains égards, de privilèges encore plus considérables que ces derniers. L'inviolabilité de leur personne et de leurs biens leur est garantie tant en matière civile qu'en matière pénale, dans le sens le plus large du mot, et ils sont entièrement soustraits à l'autorité 1 R. G. D. I. p. 1914, p. 487-93 ; Amer. Joitm. viu. 873.

du juge territorial. L'inviolabilité accordée à leur domicile s'étend quelquefois au dehors de celui-ci et, d'après plusieurs auteurs, ils jouiraient même du droit d'asile, ce qui n'est pas confirmé par les capitulations et ce qui est nié formellement par Bulmerincq.^ Ils sont exonérés aussi des charges financières. Outre les signes distinctifs que constituent le drapeau et l'écusson, une garde d'honneur est affectée à leur personne et à leur demeure ; quelquefois on leur témoigne d'autres marques de respect quand ils possèdent le caractère représentatif ; ce caractère leur revient incontestablement en l'absence d'une mission diplomatique et leur permet de se mettre en rapports directs avec le gouvernement étranger. Ils ont ensuite quelquefois un pouvoir législatif limité, par suite du fait qu'on leur reconnaît la compétence d'édicter des règlements de police pour leurs justiciables et de les renforcer par des menaces de peines ; eux aussi les appliquent en leur qualité de juges de paix. La loi hollandaise du 25 juillet 1871 leur reconnaît aussi cette compétence, mais fixe elle-même le tarif des peines ; elle exige l'approbation par le chef de l'ambassade hollandaise, la publication au moyen de l'afiichage à l'intérieur du consulat, et la communication au ministère des affaires étrangères, qui veille lui-même à la promulgation au journal officiel. Enfin, les consuls sont quelquefois compétents pour procéder à l'expulsion de concitoyens dangereux ou remuants hors de leur district consulaire; de ce fait, ils prennent à nouveau un incontestable pouvoir territorial.2 Bref, les consuls en Orient sont les magistrats les plus considérables d'une colonie presque indépendante établie en territoire étranger, et, comme tels, ils sont investis d'une autorité qui se différencie singulièrement de la modeste situation dont jouissent les consuls-marchands d'Occident. Il existe cependant de grandes différences locales

' Dans Holtzendorf, iii. 727.

■■' Cela fut clairement proclamé en 1886 à la Chambre française à la suite d'un projet portant abolition de ce droit. ' Qu'on ne s'abuse pas : l'enlever dans ces conditions aux consuls, ce n'est point l'abolir; c'est le rendre, à rencontre de nos nationaux, aux autorités turques, marocaines, chinoises, japonaises ou malgaches.'

mtre les consuls d'Orient, et il est difficile de tracer un

)ortrait exact et à la fois général de ce fonctionnaire im-

)ortant.

Les consuls d'Orient, dont nous venons de parler, ne peuvent être confondus avec les fonctionnaires consulaires ordinaires, qui obtiennent un titre diplomatique, et sont chargés de fonctions diplomatiques. Ceci se présente souvent dans les Etats non-souverains qui ne possèdent pas de droit d'ambassade passive, ou dans les États souverains de peu d'importance, et dont les relations internationales ne sont pas de nature à exiger une représentation internationale, comme c'est le cas pour beaucoup de républiques de l'Amérique centrale et méridionale. Il est alors plus simple et moins coûteux de confier subsidiaii-ement à des consuls déjà existants ou à créer des fonctions diplomatiques à exercer. Ces consuls portent généralement le nom de consuls généraux chargés d^ affaires, quelquefois aussi le titre de ministres résidents, s'ils sont accrédités auprès du chef de l'Etat. Il est évident qu'ici le consentement du gouvernement étranger est également indispensable. Dans des circonstances semblables les agents consulaires sont quelquefois, par exception et sans aucun titre, chargés de négociations gouvernementales. En 1860, l'Angleterre se réserva formellement ce droit visà-vis du Paraguay; d'autres États en usent, sans aucun traité.^

La reforme de la juridiction consulaire en Egypte, en date de 1875, constitue une remarquable tentative de remédier

ux défauts du pouvoir judiciaire consulaire en remplaçant relui-ci par un système de tribunaux mixtes. En 1867, le khédive Ismaïl, assisté de son ministre Nubar-Pacha, prit l'initiative de dévoiler et de combattre les criants abus des institutions existantes. La vraie justice avait fait place à l'incertitude du droit à appliquer et à l'arbitraire. Le ^gouvernement égyptien avait, afin de prévenir des conflits internationaux, payé, en l'espace de quatre ans, la somme de 72,000,000 de francs à des étrangers, du chef d'actions que ^ V. la note de Lord Russell du 10 octobre 1860, dans Calvo, i, § 446.

ces derniers lui avaient intentées, et que les consuls euxmêmes qualifiaient de frivoles et vexatoires. Les délits commis en Egypte par des Européens n'avaient jamais de suites, de sorte que chaque étranger comptait sur cette impunité. Telles sont les raisons pour lesquelles le gouvernement égyptien proposa aux puissances européennes d'instituer, pour les procès mixtes, des tribunaux mixtes qui seraient indépendants, aussi bien des consuls que de l'autorité locale. Cette idée, favorablement accueillie, aboutit à des négociations menées au Caire en 1869 par les délégués des différentes puissances. Il en sortit une commission internationale qui, l'année suivante, présenta un projet. Complétée et étendue par une seconde commission, elle mit sur pied un ' règlement définitif d'organisation judiciaire pour les procès mixtes en Egypte '. Il comprend quarante articles, sous trois titres, qui traitent séparément de la juridiction civile et pénale. Les nouveaux tribunaux commencèrent à fonctionner le 15 février 1876. Presque au même moment, on codifia le droit matériel, sur lequel ils devaient baser leur jurisprudence. Les Pays-Bas et la France furent les premiers à donner leur assentiment ; presque tous les autres Etats européens, ainsi que les États-Unis, y ont accédé, et ont consenti à restreindre leur droit de juridiction consulaire en faveur de la réforme.^ Trois tribunaux mixtes de première instance sont établis à Alexandrie, au Caire et actuellement à Mansourah. Ils sont légalement composés de sept juges, dont trois indigènes et quatre étrangers, mais en fait ils se composent de plus de membres ; ces juges siègent au nombre de cinq, parmi lesquels trois étrangers. Ils connaissent de toutes les actions, tant civiles que commerciales, sauf celles qui concernent l'état des personnes, pendantes entre indigènes et étrangers de nationalités diverses, ainsi que des actions réelles concernant les biens immeubles à l'exception de celles qui sont pendantes entre indigènes. En matière pénale, les contraventions commises par des étrangers sont de la compétence d'un des juges étrangers du tribunal mixte ; les crimes et délits sont de la ^ Reproduit dans Fleischmann, p. 188.

compétence du tribunal correctionnel, qui se compose de trois juges parmi lesquels deux sont étrangers et assistés par des assesseurs de la nationalité de l'accusé. A cette juridiction sont soumises les infractions commises par ou contre les membres des tribunaux mixtes et, depuis 1900, les affaires de banqueroute et les délits connexes. Par contre, la connaissance des différends relatifs au domaine de l'État et aux mesures gouvernementales leur a été formellement retiré en 1900. La Cour d'Appel, établie à Alexandrie, se compose légalement de onze membres, parmi lesquels quatre Égyptiens et sept Européens, mais en fait elle compte un plus grand nombre de membres. La nomination est l'œuvre du gouvernement égyptien, mais son choix est limité aux personnes désignées par le ministre de la justice des différents pays suivant la proportion convenue. La Cour d'Assises, composée de trois juges, parmi lesquels deux étrangers, et de douze jurés, tous étrangers, connaît des crimes. Enfin, la juridiction consulaire est conservée pour les procès civils entre sujets d'un même État et les infractions commises par ces sujets, l'un envers l'autre.

L'institution fut considérée d'abord comme un essai. La convention ne fut d'abord conclue que pour un terme de cinq ans, et prolongée de deux ans en 1881. La même année, une conférence internationale se réunit au Caire pour délibérer sur la continuation et l'extension de l'institution. Elle n'eut d'autre résultat que de faire proroger chaque fois pour cinq ans, et avec de légères modifications, les tribunaux mixtes. Malgré leurs imperfections et les nombreux reproches qu'on leur en fait, ils fonctionnent toujours régulièrement, et tout dernièrement encore, ils ont été prorogés jusqu'au 1^^ février 1915.

Il n'est pas facile d'apprécier avec exactitude la réforme juridique de l'Egypte. Au sujet de ses conséquences directes, les appréciations des personnes compétentes sont des plus contradictoires. Voici ce qu'écrit van Bemmelen, . ancien membre des tribunaux mixtes : ' Ceux-ci sont une œuvre de la domination de l'Europe, et un instrument de l'exploitation

étrangère appliquant un droit étranger. Ils ont fait un peu de bien et beaucoup de mal au peuple égyptien, aux fellahs surtout ; ils ont empiété sur la souveraineté de l'État et du khédive. Leur justice a merveilleusement servi la coalition étrangère qui exploitait le pays. L'exécution immobilière et l'hypothèque ont été surtout désastreuses. D'ailleurs, les tribunaux mixtes, et notamment les tribunaux de première instance, ont failli dans leur mission difficile à remplir, de rendre justice au faible contre le fort, et de lutter à cet effet contre la coalition étrangère, contre la pression qu'elle exerçait, contre les doctrines morales et juridiques qu'elle soutenait.' Hagens, ancien président de la Cour du Caire, les apprécie au contraire très favorablement : ' La réforme s'est fait vivement sentir et elle a conquis la confiance et le respect dans les colonies ainsi qu'auprès de la population indigène.' Féraud-Giraud, le savant français, reconnut en 1890 qu'en principe, on ne saurait légitimer cette institution, parce qu'elle déroge à l'un des premiers devoirs et droits de tout État de maintenir le droit ; c'est le premier pas fait pour se soustraire à la justice. Il ne faut pas oublier, en attendant, que ces institutions juridiques ne doivent point se comparer à celles d'un État civilisé d'Europe et d'Amérique, mais à celles de la juridiction consulaire en Orient, et qu'alors, elles témoignent d'une amélioration et d'un progrès incontestables, alors que dans beaucoup d'États mahométans, les desiderata à ce sujet sont encore extrêmement nombreux. Ces institutions, qui sont évidemment loin d'être parfaites, sont encore susceptibles d'améliorations. Voilà ce que prouvent, non seulement les plaintes et les reproches nombreux, mais aussi les efforts répétés du gouvernement égyptien pour améliorer ces institutions, et étendre et préciser leur compétence sur le terrain de la juridiction pénale.^ L'annexion de l'Egypte par

1 E. Vercamer, De quelques réformes à introduire dans V organisation judiciaire et la procédure des tribunaux mixtes égyptiens, 1908. Il exige par-dessus tout leur simplification. V., surtout dans les procès entre société anonyme et gouvernement, l'incertitude judiciaire due aux tribunaux mixtes ; cité par Blanchard dans la R.G.D.I.P. 1913, p. 433-60: 'La théorie de l'acte de souveraineté et de l'acte d'administration en droit mixte égyptien.'

la Grande-Bretagne fait prévoir l'abolition de la juridiction mixte et son remplacement par des institutions britanniques.

Outre les organes de commerce international, qui sont désignés par chaque État séparément depuis la seconde moitié du siècle dernier, il y en a d'autres qui sont constitués par plusieurs Etats ensemble. Ils résultent de traités conclus par un certain nombre d'États souverains et sont chargés d'une tâche spéciale, qui implique certaines compétences plus ou moins minutieusement définies : leur compétence, comme leur origine, ne reposent que sur la base mal assurée du traité. Si l'on était tenté de méconnaître cette vérité et de représenter ces organes comme les preuves de l'existence d'un corps . international qui a absorbé et incorporé les États souverains, cette conception serait totalement erronée : chaque union a un but déterminé, et un cercle de membres différent. On y rencontre plutôt les organes administratifs chargés d'une affaire qu'un certain nombre d'États souverains ont cru devoir régler d'un commun accord et dont, en même temps, ils ont voulu assurer l'exécution scrupuleuse. Aussi longtemps que la convention est valable, l'organe établi par elle remplace les organes ordinaires de chaque membre cocontractant. Une dissolution, ou même une cession, de l'autorité souveraine, n'y apparaît nullement. Bien loin de les considérer comme les émanations d'une autorité supérieure, qui se dresse au-dessus des États, on n'y découvre qu'une expression plus souple et plus efficace de l'autorité souveraine, qui, pour mieux satisfaire aux besoins variables de la société, se plaît à déléguer quelques-unes de ses fonctions à des organes communs. Peut-être une fédération mondiale est-elle réservée à l'avenir ; quoiqu'on en pense et qu'on en attende, ni la sympathie ni l'antipathie ne permettent d'admettre son existence pour le moment.

Mieux que toute argumentation, un aperçu des organes présents peut démontrer la justesse de ces explications et réfuter des doctrines extravagantes. A plusieurs égards, un renvoi aux sujets traités ailleurs suffit. Dans un ordre chronologique se présentent d'abord :

Les commissions internationales fluviales : par exemple la commission centrale de la navigation du Rhin des États riverains depuis 1831, la commission européenne du Danube des six grandes puissances, plus la Turquie et la Roumanie depuis 1856, dont la mission, temporaire au début, fut prolongée plus d'une fois; elle a ses fonctionnaires, et jouit d'une grande autonomie. Une commission semblable, organisée, pour le Congo, par l'acte de Berlin du 26 février 1885, ne fut pas mise en activité. La même chose eut lieu pour la commission projetée par le traité du canal de Suez, quant à l'exécution des obligations importantes établies par cet acte.

A côté des commissions internationales, qui se rapportent à la navigation sur quelques fleuves internationaux, de bureaux comme celui de la Cour permanente à la Haye, il existe depuis longtemps, dans l'Empire turc, des commissions internationales sanitaires qui, plus tard, ont donné naissance au Conseil supérieur de Santé à Constantinople, au Conseil sanitaire, maritime et quarantenaire à Alexandrie, au Conseil sanitaire à Tanger, et quelques stations subalternes dans la mer Rouge et dans le golfe Persique. Ces commissions se distinguent des précédentes par la coopération d'États beaucoup plus nombreux, conséquence d'un péril plus universel et également menaçant, et du caractère plus technique et scientifique de la tâche à accomphr. I

On a institué plus tard quelques commissions internationales financières pour contrôler, sinon pour administrer la dette publique des États qui ne remplissent pas leurs engagements financiers, par exemple la Turquie depuis 1878, l'Egypte depuis 1880, la Grèce depuis 1897. Ici, la destination restreinte et l'effet temporaire se manifestent clairement. Ces commissions disparaissent aussitôt que le contrôle est estimé superflu, vu que les États en cause ont hâte de s'y dérober.

Enfin, la commission pénitentiaire y dont le secrétariat est établi à Berne, s'occupe des réformes de droit pénal.

Plus importants sont les organes ou bureaux internationaux institués par des conventions qui ont constitué une union à titre spécial. Elles comprennent souvent un grand nombre

d'États et s'étendent constamment par l'adjonction d'autres États, à qui l'accès en est offert à des conditions raisonnables. En outre, elles édifient le règlement stable d'un intérêt social déterminé, et, dans ce but, elles instituent des organes d'une durée indéterminée, mais soumis et subordonnés aux décisions de conférences périodiques, où les délégués des parties contractantes se réunissent pour délibérer sur les mesures à prendre. Les traités sociaux dont ces organes dérivent ont été traités au chapitre III. On peut en citer quatorze, dont la nomenclature rapide suffit à rappeler les développements qui se trouvent ailleurs. Leur tâche consiste surtout dans la collection et la publication des données nécessaires pour fournir des renseignements, et à dresser des rapports, rarement à exercer une autorité administrative ou judiciaire. La composition, comme la rémunération et la méthode, en est très différente : ce qui s'expHque par les fonctions spéciales dévolues à chacun des bureaux.

On trouve, en 1914, comme autant de signes d'une coopération active :

1'' Le bureau international des administrations télégraphiques, étabh en 1868 à Berne.

2^' Le bureau international des administrations de l'Union postale universelle, fondé en 1875 à Berne.

3"^ Le bureau international des poids et mesures, fondé à Paris en 1875.

4'^ Le bureau international de la propriété industrielle, fondé à Berne en 1883.

5"' Le bureau international de la propriété artistique et littéraire, fondé à Berne en 1886.

6'^ Le bureau central de l'association géodésique internationale à Potsdam, internationahsé en 1886.

7" Le bureau international maritime de Zanzibar et le bureau -pécial de Bruxelles pour combattre la traite, fondés en 1890.

8" Le bureau de l'union internationale pour la publication des tarifs douaniers, fondé à Bruxelles en 1890.

9" L'office central des transports internationaux, fondé à Berne en 1890.

10'^ Le bureau de la Cour permanente d'arbitrage, fondé à la Haye en 1899.

11-' Le bureau de la commission permanente de l'union sucrière, fondé à Bruxelles en 1902.

12*^' L'office international d'hygiène publique, fondé à Paris en 1903.

13" L'institut international d'agriculture à Rome, depuis

14" Le bureaii international radiotélégraphique, fondé à Berne en 1906.

Ordinairement, ces bureaux sont soumis à la surveillance des gouvernements de leur domicile, par exemple la Suisse et la Belgique, et par exception à celle d'un conseil spécial comme le bureau de l'union n° 8.

§ 37. — Conflits en générale

De même qu'entre les personnes naturelles de droit privé, des conflits peuvent se produire entre les États souverains, c'est-à-dire entre les sujets du droit international. Dans le cas où ces États n'ont pas la souveraineté, mais sont membres ou parties intégrantes d'un État composé, les conflits qui existent entre eux sont, comme ceux des particuliers, réglés par les lois et les institutions qui régissent l'État composé. C'est le droit public de chaque État particulier qui désigne le juge compétent pour vider les conflits nés entre les différentes parties qui le constituent, quel que soit le nom que celles-ci puissent porter. Dans les États fédératifs, ce point est réglé par la constitution fédérale, et, dans les confédérations d'États, par le pacte fédéral. Dans l'union réelle, ce rôle est rempli par un traité formel ou par des constitutions dont la teneur est la même. En un mot, aussi longtemps que les conflits nés entre institutions de droit public ne prennent pas le caractère de conflits entre États souverains, qui ne reconnaissent point de pouvoir qui leur soit supérieur, ils ne rentrent pas dans la catégorie des conflits internationaux, et ne tombent pas sous l'application du di'oit international. Quand, par contre, un

^ Heffter, p. 105-6 ; Bluntschli, art. 472-3 ; v. Martens, ii, § 101 ; Calvo, i. 348-80 ; ii, § 1452 et suiv. ; Bulnierincq, dans v. HoItzendorfF, iv. 5-12 ; Bonfils, art. 324r-32, 930 ; Rivier, ii. 149-59 ; v, Liszt, p. 190-7 ; v. Ullmann, p. 147-53, 430-5 ; L. Oppenheim, i. 198-214 ; ii. 3-6. — On se sert de termes variés : différends, litiges, contestations, conflits. Différend est le terme le plus large ; il embrasse tous les autres. Le mot litige a im sens beaucoup plus technique ; étymologiquement, il sert à désigner les différends susceptibles de faire l'objet d'un procès et d'être résolus sur la base du respect du droit. Le mot contestation a ordinairement le même sens que litige. Le terme conflit s'applique spécialement aux désaccords les plus graves d'où peut résulter la guerre. Politis : R. G. D. 1. P. 1910, p. 138, note 2. Je me servirai du mot canflit qui est le plus court sans toutefois exclure les autres termes.

Etat souverain entre en conflit avec un autre État sur lequel il n'exerce aucune espèce d'autorité, le pouvoir supérieur qui procède à l'examen et à la solution du différend fait défaut : dès lors s'élève un conflit de droit international, avec ses nombreuses particularités et difficultés. Jusqu'à présent, il n'existe point de juge international qui solutionne ou vide le conflit, et cette lacune ne se trouve comblée que par des institutions insuffisantes. Nous avons déjà dit plus haut que ce défaut constituait pour plusieurs auteurs un motif de nier la validité du droit international (§ 6). Il apparaîtra cependant que ces institutions ont atteint un haut degré de développement, et qu'elles occupent même une place importante dans le droit international. Il me paraît toutefois désirable d'examiner de plus près et de mieux préciser d'abord la nature et l'origine des conflits internationaux.

On les distingue en conflits juridiques et conflits politiques, selon qu'ils naissent de questions de droit ou de questions exclusivement politiques. Les conflits juridiques procèdent d'une violation de droit, réelle ou prétendue, soit d'obligations contractuelles, soit de principes généraux d'un droit coutumier, universellement reconnu. L'intérêt politique s'y rencontre aussi, mais c'est un intérêt qui est admis et protégé par le droit, en d'autres mots, une injustice a été commise dont l'État lésé peut se plaindre en droit. A côté de ceux-ci, il y a d'autres , conflits où les intérêts seuls sont en jeu et où aucune des parties \ ne fait appel au droit positif. On a refusé toute valeur à cette distinction, pour fonder sur cette assertion la thèse douteuse que tous les conflits peuvent être soumis à l'arbitrage : ceci est une question parfaitement indépendante de la valeur de la distinction elle-même. Cette distinction est utile et parfaitement raisonnable. On allègue : (a) que beaucoup de conflits politiques contiennent un élément juridique, ce qui est vrai sans doute, mais n'a d'autres conséquences que d'étendre la catégorie des conflits juridiques au détriment des conflits politiques ; (b) que les limites entre les deux catégories s'effacent quelquefois, ce qui est vrai aussi de toutes les distinctions dans le monde éthique et organique, comme par exemple de la distinction

entre la morale et le droit, entre les animaux et les végétaux. La distinction a une valeur de principe et ne peut être négligée. Il me semble plus conforme à la réalité de distinguer une troisième espèce de conflits : ceux qui ne concernent qu'une question de fait, soit une situation, soit un événement. Il est bien vrai que tous les conflits ont pour objet des faits qui leur sont indissolublement liés, mais en vue de la méthode toute différente de leur solution, on pourrait ranger, dans une catégorie séparée, les conflits qui n'ont d'autres causes qu'une conception différente de faits présents ou passés.

Les écrivains plus récents mettent ce point en rapport étroit avec la doctrine du délit de droit international ou mieux de l'acte illégal, qui doit être soigneusement distingué du délit contre le droit international, c'est-à-dire de l'acte punissable conmais contre un gouvernement étranger ou contre une institution internationale et dont un individu peut se rendre coupable sans méconnaître son droit pénal national. Le délit de droit international ne saurait être, au contraire, commis que par un État souverain.

Sous le nom de délit de droit international, ' international delinquency,' on comprend, non pas un fait ou un délit punissable qui ne saurait être commis par un État souverain, mais tout fait ou toute omission, contraire aux règles établies du droit international positif et qui blesse les intérêts d'un autre État.^ D est à remarquer que ceci ne s'applique, en aucune façon, aux actes d'amitié et de protection. Le devoir de la conservation personnelle, le consentement de l'État en jeu pour autant toutefois que les droits des tiers n'en souffrent pas, la légitime défense, voilà autant de causes qui enlèvent à l'acte, illégal en principe, son caractère injuste, et qui en annulent les conséquences juridiques. Nous ne pouvons nier que ces trois exceptions, et spécialement la dernière, ne sont pas définies d'une façon bien précise et qu'elles laissent une grande place au doute et à l'arbitraire. En règle générale, les conséquences juridiques

^ Völkerrechtlicher Delikt ist die von einem Staate ausgehende schuldhafte rechtswidrige Verletzung eines völkerrechtlich geschützten Interesses eines anderen Staates. Von Liszt, p. 179 ss.

de l'acte illégal retombent, d'une façon immédiate ou médiate, sur l'État en cause ; d'une façon immédiate, si le fait blâmable a été commis par les organes directs de sa volonté, et d'une façon médiate, s'il a été commis par des personnes pour lesquelles l'État en cause est responsable au regard du droit international.^ Dans le cas, en effet, où l'acte illégal a été accompli par un organe de l'État, qui, par la nature de ses fonctions, porte toute la responsabilité des actes qu'il fait, comme, par exemple, le chef de l'État, le ministre des affaires étrangères, les agents diplomatiques et consulaires à l'étranger, ou les chefs de l'armée et de la marine, et, en temps de guerre, tous ceux à qui appartient l'autorité militaire, la responsabilité internationale tout entière retombe sur l'État lui-même, qui en devra compte à l'État préjudicié ou offensé ; il ne saurait être question ici d'intenter des poursuites contre la personne qui, en vertu et dans l'exercice de ses fonctions, s'est rendue coupable de l'acte incriminé ; ce serait en contradiction avec les principes de droit sainement compris.^ Dans le cas, au contraire, où l'acte illégal a été commis par des fonctionnaires ou par des corporations, qui ne sont pas responsables vis-à-vis des États étrangers, comme par exemple les tribunaux nationaux, ou par des administrations inférieures et dépendantes, ou par des sujets de l'État ou des étrangers résidant sur son territoire, l'État en cause n'est pas directement responsable. Il satisfait pleinement à ses obHgations de droit international si sa législation et sa juridiction sont organisées de telle manière que, tout d'abord, toutes les mesures nécessaires pour prévenir des faits semblables puissent être prises à tout moment, et qu'en second lieu le fonctionnaire, sujet ou étranger, coupable, puisse être réguHèrement traduit en justice, condamné à des dommagesintérêts, et éventuellement à une peine. S'il en est ainsi, c'est-à-dire si la législation de l'État en cause présente des garanties suffisantes pour une application exacte des principes

1 L. Oppenheim qualifie cela, i. 200, d' 'original or vicariousresponsibility '.

2 Comme, par exemple, les poursuites intentées contre le capitaine anglais Mac Leod à New- York en 1840 du chef de la destruction de la Caroline sur e lac Ontario. Calvo, ii, § 1582.

internationaux, si, en outre, son administration et sa justice sont exercées de bonne foi, il a été pleinement satisfait à la demande,* et l'État offensé ne peut rien exiger de plus. L'État coupable ne pourrait, par contre, se dérober à la responsabilité qui pèse sur lui, en invoquant les vices de sa législation ou de sa procédure. 1 II est tenu de mettre celles-ci en rapport avec ses obligations internationales, sinon il devra se résigner à ce que l'État offensé le tienne pour responsable de la violation de ses di'oits, et à ce que celui-ci prenne lui-même, et de sa propre autorité, la défense de ses droits, pour autant que les circonstances le permettent. Nous avons vu plus haut (§18) que les États puissants ont souvent étrangement abusé de ce moyen vis-à-vis des petits États. H n'est donc pas «étonnant que, dans plusieurs traités de date récente, on rencontre une clause excluant formellement la responsabilité des gouvernements en cas de dommages conmiis vis-à-vis des sujets de la partie adverse, au cours d'une émeute."

Des conflits de droit international peuvent aussi naître de conflits entre personnes privées entre elles, ou de conflits entre personnes privées et un État étranger. Quand, par exemple, un conflit a surgi entre des sujets de deux ou plusieurs Etats, c'est généralement le droit international privé qui désigne le juge compétent pour connaître de l'affaire et la juger en première et en deuxième instance. Il en est de même quand une personne privée est en conflit avec un gouvernement étranger, ou se trouve livrée, en territoire étranger, à l'injustice et à l'arbitraire. Dans tout Etat civilisé qui fait partie de la communauté juridique internationale, l'affaire, qu'elle ait un caractère privé, administratif ou pénal, est examinée et liquidée, dans les deux cas, d'après

^ C'est avec raison que le gouvernement français écrivit, le 10 décembre 1 868, au gouvernement grec : ' Un État ne saurait s'affranchir d'une obligation du droit des gens, parce motif qu'elle n'aura pas été pré\'ue dans sa législation intérieure. En pareil cas, la voie est toute tracée, le moyen de remédier au mal, c'est de combler la lacune en décrétant les mesures législatives nécessaires.' V. aussi la note violente adressée par Bismarck, le 7 novembre 1871, au gouvernement français ; Bluntschli, art. 467.

* V. par ex. un traité allemand -mexicain du 5 décembre 1882, dont le texte est rapporté par v. Liszt, p. 183, et beaucoup d'autres conclus en particulier par les républiques de l'Amérique du Centre et du Sud.

des règles fixes, de sorte que l'État dont fait partie l'étranger en cause n'a qu'à s'y soumettre. Si, au contraire, la procédure régulière n'était point suivie, ou si le juge compétent se rendait coupable de déni de justice, la demande judiciaire, qui, primitivement, ne concernait que des intérêts privés et ne se mouvait que dans des limites étroites, pourrait provoquer un différend entre les deux États, différend qui présenterait tous les caractères d'un conflit de droit international. De cette façon, on a vu, maintes fois, de germes insignifiants, naître de graves conflits internationaux qui donnèrent lieu, de leur côté, à des mesures de contrainte du caractère le plus sérieux.^

Les conflits juridiques surgissent donc d'une façon immédiate ou médiate entre les États souverains ; d'une façon immédiate, quand un 'État a commis vis-à-vis d'un autre un acte injuste ou réputé tel ; d'une façon médiate, quand un État prétend qu'un ou plusieurs de ses sujets n'ont pas joui, de la part d'un autre État, d'une protection juridique suffisante. Dans les deux cas, les États se trouvent opposés l'un à l'autre, et ne sauraient résoudre leur conflit que par leur propre volonté. Le maintien d'un droit objectif par des États qui n'y sont pas directement ou indirectement intéressés se rencontre aussi rarement ici que dans le droit privé ou administratif.

Plus importants encore que les conflits concernant le droit sont ceux concernant des intérêts, qui ne sont point protégés par le droit, mais qui peuvent s'appuyer sur les bases les plus diverses. Les intérêts politiques découlant de la position géographique, de l'origine et de l'histoire, des situations économiques et sociales, des sympathies et des antipathies nationales des peuples, sont fort nombreux. De ces multiples différences et d'autres du même genre, naissent des intérêts opposés, qui souvent ont provoqué des conflits d'un caractère beaucoup plus sérieux que les conflits juridiques, dont nous avons parlé plus haut, car ils sont, en général, plus anciens,

1 V. des exemples e. a. dans Calvo, i, § 352-4. On fait rentrer également dans cette catégorie les conflits nés d'actes prétendument illégaux commis par des fonctionnaires qui sont couverts par l'autorité de l'État auquel ils appartiennent. Voir Howard Thayer Kingsbury, ' The act of state doctrine, ' Amer. Joum., iv. 859-72, qui désapprouve formellement cette doctrine.

ont des racines plus profondes, durent plus longtemps et sont d'une solution difficile. On ne saurait cependant tracer entre eux une ligne de démarcation bien définie, parce que les conflits d'intérêts prennent souvent les apparences de conflits Juridiques, et que ceux-ci, par contre, constituent souvent un motif insignifiant ou le prétexte rêvé pour faire éclater des conflits politiques d'une importance plus considérable.^ Il est cependant absolument nécessaire de bien distinguer les deux espèces de conflits. On évitera ainsi de verser dans l'erreur des gens bien intentionnés, mais, à courte vue, qui prétendent qu'entre États souverains, ne surgissent que des conflits juridiques, qui, par les mêmes moyens et à la suite d'une organisation meilleure de la communauté juridique internationale, pourraient tous se résoudre, sans exception aucune, d'une manière satisfaisante. La lutte d'intérêts que se livrent les grands groupements d'hommes, divisés en peuples, et organisés en États, constitue plutôt un phénomène élémentah'e de la vie organique ; celle-ci est, il est vrai, soumise à des influences éthiques et peut être partiellement régie par des règles de droit positif et par un vrai pouvoir juridictionnel, mais elle échappe, dans le plus profond de son être, à la domination du droit, et elle obéit à des forces naturelles. Le droit grandissant s'avance lentement sur le domaine illimité de la vie naturelle, mais le temps est encore éloigné où il jouira d'une maîtrise absolue et incontestée, et où la société tout entière honorera sans réserve la majesté du droit.

Toute injustice commise fait naître, en principe, un droit à la réparation. Celle-ci prend des formes différentes d'après les cas particuHers. En général, elle consiste en un dédonamagement du chef du dommage matériel qui a été causé, dédommagement qui est toujours fourni à l'État intéressé, même quand il est destiné à être payé à l'individu lésé. Il peut naturellement exister de grandes différences d'appréciation

^ O. Nippold, Die Fortbildung des Verjalirens in völkerrechtlichen Streiligkeiten, résume lui-même son chapitre 7 de la façon suivante : Les conflits entre États civilisés sont régulièrement, de nos jours, des différends juridiques ; ils le sont régulièrement même quand les conflits ont, en partie, des causes politiques.

au sujet du montant du dédommagement ; ce montant sera généralement déterminé par la comparaison des estimations respectives. La seule question de principe qui importe est celle de savoir si, outre les conséquences directes du dommage, les conséquences indirectes doivent aussi entrer en ligne de compte, en ce qui concerne l'estimation. Dans la célèbre sentence arbitrale rendue en 1872 à Genève par une cour d'arbitrage à propos des Âlahama daims, on décida de ne faire entrer en ligne de compte que les conséquences directes du dommage causé, parce que les conséquences indirectes échappent à tout calcul et ne peuvent raisonnablement être mises à la charge du coupable. L'équité exige, en effet, qu'une certaine proportion soit maintenue entre l'injustice commise et les conséquences qui en résultent pour le délinquant.

Il ne suffit pas toujours de fournir un dédommagement pour le dommage matériel subi ; l'injustice fait souvent naître un dommage moral qui ne peut être réparé que par une offre de satisfaction ; celle-ci peut consister en excuses publiques, accompagnées de signes extérieurs de repentir et de châtiment des coupables. L'assassinat de l'ambassadeur allemand à Pékin, von Ketteler, fut suivi, par exemple, d'une offre de satisfaction sous forme de l'élévation d'un monument funéraire sur les lieux mêmes du crime, de l'envoi à Berlin d'une ambassade spéciale pour y exprimer ses regrets et faire ses excuses, et du châtiment sévère des principaux coupables. Comme garanties du non-renouvellement de faits semblables, il est permis de réclamer des déclarations officielles ou une occupation réelle accompagnée de surveillance. La forme et l'étendue de la réparation dépendent naturellement de la nature de l'injustice commise et du caractère et des rapports des parties en cause. Les différends poHtiques ne peuvent être solutionnés par la réparation du droit outragé, mais uniquement par la réconciliation des intérêts respectifs.

Les moyens de résoudre les conflits de droit international doivent être distingués en moyens pacifiques et moyens de contrainte. C'est un devoir moral pour les États de ne point recourir à ces derniers avant que les premiers soient épuisés

ou manifestement inapplicables. Ce devoir moral s'est mué, ^en de nombreux cas, en une obligation juridique formelle, ^e droit international actuel a à sa disposition cinq moyens pour aboutir à une solution pacifique. Ce sont : 1" les négociations directes ; 2'^ la médiation de tiers ; 3'* les commissions d'enquête; 4*^ les commissions bilatérales permanentes; 5" les sentences arbitrales. Il offre quatre moyens de contrainte pacifique: 1*^ la rétorsion; 2' les représailles; 3" l'embargo; 4 " le blocus pacifique. Le dernier moyen {ultime ratio) c'est la guerre,

§ 38. — Solution pacifiqu£.^

L'idée de résoudre les conflits entre les rois et les peuples d'une façon pacifique, c'est-à-dire sans avoir recours à la guerre comme moyen extrême, est presque aussi ancienne que la guerre elle-même. Cette idée devait naturellement croître en force et en étendue, à mesure que les guerres exerçaient leur influence dévastatrice dans un cercle toujours plus considérable, que les rapports internationaux se multipliaient et que la rudesse des mœurs commençait à s'adoucii'. C'est ainsi qu'on voit se dérouler, presque parallèlement à l'histoire du développement des guerres, la chaîne des tentatives faites pour les prévenir. Ces tentatives sont de nature toute différente ; les unes sont surannées, tandis que les autres, de date plus récente, ont pris de plus en plus un caractère juridique.

Les institutions intimement apparentées des oracles, des ordalies et du sort appartiennent aux moyens les plus anciens de solution pacifique. Elles reposent sur la naïve supposition qu'on peut confier la solution des conflits humains à une puissance supérieure, à la sentence de la divinité.

Uoracle était la voix directe de la divinité, qui se manifestait par l'intermédiaire de ses représentants terrestres, le prêtre ou la prêtresse, et généralement sous une forme qui dépassait la compréhension humaine et permettait les interprétations

1 Hcffter, § 107-9 ; Bluntschli, art. 481-7 ; v. Martens, ii, § 103 ; Calvo, ii, § 1454-70 ; Woolscy, § 224-7 ; Bulmerincq, dans le Manuel de v. Holtzendorff, iv. 13-30 ; Bonfils, art. 931 et suiv. ; Rivier, ii. 160-5 ; E. Xys, iii. 55-61 ; V. Liszt, p. 300-3 ; v. Ullmann, p. 435-40 ; L. Oppenheim, p. 6-14.

les plus diverses. Là où l'on invoquait le conseil et la volonté des dieux dans les difficultés personnelles et politiques, il est clair que, dans les conflits internationaux, on n'y accordait pas une valeur moindre. L'influence de l'oracle ne pouvait cependant se faire sentir que pour autant que celui-ci fût reconnu par les parties respectives comme étant la sentence de la divinité. Dans l'antiquité polythéiste, son influence était donc fort restreinte, et ce n'est que dans le droit international primitif de la Grèce antique que l'oracle fut employé comme moyen de solutionner pacifiquement les conflits politiques (§8).

Les ordalies, par lesquelles on soumettait un différend à la solution divine, en provoquant sa décision par une action humaine et arbitraire, ont la même origine. Nous en trouvons de nombreux exemples dans l'histoire d'Israël ; le plus connu est le jugement de Dieu sur le mont Carmel sous le prophète Élie. Les ordalies ont joué également un rôle dans l'histoire du christianisme au moyen âge. En effet, avec les idées religieuses qui régnaient au moyen âge, rien de plus simple, à défaut de juge terrestre, que de se tourner vers le juge céleste et d'attendre sa décision.

C'est sur la même base que repose l'usage du sort, qui a même survécu au temps où l'on acceptait cet usage comme la manifestation indirecte de la volonté divine, et qui, plus tard, fut souvent considéré comme le signe infaillible de l'impartialité.

Les moyens de prévenir la guerre en limitant la lutte à la personne de quelques individus déterminés avaient un caractère quelque peu différent. Qui ne songe ici involontairement à David et Goliath ? Le récit légendaire du combat entre les Horaces et les Curiaces pour vider le conflit entre Rome et Albe-la-Longue, est également très connu. Les siècles passés nous ont transmis beaucoup d'exemples de princes qui ont provoqué leur adversaire, en un combat singulier ou duel, afin de terminer leurs différends. En 1283, Edouard III d'Angleterre provoqua en duel les rois de France et d'Aragon; au XVI* siècle, François I**"" provoqua Charles-Quint en duel ; Charles IX, le chevaleresque roi de Suède, agit de même, en 1711, à l'égard de Christian IV de Danemark ; c'est égale-

ment ce que fit encore en 1804 Gustave IV, roi de Suède, à l'égard de Napoléon I*"", son ennemi mortel.

Ces moyens et d'autres semblables sont aujourd'hui surannés ; ils n'apparaissent dans le droit international actuel que comme les rares vestiges du passé qui a précédé l'éclosion du droit international lui-même. Grotius mentionne encore trois modes de solution pacifique : colhquium, compromissum, sors. H entend par le premier les négociations. Voici ce qu'il dit du compromis : Maxime autem Christiani reges et civitates tenentur hanc inire viam ad arma vitanda et il continue par ces paroles remarquables : Et tum oh hanc, tum oh alias causas utile esset, imo quodammodo factu necessarium, conventus quosdam haheri Christianarum potestatum, uhi per eos, quorum res non interest, aliorum controversiae definiantur ; imo et rationes ineantur cogendi partes, ut aequis legibus pacem accipiant : quem et ipsum olim apud Gallos Druidum fuisse usum Diodoro ac Strahoni proditum.^

Plus tard, on trouve aussi des différences dans le classement et la terminologie. Avant de traiter, un à un, les moyens existants de solution pacifique des conflits, il me paraît utile, pour la bonne intelligence de ce qui va suivre, de donner un aperçu succint du mouvement contre la guerre en général.

Des négociations souvent longues et compliquées précédaient toujours l'explosion d'une guerre véritable. De même l'immixtion de tiers, soit de leur propre autorité et mus par leur propre intérêt, soit sur les instances de l'une ou des deux parties se présente à tout moment dans l'histoire poUtique des temps modernes. Par contre, l'idée d'une solution pacifique des conflits par la décision d'une cour d'arbitrage, et surtout l'idée d'une institution durable destinée à en assurer l'existence, ne s'est implantée que dans ces derniers temps. Quand on fait exception des traces vagues et fugitives d'une institution semblable, qu'on rencontre dans l'antiquité et au moyen âge, on ne trouve l'origine du projet d'une cour suprême destinée à la solution des conflits internationaux qu'au début du xvii* siècle. Au moyen âge, cette tâche incombait au pape et à ^ De iure helli ac pacis, 1. ii, c. xxiii, § 8 : 3, 4.

l'empereur, quand et dans la mesure où les circonstances le permettaient. Quelques auteurs ont attribué au ' grand dessein ' de Henri IV, roi de France, la valeur d'une tentative pacifiste. Un examen plus attentif nous apprend cependant que le projet de son ministre, le duc de Sully, de constituer, à l'aide de quinze États européens — partie monarchies héréditaires ou électives et partie républiques — une grande république chrétienne, dans laquelle les conflits auraient dû être résolus par un conseil général de trente délégués, était bien plutôt une arme politique ingénieuse dirigée contre la maison de Habsbourg, et un moyen de chasser les Turcs de l'Europe, qu'une institution destinée à assurer le maintien de la paix.^

L'idée d'une organisation durable de la communauté des États, au moyen d'une cour arbitrale, pouvant résoudre les conflits d'une façon pacifique, sans être pour cela une monarchie mondiale qui soumet tous les peuples à sa domination, a été probablement émise en premier lieu, au commencement du XIV* siècle, par un jurisconsulte français, nommé Pierre Dubois. Il est vrai qu'il Umite cette communauté aux États chrétiens, et la fait servir à reconquérir la Terre sainte, mais en même temps il élabore le plan d'une cour européenne d'arbitrage, au sein de laquelle les parties choisiront, en cas de conflit, un tribunal moitié laïque et moitié ecclésiastique ; l'appel sera porté devant le pape.

Le projet du roi de Bohême Podiebrad, projet qui date du milieu du xv* siècle, n'est pas moins remarquable ; celui-ci voulait fonder une confédération d'États plus étroite, sans empereur et sans pape comme chef, dans le but de conserver la paix entre les différents États et de chasser, à l'aide de toutes les forces réunies, les infidèles de l'Europe.

1 Cf. l'opinion parfaitement juste de Pecqueur, citée par E. Nys. iii. 66 : ' Pour obtenir la paix, il commençait par la guerre. Pour éteindre l'incendit il allumait les torches de Bellone sur vingt, points de l'Europe, etc.' ' C'est ime ironie qu'on ne pourrait s'imaginer plus poignante.' Von Stengel, WeUstaot und Friedensproblem, p. 18. D'après Dr. W. Schiicking, Die Organisation der Welt, p. 42, par suite d'une fausse déclaration, le plan tout entier a été attribue par Sully à Henri IV, alors qu'il était mort depuis plus de vingt ans : ce que nie cependant Fried, Ilandbuch der Friedensbewegung, ii. 13.

Les deux écrivains limitent toutefois leur projet aux États chrétiens, et, en outre, ces projets ne sont pas dépourvus de desseins politiques cachés, qui sont loin d'assurer la paix internationale et de respecter l'égalité des Etats. Le premier qui, sans méconnaître l'égalité souveraine des États et sans avoir de buts politiques secrets, proposa une solution pacifique des conflits internationaux, au moyen d'une cour générale d'arbitrage, fut le Français Emeric Crucé. 11 édita, en 1623, à Paris, un petit opuscule intitulé Le nouveau Cynée, dans lequel il s'élève avec force contre l'idée absurde qui régnait de son temps que la sûreté d'un Etat se trouve augmentée par le fait des disputes et des malheurs des États voisins : ' Mais je suis bien d'un autre avis et me semble quand on voit brûler ou tomber la maison de son voisin qu'on a sujet de crainte autant que de compassion, vu que la société humaine est un corps, dont tous les membres ont une sympathie, de manière qu'il est impossible que les maladies de l'un ne se conamuniquent à l'autre.' Pour la prospérité du commerce et du transit, la paix générale est indispensable ; celle-ci pourrait être assurée par l'établissement, à Venise, d'une cour internationale, où tous les États, même ceux d'Afrique et d'Asie, seraient représentés, et dont ils seraient en même temps justiciables. La classification lui causa de grandes difficultés, et le résultat laissa beaucoup à désirer, mais l'idée contenait un germe qui ne devait se développer que trois siècles plus tard.^

A partir de ce moment, de nombreux projets de paix universelle et de solution pacifique des conflits internationaux furent élaborés et publiés. Le quaker William Penn, en 1693, l'abbé Castel de Saint-Pierre, en 1713, le jurisconsulte Jeremy Bentham, en 1789, le philosophe Emmanuel Kant, en 1795, sont quelques-uns des hommes les plus célèbres qui, déjà au cours du xvii^ et du xviii^ siècle, ont voué toutes leurs forces

^ Tli. William Balch, Emeric Crucé, Philadelphie, 1900. Cet écrivain a publié récemment le texte original du Nouveau Cynée, accompagné d'une traduction anglaise et d'une préface, 1909. V. /?. D. I. 1910, p. 3.5 ; Amer. Jotirn. iv. 1006. Ensuite, Vesnitch, Deux précurseurs français du pacifisme, 1911 ; R. D. I. xiii. 193. Sur Dubois et Podiebrad, v. surtout Schücking, Le. p. 28-37.