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à ce problème.^ Benjamin Franklin était un partisan si convaincu de l'arbitrage qu'il qualifiait toutes les guerres de folies sinistres et coûteuses, et l'on dit même qu'il aurait ajouté : ' Il n'y a jamais eu ni une bonne guerre ni une mauvaise paix ! '

Le xix^ siècle ne tarda pas à rivaliser avec son prédécesseur ; il développa, en effet, une activité incomparable. Il ne convient pas d'en donner ici une description détaillée. Ceux qui voudront se mettre au courant du mouvement pacifiste ne pourront mieux faire que de consulter les nombreuses publications américaines, ou, dans un cadre plus restreint, le manuel d'Alfred Fried et surtout l'excellent ouvrage plus détaillé de l'auteur hollandais, Dr. J. der Meulen : Ber Gedanke der internationalen Gemeinschaft, Haag, 1917.

L'Amérique prit, à nouveau, l'initiative du mouvement et exerça une influence permanente et salutaire sur la vieille Europe. Les premières sociétés de la paix furent fondées aussitôt après la fin de la deuxième guerre entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, en 1815, dans trois États de l'Union: New- York, Ohio et Massachusetts. En 1828, elles furent absorbées par la grande American Peace Society, qui ne cessa de subsister depuis lors, et est établie à Washington depuis 1911. Des personnages comme David Dodge, fondateur de la toute première société à New- York ; Noah Worcester, qui suivit bientôt son exemple à Boston; William Ladd, qui, en 1828, les confondit toutes dans une grande union nationale, et, en 1840, publia un traité dans lequel il préconisait une conférence de délégués de tous les États civilisés pour arrêter le droit international par un traité collectif et assurer le maintien de la paix par la création d'une cour internationale de justice; Elihu Burritt, le forgeron savant, qui propageait ces idées en Europe, et tant d'autres, furent les pionniers du mouvement pacifiste. En Europe, la première société de la paix

^ W. Penn, Essay on the Present and Future Peace in Europe, 1693 ; Casttl de St. Pierre, Projet de paix perpétuelle, 3 vol., 1712-16 ; Emmanuel Kant. Philos. Entwurf zuin ewigen Frieden, 1795. Cf. W. Schücking, /. c, p. 47-55 ; A. Fried, Handbuch, ii. C'est à tort que le premier nomme Campanclla ef que Vesnitch indique le cardinal Alberoni, xvii^-xviii« siècles, parmi les précurseurs du mouvement pacifiste. Amer. Journ. vii. 51-107.

fut fondée à Londres par les Quakers en 1816 ; la première sur le continent le fut à Genève, en 1830, par un Suisse nommé de Sellon.

Du rapprochement des sociétés pacifistes américaines et anglaises naquit le premier congrès de la paix, à Londres, en 1843, où d'ailleurs le continent européen était à peine représenté. Il fut bientôt suivi de quatre congrès vraiment internationaux, et bien plus importants : celui de Bruxelles en 1848, celui de Paris en 1849, sous la présidence de Victor Hugo, celui de Francfort en 1850 et celui de Londres en 1851.

L'idée dominante du mouvement pacifiste était l'abolition de la guerre, institution contraire à la religion, à la conscience, à rhumanité*^et à la raison. Les moyens d'y parvenir étaient : la codification du dioit international par un congrès universel des Etats souverains, et l'installation d'une cour de justice, à laquelle tous les conflits seraient somnis. En même temps, on combattait les armements croissants sur terre et sur mer, les emprunts de guerre qui en fournissaient les ressources, les excitations et les invectives de la presse, et, en général, tout ce qui tendait à envenimer les rapports mutuels. Évidemment, les [nombreux partisans du pacifisme ne partageaient pas tous les [mêmes vues ; l'un se sentait plutôt attiré par le point de vue humanitaire, l'autre par le point de vue juridique ou purement économique ; mais tous, alors comme maintenant, rivalisaient d'ardeur pour recommander les moyens les plus sûrs, d'après eux, pour exterminer le fléau de la guerre et assurer une paix permanente, source de bien-être et de progrès économiques.

L'espoir de réussir s'affermit lorsque les corps législatifs des divers Etats se montrèrent favorables aux idées pacifistes, d'abord en Amérique, puis en Angleterre, et dans quelques États du continent européen. Le Sénat de Massachusetts en donna le signal en acceptant la proposition de l'étabhssement des cours arbitrales de W. Ladd, en 1832 ; en 1853, le Sénat des États- Unis se déclara unanimement favorable au principe de l'arbitrage, et, en 1872, à la demande du sénateur Sumner, il consacra le même principe en invitant le président à nouer des relations d'arbitrage international. Après une tentative infructueuse de Cobden au parlement anglais en 1849, H. Richard réussit, en

1873, à acquérir une faible majorité pour recommander l'arbitrage en droit international. Cet exemple fut suivi en Italie par Mancini, par van Eck dans les Pays-Bas et par Jonasson en Suède.

Le mouvement gagna, de jour en jour, du terrain. A partir de 1889, des congrès mondiaux se réunirent presque annuellement, et furent suivis par des conférences interparlementaii'es composées de membres des corps représentatifs dans le but de délibérer sur la manière dont chaque gouvernement constitutionnel pouvait contribuer au but commun. Les premiers se réunirent sous la présidence du vénérable pacifiste Frédéric Passy.

Cependant, le cours des événements ne changea point, et il troubla souvent cruellement les beaux rêves que faisaient les pacifistes. C'est pourquoi la conviction intime s'empara des meilleurs esprits qu'il fallait un gouvernement intermédiaire qui véhiculât les idées des sociétés privées et des membres pacifistes dans la sphère des gouvernements responsables et qui persuadât à ceux-ci de sortir de leur isolement souverain pour se concerter. Bright espérait déjà, en 1856, que l'Angleterre ferait le premier pas pour provoquer une réunion officielle de ministres accrédités, mais, en 1863, la Grande-Bretagne refusa de donner suite à une offre faite dans ce sens par Napoléon III. Cependant, la voix de l'opinion publique se faisait, de jour en jour, entendre plus fort, de sorte que Brown Scott pouvait dire : ' La question n'était pas de savoir si une telle Conférence devait se réunii', mais qui devait la convoquer.' ^

Après que, dans la seconde moitié du xix^ siècle, plusieur^^ mesures d'une portée plus restreinte eurent été prises pour remédier aux désastres de la gueiTe (§42), l'empereur de Russie, Nicolas II, prit, au mois d'août 1898, l'initiative de réunir une conférence ' dans le but de projeter les moyens les plus efficaces

1 La bibliographie du mouvement pacifiste est dos plus considérables. V. surtout Alfred H. Fried, Hmidbuch der Friedensbexveguug, 2 vol., 2^ édit., 1911-1913, puis les nombreuses publications officielles des sociétés et conférences susmentionnées, qui forment ime bibliothèque à part. Au sujet de la tentative de Napoléon III, en 1863, tentative qui échoua à la suite de la méfiance générale et qui provoqua de la part du gouvernement britanniqui; une réponse plus sincère (juc bienveillante, v. C'h, Dupuis, Concert européen, p. 810 ss. Il donne aussi les textes, Annuaire diplomatique de 1S63, iv. 188.

pour assurer à tous les peuples une paix durable et réelle, et surtout pour mettre une limite aux armements toujours croissants '. Une conférence internationale ne confirmerait pas seulement la reconnaissance commune des principes de droit et d'équité, en maintenant la bonne harmonie entre les États, mais concentrerait dans une main puissante les efforts de chacun pour faire triompher l'idéal de la paix du monde sur les éléments qui sèment l'inquiétude et la désunion. A deux reprises différentes déjà la Russie avait fait le premier pas dans cette voie. Provisoirement, il est cependant difficile de répondre à la question de savoii' comment cet Empire agit, à ce moment, comme organe de l'opinion pubhque.^ A l'invitation de Sa majesté la reine des Pays-Bas, aimablement pressentie à ce sujet par le gouvernement russe, la première Conférence de la paix se réunit à la Haye, le 18 mai 1899, jour anniversaire de la naissance du Tzar. Elle choisit conune président le baron von Staal, premier délégué russe et comme président d'honneur, M. W. H. de Beaufort, ministre hollandais des affaires étrangères. On avait convié tous les Etats qui avaient des agents diplomatiques à Saint-Pétersbourg, et, en outre, plusieurs autres États, de sorte que vingt- six États se trouvaient représentés, à savoir : d'Europe, tous les États souverains, plus la Bulgarie ; d'Amérique, les États-Unis et le Mexique ; d'Asie, la Chine, le Japon, la Perse et le Siam. De nombreux Etats envoyèrent plusieurs délégués, et parmi ceux-ci il y avait des diplomates, des jurisconsultes, des officiers de l'armée et de la marine, ce qui formait un total de 138 personnes.

Aux termes d'une seconde circulaire du 30 décembre 1898, émanant du comte Mouravieff, ministre russe des affaires étrangères, le but principal de la Conférence restait double :

^ D"" Stein, Die Philosophie des Friedens, p. 23, attribue ceci à la grandeur et à l'unité de la Russie ; c'est grâce à cela que son chef suprême sentit le premier et le plus vivement la nécessité d'un désarmement. Fried. Handbuch, i. 204, rappelle, à juste titre, le chiffre des frais énormes des armements européens, chiffre cité par le premier ministre anglais, Loni Salisburj% en 1891, ainsi que la fameuse description de la guerre moderne par le conseiller d'État russe, Johan von Bloch. L'ouvrage de ce dernier avait déjà paru en langue russe avant l'édition allemande de six volumes en 1899.

limiter les armements militaires et prévenir les collisions armées au moyen de mesures pacifiques. La Conférence partagea les huit points qui en composaient le programme entre trois commissions, qui devaient soumettre leurs propositions à l'assemblée générale. La tâche de la première commission était d'examiner les propositions russes relatives à un arrêt temporaire de l'accroissement des forces militaires et maritimes existantes, et à une limitation dans l'emploi d'armes à feu et de projectiles nouveaux. Cette commission arriva bientôt à la conclusion que l'un et l'autre étaient irréalisables, et termina ses travaux par une déclaration des plus creuses, qui fut proposée par Léon Bourgeois et adoptée à l'unanimité, déclaration disant qu'une ' limitation des charges militaires qui pèsent actuellement sur le monde est hautement souhaitable dans l'intérêt du bien-être matériel et moral de l'humanité '. En ce qui concerne les tentatives faites pour enrayer les nouvelles inventions et applications des moyens de destruction, le résultat fut également négatif. Le travail de la seconde commission donna de meilleurs résultats. Elle arrêta, sous forme de projet, une application modifiée de la Convention de Genève à la guerre sur mer et une codification provisoire du droit de la guerre. Le but principal, confié à la troisième commission, c'est-à-dire les moyens de prévenir la guerre, ne fut réalisé qu'en partie. Les moyens de résoudre les conflits d'une manière pacifique furent certes améHorés et fortifiés, et une cour d'arbitrage fut instituée. Mais le principe de l'obligation de l'arbitrage, que beaucoup avaient espéré, ne fut pas adopté. La grande admiration professée par les Américains pour cette ' magna charta ' du droit international [sic !] ne me semble pas justifiée, pas plus que d'autres louanges exagérées. Elle est cependant un événement de grande importance, parce qu'elle constitue le premier essai collectif de l'établissement d'un ordre juridique meilleur.

La conférence fut dissoute le 29 juillet 1899 après qu'elle eut achevé trois conventions internationales, auxquelles furent ajoutés une résolution, trois déclarations et six vœux. Les trois conventions concernaient : 1" le règlement pacifique des conflits internationaux ; 2" les lois et les coutumes de la guerre

sur terre ; 3^ Tapplication à la guerre sur mer des principes consacrés par la Convention de Genève du 22 août 1864. Les trois déclarations se rapportaient aux différentes armes et aux différentes manières de faire la guerre ; nous en parlerons au chapitre III (§ 42) où elles ont leur place tout indiquée. Il n'en est pas de même de la résolution susmentionnée au sujet de la limitation des charges mihtaires, et des six vœux qui n'avaient pas de conséquences directes. Ils concernaient la révision de la Convention de Genève, la question des droits et des devoirs des neutres, un examen plus minutieux relativement à l'emploi des armes et projectiles nouveaux, la possibilité d'une restriction des équipements de guerre, l'inviolabilité de la propriété privée dans la guerre sur mer et le bombardement des ports, des villes et des villages ouverts. Us n'avaient d'autre but que de frayer la route à de nouveaux progrès. Considérée comme le premier pas sur un terrain tout nouveau, saluée par les pacifistes comme un toiu-nant dans l'histoire du monde, la première Conférence de la paix a droit à toute notre estime, car elle a dignement terminé et réhabilité un siècle maculé de sang.

Bien que la Conférence de la paix de 1899 n'eût pas répondu à toutes les espérances, ses résultats ne furent cependant pas imaginaires. Le nombre des traités d'arbitrage s'accrut rapidement ; le chiffre en était de trente-trois en 1907 ; quatre conflits internationaux d'un caractère plus ou moins grave furent soumis à la Cour d'arbitrage, instituée à la Haye en novembre 1900, et un incident d'une natm^e particulièrement sérieuse fut résolu par une commission d'enquête internationale, à la satisfaction des parties respectives.^

^ Savoir : en 1902, un conflit entre les États-Unis et le Mexique au sujet du droit des évêques américains au remboursement des fonds des institutions religieuses de la Californie, institutions qui étaient tombées aux mains du gouvernement mexicain ; en 1903, au sujet du règlement de Tordre des créanciers du Venezuela, et spécialement au sujet de la préférence à accorder à la Grande-Bretagne, à l'Allemagne et à l'Italie, plutôt qu'à la France, la Hollande et d'autres pays ; en 1904, au sujet de l'obligation d'acquitter les impôts, obligation imposée aux sujets britanniques, français et allemands résidant au Japon ; en 1905, un conflit entre la Grande-Bretagne et la France au sujet du droit à accorder aux sujets du sultan de Mascate d'arborer le drapeau

L'expérience avait cependant fait connaître quelques lacunes et certains vices dans les stipulations nouvellement introduites, et il devenait de plus en plus évident que le courant humanitaire qui avait provoqué la première Conférence de la paix ne se ralentirait pas aussi longtemps qu'il n'aurait pas fait disparaître les obstacles qui s'opposaient à l'accomplissement de son rêve, ou qu'il n'en aurait pas expérimenté l'impossibilité d'une façon absolument convaincante. La guerre de conquête qui, presque immédiatement après la dissolution de la première Conférence de la paix, fut faite par la Grande-Bretagne contre les deux républiques hollandaises de l'Afrique du Sud, et plus tard la lutte gigantesque et sanglante engagée dans l'Asie orientale entre le Japon et la Russie, avaient ébranlé, mais non pas éteint l'espoir de résoudre d'une manière pacifique les conflits du droit international. La dernière guerre avait, en outre, fait naître une foule de questions nouvelles qui réclamaient une solution immédiate. La matière ne manquait donc pas pour reprendre l'œuvre inachevée en 1899 ; le retard apporté à la réunion d'une nouvelle conférence est uniquement dû à des circonstances politiques.

Ce fut de nouveau l'empereur de Russie, Nicolas II, qui prit l'initiative de réunir la conférence, précédé cette fois et chaleureusement soutenu par le président de la grande république de l'Amérique du Nord, Théodore Roosevelt. Sur les instances de la conférence interparlementaire de Saint-Louis, le gouvernement de l'Union avait, en effet, dès 1904, envoyé à ce propos une circulaire aux ambassadeurs américains à l'étranger. La guerre dans l'Est, qui ne se termina que le 5 septembre 1905 par la paix de Portsmouth, et la troisième conférence panaméricaine qui se tint à Rio de Janeiro en 1906 retardèrent l'exécution du projet. La Haye fut de nouveau choisie comme siège de la conférence, et les invitations à participer à celle-ci furent lancées, comme la fois précédente, par le gouvernement

français ; en 1909, un cinquième jugement fut rendu au sujet de l'aide prétendue accordée par le consul allemand aux déserteurs français devant Casablanca, au Maroc. Un sixième conflit entre la Grande-Bretagne et les États-Unis au sujet des pêcheries de Terre-Neuve a reçu ime solution en 1910.

hollandais. A la demande des États-Unis on invita, cette fois, les républiques Sud-Américaines ; la plupart de celles-ci acceptèrent sans tarder, de sorte qu'il n'y eut pas moins de quarante-quatre Etats à prendre part aux délibérations.^

La seconde Conférence de la paix à la Haye se réunit le 15 juin 1907 et se sépara le 18 octobre. La présidence fut accordée, par l'assemblée elle-même, tout comme à la première conférence, à Son Excellence M. Nelidow, premier délégué de la Russie. Le Jhr. van Tets van Goudriaan, ministre hollandais des affaii-es étrangères et M. W. H. de Beaufort, ancien ministre et premier délégué des Pays-Bas, furent choisis respectivement comme président d'honneur et comme vice-président. Les délégués étaient des plénipotentiaires, pour la plupart des diplomates, des jurisconsultes et des militaires ; il y avait aussi des délégués techniques, et quelques délégués suppléants ; ils étaient assistés de secrétaires et de leurs suppléants ; en tout, 300 personnes, y compris le bureau.

Le programme russe était en rapport étroit avec les résultats de la dernière conférence, et comprenait quatre points principaux, auxquels plusieurs États se réservèrent d'en ajouter d'autres. La conférence partagea^ cette fois, sa tâche très étendue entre quatre commissions, dont la première devait s'occuper des améliorations à apporter à la convention de 1899 ayant pour objet la solution pacifique des conflits internationaux ; la seconde, des améliorations à apporter à la convention de 1899 ayant trait aux lois et coutumes de la guerre sur terre ; la troisième et la quatrième, d'un certain nombre de questions bien définies relatives au droit de la guerre et de la neutralité sur mer. Les commissions se divisèrent en sous-commissions, et celles-ci usèrent souvent de comités d'enquête pour l'examen de questions spéciales ou de commissions de rédaction dans le but de trouver la meilleure rédaction possible. Comme résultat de ses travaux assidus, la Conférence arrêta treize conventions, dont deux

^ Le Honduras arriva trop tard, à cause de troubles intérieurs ; \V. Schiicking seul ajoute cet État au chiffre des autres ; Costa-Rica n'était pas représentée. On ne parla plus cette fois de la participation du pape.

m DROIT FORMEL

ont trait à la solution pacifique des conflits, une à l'ouverture des hostilités, deux à la guerre terrestre et les huit autres à la guerre maritime ; elle donna ensuite une déclaration signée, destinée à servir de sanction à une déclaration de 1899, une déclaration non signée ayant trait à l'arbitrage obligatoire, une résolution concernant la limitation des armements, et enfin cinq vœux de tendances différentes pour l'avenir.!

Les conventions sont toutes datées du 18 octobre 1907, mais purent être signées par les plénipotentiaires des États représentés jusqu'à la date du 30 juin 1908 ; une adhésion postérieure exigeait une communication formelle du gouvernement hollandais. A la date fixée, vingt-deux à trente-deux États avaient apposé leur signature. La signature de l'Acte final par tous les États qui avaient participé à la Conférence suivit presque immédiatement, mais elle n'impliquait nullement l'adhésion aux conventions séparées. La Suisse seule formula des réserves quant à la cour arbitrale (vœu n^ 1) qu'elle n'accepta pas.^ L'Acte final ne contient aucune stipulation au sujet de la ratification qui attache aux conventions conclues une force obligatoire. En vertu des conventions séparées, la ratification doit avoir lieu à la Haye le plus rapidement possible. La première ratification est établie par un protocole, contresigné par la puissance qui ratifie et par le ministre hollandais des affaires étrangères. Les ratifications postérieures consistent dans une communication au gouvernement hollandais, avec le titre y annexé. Le gouvernement hollandais doit immédiatement donner connaissance de l'un et de l'autre de ces événements aux autres contractants.

^ Je considère une énnmération complète de ces résultats comme superflue, parce que, dans la suite, ils seront traités chacun séparément. Cf. Amer. Journ. ii. 811-33.

2 On trouve un tableau complet des signatures, des ratifications et des adhésions, suivi des réserves à la signature et mis à jour jusqu'au l^"" juin 1915, dans le rapport du Conseil d'administration de la Cour permanente d'arbitrage de l'année 1915, annexe K. Par les soins de la fondation Carnegie, un même tableau, offîciellement révisé et contenant les réserves in extenso relatives aux deux conférences, a été publié à Washington le 23 décembre 1914. Il est difficile d'apprécier ces publications à leur juste valeur.

Soixante jours après la signature du protocole ou la communication écrite, la convention entre en vigueur pour l'État qui a accordé sa ratification. ^

II faut enfin mentionner ici que la question de la limitation des armements qui, à la première Conférence de la paix, avait excité un intérêt très vif, et avait fait l'objet d'une discussion approfondie, avait été, cette fois, omise intentionnellement dans le programme russe. Le président Nelidow déclara, à la réunion du 17 août, que cette lacune reposait entièrement sur la considération que cette question n'était pas encore suffisamment mûrie, comme on avait pu le constater par les événements récents, et secondement sur le désii* d'éviter toute occasion qui pourrait conduire à d'insolubles différences de sentiment et à des discussions inutilement épineuses. Il n'était donc pas étonnant que les chauds partisans de l'idée qu'il fallait arrêter et contrecarrer à tout prix l'accroissement continuel des armements et des charges militaires ne fussent pas satisfaits de cette déclaration ; l'honorable délégué britannique. Sir Edward Fry, appuyé par les délégués des Etats-Unis, de la France et de l'Espagne, proposa, au cours de l'assemblée générale du 17 août, de confirmer la résolution de 1899 et d'y ajouter la phrase suivante : ' Attendu que les

^ Cf. la publication officielle par le gouvernement hollandais des actes et documents de la première Conférence de la paix(in-4°, chez Martinus Xijhoff); celle de la seconde Conférence de la paix en trois gros volumes, ibid., 1908. V. ensuite sur la première l'œuvre magistrale de von Meurer, Die Haager Friedensconferenz, 1901 ; F. W. Holls, The Peace Conference at the Hague audits hearing on international law and policy, New York, 1900 ; en résumé H. Mérignhac, Im Conférence internationale de la Paix, Paris, 1900. Au sujet de la seconde, \oir O. Xippold, Die ziceite Haager Friedensconferenz, I. Prozessrecht, 1908 ; II. Knegsrecht, 1911. Ijemonon,Lfi seconde Conférence de la Paix, 1908 ; H.Wehberg, Kommeniar zu dem Haager Abkommen, 1911. Au sujet des deux conférences V. surtout J. Brown Scott, The Hague Peace Conferences. Baltimore. 1909, I). 88-188, ouvrage aussi solide par le fond qu'agréable par la forme, à cause de la chaude conviction et du point de vue américain où se place le sympathique écrivain : ensuite, Pearce Higgins, The Hague Peace Conferences : text of conventions with commentaries, 1909 ; Louis Renault, L'oeuvre de la Haye, discours, 1908 ; Joseph H. Choate, The Tivo Hague Conferences, Princeton, 1913 ; l'ouvrage un peu prétentieux publié sous le titre. Das Werk vom Haag, par W. Schiicking, 1912, y voit une organisation internationale qui mérite le nom de confédération d'États, et en fait une nouvelle période de l'histoire universelle ! En outre, quantité d'articles de périodiques.

charges militaires ont, depuis 1899, sensiblement augmenté dans presque tous les pays, la Conférence déclare qu'il est hautement désirable que les gouvernements s'occupent à nouveau de l'examen sérieux de cette question.' D'après les calculs de Sir Edward Fry, le chiffre des dépenses de la paix chrétienne dans le monde civilisé avait passé de £251,000,000 en 1898 à £320,000,000 en 1906, soit donc une augmentation de 1,725,000,000 de francs. La résolution fut adoptée par acclamations, et la question de la limitation des armements fut donc tranquillement, rapidement (en moins de vingt-cinq minutes) et dignement enterrée. D'autres, au contraire, attachent une importance considérable à cette résolution, et y voient la garantie qu'au cours d'une troisième conférence la question, mieux préparée, sera menée à bonne fin.^

Le sentiment sur la Conférence de la paix de 1907 n'est pas, non plus, entièrement favorable. Tout comme la première, elle n'a pas répondu aux espérances, cette fois plus modestes, de ceux qui attendaient d'elle la suppression de la guerre et une limitation des dépenses militaires. C'est avec raison que J. Brown Scott fait débuter son ouvrage par les paroles suivantes : ' La Conférence de 1907, pas plus que celle qui l'avait immédiatement précédée, n'a satisfait les leaders de la pensée humanitaire. La guerre n'était pas abolie, ni la paix appelée, par la loi, à l'existence. Le désarmement universel ou, pour mieux dire, toute restriction d'armement, était aussi inacceptable en 1899 qu'en 1907, et quelques rares nations se refusaient encore à l'arbitrage des litiges internationaux, qui ne mettaient en jeu ni l'indépendance, ni les intérêts vitaux, ni l'honneur national.' En effet, l'arbitrage obligatoire qui devait donner le coup de grâce à la guerre a échoué à nouveau. Un examen attentif et impartial de l'œuvre de la Conférence convaincra cependant le spectateur attentif et impartial de ses grands mérites féconds en résultats. *" Le fait capital que les représentants de toutes les nations civilisées du monde avaient pu se rencontrer en un seul et même temps

^ Fried, Der kranke Krieg, Leipzig, 1909, ne l'appelle pas un enterrement, mais une résurrection manquée. Qui vivra verra (p. 87).

entre les quatre murs d'une seule et même salle, et, pendant quatre mois, échanger leurs vues, réconcilier leurs différends, discuter les questions de grave intérêt international et recommander à leurs gouvernements respectifs des conventions de grande et fondamentale importance aurait, à lui seul, justifié la convocation et souligné l'aube d'un brillant nouveau jour.' ^

En effet, la seconde Conférence de la paix n'a pas seulement fait subir au droit de la guerre sur terre et sur mer des améliorations sensibles, mais elle a posé les premiers principes de la réglementation non moins nécessaire des droits de la neutralité, qui réclame de plus en plus l'attention après l'indifférence qu'on lui a témoignée pendant si longtemps. Par-dessus tout, grâce à sa patience à toute épreuve et à son infatigable énergie, la première commission a su faire adopter à l'unanimité le principe de l'arbitrage obligatoire, qui constitue un germe fécond pour un développement futur d'une incalculable portée. Il est naturel et inévitable que la valeur de ce germe soit diversement appréciée, mais le fait d'avoir réussi à le poser témoigne déjà d'un grand progrès. Le problème est formulé, le terrain reconnu, la direction indiquée ; c'est au vingtième siècle qu'incombe la tâche de déblayer la route et d'atteindre le but.

La deuxième Conférence de la paix n'a point arrêté le mouvement universel en faveur de la paix internationale ; elle a, au contraire, stimulé son ardeur et multiplié ses adhérents. Les réunions annuelles des congrès mondiaux et des conférences interparlementaires se sont régulièrement succédées. En 1913, le vingtième congrès universel de la paix se tint à la Haye ; il fut immédiatement suivi, également à la Haye, de la dix-huitième conférence interparlementaire. Des questions nouvelles figurèrent à l'ordre du jour, et les rapports, aussi bien que les discours des orateurs, témoignent

^ Le lieutenant -général J. C. C. den Beer Poortugael, 1907, p. 35, lui décerna même, avec quelque exagération, le titre d'événement mondial unique. Cependant les paroles de J. Brown Scott, l.c, p. 143, que nous avons citées, ainsi que le témoignage d'autres témoins oculaires, lui donnent raison jusqu'à un certain point

d*une confiance toujours croissante dans le triomphe de la cause sublime. Le splendide palais de la paix, dû à la générosité d'Andrew Carnegie, en fournit un témoignage probant. De nombreux écrits émanant d'auteurs isolés ou de sociétés scientifiques ou humanitaires s'engagèrent dans la même voie. Les gouvernements aussi ne restèrent pas inactifs. La Cour des prises, dont la création avait été projetée en 1907, donna lieu à la conférence navale de Londres en 1909, où fut signée la célèbre déclaration qui réglait les droits de la neutralité dans la guerre maritime et dont nous parlerons plus loin.

La question de la limitation des armements, sinon d'un désarmement complet, ne fut pas oubliée. Conformément à la résolution adoptée en 1907, le Congrès des États-Unis décida, en juin 1910, la nomination d'une commission de cinq membres chargés d'examiner la question d'un accord international, dans le but de limiter les armements et de réduire les dépenses militaires, tout en constituant une force internationale au moyen des flottes réunies de toutes les nations, pour garantir la paix universelle. A la suite de cette décision, le président Taft invita les principaux gouvernements de l'Europe et de l'Asie à coopérer à ce but salutaire. En même temps, des motions émanant du parti socialiste des divers parlements appuyèrent ces vues. Celles-ci, d'autre part, trouvèrent un très mauvais accueil de la part des gouvernements et des corps représentatifs. Tous reconnurent l'impossibilité de désarmer avant que l'organisation des rapports internationaux fût établie et assurée.^

Tandis que les pacifistes s'efforçaient en vain de persuader les divers gouvernements de réduire leurs forces de terre et de mer, on caressa l'espoir qu'une troisième conférence de la paix réussirait à résoudre les problèmes qui se posaient toujours

1 V. au sujet des démarches du gouvernement américain et des déclarations faites dans les parlements européens, R. G. D. 1. P. 1911, p. 202, 214, 237, 455, 466 ; R. P. Hobson, ' Disarmament,' Amer, Journ. ii. 743-57 ; B. F. Trueblood, The Case for limitation of armament, ibid., p. 758 ss. Cf. A. H. Fried, ii. 166 ss. L'exemple encourageant du Chili et de l'Argentine a été symlnilisé en 1902^ par le Christ des Andes, dont la reproduction se trouve au Palais de la Paix*

plus impérieux. L'Acte final de 1907 avait recommandé aux puissances le renouvellement de la Conférence après une période de huit ans environ, et la préparation, par un comité international, du programme à réaliser afin que les délibérations puissent être poursuivies avec l'autorité et la rapidité indispensables. Cette idée simple, mais ingénieuse, était due au délégué hollandais, M. Asser, et fut accueillie avec empressement par la délégation américaine, qui d'abord avait proposé des réunions à intervalles réguliers. Cependant, les gouvernements ne se hâtèrent pas d'y satisfaire, et, en 1910, l'Institut de droit international se crut obligé de nommer une commission de neuf membres, chargés de préparer un avant-projet, qui fut arrêté en octobre 1911, et dont un rapport succint fut dressé par Ed. Rolin. En janvier 1914, le secrétaire d'État des États-Unis adressa une lettre aux divers gouvernements, leur rappelant l'accord intervenu, et leur proposant de confier cette tâche au conseil administratif de la Cour permanente d'arbitrage.

Au cours des dernières années, toute cette besogne préparatoire fut négligée, par suite des difficultés qu'entraînait la tension quelquefois si menaçante des relations politiques entre États. Il n'y eut que quelques États pacifiques, en Amérique et en Europe, qui instituèrent des commissions préparatoires nationales ; le comité international se faisait encore attendre lorsque le déchaînement inattendu de la grande guerre arrêta brusquement toute coopération internationale pour la paix et le salut du genre humain.^

§ 39. — Moyens politiques.

Des cinq moyens cités, quatre possèdent un caractère purement politique.

1^ Les négociations directes entre les parties en conflit constituent naturellement le moyen le plus simple et le plus efficace pour obtenir une solution satisfaisante. Elles expriment

1 Rapport, H. D. I. 1911, p. 587-600. Cf. Choate, l. c, p. 83 ss. ; Jarousse Sillac, ' Periodical Peace Conferences,' Amer. Joum. v. 968 ss. ; Puis, Urid. viii. 81 ss., 330-6 ; R. G. D. I. P. 1912, p. 583 ss.

le mieux les exigences, les prétentions et les arguments respectifs, assurent aux concessions réciproques l'effet le plus rapide et le plus complet, et excluent les malentendus et la perte de temps. Elles sont menées par les organes auxiliaires des rapports internationaux, c'est-à-dire les ministres des affaires étrangères et les agents diplomatiques (§ 32). Les négociations sont conduites en partie par écrit et en partie verbalement, et elles demeurent généralement confinées dans les cabinets ministériels (§ 25). Les résultats seuls en sont livrés à la publicité, à moins que le gouvernement désire, à un moment donné, faire connaître l'état des négociations dans le but d'éclairer ou de sonder l'opinion publique. Cette dernière exercera, en effet, sur le cours des événements une influence, qui dépendra de l'importance que le conflit prendra à ses yeux, ainsi que du degré de lumière qui lui est accordé pour qu'elle puisse se former et se développer. Voilà pourquoi il est à recommander de garder les négociations secrètes, tout au moins au début, afin qu'un usage prématuré de ce facteur d'une portée incalculable ne se fasse sentir d'une façon désastreuse et ne fasse échouer les négociations. Par contre, la collaboration des corps représentatifs pour solutionner des questions générales ou élucider des points obscurs, ne peut qu'exercer une influence salutaire pour prévenir toute influence personnelle exagérée et pour alléger la responsabilité des gouvernements. Ces corps représentatifs, de par leur nature, ont un caractère politique, mais ils acquièrent de plus en plus un fondement juridique à mesure que le droit international prend lui-même des formes plus définies. Les négociateurs feront naturellement usage de tous les moyens qui sont à leur disposition : avis de personnes ou d'assemblées compétentes, enquêtes directes ou indirectes, communication à la représentation nationale, mémoires ou manifestes à publier dans les journaux. Dans les conflits entre la Grande- Bretagne et les États-Unis, on se servit souvent avec succès de commissions mixtes composées d'experts des deux parties, pour éclaircir des points contestés de nature technique ou juridique et pour aider les négociateurs dans leur mission.

C'est dans la conduite des négociations que réside la tâche principale de la diplomatie ; celle-ci a non seulement à prendre à cœur les droits de l'État qu'elle représente, mais aussi ses intérêts, et doit s'efforcer de dénouer, de la manière la plus satisfaisante, les conflits qui naissent de ces devoirs et de ces intérêts. Les négociations ont réussi lorsqu'elles aboutissent à : (a) la reconnaissance unilatérale ou la cession d'un droit ou d'un intérêt contestés, en d'autres mots à l'adhésion à la demande d'une des parties ; (6) aux concessions réciproques des parties en cause, par lesquelles ces parties se voient concéder, et aussi doivent abandonner une partie de leurs prétentions ; on arrive ainsi à une nouvelle situation juridique, qui constitue le point de départ des rapports de droit futurs. Ceci porte le nom de compromis^ et sert souvent de fondement à une décision arbitrale. La solution d'un point contesté peut aussi être confiée à une commission mixte composée de sujets des États en cause ; dans ce cas, cette commission ne prononce point de sentence, mais ne fait qu'exécuter ce qui a déjà été établi d'un commun accord. Dans chacun des trois cas, le conflit est solutionné et le but est atteint.

2^ L'intervention des tiers peut avoir lieu de différentes façons. L'idée de recourir à l'intervention de tiers impartiaux en cas de non-réussite des négociations est, en elle-même, des plus simples et des plus naturelles. Il ne faut pas oublier cependant que, vis-à-vis d'États souverains, la tâche de ces tiers n'est guère commode. Leur intervention, sans que celleci ait été sollicitée, a, comme les nombreux exemples empruntés à l'histoire en témoignent, quelquefois conduit à un résultat satisfaisant, mais plus souvent à une aggravation et à une extension du conflit et même à un dénouement sanglant.

On distinguait jadis deux sortes d'interventions : les bons offices et la médiation. Bulmerincq, par exemple, les qualifie de deux moyens juridiques indépendants. Sous le nom de bons offices, on comprenait le concours apporté par un tiers pour créer une atmosphère favorable à la reprise des rapports directs entre les parties en conflit. Les négociations ne sont donc point rompues, mais au contraire facilitées et hâtées par les avis et

les propositions du tiers. Sous le nom de médiation, on comprenait, par contre, la substitution d'un tiers qui entre plus avant dans l'affaire, dirige lui-même les négociations et propose un arrangement, de telle sorte qu'un contrat direct entre parties n'existe plus. Le rôle de médiateur tendait plus loin, de ce fait, et avait une importance plus considérable. Pour le reste, les deux formes d'intervention offraient beaucoup de points de ressemblance. Toutes les deux pouvaient être aussi bien invoquées qu'offertes de propos délibéré. Toutes les deux laissaient pleine liberté aux parties, et n'avaient aucune force obligatoire. Le rôle des deux était terminé et il n'en résultait aucune conséquence juridique, aussitôt que la tentative de réconciliation avait réussi ou échoué. Par suite de ces ressemblances, la pratique n'a pas fait de distinction minutieuse entre ces deux formes d'intervention. A la suite du traité de Paris du 30 mars 1856, dont l'art. 8 stipulait que, en cas de conflits ultérieurs entre la Porte et un des autres États signataires, Vaction médiatrice des coïntéressés serait invoquée, à la session du Congrès de Paris du 16 avril 1856, sur la proposition de Lord Clarendon, le souhait unanime de sept puissances contractantes fut exprimé de la façon suivante : ' Que les États entre lesquels s'élèverait un dissentiment sérieux, avant d'en appeler aux armes, eussent recours, en tant que les circonstances l'admettraient, aux bons offices d'une puissance amie.' De nombreux États accordèrent leur adhésion à ce vœu excellent. Celui-ci ne demeura pas sans effet. Dans le conflit de 1867 entre la France et la Prusse au sujet de la question du Luxembourg, c'est grâce à l'offre des bons offices de la reine d'Angleterre et à l'intervention de l'Autriche, de la Russie et d'autres États encore, qu'une solution pacifique put être trouvée et que le péril menaçant d'une rupture put être évité par le traité de Londres du 11 mai 1867. En faisant appel au protocole du 16 avril 1856, la Prusse prit l'initiative de prévenir une rupture entre la Grèce et la Turquie. Par contre les bons offices offerts en 1870 par la Grande-Bretagne furent repoussés par Napoléon III, et, lors du conflit menaçant avec la Russie en 1877, le gouvernement turc fit en vain appel auprès des grandes puis-

sances à l'art. 8 du traité de Paris. Dans l'art. 12 de l'Acte du Congo du 26 février 1885, les quinze États signataires s'engagèrent, pour tous les conflits qui pourraient surgir au sujet et à l'intérieur des frontières de la zone du libre commerce, * avant d'en appeler aux armes, à recourir à la médiation d'une ou de plusieurs puissances amies', c'est-à-dire de puissances tierces étrangères au conflit. Au cours de la même année, le pape Léon XIII intervint, en qualité de médiateur, dans le conflit entre l'Allemagne et l'Espagne au sujet des îles Carolines.* De même, dans les conférences et les conventions américaines, la distinction ne fut pas mieux observée. La différence n'était manifestement pas très grande, et les hommes politiques ne la comprirent pas aisément. C'est ainsi qu'on peut expliquer que la Conférence de la paix de 1899 ait négligé la distinction et nommé d'une seule haleine les deux modes d'intervention.

La convention du 21 juillet 1899 ' pour le règlement pacifique des conflits internationaux ' est actuellement remplacée par celle du 18 octobre 1907, portant le même titre. Celle-ci a été signée par quarante-trois États, dont vingt-six l'ont ratifiée, quelques-uns avec des réserves. La première m'a subi que peu de changements, mais elle est actuellement divisée en cinq titres et quatre-vingt-dix-sept articles. Le titre I^% 'Du maintien de la paix universelle,' se compose d'un article unique, dans lequel les signataires expriment l'obHgation réciproque d'employer toutes leurs forces à assurer le règlement pacifique des conflits internationaux : ' En vue de prévenir autant que possible le recours à la force dans les rapports entre les États, les puissances contractantes conviennent d'employer tous leurs efforts pour assurer le règlement pacifique des différends internationaux.' Cette déclaration témoigne, sans doute, d'une bonne volonté évidente, mais sa valeur dépend entièrement de ce qui va suivre.

Le titre II traite en sept articles (art. 2-8) des bons offices et de la médiation. Le projet russe, légèrement modifié par le projet itahen, avait pour objet de transformer le vœu de 1856 en

^ Ainsi que l'explique clairement Bulmerincq, /. c, p. 26, il n'intervint pas en qualité d'arbitre. Le conflit se termina par le traité du 17 décembre 1885, qui ne fut conclu que grâce à la médiation.

une obligation conditionnelle et, en outre, de reconnaître aux tiers le droit d'initiative, sans cependant doter ceux-ci du pouvoir d'arrêter les préparatifs militaires. Enfin, les contractants conviennent, dans les conflits graves, avant de recourir aux armes, d'invoquer les bons offices ou la médiation d'une ou de plusieurs puissances amies ; malheureusement, le texte contient ces mots néfastes : ' en tant que les circonstances le permettront.' A l'encontre de l'opinion du délégué hollandais, M. Asser, et d'autres, qui, avec raison, ne voulaient entendre parler d'aucune exception, la majorité jugea la réserve indispensable ' à moins que des circonstances exceptionnelles ne s'y opposent' (Lammasch). Le plénipotentiaire anglais réussit même à faire adopter sa rédaction, par laquelle, dans toutes les circonstances, même les plus ordinaires, il est permis aux parties de s'écarter de la règle. Indépendamment de ceci, les contractants jugent utile et désirable — ce dernier mot constitue un renforcement du texte primitif, apporté en 1907 — qu'un ou plusieurs États, étrangers au conflit, offrent de leur propre mouvement, aux parties litigantes, leurs bons offices ou leur médiation : l'exercice de ce droit, qui peut être appliqué aussi durant le cours des hostilités, ne saurait jamais être considéré par une des parties en cause ' comme un acte peu amical '. Cette addition est due à l'intervention du comte Nigra, délégué italien en 1899, et à l'éloquence de Léon Bourgeois, mais la fatale réserve 'en tant que les circonstances s'y prêtent ' enlève à cette stipulation une grande partie de son influence salutaire. En résumé, il a été formellement reconnu en principe par quarante-quatre États que c'est un devoir pour eux d'invoquer l'intervention des tiers, dans le cas où ils ne peuvent arriver eux-mêmes à la solution de leurs conflits ; tandis que l'offre d'intervention, bien que n'étant pas encore reconnue comme obligatoire, ne saurait jamais être prise de mauvaise part. C'est un pas important sur le terrain du développement du droit.i

^ Un amendement serbe, qui voulait autoriser pleinement le refus de l'offre d'intervention, fut combattu et repoussé comme inutile. La plupart des auteurs admettent la nécessité de la réserve, mais en déduisent en même

Le rôle du médiateur consiste à concilier les prétentions contradictoires et à tempérer les griefs et les susceptibilités réciproques. Sa tâche prend fin aussitôt qu'il apparaît, tant du côté de l'une des parties que du côté du médiateur lui-même, que ses propositions de réconciliation ne sont point acceptées. Les bons offices et la médiation ont uniquement le caractère d'un bon conseil et n'ont jamais force obligatoire. L'acceptation de la médiation ne saurait même jamais, sauf convention contraire, empêcher, arrêter ou entraver la mobilisation ou autres mesures préparatoires, ni suspendre les opérations au cours d'une guerre déjà engagée.

L'avenir seul pourra répondre à la question de savoir si, après les conventions de 1899 et de 1907, les bons offices et la médiation des tiers contribueront plus qu'ils ne l'ont fait jusqu'à présent au règlement pacifique des conflits internationaux. Sans doute, le terrain est déblayé, mais des obligations formelles n'ont été consenties que sous condition. On peut le regretter, mais on ne doit pas oublier que la médiation suppose la volonté des parties de régler leur conflit à l'amiable et exige, en outre, de la part du médiateur, une bonne foi absolue : tout sentiment de défiance à l'égard du désintéressement et de l'impartialité de ce dernier doit être exclu. C'est pourquoi une obligation absolue d'offrir une médiation est sujette à caution. Elle suscite la méfiance parce que la médiation a souvent dégénéré en intervention. Un lien, fragile, sans doute, mais parfaitement juridique, est préfélable. ' A dessein, on l'a établi léger pour le rendre supportable. Plus fort, il n'eût pas été admis.' La distinction, défendue par Politis dans son article remarquable entre le principe et l'application pratique de la médiation, me paraît un peu spécieuse. Si la réalité ne souffre pas l'application d'un principe en tout état de cause, celui-ci ne vaut pas la peine d'être formulé catégoriquement. Mieux vaut se contenter du résultat acquis et attendre les conséquences. Si elles sont minimes, on cherchera

temps la futilité de la décision. Voir Mérignhac, Lm Conférence internationale de la Paix, p. 267 ; Meurer, l. c., p. 126 ss. ; H. Wehberg, Kommentar, p. 111 ; Strupp, Vortrage, p. 43. Plus favorable est l'avis du prof. N. Politis, /. c. Cf. surtout H. Lammasch, ' Das Médiation sreeht der Neutralen,' Oesterr. Zeitschrift fur öffenüiches Recht, VVien, 1915.

d'autres moyens plus efficaces, sans fausser cependant ce qui, par sa nature, ne souffre pas d'obligation formelle.

La médiation ne mérite pas l'excès d'honneur d'être nommée une panacée, ni l'indignité d'être nommée un jeu puéril. Elle est imparfaite mais pas nécessairement inefficace. Elle peut contribuer à écarter des malentendus et à apaiser des animosités. Elle ne pourra jamais étouffer des inimitiés ni prévenir des violences. Ceux qui y voient une garantie de la paix se trompent ; les événements récents leur donnent un démenti implacable. Cependant, les bons offices ont réussi à trouver une place dans le droit international ; celle-ci est, il est vrai, des plus modestes, mais elle témoigne, sans doute possible, d'un progrès dans la bonne voie.^

A la demande du délégué américain, HoUs, on adopta enfin, en 1899, pour des circonstances extraordinaires, sous le nom de médiation de concert, un dernier mode de tentative de résoudre les conflits d'une manière pacifique. Ce moyen fut confirmé, sans discussion, en 1907. En vertu de cette institution, lorsque deux États, sur le point de partir en guerre, ont rompu toutes relations entre eux, chacun d'eux peut faire choix d'un autre État ; les deux États choisis ont pour mission de mettre tout en œuvre pour prévenir la guerre menaçante. Un tel mandat met fin à toutes les négociations directes entre parties, mais il n'est valable que pour une durée de trente jours ; il donne cependant le droit, même après la déclaration de guerre, d'user de toutes les circonstances favorables pour rétablir la paix. On a comparé les États médiateurs aux seconds dans un duel, et l'on a accueilU et adopté cette institution avec tout le respect voulu. Venant après les stipulations concernant la demande et l'offre de la médiation ordinaire, cette institution

1 V. surtout de Lapradelle, ' La Conférence de la Paix,' R. G. D. I. P. 1899, p. 758 ss. ; N. Politis, ' L'avenir de la médiation,' R. G. D. I. P. 1910, p. 136- 63, qui propose de restreindre l'exception au recours obligatoire de la médiation : ' Au cas où il y a lieu de supposer que les délais de cette procédure mettraient en péril la sécurité ou l'intégrité territoriale de Tune ou de l'autre des parties en conflit.' Évidemment, cette formule ne constituerait pas im progrès sérieux. Cf. J. Zampiresco, De la médiation, Paris, 1911. Wehberg, Kommentar, p. 10 ss. ; Edg. de Mel ville, De Haagsche overeenkomst. 1907, p. 141-281.

me paraît plus ou moins inutile et d'une valeur très douteuse. Elle pourra faciliter le choix des médiateurs et créer un délai court mais précieux. Pour le reste, elle risque, au lieu de favoriser la paix par la médiation, de favoriser la médiation aux dépens de la paix. A mon avis, l'expédient manque trop de précision pour qu'on puisse en attendre un résultat significatif. ^

3'^ Si déjà, à différentes reprises, en 1899, on avait pu constater chez les délégués des petits États un certain sentiment de méfiance à l'égard des intentions des grandes puissances, ce phénomène se manifesta beaucoup plus fortement encore dans la discussion du titre III, au cours de laquelle on régla la question des commissions d'enquête internationales proposées par la Russie. De telles commissions ayant pour objet l'examen des points litigieux d'un caractère exclusivement de fait, d'où un conflit est né et à l'aide desquels il est placé sous son vrai jour, peuvent être, en effet, d'une grande utilité, non seulement parce qu'elles fournissent les données nécessaires pour juger exactement le conflit, mais parce qu'en même temps elles font gagner du temps pour ramener au calme les esprits surexcités.

Le projet russe avait donc pour objet, en cas de divergence d'opinion portant sur des questions locales, d'assurer contractuellement l'étabhssement de ces commissions, à moins que l'honneur ou les intérêts vitaux des parties ne fussent en jeu. Malgré que cette obligation fût toute conditionnelle et ainsi peu sévère, le plénipotentiaire austro-hongrois s'y opposa cependant, et il proposa de transformer l'obligation en une déclaration platonique ou en un vœu. Au début, sa voix ne trouva aucun écho, mais les violentes protestations des Etats balkaniques, la Roumanie en tête, réussirent cependant à faire aboutir la rédaction finale à une simple déclaration disant qu'en cas de conflits semblables les signataires jugent utiles l'établissement de commissions internationales d'enquête, pour autant, toutefois, que les circonstances le permettent ; nous rencontrons ici la même forme de rédaction que celle préconisant l'offre de médiation. Les adversaires du projet russe déclarèrent formellement que des commissions ^ Voir Holls, The Peace conference at the Hague, 1900, p. 187-211.

internationales pareilles étaient incompatibles avec les exigences légitimes de la souveraineté des États, et qu'elles ne manqueraient pas d'exercer une influence dangereuse sur les actes et agissements des petits États, qui pourraient difficilement s'opposer aux conclusions d'une commission internationale. Les tristes expériences de la commission européenne du Danube expliquent en grande partie l'attitude de la Roumanie. Pour le reste l'opposition acharnée des États balkaniques devait faire supposer que leur régime intérieur ne pouvait supporter ni le grand jour de la publicité, ni un examen impartial de la part d'États étrangers. Quoi qu'il en soit, ce n'est qu'à grande peine que le projet, fortement ébréché et amoindri, put être adopté.

Malgré ces présages de fort mauvais augure, l'institution produisit, à la suite de l'incident suivant, des résultats qui dépassèrent toutes les espérances. Pendant la guerre russojaponaise la flotte de la mer Baltique, sous le commandement de l'amiral Rodjestwenski, au cours de son expédition malheureuse vers l'Extrême-Orient, rencontra, le 21 octobre 1904, dans la mer du Nord, une flottille de pêcheurs britanniques. La flotte russe, affolée par la crainte imaginaire de torpilleurs japonais, se mit à canonner la flottille de pêche, avec ce résultat que plusieurs pêcheurs furent tués ou blessés, et que quelques barques de pêche furent coulées ou avariées. Cet événement qui, d'après v. Martens, mit très certainement en jeu l'honneur et les intérêts vitaux de deux grandes puissances, ce qui me paraît extrêmement contestable, suscita une émotion profonde. On aurait eu à redouter les conséquences les plus sérieuses, si les deux parties ne s'étaient mises d'accord pour faire usage du nouveau moyen afin d'arriver à une solution satisfaisante. Une commission internationale d'enquête parvint à résoudre le conflit, à Paris, au début de 1905, et établit ainsi son utilité d'une manière indiscutable. Les torts furent mis à la charge de la Russie, condamnée à payer une indemnité de 1,625,000 francs.i

^ Cette solution est due aux bons offices de la France. Une commission de cinq amiraux se réunit le 22 décembre, et décida le 25 février que la Russie

Encouragée par cette expérience, la délégation russe proposa, len 1907, de remplacer le chapitre III par un projet beaucoup tplus développé, afin, non seulement de régler plus minutieuse- Bjnent la procédure, mais aussi de remplacer le simple droit de recourir à une semblable institution par une convention réciproque, en d'autres termes de substituer aux mots ' jugent utile ' le mot ' conviennent ', de déclarer en même temps lesdites commissions compétentes pour déterminer les responsabilités autant que de besoin et de ne laisser aux parties que l'alternative entre un arrangement à l'amiable et une sentence arbitrale.

Ce double projet, dont le premier constitue certes une amélioration, se heurta immédiatement à une opposition vigoureuse des mêmes États qui, déjà en 1899, avaient fait des difficultés. Plusieurs membres influents se rangèrent de leur côté et estimèrent très dangereuse une modification aux iprincipes adoptés jadis. Une méfiance insurmontable s'empara [des esprits, malgré l'omission de toute initiative de la part des [tiers étrangers au conflit, malgré la liberté accordée aux parties în cause de procéder à la composition de la commission d'enquête tet de nommer auprès d'elle des agents spéciaux pour y défendre [leurs intérêts. M. v. Martens abandonna donc à regret le 'projet russe, et se contenta de réclamer un plus grand développement pour la composition des commissions d'enquête et une réglementation plus minutieuse de la procédure. Par suite, les six articles de la convention de 1899 firent place à vingt-huit nouveaux, empruntés pour la majeure partie aux propositions franco-anglaises.

Dans les conflits internationaux, n'engageant ni l'honneur ni les intérêts essentiels — exception qui, ici moins qu'ailleurs, n'a pas de raison d'être et qui provient d'une divergence d'appréciation sur des points de fait — les puissances contractantes estiment qu'il est utile et désirable que les parties en conflit,

avait commis des fautes, mais n'était pas coupable de négligence grave ni de mauvaise intention. Elle établit les responsabilités, mais la fixation du montant des indemnités fut déférée à la Grande-Bretagne. Les deux parties s'y soumirent de bonne grâce.

qui ne peuvent arriver à s'accorder par la voie diplomatique, nomment une commission d'enquête internationale, afin de faciliter la solution du conflit et de tirer au clair les questions de fait par une enquête menée d'une manière impartiale et minutieuse. Une telle commission ne peut être formée qu'en vertu d'une convention spéciale entre les parties litigantes. Cet accord détermine les faits sur lesquels doit porter l'examen, fixe le mode et la date de nomination de la commission, ainsi que les limites de sa compétence ; s'il y a lieu, il détermine aussi le siège de la commission, la langue dont elle se servira, et celles dont l'emploi sera admis, et toutes autres conditions à convenir ; à défaut de stipulation particulière, la Haye constitue habituellement le siège ordinaire et la langue est laissée au libre choix de la commission. Celle-ci est composée de la même manière que la Cour d'arbitrage dont nous parlerons tantôt. Le bureau de la Cour d'arbitrage sert aussi de greffe à la commission, et la Cour met à sa disposition ses locaux et appartements. Les parties peuvent nommer auprès de la commission des agents spéciaux et peuvent confier la défense de leurs intérêts à des hommes d'État ou des avocats. Dans le but de favoriser l'établissement et les travaux de ces commissions, et pour autant que les parties ne s'en écartent pas d'une manière expresse, on a déterminé des règles détaillées de procédure qui sont presque identiques aux règles de la procédure arbitrale que nous étudierons au paragraphe suivant. La commission rédige un rapport signé de tous les membres qui la composent, dans lequel elle établit les faits soumis à enquête, et elle en donne lecture en audience publique. Les conclusions de ce rapport n'ont aucune force obligatoire et ne peuvent être comparées à une sentence arbitrale; elles laissent au contraire toute liberté aux parties. L'expérience seule nous apprendra si les soins minutieux consacrés par la seconde Conférence de la paix à l'élaboration de ces commissions sont proportionnés aux résultats qu'elles fourniront. Politis attribue à ces commissions une haute valeur juridique comme l'autorité de la chose jugée et une valeur morale encore plus considérable comme le résultat définitif d'un examen impartial. Le moyen

se rapproche beaucoup de l'arbitrage, mais ses effets ne sont que facultatifs et provisoires. ^

Il est peut-être intéressant de mentionner que l'institution de ces commissions et leurs effets salutaires provoquèrent le désir exprimé par le 14^ Congrès universel de la paix à Lucerne en septembre de voir compléter leur organisation : non seulement elles constateraient des faits, mais elles donneraient des avis et rendraient des jugements sur des conflits internationaux n'ayant pas un caractère juridique. Un article de Bayer donne quelques détails au sujet de deux propositions de von Bar et de Fox conçus dans cet esprit. Cette idée a jusqu'ici un fondement exclusivement politique et se heurte à des objections très sérieuses.-

4" L'honneur d'avoir conçu tout récemment un quatrième moyen de solution pacifique des différends internationaux revient à cette même Amérique, à qui le monde est redevable de tant d'idées fécondes et de tentatives heureuses pour maintenir la paix universelle. Le secrétaire d'État, William Jennings Bryan, présenta, aussitôt après son entrée en fonctions en août 1913, au comité du Sénat des États-Unis un avant-projet de traités instituant des commissions internationales pour examiner les différends éventuels et dresser un rapport qui serait soumis aux parties litigantes, et, en attendant, suspendrait toute action vdolente. Ces commissions formeraient, pom* ainsi dire, le prolongement des négociations directes ; elles ne se substitueraient ni à la médiation ni à l'arbitrage, mais pourraient en combler les lacunes et constitueraient un progrès considérable sur les commissions d'enquête de 1907, qui ne s'occupaient que des points de fait douteux. Cette méthode lui parut préférable aux traités d'arbitrage obligatoire du président Taft, traités

^ Von Martenset Fusinato se demandent déjà si la Conférence n'est pastrop entrée dans les détails. O. Nippold, p. 35, estime qu'un juste milieu n'a pas été dépassé et que le règlement de cette procédure suffit seul à légitimer la réunion de la Conférence (?). V. surtout Politis, ' Les commissions internationales d'enquête,' iR. G. D. I. P. 1912, p. 149-88, article non moins intéressant que celui sur la médiation. Il considère cette institution comme ' temporaire et destinée à disparaître parce que comprimée entre l'arbitrage triomjjiiant et la médiation régénérée '.

° R. D. I. 1906, p. 57 ss.

qui avaient échoué par suite de l'opposition du Sénat. En considérant l'arbitrage comme le moyen le plus efficace de résoudre les conflits juridiques, les commissions nouvelles pourraient faciliter, sinon assurer la solution à l'amiable des différends qui, pour quelque raison que ce soit, n'étaient pas soumis à l'arbitrage.

Le traité conclu avec le Salvador, le 7 août 1913, constitue un premier spécimen. Ce traité fut bientôt suivi de plusieurs autres semblables. Le Sénat adopta et ratifia, en août 1914^ dix-huit des vingt traités que le ministre était parvenu à conclure jusqu'à cette date. Peu après, il y ajouta des traités analogues avec la Grande-Bretagne, la France, l'Espagne, la Chine, et plus tard la Russie, la Grèce, la Suède et l'Equateur. Il put déclarer ainsi qu'après la ratification de ces textes, plus des deux tiers de la population du monde seraient soumis aux stipulations de ces traités et préservés du danger d'un déchaînement inattendu d'une guerre, au moins avec les États-Unis. Parmi les trente traités conclus avant la fin de 1914, on ne trouve pas les noms de l'Allemagne, de l'Autriche-Hongrie, de la Belgique, de Cuba et de Haïti, quoique ces États aient adhéré au principe. Seuls le Japon, le Siam, le Mexique, la Colombie, les États balkaniques et le Luxembourg se sont entièrement abstenus. Le traité avec les Pays-Bas ayant servi de modèle aux autres, et ayant subi l'examen minutieux du Sénat, peut donner une idée exacte de la teneur et de la valeur du moyen nouveau.

Les parties contractantes conviennent qu'en cas de conflit quelconque, avant de déclarer la guerre ou de commencer les hostilités, elles soumettront la question aux investigations d'une commission internationale permanente. Cette commission sera composée de cinq membres, dont un sera nommé par chacune des parties parmi ses ressortissants, un autre parmi des étrangers et le cinquième sera choisi par les deux gouvernements en dehors de leurs sujets. La commission, une fois installée, est saisie de la question après la rupture des négociations directes, soit à la requête des parties en conflit, soit spontanément, de sa propre initiative. Dans l'année, elle dépose un

rapport qui, pour le surplus, garde un caractère d'avis et n'a aucune force obligatoire. En attendant, toute violence est suspendue ; la pleine liberté des Etats ne revit qu'après le dépôt du rapport. L'espoir que ce délai obligatoire portera conseil en apaisant les susceptibilités et les passions, que le rapport établira les faits et les mettra en pleine lumière, qu'enfin l'opinion publique rendra ses conclusions irrésistibles, constitue l'attrait que ce moyen a exercé sans contredit. L'Amérique s'en félicite à juste titre, et ses fils nourrissaient les plus belles espérances à l'égard de cette institution, lorsque la débâcle du mois* d'août fit échouer son prestige en Europe.^

§ 40. — Arbitrage.'^

L'arbitrage constitue la transition des moyens politiques aux moyens de droit pour la solution pacifique des conflits internationaux. Non content de désembrouiller des situations compliquées ou d'imaginer des transactions ingénieuses, ou

^ V. surtout ^mer. Joum., Editorial Comment, 'The Bryan peace treaties,' ii. 341, 565-71 ; vii. 566, 823-9 ; viii. 876; ix. 175, 494-96.

2 Bluntschli, art. 488-98 ; v. Martens, ii, § 104 ; Calvo, ii, § 1481-565 ; Woolsey, § 227 ; Bulmerincq dans le Manuel de v. Holtzendorff, iv. 30-58 ; Bonfils, art. 944r-70 ; Rivier, ii. 166-88 ; Nys, iii. 62-82, dans la R. D. I. 1906, p. 5 ss. ; v. Liszt, p. 303-8 ; v. Ullmann, p. 44-51 ; L. Oppenheim, ii. 15-28. La bibliographie spéciale est très riche. V. surtout Lafontaine, dans la R. D. I. 1902, p. 349 ss., 558 ss., 623 ss. ; Rouard de Card. L'arbitrage international, son passé, son présent, son avenir, 1877, et M. Revon. L'arbitrage international, 1892, donnent une longue liste des sentences arbitrales. En résumé, e. a. Bonfils, art. 957 ss. Cf. aussi l'Essai de Descamps, dans la R. D. I. xxviii. 5-74, et Th. Willing Balch, The Alabama arbitratian, 1900 ; id. ' L'évolution de l'arbitrage international ' dans la R. D. I. 1908, p. 261 ss. et 363 ss., dont le père Thomas Balch est appelé avec quelque exagération par un compatriote ' a pioneer in international arbitration ', R. D. I. 1907, \i. 488 ; Mérignhac, Traité théorique et pratique de F arbitrage international. 1895 ; ouvrage couronné par l'In.stitut de France. Russell Lowell Jones, International arbitration as a substitutefor war. St. Andrews, 1907, qui obtint le premier prix de la fondation Carnegie. La bibliographie postérieure se confond avec celle des deux conférences de la paix. V. surtout D' H. Lammasch, Die Lehre von der Schiedsgerichtsbarkeit in ihrem ganzen Vmfang, 1913-1914, et les nombreux écrits cités à la page 23. Puis K. Stnipp, Die intern. Schiedsgenchtsbarkeit, 2 Vortrâge, 1914, et une quantité d'articles parus dans les périodiques, en diverses langues, entre autres : Elihu Root, Amer. Joum. ii. 455 ; .1. BrowTi Scott, Judicial Settlemenf, No. 15-16, February-May 1914, etc.

encore de convaincre les parties en conflit à faire bon accueil à celles-ci, l'arbitrage tranche, en outre, les questions contestées ; sûr de son prestige, il ne s'inquiète pas de l'exécution de ses sentences ; l'arbitrage constitue une fonction judiciaire et non diplomatique. D'autre part, il n'est pas identique à la juridiction dans le sens moderne du mot, c'est-à-dire d'une émanation du pouvoir souverain, sanctionnée par l'exécution forcée. L'arbitrage est une juridiction volontaire, c'est-à-dire rendue par des juges que les parties litigantes choisissent elles-mêmes, et dont la compétence ne s'étend pas au delà des limites déterminées par elles. Il est donc particulièrement utile, et spécial au droit international, qui ne connaît pas d'autorité universelle. Il n'a cependant pas été inventé par lui. Bien au contraire, c'est la forme de juridiction la plus primitive, qu'on rencontre partout à l'origine de la société organisée avant la consolidation de l'État. L'arbitrage est le premier pas fait sur la longue route qui va de l'anarchie à l'organisation. Après le règne de la force brutale, l'usage s'établit de confier la solution des querelles à un tiers vénérable et respecté qui accepterait la charge et établirait ce qui est juste. L'exécution était confiée aux soins des parties en cause, sous la pression de l'opinion publique, c'est-à-dire du sentiment inné du droit, se manifestant dans les mœurs. Le célèbre romaniste Rud. Ihering a démontré que, même en droit romain, la solution contractuelle des htiges, soit par la sentence d'un tiers impartial, soit par le serment déféré par le demandeur au défendeur, précédait la juridiction postérieure des juges officiels. Ainsi, l'arbitrage en tant qu'institution très ancienne s'offrait au droit international comme le moyen le plus efficace pour résoudre les conflits entre parties coordonnées, mais qui ne sont subordonnées à personne. Il garantit les droits de toutes les parties sans attenter à la dignité d'aucune ; il ne donne pas d'avis et ne se distingue pas par l'habileté et la souplesse politiques, mais il décide et il juge ; il se rapproche de la juridiction véritable, et ouvre la perspective de combler un jour la lacune la plus fâcheuse du droit international. Il ne faut donc pas s'étonner que l'attention de tout le monde soit concentrée sur l'arbitrage comme la seule ancre de salut. On

peut déclarer, sans aucune exagération, qu'au début du xx* siècle, la question de l'arbitrage est devenue la question la plus brûlante du droit international, parce que dans les deux hémisphères on ne voit pas seulement en elle le commencement de l'édifice du droit, mais aussi la garantie de la paix universelle. Voilà pourquoi cette question demande à être traitée, même ici, avec une ampleur qui pourrait paraître disproportionnée.

L'histoire de l'arbitrage, en général, remonte à une haute antiquité. Thucydide fait mention de plusieurs traités d'arbitrage, conclus au v* siècle avant J.-C. entre Athènes et Sparte, et d'un traité analogue, même permanent, conclu entre Sparte et Argos, afin de prévenir l'explosion violente des rivahtés helléniques. Des recherches épigraphiques récentes ont mis au jour, en Grèce, quantité de traités analogues, qui jusqu'à présent étaient inconnus.^ Rome s'arrogeait souvent la -olution des querelles entre les États amis ou subordonnés ; mais jamais, en ce qui concerne ses propres difficultés, elle ne se soumit à l'arbitrage d'autrui. Au moyen âge, par contre, l'arbitrage était fort en honneur. Enraciné dans les mœurs de la race germanique, il trouvait un miheu extrêmement favorable dans les conditions poHtiques de cet intervalle prolongé. Le démembrement de l'État par le système féodal et la désorganisation du pouvoir central favorisaient le recours à un expédient qui pourrait suppléer au manque d'une autorité reconnue et capable de se faire respecter. Plutôt que de se soumettre à l'autorité légitime d'un suzerain nominal, les princes du moyen âge, quelque titre qu'ils portassent, en appelaient au pape, en sa qualité de chef vénéré de la grande cité chrétienne, ou bien instituaient une juridiction de pairs {itidicium farium), dont ils se réservaient la composition. On trouve surtout de nombreux exemples d'arbitrage au cours de la période des Croisades. Des empereurs et des rois, des papes et des évêques, des jurisconsultes célèbres et des corporations savantes, comme par

^ V. Raeder, Varhitrage international chez les Hellènes, Christiania, 1912 ; Tod, International arbitration amongst the Greeks, 1913 ; R. Diering, Geist des Tömischen Rechtes, 1866, i. 167 ; \VIassak, Le procès privé romain à son origine dans rarbitrage.

exemple la faculté de Bologne et les parlements de France, prêtèrent leur concours pour résoudre les difficultés internes et externes, les parties ayant promis de se soumettre à leur décision. Tout le monde sait qu'au cours de la seconde moitié du moyen âge les papes ont bien mérité de l'humanité tout entière, grâce à leur manière sage de résoudre les conflits sérieux qui, sans cela, se seraient transformés en autant de guerres funestes. D'ailleurs la confusion de notions actuellement rigoureusement distinguées rend un peu difficile la comparaison d'institutions modernes avec les procédés primitifs du temps jadis. Il faut donc se garder d'analogies trop superficielles et de déductions trop précipitées. Le rôle du pape, comme celui de l'empereur, qui, tous les deux, prétendaient au pouvoir suprême et auxquels tous les autres étaient subordonnés, était celui d'un médiateur plutôt que d'un arbitre. Ceci explique en partie le fait, apparemment surprenant, que l'arbitrage, loin de se développer graduellement, devient de plus en plus rare et s'efface devant le pouvoir rétabli de la monarchie absolue.

Avant que la toute puissance du pape ne commençât à s'affaiblir par la Réforme et l'absolutisme du pouvoir temporel, et ne fût renversée par la Révolution, l'idée de l'arbitrage n'aurait pu se reconstituer sur de nouvelles bases.^

Cependant, dans les premiers siècles de l'histoire moderne, les exemples d'arbitrage sont plutôt rares. L'établissement de tribunaux de commerce internationaux, comme ce fut le cas en 1606 par un traité entre Jacques I^"" d'Angleterre et Henri IV de France, les délimitations de frontières et les liquidations de créances par des commissaires, comme ce fut le cas à la paix de Ryswick en 1697 et d'Utrecht en 1713, ne peuvent prétendre au nom d'arbitrage. Dans les traités qu'Olivier Cromwell conclut en 1654-1656, à Westminster, avec les Provinces-Unies, le Portugal, la France et la Suède ; dans le traité des Pyrénées

1- G. Mocb, Histoire sommaire de r arbitrage permanent, Monaco, 1910 ; Novacovitch, Les compromis et les arbitrages internationaux; du xii' au xr' siècle, Paris, 1905. Il cite un traité mémorable de 1381 entre l'Angleterre et l'Ecosse : ' Reges Angliae et Scotiae non habent ipsis superiorem qui possit questionem huiusmodi tenninare ; iustum est et aequum quod in alium compromittant.'

de 1659 entre la France et l'Espagne ; dans celui de Passarowitz en 1718 entre l'empereur allemand et le Sultan de Turquie, on trouve, il est vrai, des clauses compromissoires, ayant trait à des différends déterminés. Toutefois, les auteurs n'y attachent qu'une valeur médiocre et n'en font qu'une mention passagère.

La période actuelle de l'arbitrage commence à la fin du xviii^ siècle. Un incident de frontière au sujet du cours exact de la rivière Sainte-Croix qui, d'après le traité de paix du 3 septembre 1783, devait former la frontière Nord-Ouest entre les Etats-Unis et les possessions britanniques dans l'Amérique du Nord, depuis sa source jusqu'à son embouchure dans la baie de Fundy, fut soumis, en vertu du traité de Jay du 19 novembre 1794, à la sentence de trois commissaires. Après une longue enquête, ceux-ci se prononcèrent unanimement, en 1798, en faveur des prétentions de la Grande-Bretagne et déterminèrent en conséquence la frontière actuelle entre l'Union et le Dominion of Canada. En même temps, d'autres conflits, ayant pour objet des plaintes de sujets respectifs, concernant la saisie et la confiscation illégale de navires, furent soumis à la décision de commissions mixtes. Ce point de départ d'une ère nouvelle se rattache au passé, c'est-à-dire d'une part, en Amérique, au dénouement pacifique des incidents de frontières entre les colonies anglaises de la Nouvelle -Angleterre et la colonie hollandaise de la Nouvelle-Néerlande, en 1650, à l'initiative du gouverneur Stuyvesant ; d'autre part, en Angleterre, à l'exemple donné par Olivier Cromwell et suivi par les hommes d'État du cabinet Pitt, Lord Granville et Lord Liverpool. Déjà aux Etats-Unis, Benjamin Frankhn s'était déclaré partisan convaincu de l'arbitrage comme du meilleur moyen d'éviter les folies dispendieuses et funestes de la guerre.^

A partir de ce moment, le nombre des traités spéciaux d'arbitrage et celui des sentences arbitrales, qui en étaient la ' onséquence logique, n'a fait qu'augmenter. Le pacifiste belge

^ Voir James Brown Scott, ' Quelques observations sur le mouvement pacifiste.' R. G. D. I. P. 1913, p. 465-84; id., Judicial Seulement, No. 15, 16, p. 10 ss. ; Simon E. Baldwin, Proceedings of international conference, décembre

Lafontaine a publié dans une pasicrisie internationale un aperçu documenté sur toutes les sentences arbitrales connues de lui, rendues entre 1794 et 1900, et, dans un extrait de cette étude, portant le nom de ' Histoire sommaire et chronologique des arbitrages internationaux', il arrive au chiffre de 177 sentences arbitrales, dont un petit nombre seulement sont convenablement motivés. D'autres vont beaucoup plus loin. Darby, International Tribunals, en compte 471, et Andrew Carnegie, au cours d'un discours adressé aux étudiants écossais de St. Andrews, réjouit ses auditeurs en citant un chiffre de 572, dans l'espace de 111 ans. Un investigateur plus calme, le professeur J. Basse tt Moore, ne peut dépasser, au xix^ siècle, le chiffre de 136. Descamps fait cependant remarquer avec beaucoup de raison que la précision mathématique est ici d'une importance secondaire, mais qu'un accroissement progressif ne peut être mis en doute. Il résulte, en effet, des chiffres publiés par Lafontaine, qu'à partir de 1820, le chiffre précédent a été chaque fois doublé en l'espace de 20 ans.^

Toutes ces sentences ne sont naturellement pas également importantes. Beaucoup concernent des questions qui, même sans arbitrage, n'auraient cependant pas abouti à une guerre ; d'autres, au contraire, ont vraiment empêché une guerre menaçante. Dans cet ordre d'idées, aucun événement n'a excité plus d'attention et d'intérêt que la sentence de la Cour arbitrale de Genève en 1872, rendue sur les bases du traité de Washington du 8 mai 1871 ; cette sentence concernait le conflit entre la Grande-Bretagne et l'Union, conflit connu sous le nom à^Alabama cîaims. La question de droit concernait les devoirs des neutres, nous la rencontrerons plus loin ; elle était toutefois d'une nature telle que non seulement elle portait sur des sommes très considérables, mais encore qu'elle touchait à l'honneur des deux grandes puissances, et qu'elle avait failli provoquer une guerre. Après des négociations qui durèrent des années, l'affaire se termina par une décision pacifique qui condamna une des parties au paiement d'une indemnité de $15,500,000. A ce

^ Lafontaine s'est vu décerner le prix Nobel en 1913. V. sur lui et ses ouvrages VAmer. Joum. viii. 137.

propos, Moore dit très justement : ' Elle offre, dans l'histoire des temps modernes, le plus noble des spectacles ; deux grandes et puissantes nations, gagnant en sagesse et en sang-froid, sans rien perdre de leur patriotisme ni de leur dignité, ont enseigné au monde que l'importance d'un conflit n'est pas nécessairement un obstacle à sa solution pacifique.' Cette sentence a été précédée et suivie de plusieurs autres sentences arbitrales importantes, en particulier au sujet d'incidents territoriaux et autres incidents de frontières, ou au sujet des griefs entre sujets d'États différents ; ces sentences concernent les parties les plus diverses du droit international, et nous les mentionnerons, si besoin en est, à la place qu'elles y occupent.^

Ce n'est pas tant sur le nombre des sentences que sur d'autres faces de la question, que l'attention doit être fixée. Dans un grand nombre de traités de commerce et de navigation de la seconde moitié du xix^ siècle, on a adopté la clause compromissoire {clausula compromissoria), par laquelle les parties soumettent, une fois pour toutes, à la décision arbitrale, les dissentiments qui naissent entre eux à la suite de divergences d'opinion au sujet de l'interprétation ou de l'application des traités (§ 26). Ce fut William Jay, fils de John Jay, qui en suggéra l'idée en 1842. Bientôt les États-Unis conclurent avec la France, leur ancienne et première alliée, leur premier traité d'arbitrage. Quelque temps après, le nombre de ceux-ci avait atteint le chiffre de 67. Depuis l'adoption, par la Chambre italienne, le 24 novembre 1873, de la célèbre motion de Mancini, par laquelle le ministre Visconti Venosta fut invité à insérer dorénavant cette clause dans les traités, la clause compromissOire se rencontra de plus en plus dans les traités conclus par l'ItaHe ; la Suisse et la Belgique suivirent cet exemple. Cette habitude s'introduisit même poiu* quelques traités d'une portée plus large, impérativement dans l'art. 16 du traité postal universel du 9 octobre 1874, dans les art. 54 et 55 de l'acte antiesclavagiste

* L'arbitrage de la question d'Alabama fut recommandé d'abord par Thomas Baicii, International court qf arbitration, réédité par son fils en 1912. Un livre récent, écrit par un témoin oculaire, parut en 1911. Warren Hacket ; Réminiscences of the Geneva Iribumil of arbitration.

de Bruxelles du 2 juillet 1890, et facultativement dans l'art. 57 de la convention au sujet du transport des marchandises par chemin de fer du 14 octobre 1890. Lafontaine calcule que le nombre de ces traités conclus entre 1823 et 1900 atteint le nombre respectable de 138.

Enfin, on avait déjà conclu quelques traités généraux d'arbitrage, qualifiés à tort de permanents, par lesquels les parties convenaient de déférer, avec ou sans exception, à des arbitres tous les conflits qui pourraient surgir entre elles. Un premier exemple nous est fourni par le traité de Bogota du 3 septembre 1880, conclu entre la Colombie et le Chili ; ce traité pourrait être cité comme un spécimen du droit public américain. Il fut bientôt suivi par le traité du 24 juillet 1883, conclu entre les États-Unis et la Suisse, par lequel les parties s'engageaient à soumettre à l'arbitrage tous leurs dissentiments ' quelles que puissent être la cause, la nature ou l'objet de ces difficultés.' ^ Plusieurs fois déjà des projets d'arbitrage obligatoire avaient été proposés entre les républiques de l'Amérique latine, entre autres à Lima en 1847 et 1864, avant que, sur la proposition des États-Unis, la première conférence panaméricaine se réunît à Washington le 6 octobre 1889, et proclamât, par un traité-projet du 17 avril 1890, que l'arbitrage obligatoire permanent en général constituerait désormais un principe du droit international américain, et que son adoption était conseillée à tous, sans condition, à moins que l'un ou l'autre État, toutefois, ne craignît pour son indépendance. Peu après en effet, neuf États, parmi lesquels l'Union, conclurent, sur cette base, un traité d'arbitrage qui cependant ne fut pas ratifié. Environ dix ans plus tard, en 1901, une seconde conférence panaméricaine se réunit à Mexico, où cette fois, sous la pression du Chili, on pencha vers l'arbitrage facultatif et où, après un long débat, on déclara adhérer aux principes de la Conférence de la Haye de 1899; un traité du 29 janvier 1902, conclu entre neuf États de l'Amérique centrale et méridionale, soumit tous les différends

^ Texte e. a. dans V Annuaire de V Institut, xx. 36-60 ; délibération, ihid., p. 181-96 ; xxi. 189 ss. ; Gonzalo de Queseda, Arbitration in Latin- America, Rotterdam, 1907.

qui lie concernaient ni l'honneur national ni l'indépendance des États à la Cour permanente de la Haye. La troisième conférence panaméricaine, qui se tint à Rio de Janeii'o en 1906, confirma les traités conclus entre 1902 et le 21 décembre 1912 et décida, pour le reste, -d'ajourner les projets d'arbitrage obligatoire jusqu'à la réunion prochaine de la seconde Conférence de la paix en Europe, et de les y soutenir de toutes ses forces. La quatrième conférence panaméricaine se réunit à Buenos- Aires en 1910 et s'associa énergiquement au mouvement en faveur de la paix en Europe, sous le nom d'Union panaméricaine. Une cinquième conférence, projetée pour 1914, n'eut pas heu.

k Cependant, dès avant 1899, des traités généraux d'arbitrage vaient été conclus entre la Hollande et le Portugal, le 5 juillet 894, et entre l'Itahe et l'Argentine le 23 juület 1898 ; seuls, les onflits concernant l'indépendance, les intérêts vitaux et l'honneur des parties étaient exclus. Entre 1880 et 1900, Lafontaine compte onze de ces traités permanents d'arbitrage.^

La pratique de l'arbitrage augmenta rapidement de cette façon et, se basant sur quelques sentences célèbres, on mit en elle les plus belles espérances. Les Unions de la paix depuis 1815, et les Congrès de la paix depuis 1848, excitèrent un vif intérêt qui ne resta nullement confiné dans un petit cercle de savants et de philanthropes, mais qui trouva de plus en plus d'écho dans les cabinets gouvernementaux et dans les parlements des peuples. Dans une mission du 4 décembre 1882, le président Garfield déclara que le temps n'était plus éloigné où tous les conflits internationaux seraient résolus par des arbitres sans qu'on dût recourir à la force des armes. Depuis longtemps déjà, dans plusieurs États, des motions en faveur de l'arbitrage avaient été adoptées par les corps représentatifs : par exemple en 1837, par la House of Représentatives, en 1851- 1853 par le Sénat de l'Union. Dans le Parlement britannique, R. Cobden resta encore en minorité vis-à-vis du ministre Lord Palmerston, mais en 1873, une motion analogue de H. Richard fut adoptée à une faible majorité. Presque en même temps, les

1 Détails importants dans A. Alvarez, Droit international américain, Paris, 1910, p. 208 ss.

motions de Mancini dans la Chambre italienne et van Eck dans la seconde Chambre hollandaise parvinrent à ralHer une majorité. La Suède, le Danemark, la Belgique, l'Espagne et l'Autriche suivirent peu après. A partir de 1889 s'ajoutèrent même des motions émanant de conférences interparlementaires, composées de délégués des différents corps représentatifs. Sous la forme de conclusion de congrès, de motions parlementaires, de pétitions, etc., des témoignages convaincants, écrasants même, des aspirations toujours plus générales et plus pressantes vers une solution pacifique des conflits internationaux se multiplièrent toujours davantage, pour aboutir enfin aux événements importants de ces dernières années : ' L'arbitrage au xix'= siècle ! Tableau séduisant à concevoir, difficile à peindre. On est en face d'un mouvement varié et très complexe ; on est écrasé sous l'amas des documents ; on est tenté de tout exposer et on risque d'en dire trop ou trop peu.' ^

Un aperçu succint des principes de l'arbitrage doit précéder l'exposé des résultats obtenus par les Conférences de la paix.

Tous les conflits, sans exception, sont, in abstracto, susceptibles d'arbitrage, pourvu qu'ils puissent être examinés d'après une règle de conduite quelconque. L'énumération des cas est donc superflue. Cependant, il est évident que l'arbitrage, à défaut d'une juridiction véritable, se prête de préférence à la solution des conflits juridiques, c'est-à-dire des conflits soumis à une règle de droit. L'arbitre, appelé à connaître des conflits purement politiques ou moraux, n'est plus le ministre du droit positif, mais l'organe de la politique et de la morale. La différence est énorme, et son importance est souvent méconnue.

L'arbitrage entre des États souverains ne peut être fondé que sur leur consentement mutuel, c'est-à-dire sur une convention rédigée en termes exphcites. Celle-ci peut être de nature variée. Elle peut être conclue après la naissance d'une ou de plusieuris contestations dans le but d'en assurer le règlement juridique.

1 Revon, l.c, p. 154. Le D' Korn. dans la R.D.1. 1906, p. 162-218, expose en détail un curieux exemple de solution arbitrale d'iui conllit séculaire de frontières près de Tatra, entre la Galicie et la Ilonjjrie. parties intégrantes de la monarchie austro-hongroise ; cette sentence fut rendue le 19 septembre

C'est le compromis proprement dit. Elle peut concerner aussi des contestations éventuelles, c'est-à-dire prévues seulement comme pouvant surgir dans l'avenir. C'est la stipulation œmpromissoire. Les Conférences de la paix les désignent toutes deux sous le nom de ' conventions d'arbitrage '. Pourtant, la différence est évidente, et d'une importance indubitable. Les parties qui conviennent de terminer un litige {res iam nata) par une sentence arbitrale connaissent tous les éléments de l'affaire ; elles peuvent en apprécier les mérites et en calculer les conséquences ; en un mot, elles savent ce qu'elles font, et jusqu'à quel point elles renoncent à leur souveraineté illimitée. Les parties, par contre, qui conviennent de soumettre tous leurs différends futurs d'une espèce déterminée, ou tous sans limitation aucune à l'arbitrage, ne peuvent pas en embrasser toutes les conséquences ; elles ne peuvent prévoir des éventualités qui, peut-être, feront péricliter leur existence. Voilà pourquoi les Etats souverains hésitent à entrer dans cette voie. Voilà pourquoi ils réclament des exceptions et des restrictions, et ne veulent pas s'engager pour un temps indéterminé. Ces quelques observations suffisent à faire toucher du doigt l'importance de la distinction en arbitrage isolé et institutionnel, termes que M. Lammasch préfère à juste titre aux expressions consacrées d'arbitrage volontaire ou obligatoire. La terminologie laisse, en effet, beaucoup à désirer dans ces questions déhcates et bien souvent elle contribue plutôt à obscurcir qu'à éclaircir les points principaux. L'arbitrage, un et indivisible en soi, peut aboutir à des différences inmienses quand il n'est pas appliqué d'une manière uniforme.

Dans le but de bien déterminer la signification qu'il faut attribuer à l'arbitrage institutionnel ou obHgatoire, il me paraît désirable de distinguer celui-ci en deux espèces : celle qui n'implique que les différends naissant de quelque traité spécial (la clause compromissoire ) et celle qui concerne tous les conflits indépendamment d'un traité ou d'une obligation quelconque. Ce sont ces derniers différends que les partisans absolus de l'arbitrage envisagent de préférence, et que les esprits plus réalistes redoutent et combattent avec acharnement.

L'arbitrage isolé repose sur un compromis, qui circonscrit nettement le litige, qui désigne les arbitres, qui définit leur compétence et qui règle la procédure. Si, au contraire, le recours à l'arbitrage est la suite d'une obligation antérieure limitée ou illimitée, le compromis qui en fixe les détails n'est que l'exécution d'un engagement solennel et présente le caractère d'un acte obligatoire. Après une discussion intéressante, cette dernière manière de voir a été acceptée par la deuxième Conférence de la paix et a abouti au compromis obligatoire. ^

Le compromis désigne directement ou indirectement les arbitres, et détermine en général le lieu, le temps et la manière de procéder. Sans stipulation qui précède, les parties jouissent, en ce qui concerne ces différents points, de la liberté la plus complète. Elles peuvent choisir comme arbitres une ou plusieurs couronnes, des têtes couronnées ou de simples particuliers ; ceux-ci peuvent être des ressortissants ou des étrangers. Elles peuvent nonuner les arbitres elles-mêmes ou en confier le choix à d'autres. Elles peuvent encore user d'un terme moyen ou plus compliqué comme ce fut le cas lors du conflit d'Alabama, où la Grande-Bretagne et les États-Unis choisirent chacun un arbitre, et confièrent le choix des trois autres aux gouvernements de l'Italie, de la Suisse et du Brésil ; ou, comme ce fut le cas lors des conflits entre les mêmes États au sujet de la chasse aux phoques dans la mer de Behring en vertu du traité du 29 février 1892 ; ici chacune des parties pouvait nommer deux arbitres et la France, l'Itahe et la Suède-Norvège chacune un. Le nombre des arbitres est généralement pair ; si ce n'est pas le cas, on reconnaît aux deux ou aux quatre arbitres déjà nommés le droit de choisir un super- ou sur-arbitre, qui décide en cas de parité de voix. Le remplacement ou la substitution ne sont permis que si le compromis les autorise formellement. Grénéralement, on choisit comme arbitres des personnes de haute naissance ou

^ La distinction qu'on faisait jadis entre Yarhitratio, où les principes dti droit à appliquer étaient déterminés à l'avance, et où Varhitrator n'avait qu'à fixer un point spécial, soit quantitativement, soit qualitativement, et V arhitrium, où le conflit, dans toute son ampleur, était soumis aux arbitres, n'a plus qu'une valeur théorique, et est complètement surannée. Ce sont les parties elles-mêmes qui déterminent le degré de liberté des arbitres.

d'influence considérable, comme, par exemple, des chefs d'État qui confient alors à des experts le soin de mener l'enquête ellemême, mais en prennent toute la responsabilité ; à différentes reprises, on a élevé des objections partant du point de vue constitutionnel contre cette manière d'agir. La nomination en qualité d'arbitres de chefs d'État puissants, comme l'empereur de Russie, de chefs d'État de petites monarchies constitutionnelles, comme la Hollande et la Belgique, de présidents de républiques, comme Cleveland dans l'Union, Mac-Mahon en France (dans le conflit très connu entre la Grande-Bretagne et le Portugal au sujet du droit à la baie de Delagoa) et même de diplomates étrangers témoigne de la grande variété qu'on rencontre sur ce terrain. A plusieurs reprises aussi, des corps de savants et des collèges de droit, comme par exemple la Cour de cassation de France, ont été chargés de rendre des sentences arbitrales ; en 1879, dans le conflit entre la France et le Nicaragua, les deux parties confièrent la décision à cette cour. Enfin, l'usage s'est développé de plus en plus de confier cette mission délicate à des spécialistes très connus, comme par exemple au ministre d'État belge, le baron de Lambermont, au professeur russe Fr. von Martens (e.a. dans l'affaire du Costa Rica Pocket entre la Grande-Bretagne et la Hollande), à mon compatriote, T. M. C. Asser, et à beaucoup d'autres. Nul n'est naturellement tenu d'accepter les fonctions d'arbitre ; le mandat et l'acceptation du mandat se font -par la voie diplomatique, au moyen d'une convention qui porte le nom d^acceptum arbitri. Le mandat confié à des jurisconsultes, à condition naturellement qu'ils jouissent d'un prestige suffisant, concorde mieux avec le caractère de l'arbitrage que celui confié à des souverains ; en outre, ceteris paribus, les étrangers doivent être préférés aux ressortissants.

La compétence de la cour arbitrale est réglée par le compromis et, au reste, déterminée par la cour elle-même. Ainsi par exemple en 1872, la Cour arbitrale de Genève se déclara incompétente pour connaître des dommages indirects qui étaient résultés de la négHgence de l'Angletene. Les parties peuvent naturellement protester en cas de dépassement de compétence ; ceci constitue

même une cause légitime pour les parties de se soustraire à l'exécution de la sentence. Sauf stipulation expresse du contraire, la tâche de la Cour arbitrale se borne à la solution du point de droit ; la proposition d'un arrangement n'est pas de son ressort et fait dégénérer le caractère de l'arbitrage. Rolin- Jaequemyns a parfaitement démontré que l'arbitrage n'est pas un moyen destiné à créer des droits, mais à appliquer le droit existant à un cas concret ; la tâche, beaucoup plus légère, de tracer des transactions, est aussi séduisante que dangereuse. Mais elle constitue une atteinte au principe de l'arbitrage et fait même tomber celui-ci en désuétude.^

Pour tout ce qui concerne la procédure, une grande liberté est généralement laissée à la Cour arbitrale et le compromis ne contient pas toujours des règles précises à ce sujet. La langue, les délais et les modes de preuve diffèrent très sensiblement. Il ne faut donc pas s'étoniier qu'on cherche à établir une certaine unité et régularité, car l'incertitude et la divergence d'interprétation ont souvent causé des difficultés et constitué un obstacle pour arriver à un résultat satisfaisant. La décision arbitrale est motivée par écrit et signifiée aux parties. Aucun arbitre ne possède le pouvoir de contrainte : les parties sont donc chargées elles-mêmes de mettre la sentence à exécution ; il est toutefois très rare qu'une des parties se refuse à exécuter la sentence. Un tel refus constitue une rupture du contrat et est en opposition directe avec le principe de l'arbitrage. Une approbation ou une désapprobation postérieure de la sentence constituerait une critique du juge par les parties en cause. L'opposition à une sentence arbitrale n'est permise que : (a) pour cause de nullité du compromis sur lequel elle est basée ; (b) pour cause d'excès de pouvoh' ^ ; (c) pour cause

1 R. D. I. xxiii. 83 ss. ; Bonfils, art. 953. La mission, confiée aux arbitres, dans le conflit entre la Grande-Bretagne et les États-Unis au sujet des pêcheries de phoques dans la mer de Behring, d'établir eux-mêmes des règles pour l'avenir, constitue un cas tout à fait particulier.

^. C'est pour ce motif qu'en 1831 la sentence arbitrale du roi des Pays-Bas dans un conflit de délimitation entre la Grande-Bretagne et les États-Unis fut déclarée nulle ; par contre une décision de Thornton du 16 avril 1874, dans un conflit entre les États-Unis et le Mexique, a été maintenue malgré le faux témoignage et la mauvaise foi. Rivier, ii. 186. Bulmerincq émunère

d'improbité ou de mauvaise foi des arbitres, de faux documents ou témoins ; quelques-uns y ajoutent : {d) pour cause d'erreur essentielle, notion incertaine et vague. L'avenir de l'arbitrage exige une exécution scrupuleuse.

L'arbitrage s'était développé, dans la seconde moitié du dix-neuvième siècle, dans cette direction, lorsque l'Institut de droit international mit la solution pacifique des conflits à son ordre du jour. Le prof. Goldschmidt, en 1873, se chargea de rédiger un projet de règlement dont on discuta les termes à Genève en 1874, à la Haye en 1875, et qui fut accepté dans cette dernière session. Il compte 27 articles qui expriment le point de vue actuel et précisent plusieurs détails. Ce règlement a été communiqué aux gouvernements respectifs, vivement loué et appliqué en mainte occasion. En 1877, on y ajouta une résolution pour recommander la clause compromissoire.^

Ce n'est qu'à la fin du siècle, lors de la réunion de la Conférence de la paix de 1899 à la Haye, qu'il fut possible de faire un nouveau pas en avant. Les travaux de cette première conférence ont été soigneusement revus au cours de la seconde, ça et là augmentés et corrigés, mais surtout simplement confirmés et consacrés.^

Le titre IV de la Convention n^' 1 du 18 octobre 1907 ' pour le règlement pacifique des conflits internationaux ', qui, d'après l'article 91, a remplacé celle du 29 juillet 1899, compte actuellement 54 articles au lieu de 43 (art. 37-90). Il est divisé en quatre chapitres, dont le premier traite, en quatre articles, de la juridiction arbitrale en général. ' L'arbitrage international a pour objet le règlement de litiges entre les États par les juges de leur choix et sur la base du respect du droit.' ^ Cette définition exprime exactement et clairement

douze motife de nullité ; par contre Lisboa, dans la R. D. I. 1902, p. 62 ss., rejette tout motif de nullité pour une instance supérieure. ^ Annuaire, i. 126 ; ii. 160.

2 Pour ce qui est dit ici et pour ce q.ui suit, j'ai surtout puisé aux sources ofTicielles mentionnées plus haut, et j'ai consulté ensuite les différents auteurs «lui y sont également cités.

3 A. H. Fried, Handbuch, i, 218, ajoute : ' Mais pas selon des normes üxées auparavant.' Cette addition est purement personnelle et n'exprime que les vues de Tauteur.

les deux caractères principaux de l'arbitrage, le libre choix des arbitres et le caractère juridique des conflits. La portée en est clairement exprimée : ' Le recours à l'arbitrage implique l'engagement de se soumettre de bonne foi à la sentence.' Ceci exclut toute idée d'exécution forcée, dont on considérait la stipulation comme complètement superflue et comme peu favorable à l'expansion de l'arbitrage par consentement mutuel. Le délai de l'exécution, toutefois, n'est pas fixé. Voilà pourquoi les signataires considèrent l'arbitrage comme le moyen le plus juste pour régler les questions d'ordre juridique, en particulier celles qui concernent l'interprétation et l'application des traités internationaux. Il serait donc souhaitable — comme le déclare une addition faite par la Conférence de 1907 — que les États signataires soumettent à l'arbitrage des conflits de cette nature, ' pour autant que les circonstances le permettent.' Un traité d'arbitrage est conclu dans le but de résoudre les différends déjà nés ou les différends à naître ; il peut s'appliquer aussi bien à un différend en particulier qu'à tous les différends d'une espèce déterminée. Indépendamment des conventions déjà conclues, les puissances se réservent le droit de conclure à l'avenir de nouveaux traités généraux ou spéciaux ' en vue d'étendre l'arbitrage obligatoire à tous les cas qu'elles jugeront possible de lui soumettre.' ^

Cette stipulation insignifiante constituait le maigre résultat d'une tentative malheureuse faite par la Russie en 1899 pour faire admettre le principe de l'arbitrage obHgatoire. Afin d'arriver à ce but, le projet russe prescrivait l'arbitrage obligatoire pour deux groupes de conflits, à savoir : {a) ceux qui concernent les indemnités pécuniaires dues à un Etat ou ses ressortissants du chef de faits injustes commis par un autre État ; {b) ceux qui naissent de conventions citées par leur nom, conventions qui présentent plutôt un caractère administratif,

^ J. Brown Scott estime cependant qu'au moins 77 traités d'arbitrage,! qu'il énumère à la p. 312 de son ouvrage, sont dus à cet article. A. H. Fried,' Handbuch, i. 220, loue la sagesse politique du chevalier Descamps, à qui l'on est redevable de cet article ' célèbre' [sic] qui ouvre la porte de derrière] à l'arbitrage obligatoire qui avait échoué. Croit-il vraiment que la liberté} de traiter des États dérive d'une stipulation contractuelle !

que politique, pour autant toutefois que les conflits des deux groupes ne touchent ni aux intérêts vitaux ni à l'honneur national des États en cause. Ce projet extrêmement timide et prudent avait été discuté et examiné sous toutes ses formes par un comité d'enquête, la rédaction en avait été modifiée çà et là, et il avait été adopté en première lecture par la commission, lorsqu'au cours de la seconde lecture, le professeur Zorn, plénipotentiaire allemand, proposa, tout à l'improviste, d'exclure du projet tout ce qui était relatif à l'arbitrage obligatoire, parce que celui-ci constituait la pierre d'achoppement qui ferait probablement échouer le projet tout entier. Toutes les tentatives faites par la Russie pour sauver la situation échouèrent complètement. La Roumanie et la Serbie réclamèrent même, de la Conférence, une déclaration formelle disant que l'application de l'arbitrage resterait complètement facultative. L'arbitrage obligatoire était donc provisoirement enterré et ne devait ressusciter que huit ans plus tard.

Le projet anglais, emprunté aux propositions américaines, et présenté par Sir J. Pauncefote, eut un meilleur sort. Ce projet avait pour objet l'établissement d'une cour permanente d'arbitrage ; celle-ci faciliterait l'arbitrage et serait, pour lui, un encouragement précieux. L'idée en était empruntée à la Conférence interparlementaire de Bruxelles, de 1895, qui avait même déjà fait le projet d'un règlement pour une cour de ce genre. Ce n'est pas sans peine qu'une institution viable est née de toutes ces propositions différentes. Celle-ci conserve un caractère purement facultatif et laisse les parties pleinement libres dans leur choix. L'expérience a cependant prouvé qu'elle n'a pas été inutile, mais qu'elle a, au contraire, contribué à enraciner plus fortement le principe de l'arbitrage et à multiplier son application. La Conférence de 1907 s'est donc bornée à réviser soigneusement le projet et à y ajouter quelques suppléments d'importance secondaire contenus dans les articles 49-50 du chapitre II. ' Dans le but de faciliter le recours immédiat à l'arbitrage,' on fonda une cour 'permanente d'arbitrage^ dont le siège fut établi définitivement à la Haye en 1907, à la suite de la constitution, dans cette dernière ville, du Palais de la Paix,

qu'on doit à la générosité vraiment royale de l'Américain A. Carnegie. Le nom prétentieux et peu exact qu'on donne à cette cour pourrait donner naissance à des notions erronées. La permanence ne s'applique qu'à la liste des arbitres.

La Cour d'arbitrage est accessible en tout temps à toutes les parties litigantes, éventuellement même à d'autres qu'aux signataires, et elle est compétente pour connaître de tous les conflits du droit international que les parties désirent soumettre à sa décision. Les membres de la Cour, au nombre maximum de quatre pour chaque État, sont nommés pour un terme de six ans, et choisis parmi les hommes d'une compétence reconnue en droit international et d'une haute valeur morale. Ils ne touchent, sauf en session, aucun traitement. Quand ils agissent en qualité de membres d'une cour arbitrale, ils ont les mêmes privilèges que les agents diplomatiques dans l'exercice de leurs fonctions à l'étranger, mais, délégués de leurs pays respectifs, ne jouissent d'aucun privilège dans leur patrie. Leurs noms sont inscrits sur une liste qui est transmise à tous les contractants par les soins du bureau international de la Haye, qui fait l'office de greffe. Si donc les parties désirent soumettre un conflit à la décision de la Cour, elles font choix des arbitres parmi les noms mentionnés sur la liste. Le choix des parties est entièrement libre, mais les membres choisis peuvent se récuser. Les membres qui acceptent forment le tribunal spécial qui connaît de l'affaire. Ce n'est que dans le cas où les parties ne peuvent se mettre d'accord sur le choix des arbitres, que la convention pourvoit à la lacune en abandonnant à chacune des parties le choix de deux arbitres, dont un seulement — à mon avis encore un de trop — peut être un ressortissant de l'État qui le nomme ou un membre de la Cour nommé par cet État. Ceci fait, les quatre élus nomment, s'il leur plaît, un cinquième arbitre qui sera probablement un étranger. Il est à remarquer que les membres de la Cour ne sont point soustraits à l'autorité de leurs pays. Ils demeurent justiciables des tribunaux de ce dernier et soumis à son gouvernement.

Le bureau international de la Haye s'occupe de l'administration et de la correspondance ; il dirige les archives et toutes les

conventions d'arbitrage, et toutes les sentences arbitrales lui sont communiquées le plus rapidement possible. Les lois et les rapports concernant l'exécution des décisions de la Cour lui sont également transmis. La ponctualité et le soin font toutefois assez souvent défaut, ce qui rend les archives fort incomplètes. Un conseil administratif permanent, composé des représentants diplomatiques à la Haye des puissances signataires et placé sous la présidence du ministre néerlandais des affaires étrangères, est chargé de l'organisation du bureau, ainsi que de la haute surveillance de celui-ci. Ce conseil nomme et révoque les fonctionnaires, règle leurs appointements et contrôle les dépenses ; la direction de ce bureau est assumée par un secrétaire général, assisté de plusieurs fonctionnaires, par exemple un secrétaire et un bibliothécaii'e. Les frais d'entretien du bureau sont à la charge des puissances qui ont signé la convention, ou qui y ont adhéré postérieurement, dans la même proportion que celle appHquée au bureau de l'Union postale universelle de Berne. Le 19 septembre 1900, le Conseil a arrêté un règlement d'ordre pour ses réunions, et le 9 décembre 1900, il a réglé la composition et l'organisation du bureau international. Le Conseil envoie aux divers gouvernements un compte rendu annuel des travaux de la Cour, compte rendu dans lequel il est fait, en outre, mention des nouvelles intéressantes concernant l'arbitrage et l'exécution des sentences arbitrales. Bien que la Cour ait été instituée pour les parties contractantes, sa juridiction peut être étendue à d'autres puissances, si les parties sont convenues de recourir à cette juridiction.

L'art. 48, dont la Conférence de 1899 est redevable à l'ardent propagandiste de la cause de la paix, le délégué français, baron d'Estournelles de Constant, mérite une attention spéciale. L'Américain Holls l'appelait le couronnement nécessaire de l'édifice, mais d'autre part le délégué serbe le jugeait avec méfiance et dédain. L'art. 48 fut maintenu en 1 907 ; il fut même complété sur la proposition du Pérou et du Chili. Il a pour objet une tentative faite par des tiers pour prévenir une rupture entre les parties litigantes. ' Les puissances

contractantes considèrent comme un devoir, dans le cas où un conflit aigu menacerait d'éclater entre elles, de rappeler à celles-ci que la cour permanente leur est ouverte.' Un tel rappel, uni au conseil d'en faire usage dans l'intérêt supérieur de la paix, ne peut jamais être considéré autrement que comme de bons offices, dont l'offre ne peut jamais être interprétée comme un acte d'inimitié. En outre, en cas de litige, et quel qu'il soit, une des parties peut toujours adresser au bureau international de la Haye une note disant que, de son côté, elle est prête à soumettre le conflit à l'arbitrage. La Cour alors ne sert que d'intermédiaire ; ' elle devra porter aussitôt la déclaration à la connaissance de l'autre puissance.' Malgré des objections nombreuses, cette dernière stipulation fut adoptée par 34 voix contre 7 et 3 abstentions. Il nous faut insister sur le fait qu'on n'avait jamais fait aucun usage du texte voté en 1899, de sorte qu'on peut qualifier d'imaginaire la crainte de ceux qui voyaient dans le complément nouveau une occasion dangereuse d'intervention.

Le chapitre III, le plus long de tous, traite en trente-cinq articles (51-86) de la procédure arbitrale. ' En vue de favoriser le développement de l'arbitrage, les puissances contractantes ont arrêté les règles qui sont applicables à la procédure arbitrale, en tant que les parties ne sont pas convenues d'autres règles.' Ces trente-cinq articles sont empruntés au travail minutieux de l'Institut en 1874 et 1875, qui avait servi de base au projet et qui avait été reproduit presque sans changement dans la sentence arbitrale rendue à Paris dans le conflit entre la Grande- Bretagne et le Venezuela, sous la présidence de v. Martens.

Tout procès arbitral est précédé d'un compromis spécial où sont déterminés : tout d'abord, et cela d'une façon obHgatoire, l'objet du conflit, ce qui est le point le plus important à fixer, le délai pour la nomination des arbitres, les formalités et les délais pour le dépôt des dossiers et le montant des frais à acquitter à l'avance ; ensuite, si les parties le désirent, le mode de nomination des arbitres, les pouvoirs spéciaux du tribunal arbitral, son siège, la langue dont il se servira et toutes les formes de procédure particulières à convenir par les parties.

Le compromis constitue donc la pierre angulaire de tout le procès arbitral. A la demande de la délégation allemande, une curieuse stipulation a été ajoutée au chapitre, en 1907 (art. 53). Cet article déclare la Cour d'arbitrage compétente pour établir elle-même le compromis, à la demande non seulement des deux parties, mais aussi, dans certains cas, à la demande de l'une des deux parties, quand celles-ci ont en vain essayé d'arriver à une entente par le moyen de la voie diplomatique. Ceci toutefois n'est permis que pour les conflits tombant sous l'application d'un traité d'arbitrage qui a été conclu ou renouvelé après l'entrée en vigueur de la convention et qui n'exclut ni formellement ni tacitement ce pouvoir de la cour. En outre, la cour ne peut agir sans un mandat exprès, si la partie adverse déclare que le litige n'est pas compris parmi ceux qui sont soumis à l'arbitrage obligatoire. On peut également y recourir poiu" les conflits ayant pour objet le paiement des dettes par l'une des parties aux ressortissants de la partie adverse, conflits pour la solution desquels une offre d'arbitrage avait déjà été acceptée, sans stipulations précises quant au compromis. Ce dernier est déterminé alors par une conunission de cinq membres, choisis dans le sein de la Cour d'arbitrage. Cette commission est composée d'après les mêmes principes que le tribunal arbitral, c'est-à-dire avec la coopération de l'État opposé ; le cinquième membre est président de droit. On donna comme motif de cette institution nouvelle que le compromis est obligatoire, parce qu'il ne consiste pas dans un nouveau traité, mais seulement dans l'exécution, à laquelle les parties ne pourraient se soustraire, d'un traité antérieur. L'observation très exacte du délégué britannique, que poser la question c'est bien souvent la résoudre, ne put empêcher l'adoption du projet nouveau, mais on réussit à en restreindre la portée par un si grand nombre de conditions, que sa valeur est imaginaire et son application à peu près impossible.*

1 J. Brown Scott, qui, malgré cette stipulation, fait de son mieux pour démontrer le caractère volontaire du compromis, refuse cette stipulation, sans condition, aux États-Unis, où le président conclut des traités avec le Sénat, p. 291 ss. Cf. H. Wehberg, Kommenlar, p. 100 ; W. Sclmcking, Dos Werk vom Haag, p. 121 ; Strupp, Vortrage, p. 69, qui, en outre, reproche à la clause de l'art. 53, n» 1, ' un manque de logique étonnant.'

1569.19 II j^

Les fonctions d'arbitre peuvent être confiées à un ou plusieurs arbitres, désignés selon le bon plaisir des parties ou choisis parmi les membres de la cour ; si rien n'a été déterminé de commun accord à ce sujet, la composition de la Cour arbitrale a lieu de la manière déjà décrite plus haut en vertu de la convention ellemême ; le sur-arbitre est président de droit ; s'il n'y a pas de sur-arbitre, le tribunal arbitral choisit lui-même son président.

Quand les fonctions d'arbitre sont exercées par un souverain ou par un chef d'État, ceux-ci règlent eux-mêmes la procédure arbitrale. Si tel n'est pas le cas, ce sont les parties qui fixent le lieu de réunion du tribunal arbitral ; à défaut, celui-ci siège à la Haye et détermine lui-même, s'il est nécessaire, la langue dont il se servira, ainsi que celles dont l'emploi sera admis. Les parties, pour autant qu'elles le jugent utile, nomment auprès du tribunal arbitral des agents spéciaux en qualité de délégués, avocats et conseillers, pour la défense de leurs intérêts ; les membres de la Cour d'arbitrage ne peuvent agir en cette qualité que pour défendre les droits de l'État qui les a nommés : exception d'une valeur douteuse à une exclusion d'une importance capitale.

La procédure arbitrale comprend en règle générale deux phases distinctes : Vinstructian écrite, consistant dans la communication des mémoires, des contre-mémoires et, au besoin, des répHques ; et les débats, qui, à moins d'une décision contraire avec l'assentiment des parties, ne sont pas publics. Il est permis de soulever des exceptions et des incidents, mais ceux-ci sont tranchés sans appel par le tribunal arbitral. Celui-ci détermine lui-même, selon les principes généraux du droit, ses pouvoh's dérivant du compromis et il jouit d'une très grande liberté pour le règlement des points de détail. Les parties litigantes fournissent tous les renseignements et lui prêtent leur concours de la même façon qu'aux commissions d'enquête ; les tiers apportent aussi leur assistance, si celle-ci est réclamée.

Après la clôture des débats, les délibérations se tiennent à huis clos et sont tenues secrètes. La majorité décide. Le jugement est motivé, mentionne le nom des arbitres, mais n'est signé que par le président et le greffier. Grâce à cette garantie, la

sentence arbitrale ne pourra jamais passer pour être partiale. Le droit de la minorité de faire connaître son avis contraire fut supprimé en 1907, à la requête de la délégation des Pays-Bas. Il est donné lecture du jugement en audience publique, en présence des agents et conseillers des parties en cause. Il tranche définitivement le conflit et n'est susceptible d'aucun moyen de recours. L'affaii'e est terminée. Un projet émanant de la délégation russe et stipulant que le jugement devait fixer un délai pour l'exécution de la sentence fut rejeté pour le motif qu'il était contraire au caractère de l'arbitrage qui exige une exécution volontaire. Par contre, la proposition italienne de déférer au tribunal, sauf stipulation contraire, tout différend concernant l'interprétation et l'exécution de la sentence fut admise malgré des scrupules identiques. La révision de la sentence arbitrale n'est admise que dans un délai fixé et si les parties se sont réservé ce droit dans le compromis ; elle ne peut être basée que sur un fait nouveau, qui aurait pu exercer une influence capitale sur la décision, mais qui, lors de la clôture des débats, n'était connu ni du tribunal, ni de la partie qui réclame la révision (art. 83). Cette stipulation, proposée par Asser dans un but de conciliation, avait déjà été combattue avec force en 1899 par v. Martens, parce qu'il estimait, ainsi que beaucoup d'autres, que la révision était contraire à la notion de l'arbitrage, dont le but primordial était de liquider un conflit. Malgré son opposition, elle n'en fut pas moins maintenue en 1907. Une cour de révision n'a cependant pas été instituée et la procédure n'en a pas été réglée. Une sentence arbitrale n'a évidemment de force obligatoire que pour les parties litigantes, à moins qu'à l'occasion d'un conflit, portant sur l'interprétation d'un traité collectif, quelqu'un des autres signataires ne soit intervenu dans le procès et n'ait ainsi pris la qualité de partie en cause.

Sur la proposition de la délégation française, on adopta enfin, en 1907, un quatrième chapitre, contenant cinq articles (art. 86-90). Ceux-ci ont pour objet l'introduction d'une procédure arbitrale sommaire dans les conflits d'une nature technique, qui réclament une procédure plus simple, plus rapide et moins

coûteuse que la procédure ordinaire. A défaut d'accord préalable, on nomme, en ce cas, un tribunal arbitral de trois membres, qui ont le droit de citer des témoins et des experts, mais qui, pour le reste, ne peuvent user que d'une procédure par écrit. Chaque partie est représentée par un agent qui sert d'intermédiaire entre son gouvernement et le tribunal.

L'arbitrage soi-disant obligatoire avait échoué en 1899, à la suite de la résistance de l'Allemagne. Cependant, il avait fait des progrès considérables sur le terrain du droit positif. L'ItaHe s'était appliquée avec succès à propager la clause compromissoire. Plusieurs États avaient conclu des traités généraux d'arbitrage, par lesquels ils s'engageaient à avoir recours à ce dernier, sauf quelques exceptions d'une portée variée. Enfin, quelques États d'importance moyenne étaient allés jusqu'à convenir de soumettre leurs différends éventuels, sans aucune exception, à un tribunal arbitral. Avant d'entrer dans plus de détails, il vaut mieux continuer d'abord l'historique des conférences de la paix.

L'opinion publique, dans le nouveau monde aussi bien que dans l'ancien, s'était prononcée avec une force toujours croissante en faveur du principe de l'arbitrage et la désillusion de 1899 n'avait abouti qu'à faire naître des espérances toujours plus grandes au sujet de la Conférence de 1907. Il n'est donc pas étonnant que la question ait été posée avec plus d'insistance que jamais devant la seconde conférence de la paix. Mais il y a une chose à laquelle on ne pouvait guère s'attendre ; c'est qu'un aussi grand nombre d'États, grands et petits. Européens et non- Européens, rivaliseraient d'ardeur pour faire reconnaître, à la Haye, le principe de l'arbitrage obligatoire.^ En effet, en commençant ses travaux, la Conférence fut saisie d'un grand nombre de propositions émanant de diverses délégations, et présentant une étendue et un caractère fort différents. La| première commission à qui échut cette tâche importante chargea une sous-commission présidée par l'éminent délégué français, Léon Bourgeois, d'examiner cette question capitale ; les travaux;

* Bonfils, art. 969. Les Pays-Bas conclurent de tels traités avec la France] et le Portugal en 1904, avec la Grande-Bretagne en 1905.

tendus et assidus auxquels se livra cette sous-commission confcituent pour l'avenir, malgré les maigres résultats auxquels le aboutit, la partie probablement la plus importante de toute ['œuvre de la conférence. Les diverses propositions avaient été lassées d'après leur portée plus ou moins considérable, dans un 'aperçu très succint, par le délégué français Fromageot, et elles furent soumises, après une discussion provisoire dans la souscommission, à une enquête sérieuse par un comité d'examen ; enfin, elles furent soumises à la décision de la commission toute entière. Les points principaux ont donc été discutés trois fois, d'une façon plus ou moins complète, ce qui ne facuite guère un exposé clair du cours des événements et de la valeur des résultats obtenus. Tout en évitant les redites et les longueurs, qui n'ont été que trop fréquentes au cours des débats, l'aperçu suivant donnera une idée du cours et des résultats de ces délibérations si remarquables à plus d'un point de vue.

Quatre jours furent consacrés au débat préalable en sousconunission. Presque tous les délégués rendirent honunage, en des termes plus ou moins chaleureux, au principe de l'arbitrage )bligatoire, et la plupart estimèrent que le moment était venu de consacrer ce principe d'une façon formelle au moyen d'un traité collectif. Seules, l'Allemagne et la Grèce émirent des doutes à ce sujet et le baron Marschall von Bieberstein, au nom de la première de ces puissances, développa quelques objections sérieuses. Des divergences d'opinion au sujet de la valeur des réserves se manifestèrent tout de suite ; au sein de la majorité, quelques-uns voulaient formellement soustraire à l'arbitrage les conflits qui touchaient à l'honneur, à l'indépendance et aux intérêts vitaux des États ; d'autres, comme Asser et Castro, délégués respectifs des Pays-Bas et de l'Uruguay, mettaient leurs collègues en garde contre ces exceptions, qui constituaient un excellent moyen de faire manquer le but qu'on se proposait d'atteindre. Enfin, l'idée émise par le président de prendre les différentes propositions en considération et de les renvoyer à un comité, fut unanimement approuvée. Une lourde tâche attendait ce comité, qui lui consacra dix-sept séances, du 13 juillet au l**^ octobre.

Le Danemark, en renvoyant à ses traités d'arbitrage cités plus haut, et la république de Saint-Domingue avaient proposé l'adoption générale et sans condition du principe de l'arbitrage obligatoire pour tous les conflits internationaux. L'impossibilité d'une application pure et simple de ce qui, jusqu'ici, avait été convenu tout à fait exceptionnellement et dans des circonstances spéciales, par quelques États, au sujet de tous les rapports juridiques sans exception, avait déjà été formellement établie antérieurement ; cette conviction était si grande que cette proposition fut bientôt écartée sans discussion.

La proposition du Brésil fut l'objet d'un examen plus attentif ; elle avait pour but de soumettre à l'arbitrage tous les conflits qui ne pouvaient être résolus, ni par des négociations directes, ni par une intervention quelconque de la part des tiers, pourvu toutefois que ces conflits ne concernassent ni l'indépendance, ni l'inviolabilité du territoire, ni les intérêts essentiels, ni les lois et les institutions internes des parties en cause, ni les intérêts des tiers : chaque partie était son propre juge en cette matière. Cette proposition, défendue avec talent par le vaillant délégué brésilien, Ruy Barbosa, reposait sur le principe d'une obligation générale, sauf de larges exceptions qui n'étaient pas nettement délimitées. Il donna, au reste, lieu au reproche qu'il promettait plus qu'il ne donnait, car, en fin de compte, il donnait à chaque État l'occasion de se soustraire à ses obligations de principe. En outre, la plupart des exceptions, et surtout la quatrième, donnaient une large prise à la critique ; ce projet fut donc, lui aussi, abandonné, après qu'on eut rendu un hommage mérité aux efforts du Brésil.

Puis vinrent les propositions de la Suède, du Portugal et des États-Unis. Elles avaient ceci de commun que toutes reconnaissaient la nécessité du principe de l'arbitrage obligatoire pour les conflits juridiques et en particuher pour l'interprétation des traités, à condition toutefois que les conflits ne concernassent pas l'indépendance, les intérêts vitaux et primordiaux et, d'après les deux dernières propositions, l'honneur des parties en cause et les intérêts des tiers : ces points étaient abandonnés à l'appréciation des intéressés. Ici aussi, le

principe est donc admis, mais il est également soumis à des exceptions ; celles-ci donnent moins de prise à la critique que le projet brésilien, mais elles laissent encore une grande place au doute et à l'incertitude. Voilà pourquoi, sur la proposition du président, il fut décidé, avant de passer au vote, de mettre en discussion les différents points formellement inscrits sur la liste portugaise, pour lesquels les parties s'engageaient à ne point soulever l'exception et par suite à accepter sans condition l'obligation de l'arbitrage. La Serbie se refusa complètement à admettre l'exception ; elle aurait voulu établir une liste de cas d'arbitrage obligatoires sans réserve ; la Grèce renvoyait aux propositions russes de 1899, en cas de traité général. Cependant, la Grande-Bretagne, peu favorablement disposée au début pour une semblable énumération, s'était ralliée à cette idée ; de même la délégation des Etats-Unis, après avoir fait subir à ses propositions primitives des modifications répétées, avait adopté la proposition portugaise, sans y rien changer. La discussion et le vote pouvaient donc porter sur une seule liste de conflits pour lesquels l'arbitrage obligatoire était posé comme règle. Le projet portugais énuméra d'abord seize, et plus tard dix-huit conventions ; puis les règlements de frontières ; enfin le montant des indemnités, sur lequel on s'était mis d'accord, et le montant des dettes qui avaient pour origine des traités.

Après une dizaine de réunions, tenues du 6 août au 4 septembre 1907, on parvint à mener à bonne fin les discussions fatigantes et compliquées portant sur les projets combinés mentionnés plus haut. Des suspensions répétées, nécessaires pour résoudre ou écarter du débat les difficultés qui s'étaient élevées, ralentirent le cours normal de la discussion. Les différents sujets de conflit qui seraient soumis à l'arbitrage, sans condition aucune, furent enfin, l'un après l'autre, soumis au vote, en première et en seconde lecture. L'unanimité parut faire complètement défaut, La plupart des points furent adoptés à la majorité relative et non absolue des dix-huit membres, à cause de l'abstention au vote d'un grand nombre d'États. Il n'y eut que sept sujets d'une importance secondaii'e qui recueillirent la majorité absolue.

Cependant la liste primitive portugaise, à laquelle on donne aujourd'hui le nom de liste anglo-américaine, liste comprenant les conflits soumis à l'arbitrage obligatoire, fut adoptée par 13 voix contre 5. Immédiatement après, le projet tout entier fut adopté par 13 voix contre 4 et 1 abstention. En même temps, la majorité adopta une résolution proposée par la délégation austro-hongi'oise, résolution invitant les gouvernements, à la suite du manque d'accord qui avait été constaté, à confier à des experts spéciaux l'examen approfondi de la question de la détermination plus précise des cas particuliers. Les votes furent accompagnés de réserves qui affaiblirent encore ce résultat peu satisfaisant. Il était donc permis de douter si le maigre résultat du travail acharné, auquel s'étaient livrés les dix-huit membres du comité d'examen, serait adopté sans modifications par la première commission et par l'assemblée plénière. La suite nous apprendra que les projets votés n'ont pas atteint ce stade final ; ils ne devaient pas franchir la commission chargée de cette partie des travaux de la conférence. Mais, avant d'aborder l'examen minutieux de cette dernière phase, il ne me paraît pas inutile de donner une idée de la nature et de la valeur des observations présentées, ainsi que de l'échange d'idées auquel l'examen de ces projets a donné lieu.

Les objections formulées contre la formation d'un grand traité général d'arbitrage obHgatoire venaient surtout de la part de l'Allemagne, qui était soutenue par quelques États balkaniques, entre autres par la Grèce et la Roumanie. Déjà, au cours des premières réunions du comité, le délégué Kriege s'était formellement déclaré contre une obligation générale de soumettre à un tribunal arbitral les conflits de nature juridique ou ceux relatifs à l'interprétation des traités ; en effet, la réserve prévue pour les cas où l'honneur ou les intérêts vitaux des parties étaient en jeu, et dont l'appréciation était entièrement laissée aux parties, était si large que, de cette soi-disant obligation, il ne restait en réalité guère beaucoup plus que le nom ; chaque Etat se soustrairait, dès qu'il le trouverait bon, à l'obligation contractée ; d'après Renault, la stipulation se réduirait à ceci : ' Vous devez ... si vous voulez.' Cette théorie va beaucoup trop loin, et

méconnaît les principes fondamentaux du droit international. Elle oublie, tout d'abord, qu'il s'agissait ici de la première reconnaissance d'un nouveau principe qui n'était pas encore susceptible d'un développement et d'une application complets, mais qui n'en était pas moins d'une valeur inestimable pour l'avenir. Elle méconnaît, ensuite, la caractéristique du droit international, qui suppose et doit supposer la bonne foi des -ujets et qui, par conséquent, n'admet pas que les États profitent des exceptions inévitables d'un règlement qu'ils admettent pour se soustraire arbitrairement à la règle. On fit remarquer, avec beaucoup de raison, qu'en ce qui concerne les conflits j aridiques visés ici, il n'est pas si facile de prétexter un danger cjue pourraient courir l'honneur ou les intérêts vitaux d'un Etat et qu'un prétexte pareil doit pouvoir supporter la critique de la saine raison et de l'opinion publique pour pouvoir être admis par tout le monde. Les réserves ne sont pas encore minutieusement définies, mais la pratique les délimitera peu à peu et le moment viendra où elles pourront être catégoriquement formulées.

Une seconde objection générale fut présentée plus tard par le baron Marschall, à savoir : que l'arbitrage obligatoire peut être favorisé par des traités particuliers, mais pas par des traités collectifs ; car ceux-ci lient un grand nombre d'États, dont la condition et les intérêts sont plus différents les uns que les autres. Cette argumentation constitue une véritable pétition de principe, qui est en contradiction absolue avec le développement nouveau du droit international. Déjà, à la date du 22 juin, le président de la commission, Léon Bourgeois,, avait cependant très exactement posé la question, qui était de savoir si l'expérience acquise par les traités bilatéraux ne permettait pas d'y >ubstituer un traité collectif : ' Il pourra paraître intéressant de se demander si le moment opportun est arrivé et s'il ne serait pas d'une portée morale considérable de consolider, par un engagement commun, les stipulations déjà conclues séparément entre les diverses nations, et de consacrer, par une signature commune, des clauses où nos signatures à tous se trouvent déjà, en fait, pour la plupart, apposées deux à deux.' Dans le domaine des

relations internationales, ce terme étant pris dans son sens le plus large, le droit international a toujours passé par les mêmes phases de développement. Des traités partiels, souvent très nombreux, ont toujours précédé les traités relatifs à la poste, au télégraphe, au transport des marchandises, et plusieurs autres traités collectifs, dont le droit international se montre à juste titre très fier. La seule question qui se posât était celle de savoir si le nombre des traités particuliers d'arbitrage était assez considérable et l'accord suffisanunent unanime pour qu'on pût passer à une obligation collective ; l'affirmation qu'un tel traité collectif serait en contradiction avec la nature de l'affaire est tout à fait arbitraire et complètement inacceptable.

Outre les objections d'un caractère général, formulées contre la proposition anglo -américaine par les délégués allemands, on présenta encore trois observations au sujet des conséquences que provoquerait l'institution nouvelle ; de l'avis de la délégation allemande, le comité n'avait pu trouver de réponse satisfaisante à ces observations. Le 23 août 1907 le premier délégué résuma lui-même ces résultats fâcheux de la manière suivante : ' 1^ Des sentences arbitrales contradictoires concernant les traités universels menaceront l'existence même de ces traités ; 2° des sentences arbitrales qui sont en contradiction avec des arrêts judiciaires de tribunaux nationaux appelés à interpréter et à appliquer les traités internationaux créeraient une situation impossible ; 3^* des sentences arbitrales portant qu'un État doit modifier sa législation en vertu d'un traité international pourraient provoquer des conflits sérieux avec les facteurs législatifs.'

Ces observations furent examinées sous toutes leurs faces avec le plus grand soin et la plus grande patience, de sorte que la discussion à ce sujet n'a pas peu contribué à accroître la durée de l'enquête. Elle a cependant l'utilité d'avoir clairement montré combien il règne encore de malentendus sur les principes les plus élémentaires du droit international et par conséquent sur les institutions qui s'y rattachent. Tout d'abord, des sentences arbitrales contradictoires concernant les traités universels mettraient en péril l'existence même de ces traités ; enj

effet l'unité de ces traités s'écroulerait et ils perdraient par conséquent toute valeur ; la conférence elle-même porterait la responsabilité de cette situation, alors qu'il en est tout autrement en ce qui concerne l'arbitrage facultatif. Il saute aux yeux que cette observation, en admettant qu'elle soit exacte, concerne tout aussi bien l'arbitrage facultatif. Les sentences arbitrales que les parties provoquent offrent-elles plus de garanties pour une interprétation unanime des traités que celles auxquelles les parties sont à l'avance obligées de recourir ? On doit plutôt s'attendre au contraire : en effet s'il s'agit d'une obligation acceptée d'avance, on établii-a certaines règles au sujet de la composition et de la compétence des tribunaux arbitraux et on instituera probablement des collèges permanents ; s'il s'agit d'un arbitrage volontaire, la composition et la compétence de ces collèges seront chaque fois différents. Mais le danger lui-même est imaginaire, parce que chaque jugement arbitral décide un cas concret et n'a de force obligatoire que pour les parties en conflit ne liant nullement les autres tribunaux. Il n'y a pas plus de raison de craindre pour l'existence des traités internationaux par suite de la diversité des sentences arbitrales, qu'il n'y a de raison de craindre pour l'existence des lois nationales par suite de la diversité des sentences judiciaires. Elles déblaient le terrain pour les réformes à venir, mais ne possèdent pas de force interprétative générale et ne portent aucune atteinte au droit existant. Ce qu'une juridiction véritable ne peut faire, comment une sentence arbitrale le produirait-elle ?

En second lieu, des sentences arbitrales qui sont en contradiction avec des arrêts judiciaires des tribunaux nationaux créeraient une situation impossible. Cette objection repose sur la supposition que les mêmes conflits puissent être soumis à l'un et à l'autre pays. Elle a également une portée beaucoup trop étendue ; il peut, en effet, toujours arriver qu'une sentence arbitrale, qu'elle soit volontairement demandée ou qu'elle soit basée sur une convention qui la précède, soit directement ou indirectement en contradiction avec une sentence judiciaire rendue par un tribunal national. Le danger est cependant en

m DROIT FORMEL

grande partie imaginaire. Un tribunal arbitral connaît des conflits de droit international où les parties sont représentées par des États souverains ; le juge national, par contre, connaît des conflits procédant du droit public ou du droit privé : or ceux-ci ne se présentent que dans les limites du pouvoir de l'État dont le juge est lui-même un organe ; et, quant au droit, il s'appuie sur la volonté unilatérale, formelle ou tacite de l'État, et cette volonté elle-même doit évidemment être en concordance avec la volonté internationale, hautement supérieure, à laquelle l'État en cause a volontairement adhéré. Une opposition est donc à peine concevable. Si cependant un juge national est, par exception, appelé à appliquer une règle de droit international, il ne pourra pas hésiter à y subordonner les prescriptions du droit national ; sinon, il sera forcé de mettre, par une modification ou une explication formelles, sa sentence en rapport avec les exigences du droit international. Si, dans le dernier cas prévu, l'arrêt du juge national n'est pas en mesure de terminer le conflit et si les parties litigantes ne sont pas disposées à s'y soumettre, mais invoquent, à quelque titre que ce soit, une sentence arbitrale internationale, cette dernière prévaudra et se substituera à l'arrêt du juge national, même dans le cas où celui-ci émanerait de la cour suprême. Cette solution n'est pas douteuse ; elle découle forcément des principes généraux qui régissent les rapports du droit national avec le droit international. Un État juridiquement lié par une convention internationale est responsable dans la totalité de ses pouvoirs et doit assm-er l'exécution du traité par l'intermédiaire de tous ses organes.^

Ceci nous amène à la troisième objection formulée par la délégation allemande : la nécessité éventuelle qui pourrait se produire de modifier la loi nationale à la suite de sentences arbitrales et les conflits qui pourraient en résulter avec les organes législatifs. Plus que jamais cette objection peut être formulée contre tout arbitrage et même contre le droit inter-

1 Voir Ëlihu Root, ' The relations between international tribunals of arbitration and the jurisdiction of national courts,' Amer. Joum. iii. 529-56. Les discussions à ce sujet dans le comité d'examen de la l'"^ commission du 15 août 1907 {Actes et Documents, ii. 445 ss.) témoignent d'une grande divergence de vues et d'une confusion mal dissimulée de principes contradictoires.

national tout entier. Une fois rendue dans les limites de sa compétence, la sentence arbitrale est obligatoire d'une manière absolue pour les parties, c'est-à-dire les États et leurs organes. Il n'est, en effet, nullement impossible que l'exécution d'une décision arbitrale exige le concours du pouvoir législatif. Cette collaboration sera alors réclamée et accordée, soit pour rendre possible l'exécution de la sentence, soit pour faire disparaître une antinomie bien établie. Si cette collaboration est refusée, il naîtra un conflit qui peut avoir les conséquences les plus graves ; quiconque n'est pas de cet avis méconnaît le caractère du droit international.

Ce que nous venons de dire montre clairement que les observations étaient en partie fort exagérées et que, pour le reste, elles reposaient sur des erreurs ou dépassaient le but. Elles n'en furent pas moins répétées dans la séance plénière de la commission et résumées dans un discours éloquent. Le baron Marschall déclara n'être pas moins épris que les autres du principe de l'arbitrage obligatoire et non moins convaincu qu'il existait des conflits pour la solution desquels on pouvait l'admettre sans aucune réserve ; ceci toutefois devait être abandonné au système individuel des traités particuliers qui se multiplieraient petit à petit et finû-aient par créer une cour d'arbitrage universelle et mondiale ; ceci toutefois était encore fort éloigné. En déclarant, sans examen approfondi, l'arbitrage obligatoire pour certains conflits, et cela sans aucune condition, on entraverait plutôt qu'on ne favoriserait son développement progressif et on sacrifierait l'apparence à la réalité. Beldimann et le baron Guillaume, respectivement délégués de la Roumanie et de la Belgique, parlèrent dans le même sens ou à peu près. Le premier estimait qu'une obligation de recourir à l'arbitrage était plus ou moins contradictoire ; le second insista sur la teneur juridique, qui, d'après le projet, devait caractériser les conflits pour que ceux-ci fussent soumis à l'arbitrage, ce qui constituait un nouvel élément d'incertitude. La Grèce, la Bulgarie, l'Autriche-Hongrie, ainsi que la Suisse, qui avait présenté un projet de conciliation, se prononcèrent d'une façon moins catégorique. Par contre, le projet anglo-

américain fut défendu avec une chaleur et un talent extraordinaires par les délégués portugais de Soveral et d'Oliveira, par le Français L. Renault, par Choate, au nom des États-Unis, et par Fry au nom de la Grande-Bretagne. Si les espérances des derniers s'élevaient plus haut, les premiers ne perdirent pas de vue les limites de l'arbitrage obligatoire et proclamèrent avec beaucoup d'insistance que le principe pouvait et devait être adopté en ce moment. Les petits États en particulier y avaient un intérêt transcendant et les peuples qui ne se laissaient pas encore régir exclusivement par des rapports de droit apprendraient avec satisfaction que, comme indice de la pureté de conscience du monde civilisé, le principe de l'arbitrage obligatoire avait été admis pour les conflits juridiques, à l'exception de ceux qui concernaient les intérêts vitaux des États, et qu'on avait précisé certaines questions, qui seraient dorénavant tranchées par le droit seul.

Enfin, les onze articles dont se composait le projet incriminé furent successivement soumis au vote. L'opposition de principe d'une minorité de cinq États, un entre autres, se manifesta de suite clairement. Ces États étaient, dans la plupart des cas, renforcés de plusieurs autres et soutenus par quelques abstentions. L'Allemagne constituait sans contredit l'âme et la force de cette opposition. Lors du vote final, le 7 octobre 1907, l'ensemble du projet fut adopté par trente-deux voix contre neuf, celles de l'Allemagne, de l'Autriche-Hongrie, de la Roumanie, de la Bulgarie, du Monténégro, de la Turquie, de la Grèce, de la Belgique et de la Suisse. L'Italie, le Luxembourg et le Japon déclarèrent s'abstenir. Par contre, la proposition déjà mentionnée de l'Autriche-Hongrie, ayant pour objet de charger les gouvernements de procéder à un nouvel examen, fut rejetée, trois jours plus tard, à une grande majorité.

Ce résultat obtenu, après des mois d'efforts incessants et de patience admirable, ne laissa pas de provoquer de vifs sentiments de dépit et de déception. La minorité qui s'était déclarée contre le principe de l'arbitrage sans aucune réserve, et plus encore, une autre minorité qui avait sollicité un nouvel examen, étaienttropconsidérablesetjouissaientd'unetropgrandeinfluence

pour qu'on pût parler d'unanimité dans cette affaire. Cependant, les paroles prononcées par Léon Bourgeois, président de la commission, n'avaient pas été oubliées. ' Notre but ne doit pas être de nous compter, mais de nous unir.' C'est pourquoi le comte Tornielli, premier délégué italien, demanda immédiatement la parole, afin de résumer en trois points le résultat des délibérations : 1^ Le premier et le principal résultat est que la Conférence de 1 907 a admis unanimement le principe de l'arbitrage obligatoire ; 2° qu'il a été confirmé qu'il existe certainement de la matière pour l'arbitrage obligatoire dans le vaste domaine des rapports juridiques contractuels ; 3^ que l'échange d'idées qui a duré de longs mois a conduit au rapprochement et à l'estime réciproques. Ces paroles furent accueillies avec des marques presque unanimes d'assentiment. A la suite de cela, une commission spéciale, dirigée par le président de la Conférence, rédigea le texte suivant, qu'on retrouve dans l'acte final :

La Conférence, se conformant à l'esprit d'entente et de concessions réciproques qui est l'esprit même de ses délibérations, a arrêté la déclaration suivante, qui, tout en réservant à chacune des puissances représentées le bénéfice de ses votes, leur permet à toutes d'affirmer le principe qu'elles considèrent comme unanimement reconnu.

Elle est unanime :

1° A reconnaître le principe de l'arbitrage obligatoire.

2» A déclarer que certains différends et notamment ceux relatifs à l'interprétation et l'application des stipulations conventionnelles internationales sont susceptibles d'être soumis à l'arbitrage obligatoire sans aucune restriction. Elle est unanime enfin à proclamer que, s'il n'a pas été donné de conclure dès maintenant une convention en ce sens, les divergences d'opinion qui se sont manifestées n'ont pas dépassé les limites d'une controverse juridique et qu'en travaillant ici ensemble pendant quatre mois, toutes les puissances du monde non seulement ont appris à se comprendre et à se rapprocher davantage, mais ont su dégager, au cours de cette longue collaboration, un sentiment très élevé du bien commun de l'humanité.

Cette déclaration fut adoptée le 11 octobre, au milieu d'un grand enthousiasme, et à l'unanimité, sauf quatre abstentions, celles des États-Unis, d'Haïti, du Japon et de la Turquie. Les États-Unis étaient amèrement désappointés de ce qui leur

176 DROIT FORIVIEL

semblait être un pas en arrière. Ils suggérèrent même l'idée, en attendant l'adhésion des autres États, de conclure un traité d'arbitrage général entre les trente-deux États qui avaient voté le principe. La Grande-Bretagne ne se rallia pas à cette idée. Toutes les positions étaient maintenues, tous les droits étaient garantis et un esprit de concorde et de modération avait triomphé.

Pour finir, en jetant un regard en arrière sur les discussions remarquables, et cependant décevantes, qui eurent lieu au cours de l'été 1907, au sujet de la question du principe de l'arbitrage obligatoire, il me semble que quelques points méritent une attention spéciale. Tout d'abord, on ne saurait nier que des hommes de premier plan ont pris part aux délibérations et porté ainsi d'importantes contributions à l'achèvement du travail commencé. Le rapporteur Guillaume a écrit : ' La question de l'arbitrage obligatoire, qui avait déjà provoqué, au sein du comité, des discussions si brillantes et si consciencieuses, a été rçprise par la première commission avec une hauteur de vues, une éloquence et une science juridique auxquelles il m'est un devoir de rendre ici un hommage éclatant.' Le président Léon Bourgeois proclama, le 15 août, lors de la 9* session du comité d'examen : ' J'ai écouté avec le plus grand plaisir intellectuel l'échange de vues qui a eu lieu aujourd'hui. Il m'a paru à certains moments ne pas être dans un simple comité d'examen, mais plutôt dans une académie de droit international, où les plus éminents jurisconsultes et les diplomates les plus expérimentés se livraient à un tournoi juridique.' En tenant compte du temps et du lieu où elles étaient prononcées, ces paroles n'étaient pas exagérées. On admira la perspicacité avec laquelle les erreurs elles-mêmes avaient été défendues. En ce qui concerne l'affaire elle-même, il faut reconnaître, avec regret, qu'en 1907 pas plus qu'en 1899, on n'a réussi à faire triompher le principe de l'arbitrage obligatoire dans un traité collectif. Pourtant, il reste un fait indiscutable, ' qu'un projet défini et complet sur l'arbitrage obligatoire a été voté au sein de la commission par une large majorité qui s'est fidèlement et constamment maintenue sur chacun des articles et sur le vote d'ensemble de ce

projet. Il ne faut pas attacher une importance exagérée à ce résultat, sur lequel des motifs d'ordre politique ont exercé leur influence, pour ne pas bien augurer de l'avenir. Cet espoir est encore fortifié en constatant avec quelle ardeur les adversaires les plus acharnés du projet accordèrent cependant leur assentiment au principe. Cet espoh' grandit encore si l'on songe combien de projets, qui furent soumis à l'examen de la conférence dans un méli-mélo sans pareil, étaient mal préparés et, par conséquent, mal rédigés. Sans s'arrêter aux détails, le projet péchait par deux principes incompatibles : {a) celui d'une soumission de tous les conflits juridiques à l'arbitrage, pourvu qu'ils ne concernassent ni les intérêts vitaux, ni l'indépendance, ni l'honneur des États en cause : en d'autres mots, on se trouvait en présence d'une règle avec des exceptions, susceptibles de limitations et de restrictions, et qui ainsi étendraient la règle toujours davantage ; (b) celui d'une üste de conflits qui étaient soumis à l'arbitrage sans aucune restriction ni condition ; en d'autres mots, c'était une énumération nécessairement restreinte excluant même la possibilité d'un conflit avec les intérêts vitaux, etc. On avait fait remarquer avec beaucoup de raison qu'un tel conflit ne dépendrait naturellement pas de l'objet du différend, mais des circonstances qui accompagneraient ce dernier. Malgré ce duaUsme, le projet recueillit une grosse majorité. Cela prouve mieux que tout autre argument la force du principe et fait prévoir sa victoire finale.

Le double projet de refonte de la Cour d'arbitrage était étroitement uni à la question de l'arbitrage obligatoire. Cette coui" n'avait pas répondu à toutes les espérances et quatre conflits seulement avaient été soumis à sa décision. Cet échec était attribué à différentes causes. Ce n'était pas un collège permanent, accessible à tout moment, constant dans sa jurisprudence, qui pouvait rendre une décision par une procédure simple et peu coûteuse : d'après M. Asser, c'était un organe lent, difficile et cher à mettre en mouvement. Malgré qu'on en eût reconnu les mérites, de vives critiques furent proférées à l'adresse de la cour, pour laquelle on venait de commencer la construction d'un palais. J. Brown Scott, au nom de la

1569.19 II jq^

délégation américaine, et v. Martens, le délégué russe, mirent en pleine lumière ses lacunes et ses défauts : ' En un mot (c'est ainsi que le premier termina son réquisitoire) la Cour permanente n'est pas permanente, puisqu'elle n'est pas composée de juges permanents ; elle n'est pas accessible, puisqu'elle a besoin d'être constituée pour chaque cas particulier ; enfin, ce n'est pas une cour, puisqu'elle n'est pas composée de juges.' Asser voulait aussi faire de la cour une réalité, car 'au lieu d'une cour permanente, la Convention de 1899 ne donna que le fantôme d'une cour, un spectre impalpable, ou, pour parler plus nettement, elle donna un greffe avec une liste.' Von Martens s'écria enfin : ' Quelle est donc cette cour dont les membres ne se connaissent même pas ? La cour de 1899 n'est qu'une idée qui quelquefois prend corps et âme, et puis disparaît de nouveau.'

Ces citations, choisies parmi un très grand nombre, expliquent suffisamment : (a) le projet russe, tendant à prévenir des réunions régulières annuelles de la cour à la Haye, principalement dans le but de choisir trois membres, qui, pendant l'année, seraient toujours prêts à former un tribunal permanent ; {b)\e projet américain qui avait une portée beaucoup plus étendue. Il avait pour objet de créer un tribunal arbitral permanent composé de quinze membres touchant un traitement ; il aurait toujours été à la disposition des parties litigantes et il aurait été revêtu de pouvoirs étendus. Ces projets furent, eux aussi, successivement discutés en sous-commission, comité et commission, mais le projet russe fut abandonné à partir du moment où le projet américain eut été retouché avec la collaboration de l'Angleterre et de l'Allemagne et eut été présenté au comité comme un projet commun. Il fut défendu avec chaleur et vigueur par M. Choate et soutenu par le baron Marschall, au nom de l'Allemagne,. Sir Edward Fry, au nom de la Grande- Bretagne, par les représentants de la France, du Portugal et d'autres encore. Par contre, il fut vivement combattu par le délégué belge Beernaert, quoique que celui-ci fût président de l'Union interparlementaire destinée à favoriser l'arbitrage, et par le fougueux et talentueux délégué du Brésil, Ruy Barbosa ;

plusieurs mirent en garde contre toute exagération et améliorèrent considérablement le projet.

On ne put cependant se mettre d'accord sur plusieurs questions importantes, entre autres sur la composition du tribunal arbitral et le long examen du comité se termina par l'adoption d'un projet en trente-cinq articles, auquel manquait le cœur, c'està-dire le rouage essentiel, de sorte qu'il ne devint viable et ne put entrer en activité qu'à la suite de l'adoption par huit voix contre cinq, de la résolution ajoutée par Fry : ' La conférence recommande aux puissances signataires l'adoption du projet voté par elle pour l'établissement d'une cour de justice arbitrale et sa mise en vigueur dès qu'un accord sera intervenu sur le choix des juges et la constitution de la cour.' Même mutilé de la sorte, le projet n'en fut pas moins combattu avec violence dans la première commission par le délégué suisse Carhn ; il fut cependant adopté par dix-huit voix contre trois : celles delà Roumanie, de la Belgique et de la Suisse, et trois abstentions : celles d^ Danemark, de la Grèce et de l'Uruguay. Dans ces circonstances le speech final de Nelidow, président de la Conférence, est plein d'humour : ' C'est une heureuse manière de clore toutes les discussions sur la constitution de la cour de justice arbitrale. On ne s'est pas entendu sur la composition de la cour, mais on peut toutefois recommander aux gouvernements son organisation.' Au cours de l'assemblée plénière, cette résolution fut insérée comme vœu dans l'acte final par trente-six voix contre six abstentions.^

Le projet règle en deux titres la composition et les pouvoirs de la cour. Un troisième titre et deux stipulations finales, traitant de la ratification et de l'entrée en activité, y ont été ajoutés plus tard. La convention avait prévu une durée de douze ans. ' Dans le but de faire progresser la cause de l'arbitrage, les puissances contractantes conviennent d'organiser, sans porter atteinte à la Cour permanente d'arbitrage, une cour de justice arbitrale, d'un accès libre et facile, réunissant des juges représentant les divers systèmes juridiques du monde et

^ J. Brown Scott juge plus favorablement tout le projet. Son plaidoyer (p. 423-64) ne m'a cependant pas convaincu.

capable d'assurer la continuité de la jurisprudence arbitrale.' A côté d'elle, la Cour d'arbitrage continue à subsister. La nouvelle cour se compose de membres répondant aux plus hautes exigences intellectuelles et morales ; ceux-ci sont élus autant que possible par les divers États parmi les membres de la Cour permanente. Bien qu'ils soient nommés pour une période de douze ans, et que leur mandat puisse être renouvelé, le projet ne garantit pas leur inamovibilité. Ils ont tous le même rang et ils jouissent, hors de leur pays, des mêmes privilèges que les agents diplomatiques. La cour s'assemble tous les ans et charge en outre trois juges et trois suppléants, qui constituent une délégation permanente spéciale, de l'examen provisohe des affaires et de la juridiction sommaire. L'indépendance et l'impartialité des juges sont garanties par plusieurs stipulations prohibitives. Ils ont un traitement annuel de 6,000 florins, mais jouissent, pendant l'exercice de leurs fonctions, d'avantages pécuniaires beaucoup plus considérables. Le titre II déclare la cour compétente pour connaître de tous les cas qui, selon une convention générale ou un engagement spécial, lui sont soumis par les contractants. La délégation spéciale est compétente pour connaître des affaires en matière de procédm'e sommaire, si les parties le requièrent, ensuite des enquêtes à mener et duj compromis à fixer, ne fût-ce qu'à la requête de l'une des parties^ Chaque partie a le droit de désigner un juge de la cour poui prendre part avec voix consultative à l'examen d'une affahv pendante devant la délégation. Sauf quelques petites excep^ tions, les règles de procédure suivies sont celles de la conventioi du 29 juillet 1899. Les délibérations restent secrètes, et les jugements sont motivés. Les frais du procès sont pour moitié charge des parties ; quant aux frais généraux, ils sont support éij par les contractants. La cour n'est accessible qu'aux contractants qui l'entretiennent. |

Il n'y a pas à nier que l'examen fait et le résultat obtenu témoignent ici comme pour l'arbitrage obligatoire d'une grave confusion et d'une méconnaissance complète des principes difl droit international. Le projet était né du peu de satisfaction que donnait la Cour permanente et du désir d'avoir une vraii

juridiction. On oublia que cette cour, tout en ayant des imperfections propres à tout début et susceptibles d'améliorations, possédait cependant de grandes qualités qu'il ne fallait pas mésestimer. Elle avait surtout cette originalité précieuse d'avoir à sa disposition une longue liste d'experts excellents, que les parties pouvaient choisir en qualité d'arbitres. La diversité et le peu de durée des tribunaux arbitraux, que tout le monde critique, constituait précisément une caractéristique de l'arbitrage. Quiconque enlève aux parties le libre choix des arbitres, les soumet à une juridiction véritable. Avec une exactitude frappante, Beernaert avait déjà rappelé le caractère très facultatif de l'arbitrage ; il permet aux parties de choisir librement les arbitres et cette liberté ne pouvait être ni levée ni limitée par la nouvelle cour. L'idée d'une confédération d'États avec une seule cour suprême constitue *" une redoutable utopie.' ^ Cela fut dit avec plus de force encore par Ruy Barbosa, lorsqu'à propos de la discussion au sujet du nom du nouvel établissement, il flétrit son caractère hybride. Renault avait déjà reconnu que la Cour de 1899 était purement arbitrale, tandis que la nouvelle cour ' se rapproche d'une institution judiciaire '. Sir Edward Fry avait réuni les notions d'arbitrage et de justice. Les deux sont certainement apparentées, car elles visent toutes deux à la reconnaissance du droit, mais elles diffèrent d'abord quant à la source d'où elles proviennent, ensuite quant à l'élément social qui les nourrit ; en dernier lieu quant à la forme juridique qu'elles revêtent. En 1907, la grande majorité n'était pas disposée à franchir les limites qui séparent l'arbitrage de la juridiction. On tremblait pour la souveraineté nationale qu'on estimait inconciliable avec une juridiction véritable. Sous l'influence de ces griefs, ceux qui avaient déposé le projet tentèrent de s'assurer de la liberté des parties et aussi de maintenir la Cour de 1899, même d'adopter dans l'art. 20 du nouveau projet un faible élément du libre choix. On doutait maintenant de l'utilité de deux institutions semblables

^ Ce projet fut défendu avec une satisfaction notoire par la délégation américaine, à cause de sa ressemblance avec l'Union fédérale et sa Suprême Court, Brown Scott, p, 428 ss., 462-4.

existant l'une à côté de l'autre ; l'une rendait l'autre superflue et l'expérience devait démontrer laquelle des deux possédait la viabilité la plus grande. Le doute au sujet du caractère véritable de la nouvelle cour se manifestait à chaque instant et à trois reprises différentes on discuta vivement au sujet du nom originaire qui lui avait été décerné, celui de cour internationale de justice. La difficulté de procéder à la composition de la cour paraissait insoluble. Les tableaux compliqués institués pour donner à tous les États une part égale dans la composition de la cour, ne trouvèrent pas grâce aux yeux de ceux qui défendaient l'égalité absolue des États comme un principe fondamental du droit international ; ils tâchèrent, avec le Brésil, que tous les Etats souverains fussent représentés par un nombre égal de membres. Toutes les tentatives faites pour concilier ces difficultés échouèrent et la cour de justice arbitrale ne se réalisa qu'à l'état de souhait. Il ne faut pas s'en désoler si l'on songe que la Cour permanente demeura debout et que, d'autre part, l'opposant le plus acharné de l'arbitrage obligatoire, le baron Marshall, s'allia aux partisans les plus vifs de cette institution nouvelle.^

A l'arbitrage obligatoire était encore liée une troisième question : celle de l'application des mesures de contrainte pour le paiement des sommes dues par un État à un autre État ou aux ressortissants de celui-ci. Lors de la première conférence, cette question avait été accouplée à celle de l'arbitrage, mais elle en fut séparée à la demande du délégué roumain Beldiman, et elle fit l'objet d'une convention spéciale ' concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles '.

Nous avons décrit plus haut (§ 18(i)la naissance et le développement de la question. Dès le 30 janvier 1902, les États- Unis et la plupart des répubUques de l'Amérique méridionale et centrale s'étaient engagés à soumettre à l'arbitrage toutes les demandes d'indemnité pécuniaire de leurs sujets respectifs. A la Conférence de 1907, le général Porter avait déposé un

^ Voir J. Brown Scott, ' The proposed Court of Arbitral Justice,' Amer, Joum. ii. 772-810. Le point de vue allemand est exposé i>ar Kricgc. Amer. Journ. viii. 881 ss. ; Wehberg, Das Problevi eines intern. Siaataigerichtshofes, 1912, p. 104-25.

projet ayant pour but de soustraire les conflits de cette nature à la décision des armes. Il montra avec quelle exagération ces demandes étaient formulées par les citoyens d'un État vis-à-vis du gouvernement d'un autre Etat. Il insista sur le fait que des treize demandes en paiement faites pendant 60 ans et examinées par des commissions mixtes ou des arbitres, le maximum de la somme accordée se montait à 80 pour cent, le minimum à 1 pour cent ou J pour cent. Pour démontrer les conséquences singulières d'une ingérence officielle il rappela le fait qu'un citoyen américain, pour une demande d'indemnité contre un Etat étranger de fr. 450,000, avait obtenu le soutien de son gouvernement, sans autre résultat qu'après l'envoi de 19 navires de guerre pour contraindre l'Etat récalcitrant il n'avait pas obtenu un sou, mais fait dépenser 12 millions ! Plus tard le délégué d'Argentine rappela le fait qu'une plainte italienne contre le Venezuela de 39 millions de francs avait été diminuée jusqu'à 3 millions par une sentence arbitrale, une autre de 18 millions jusqu'à 2 millions, même une troisième de fr. 1,000,000 jusqu'à 23,000. De telles expériences avaient convaincu les États-Unis qu'un État agirait justement et sagement s'il renonçait à tout moyen de contrainte tant que la voie de l'arbitrage restait ouverte. Il proposa donc de convenir qu'aucune force armée ne pourrait être employée pour le paiement des dettes contractuelles, sans qu'une proposition d'arbitrage proposée par le créancier n'eût été rejetée ou laissée sans réponse de la part du débiteur, ou que le jugement n'eût été pas suivi d'exécution. Plusieurs objections s'élevèrent contre ce projet, autant de la part de ceux qui l'estimaient superflu, parce que les tribunaux nationaux pourvoyaient à cette nécessité, et que, de plus, on avait l'air de vouloir ' proclamer l'insolvabilité d'un État comme l'une des prérogatives intangibles de la souveraineté nationale ' que de ceux qui prétendaient que le projet n'allait pas assez loin, parce que la contrainte pour le paiement des dettes devait être exclue sans condition. Le discours du délégué argentin Drago fut surtout remarquable. D divisa les dettes visées en trois catégories : (a) celles qui naissent d'une indemnité pour

dommage causé ; {b) celles qui naissent de conventions spéciales conclues avec un gouvernement étranger ; (c) celles qui résultent des dettes publiques. Il renvoya les deux premières catégories au j uge national ; la dernière, au contraire, constitue une dette de droit public, dont chacun avait taxé la valeur en prêtant son argent et dont l'exécution doit être abandonnée à la bonne foi des États souverains. Sa patrie en avait maintes fois donné la preuve. La contrainte exécutée par un État étranger constituait une violation intolérable de l'indépendance égale de tous les Etats. Il est vrai que cette dernière thèse fut vivement combattue par le délégué brésilien Ruy Barbosa, mais l'Argentine ne se déclara partisante du projet américain que si: (a) l'arbitrage n'était exigé pour les dettes ordinaires qu'en cas de déni de justice du juge national ; (b) que si les mesures de contrainte étaient absolument défendues pour le paiement des dettes de l'État. Plusieurs républiques de l'Amérique méridionale s'allièrent à cette attitude, notamment le Pérou, qui avait débuté par une réserve en faveur de la juridiction nationale.

Le projet américain adopté par trente-six voix et six abstentions fut soumis à un examen minutieux de la part du comité qui l'adopta par douze voix contre une : celle de la Suisse. Ce vote fut suivi de l'adoption du projet par la première commission par trente-sept voix et six abstentions et par l'Assemblée plénière avec trente-neuf voix et cinq abstentions. Le texte de l'art, l^"" déclare : ' Les puissances contractantes sont convenues de ne pas avoir recours à la force armée pour le recouvrement des dettes contractuelles réclamées au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un autre pays comme dues à ses nationaux. Toutefois, cette stipulation ne pourra être appliquée quand l'État débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage ou, en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement du compromis, ou après l'arbitrage manque de se conformer à la sentence rendue.' D'après l'art. 2, la procédure est observée ainsi qu'elle est réglée par le quatrième titre de la première convention et la sentence arbitrale ne doit pas déterminer seulement le fondement de l'action et le montant de la dette, mais aussi le temps et le mode de paiement. D'après l'art 53

la cour peut, sous certaines conditions, et en cas de mauvais vouloir des parties, fixer elle-même le compromis.

La solution pacifique des conflits exige, par nature, que l'obligation de recourir à l'arbitrage, et non le droit de recourir à la guerre, passe au premier plan ; ce dernier droit n'est pas consacré, mais tacitement reconnu quand on se trouve dans le cas de l'une des réserves et qu'un État négligent refuse de recourir à l'arbitrage d'une façon formelle ou tacite, ou lorsque après avoir accepté l'arbitrage il renonce à l'exécution ou la rend impossible. De cette façon, on a établi une barrière contre les démarches violentes et on a donné à l'État négligent l'occasion de provoquer une décision honorable et impartiale. Il n'y est cependant pas obligé et la déclaration de L. Bourgeois, qui voyait dans la convention un cas d'arbitrage obligatoire, allait trop loin. De plus, la rédaction arrêtée ne donne pas de garanties contre des demandes déraisonnables et des mesures arbitraires. Elle ne distingue pas non plus entre les dettes provenant de contrats spéciaux et celles qui découlent de dettes publiques, puisqu'elle ne précise pas ce qu'elle entend par ' dettes contractuelles '. Le souhait de l'Argentine et de son distingué représentant Drago n'est pas exaucé. Une défense sans condition de contrainte au profit de créanciers étrangers ne s'est pas réalisée. On peut cependant répéter ici ce qui a été dit à ce sujet et est apparu clairement lors des délibérations de la dernière Conférence de la paix : il n'existe de limite à cette protection que dans le cas où l'accès du juge national a été empêché ou celui où ce juge est évidemment coupable de mauvaise foi. Sinon, dans les États civilisés, le juge rendra sa décision au sujet des actions de personnes privées ayant pour objet une indemnité ou un payement contractuel, et il agira de la même façon que s'il s'agissait des propres sujets de l'État en cause. C'est à tort que Carlin s'inquiétait de cette question, dont la solution n'est pas douteuse. Par contre, les actions en paiement de rentes et en remboursement d'emprunts ne peuvent en général être mises à exécution par la voie habituelle. La suspension du paiement des intérêts, la conversion forcée, la répudiation de dettes, sont des actes de

puissance publique contre lesquels le juge ne peut rien. Le créancier étranger s'est volontairement exposé à ce danger et voilà pourquoi il a touché des intérêts dans le montant desquels les mauvaises chances étaient escomptées. Dans des circonstances normales; il n'a droit à aucun soutien de la part de son gouvernement, car il s'est volontairement soumis aux mesures prises ou à prendre par son débiteur. Si, pour des raisons accessoires, sa cause devient celle de son gouvernement, l'arbitrage doit être tenté avant toute contrainte. Les intérêts des créanciers, débiteurs et tiers, sont également sauvegardés, et cette source de difficultés internationales est fermée. La solution de ces difficultés, solution qui est d'un intérêt capital, surtout pour l'Amérique, a une grande valeur et ne le cède pas en importance aux autres résultats en matière d'arbitrage. Un périodique anglais lui donnait le nom de seule amélioration substantielle. Elle constitue la digne clôture des longues délibérations et ouvre la voie à la solution d'autres conffits.^

Depuis le début du xx*^ siècle, les traités d'arbitrage ont pris un essor inattendu, tant par le nombre que par la variété. Jusqu'à la fin de l'année 1910, A. H. Fried en compte plus de 147, dont plusieurs comprennent plus de deux États contractants ; il parvient ainsi jusqu'au chiffre de 343. Le développement interne de l'arbitrage, que révèle un examen attentif, est encore j plus remarquable que le nombre des traités. Pendant le xix® i siècle, l'arbitrage naissait d'une convention bilatérale, dans laquelle les parties litigantes s'engageaient à avoir recours à lui pour vider un différend déterminé. L'Italie avait donné le signal d'une obhgation plus générale par l'introduction de la clause compromissoire, qui impliquait toutes les questions' provenant d'une convention déterminée. L'idée sd'un engagement général pour se prémunir, par l'arbitrage, contre le danger de la guerre, était à peine entrevue en Europe, et n'avait pris racine qu'en Amérique. Il en est autrement après 1899. Les traités d'arbitrage particuliers deviennent de plus en plus rares. La clause compromissoire ne figure que dans 11 des 147 traités

^ V. encore L. Drago, Amer. Joiini. i. 693-723 ; G. VVinfield Scott, ifci ii. 78-94 ; Edwin M. Borchard, Judicial Seulement, n" 13, p. 37 ss.

susmentionnés. Par contre, les traités généraux abondent, bien qu'ils ne soient nullement identiques ; le rapport du conseil administratif de la Cour permanente du l^"" juin 1915 en donne une liste de 121. Annexe D. Le type dominant débute par le traité du 14 octobre 1903 entre la Grande-Bretagne et la France, conclu pour cinq ans et renouvelé plus tard. Les parties contractantes s'engagent à soumettre à la Cour permanente de la Haye ' tous les différends d'ordre juridique ou relatifs à l'interprétation des traités existant entre elles, qui viendraient à se produire et qui n'auraient pu être réglés par la voie diplomatique, à la condition toutefois qu'ils ne mettent en cause ni les intérêts \dtaux ni l'indépendance ni l'honneur des deux États contractants et qu'ils ne touchent pas aux intérêts des tierces puissances '. Cette formule, apparemment empruntée aux délibérations de 1907, se rencontre aussi dans le traité du 12 juillet 1904 entre l'Allemagne et la Grande-Bretagne. Bientôt les Etats des deux hémisphères s'empressèrent de suivre cet exemple après l'échec éprouvé en 1904. Les Etats-Unis surtout conclurent, en 1908 et dans les années suivantes, quantité de traités analogues avec les États européens et les répubHques de l'Amérique latine, traités qui tous portent la signature de Elihu Root, l'éminent secrétaire d'État sous la présidence de Roosevelt.

Les répubhques sud-américaines, tout en s'attachant à la même règle, préfèrent en excepter les différends qui touchent aux principes de leurs constitutions. Le premier spécimen de ce genre se rencontre dans le traité du 28 mai 1 902 entre l'Argentine et le ChiH. ' Les hautes parties contractantes s'engagent à soumettre à l'arbitrage tous les différends entre elles, de quelque nature qu'ils soient ou de quelque source qu'ils proviennent, à l'exception du cas où ils touchent aux principes de la constitution de l'un des pays.' On trouve la même formule dans plusieurs autres traités d'arbitrage, notamment dans le traité du 20 janvier 1912 entre l'Argentine et la Colombie. Les négociations entre l'Argentine et l'Italie concernant un traité analogue en date du 18 septembre 1907, subirent des retards prolongés, et se terminèrent par des restrictions assez spécieuses.

D'autres républiques de l'Amérique latine, le Brésil en tête, insistèrent pour pouvoir désigner comme arbitres non seulement la Cour permanente de la Haye, mais aussi un chef d'État ou quelque autre personne préférée par les parties en conflit.

Un progrès est fait par les traités qui, soit en maintenant la réserve, soit en la restreignant à l'indépendance et à l'honneur national, ou, comme les États Scandinaves du Nord, à l'indépendance seule, y ajoutent une liste de cas où l'appel à cette réserve est exclu d'avance. Le traité du 29 janvier 1902 entre neuf républiques américaines en fournit un exemple mémorable : ' Les litiges qui concernent les privilèges diplomatiques, les limites, les droits de navigation et leur validité, l'interprétation et l'accomplissement des traités, ne seront pas considérés comme compromettant l'indépendance et l'honneur nationaux.' En Europe, on en trouve des imitations dans les traités du 2 août 1910 entre la Russie et l'Espagne, du 9 août 1911 entre la France et le Danemark.

Le plus haut degré de l'évolution arbitrale est atteint par les traités où les parties contractantes s'engagent à recourir à l'arbitrage dans tous les conflits sans aucune exception. L'honneur en revient au traité du 21 novembre 1901 entre la Bolivie et le Pérou, qui ' s'engagent à soumettre à l'arbitrage tous les différends présents ou futurs, quelles que soient leur nature et leur cause, après que les négociations directes n'ont pu aboutir '. En Europe, des puissances moyennes, dont la situation géographique et la condition politique sembleraient exclure des conflits sérieux, suivirent l'exemple donné par le Danemark, qui conclut des traités à peu près identiques, le 12 février 1904 avec les Pays-Bas, le 16 décembre 1905 avec l'Italie, le 20 mars 1907 avec le Portugal. Bientôt, le traité du 18 septembre 1907, déjà cité, entre l'Italie et l'Argentine, le traité du 20 décembre 1907 entre les cinq États de l'Amérique centrale, le traité du 20 novembre 1909 entre l'Italie et les Pays-Bas, consolidèrent la pratique nouvelle qui d'ailleurs n'est qu'exceptionnelle.

Avant de terminer cet aperçu, nécessairement incomplet, d'une évolution des plus intéressantes, il faut encore mentionner les tentatives faites par le président Taft et son secrétaire

Knox. Le 3 août 1911, ils conclurent des traités d'arbitrage avec les grandes puissances européennes, la France et la Grande- Bretagne, pour tous les différends entre les parties contractantes 'concernant une action de droit qui, par sa nature, est justiciable, c'est-à-dire susceptible d'une décision par application des principes de droit ou d'équité '. Une commission internationale, composée de trois membres de chaque partie litigante, déciderait, en cas de doute, de la véritable nature des conflits qui viendraient à surgir et les déclarerait arbitrables ou non. Quoique les cabinets européens eussent donné leur assentiment, ces projets se heurtèrent à l'opposition du Sénat américain, qui, provisoirement, les fit échouer après les avoir mutilés.

L'arbitrage continue donc sa marche ascensionnelle, et il approche du sommet qu'il se propose d'atteindre.^

Après les traités d'arbitrage viennent les sentences arbitrales. La Cour permanente de la Haj^e ne parvint pas tout de suite à convaincre les gouvernements de lui confier leurs différends : ce n'est qu'en hésitant que les Etats-Unis et le Mexique lui soumirent une contestation de peu d'importance en 1902. Aussi, en 1907, le nombre des sentences rendues ne dépassait pas quatre. Depuis la dernière Conférence de la paix, ce nombre a sensiblejment augmenté, et, ce qui est plus, l'importance des cas résolus s'est infiniment accrue. D'après le rapport ofl&ciel du Conseil administratif, mis à jour jusqu'au l*"" juin 1915, le chiffre des affaires d'arbitrage jugées s'élève à quinze, dont cependant un différend Norvège-Suède a été confié à un tribunal arbitral spécial ; deux autres se confondent en un seul ; un autre enfin, entre la France et l'ItaUe, a été soustrait au prononcé par un règlement direct. Restent douze cas soigneusement distingués, et deux affaires pendantes, dont les compromis ont été

^ V. e. a. A. H. Fried, Handbuch, i. 182 ss. ; H. Lammasch, Die Lehre von der Schiedsgerichtsbarkeit in ihrem ganzen L'mjang, 1913-1914, p. 61-97. Stnipp, Die internationale Schiedsgerichtsbarkeit, zwei Vortrage, 1914, p. 39, qui fait remarquer avec raison l'importance de la clause compromissoire dans la convention de Berlin du 4 novembre 1911 entre l'Allemagne et la France, relative au Maroc, et dans d'autres traités politiques récents, par exemple la paix du 29 septembre 1913 entre la Turquie et la Bulgarie. Cf. Dr. H. Strupp. * Urkunden,' Amer. Journ. Stipplem. ii. 296 ss., 330 ss., et iv. 221 ss.

signés en 1913 et 1914 ; l'une entre l'Espagne, la France et la Grande-Bretagne, d'une part, et le Portugal, d'autre part ; l'autre entre la France et le Pérou. Ce rapport ne contient que la liste des affaires confiées à la décision de la Cour permanente. Il y en a d'autres. Dans la première moitié de la même période, c'est-à-dire jusqu'à la deuxième Conférence de la paix, le nombre des sentences arbitrales rendues par d'autres arbitres est sept fois plus élevé que celui des sentences rendues par la cour. Après 1907, la moitié des cas arbitraux lui est soustraite. Le total est donc bien plus élevé.

De quelque côté que nous jetions les yeux, l'arbitrage nous offre un tableau encourageant. Les auteurs, les sociétés savantes et humanitaires, les gouvernements eux-mêmes, semblaient rivaliser d'ardeur pour assurer son triomphe final. L'espérance que l'arbitrage mettrait un terme aux horreurs de la guerre et garantirait la paix universelle devenait tous les jours plus grande. Cet espoir a été déçu et la paix mondiale est aussi éloignée que jadis. Est-il possible d'expliquer cette défaillance et d'en fixer les proportions exactes ? Le droit public ne peut résoudre cette question. L'arbitrage n'a pas répondu jusqu'à présent aux aspirations de ceux qui attendaient de lui une organisation du monde, assurant le règne du droit et garantissant la paix internationale. L'expérience a démontré son insuffisance. Il présente, en effet, des inconvénients sérieux. D'une part, il ne s'applique qu'aux conflits d'ordre juridique, d'autre part, son application révèle des éléments politiques qui portent atteinte au caractère essentiellement juridique dont il se glorifie. Il s'ensuit une contradiction entre la théorie et la pratique, entre le principe et son application, qui, même en 1 907, a jeté la confusion dans les délibérations et les conclusions de la deuxième Conférence de la paix. L'opinion publique considérait l'arbitrage comme une panacée contre la guerre : c'était le point de vue pacifiste ; la conférence en attendait une évolution du droit ; c'était le point de vue juridique. Sans se rendre compte des difficultés à vaincre, on se flattait de combiner les deux notions, en définissant l'objet de l'arbitrage : le rè^ement des litiges entre les États sur la base du respect du droit. Mais

la paix, tant entre îes Etats qu'entre les individus, n'est sauvegardée qu'en y sacrifiant le droit strict ; par contre, un litige entre deux parties, dont ni l'une ni l'autre ne veut céder, conduit à une lutte ouverte, s'il n'y a pas de juge doué d'assez de prestige pour la prévenir. Dans une communauté organisée, le juge ne manque pas, puisqu'il est l'organe du pouvoir central ; dans la société internationale, le juge fait défaut, parce qu'il ne peut relever d'une autorité égale. L'arbitre choisi par les parties ït dont les pouvoirs sont limités par elles ne peut y pourvoir. Ja tâche est de résoudre le différend de telle manière que les [parties se soumettent sans rancune à sa décision. Cherchant le loyen de conciher des prétentions souvent opposées, il se ipproche du compositeur amiable et s'égare dans la médiaion : ce que prouve d'une façon frappante un examen attentif ie la juridiction arbitrale, y compris celle de la Cour permalente. L'arbitrage n'est applicable qu'aux conflits juridiques ; réclame de grandes qualités de la part des arbitres, exige les parties un grand empire sur elles-mêmes. Si la sentence ne itisfait pas la conscience juridique des parties, il existe un très "grand danger qu'elles se soustraient à l'exécution de cette sentence. Des décisions d'une valeur douteuse ou basées sur des motifs insuffisants ont souvent occasionné la mauvaise humeur et la vive opposition des parties en cause. La sentence arbitrale du 2 mars 1897, rendue par le président des États-Unis dans l'affaire Cerruti, sentence par laquelle la Colombie avait été condamnée au paiement d'une indemnité considérable à un II jet itaUen, qui avait été mêlé à des troubles intérieurs, ne lut exécutée que sous la menace du bombardement d'une ville ouverte. La sentence du 30 mars 1900, par laquelle le Portugal fut condamné à payer une somme d'argent considérable aux ayant-cause anglais et américains de Mac Murdo pour le retrait de la concession du chemin de fer du Delagoa, causa du dépit et de l'indignation. Plus tard, une sentence rendue par l'Argentine dans un conflit de Hmites entre le Pérou et la Bolivie a même conduit ce dernier État à refuser d'exécuter la décision et à se rendre coupable de démonstrations hostiles envers l'arbitre. Ces exemples, que nous pourrions facilement

multiplier, préviennent contre toute exagération et incitent à la prudence.^

Les observations précédentes nous conduisent à la conclusion que l'arbitrage n'a qu'un domaine restreint et ne pourra jamais répondre aux espérances que ses partisans ont mis en lui. D'abord, les différends politiques qui, en général, sont les plus dangereux, lui échappent. Ils ne trouvent de solution pacifique que par les négociations directes, de beaucoup préférables parce qu'elles impliquent la pleine liberté des parties en cause ; puis par les bons offices ou la médiation de tiers, qui peuvent se servir de tous les expédients possibles pour préparer une solution pacifique. Les conflits nés d'une question de droit, au contraire, exigent plus qu'une sentence arbitrale ; ils ont besoin d'un juge compétent et impartial qui ne risque pas de dévier de l'étroit sentier du droit et dont le seul but est d'assurer la justice. Cette conviction, partagée en Amérique depuis longtemps par les meilleurs esprits, commence à pénétrer en Europe. Les événements politiques récents constituent, pour elle, la meilleure recommandation.

1" Il faut un collège réellement permanent composé de juges qui en fassent leur profession ; celle-ci doit être tenue enj haute considération et suffisamment rétribuée. Un tel collège j possède seul assez d'esprit de suite pour créer une jurisprudence] stable, qui contribue au développement du droit positif et] serve de guide aux États qui désirent recourir à la voie' judiciaire. On peut difficilement se faire une idée des avantages qui en résulteraient. Il n'est guère à craindre qu'il devienne une puissance formidable qui menacerait la souveraineté des États. Qu'on n'oublie jamais qu'une sentence, même irréprochable, ne crée pas une règle de droit, mais ne fait que l'appliquer et, par une application constante, ne tend qu'à consolider la règle et à en rehausser le prestige.

^ Nombre de propagandistes l'ignorent et cette ignorance constitue le défaut caractéristique des sociétés et des congrès de la paix. Que la sentence arbitrale dans le Costa-Rica citée plus haut serve d'avertissement à la Hollande ; voir à ce propos jR. G. D. I. P. iv. 735 ; v. 57 ; R. D. I. xxviii. 452. Ensuite Dr. II. A. van Karnebeek, L'arbitrage du ' Costa-Rica Packet \ Utrecht, 1900 ; surtout Wehberg, /. c, et Das Werk vom Haag, 2» série ; Die gerichtlichen Entscheidungen, 1914.

2^* Il faut que les membres de ce collège soient des jurisconsultes, non des diplomates. Cette thèse n'est pas seulement une déduction directe du principe élémentaire qu'il faut avoir appris une chose pour la savoir, mais une conséquence logique de la différence entre les tendances et les fonctions du diplomate et du juge. Le diplomate a pour mission d'aplanii', de tempérer, de concilier ; il est le médiateur par excellence. Le juge a pour mission de préciser, de trancher, de décider. Quoique le métier ne fasse pas l'homme, celui-ci en subit cependant l'influence. Le diplomate accoutumé à chercher les moyens pour atteindre un but déterminé n'est pas la personne qu'il faut pour appUquer sans réserve la règle austère du droit. Mais il y a plus. Les jurisconsultes, membres de la cour, ne doivent pas seulement jouir de la plus haute considération morale, mais aussi d'une compétence notoire en matière de droit international, ce qui impUque une connaissance étendue du droit général et spécial. L'étude du droit international ne peut pas être généralement supposée ; dans un certain nombre de pays elle ne figure même pas au programme des études juridiques.

3" Il faut que les jurisconsultes membres de la cour ne soient pas nommés par leurs justiciables, les Etats, mais par un collège électif, indépendant autant que possible des gouvernements. Dans le sens étroit du mot, un tel collège n'existe pas et ne peut exister, faute d'une autorité supérieure aux Etats souverains. Mais il y a des collèges internationaux institués pour remplir des fonctions spéciales, auxquels on pourrait confier le choix définitif des membres de la cour. Ce qui est extrêmement important, c'est que les membres ne relèvent pas directement des gouvernements responsables, qui pourraient à leur gré leur donner des instructions, mais qu'ils exercent leurs fonctions en vertu d'un mandat émanant d'un collège intermédiaire.

Le conseil administratif de la Cour permanente de la Haye semble, de par sa mission et ses pouvoirs, tout désigné pour procéder à la nomination des membres de la cour. Mais cette désignation ne serait qu'une sélection parmi les listes de candidats en petit nombre, dressées par les gouvernements participants

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sur l'avis de leurs cours suprêmes ou des facultés de droit de leurs universités. Cette méthode offre en même temps le seul moyen d'échapper à la difficulté, d'ailleurs insurmontable, de composer une cour d'un nombre nécessairement restreint de membres par suite de la collaboration d'un nombre d'États de beaucoup supérieur, sans enfreindre le principe fondamental de l'égalité des États.

4'^ Il faut que l'éligibilité des membres soit intimement liée au mode d'élection et en parfait accord avec les principes qui régissent celui-ci. Cela veut dire que le conseil ou collège électif doit demeurer entièrement libre quand il fait son choix parmi les candidats et qu'il ne peut être arrêté par des considérations de nationalité. Plus la nationalité des membres est laissée de côté, plus le prestige de la cour gagnera en étendue et en intensité. Les grandes puissances ne peuvent prétendre être représentées dans le collège de préférence aux États d'importance secondaire, et même l'idée d'une représentation de tous les États doit absolument être rejetée. Il ne s'agit pas d'un collège consultatif ou administratif où les représentants des États se rencontrent pour délibérer ou exécuter les ordres de leurs gouvernements : il s'agit d'une cour internationale chargée de maintenir un droit auquel tous se sont soumis en le reconnaissant comme la règle de conduite obligatoire. Le collège établi pour le maintenir doit être entièrement soustrait à toute influence des États séparés. Cependant, à raison des faiblesses de la nature humaine, il sera sage d'établir un droit de récusation pour empêcher que les membres ressortissants à une des parties litigantes puissent connaître d'un cas déterminé. Un nombre suffisant de juges suppléants pourra faciliter l'exécution de ce droit.

La permanence et la composition de la cour, l'élection et l'éligibilité de ses membres sont autant de garanties de la capacité, de l'impartialité et de la considération dont jouit la cour ; ils garantissent en outre son succès et son prestige.

Néanmoins, pour une réussite complète, il existe encore d'autres conditions, d'une valeur secondaire, il est vrai, mais nullement imaginaires. Il est nécessaire que la procédure soit

simple et peu coûteuse ; jusqu'ici les conflits arbitraux avaient pour objet des sommes s'élevant à des millions de francs ; il est désirable que les affaires évaluées à quelques milliers de francs seulement soient soumises à cette juridiction. Dans ce cas peut-être les individus poiu-raient avoir recours à elle, à l'exemple de ce qui leur fut permis pour la Cour internationale des prises en 1907. Ajoutons que, pour contribuer au développement du droit, il faut que les sentences soient motivées, et que les séances soient publiques, sauf exception. Enfin, la révision devra être admise pour cause d'erreur tant en droit qu'en fait, une cour de justice étabKe sur ces assises et dont la procédure serait minutieusement réglée selon les principes exposés acquerrait graduellement une autorité morale telle que l'exécution forcée de ses jugements serait absolument remplacée par l'exécution volontaii'e sous la pression irrésistible de l'opinion publique universelle.

Si les considérations qui précèdent ont prouvé qu'une véritable cour de justice internationale est possible et désirable, sans porter atteinte à la souveraineté des États, on pourrait aisément tomber dans l'erreur d'y attacher une valeur exagérée. Une cour de justice ne peut résoudre que des litiges d'ordre juridique ; or les conflits les plus graves sont d'ordre politique. Ces derniers, il est vrai, contiennent des éléments juridiques que les parties en cause aiment à mettre au premier plan. Cependant, les États eux-mêmes sont les seuls juges pour décider si une question spéciale est du ressort de la cour. C'est pourquoi l'établissement d'une Cour arbitrale à côté de la Cour judiciaire serait parfaitement justifié. Des conflits d'attribution pourront en résulter, mais ils seront inévitables tant qu'aucun pouvoir suprême ne se dressera au-dessus des États souverains. Le recours à une cour quelconque peut résulter des traités particuliers ou collectifs. La liberté de les conclure, la liberté d'en définir l'étendue et la durée, la liberté d'exécuter les sentences et les jugements qui en découlent ne peut être enlevée aux États indépendants que par une autorité supérieure qui les assujettit où les absorbe. Une exécution forcée est opposée aux principes fondamentaux du droit international.

De ce long paragraphe, la conclusion est que tout en applaudissant aux institutions nouvelles, fruit de l'évolution scientifique et politique, le progrès réel et sérieux de la justice internationale ne peut résulter que de la croissance lente et malheureusement souvent arrêtée des forces éthiques, qui se dérobent à la perception, mais ne tolèrent pas d'opérations artificielles.

§ 41. — Moyens de contrainte}

Si les moyens pacifiques de résoudre un conflit international sont restés sans résultat ou ont été exclus par suite de circonstances spéciales, le moyen extrême, la guerre, peut souvent encore être évité par l'application des moyens de contrainte : l'expérience a démontré que ceux-ci étaient quelquefois très efficaces. Quelques écrivains anglais tolèrent et demandent le recours à ces moyens, dans le cas : (<2) où il n'existe pas de règle fixe ; {b) dans le cas où l'opinion publique a énervé une telle règle ; (c) dans le cas où on peut adopter un droit incomplet admis par l'opinion publique, mais non encore reconnu par un organe du droit international. Ces écrivains semblent ne pas comprendre qu'ils ouvrent la porte toute grande à l'injustice et qu'ils attaquent le droit international dans sa racine. Ici encore, on n'est pas d'accord sur l'ordre de classification des moyens de contrainte, mais tous ceux qui en admettent le principe en reconnaissent quatre. Un cinquième, le soidisant boycottage douanier recommandé par les pacifistes au xix^ congrès universel de la paix en 1912, ne peut pas encore prétendre à une place dans le droit positif. Nys, qui représente la suspension des relations internationales comme une mesure de contrainte, perd de vue, à mon avis, que le rappel d'un ambassadeur constitue rarement un fait isolé et qu'on peut difficilement lui donner le nom d'une mesure de contrainte : il révèle bien plutôt la gravité d'un conflit existant.

1 Heflfter, § 110-12 ; Bluntschli, art. 499-509 ; v. Martcns, ii, § 105 ; Calvo, ii, § 1560-91 ; Woolsey, § 118-19 ; Biilnierincq, dans le Manuel de V. Holtzendorff, iv. 59-127 ; Bonfils, art. 971-94 ; Rivier, ii. 189-99 ; E. Nys, iii. 83-94 ; v. Liszt, p. 808-12 ; v. Ullmaim, p. 454-64 ; L. Oppcnhcim, ii. 21-51.

1" La rétorsion, de retorquere ou retordre, constitue le mode le plus simple et le plus innocent pour ramener, par l'exercice de la contrainte, la partie adverse à la raison. Elle est empruntée au droit privé et consiste dans l'application du principe de compensation de l'ancienne loi du talion, du quod quisque in àlterum statuerit ut ipse eodem iure utatur des Pandectes. Elle vient donc fort à propos quand un État a eu à subir de la part d'un autre État un traitement qui ne dépasse pas, il est vrai, les limites de droit, mais qui peut cependant être considéré comme peu amical et peu bienveillant.^ L'État en cause peut protester contre ces mesures en prenant des mesures d'abord identiques et plus tard analogues contre l'État qui a porté atteinte à ses droits, dans le but de forcer celui-ci à modifier son attitude ou sa ligne de conduite. La rétorsion se meut donc à l'intérieur des frontières du droit, et ne concerne que les intérêts réciproques des États. Bluntschli et d'autres auteurs encore lui donnent pour ce motif le nom de moyen politique et non de moyen juridique. Cette opinion est combattue par Bulmerincq. Entre temps, le droit international considère la rétorsion, non seulement comme autorisée, mais encore conome très efficace pour prévenir des événements plus graves. Il n'y a toutefois aucune raison d'user de ce moyen quand la législation ou la juridiction est plus sévère pour un État que pour l'autre. Ce n'est que dans le cas où un État prendrait des mesiu*es qui seraient spécialement dû'igées contre un autre État qu'il y aurait lieu de recourir à des mesures de rétorsion. Qu'on songe, par exemple, aux droits d'entrée et de sortie auxquels sont soumis certains articles, à la réglementation de la navigation et du cabotage, aux mesures qui concernent l'admission et l'expulsion des étrangers ou celles qui concernent la

^ Phillimore y voit une atteinte à la comitas gentium, ce qui constitue une opinion doctrinaire et surannée. Par contre, Bulmerincq estime à tort que la rétorsion peut serN-ir à amener un État à faire les concessions qu'exige l'équité. Von Ullmann, p. 455, aussi, voit dans la rétorsion un avertissement aux tiers d'avoir à se conduire convenablement envers les autres États ; il l'appelle im moyen éducatif (?)• WolfF, Jus gentium, cit. § 583 : Retorsio est usus iuris in altérant genteni quo ipsa in nostravi utiiur, emprunté au Digeste, II. ii. lex 1. v. Rapisardi Mirabelli, "La rétorsion,' R.D.J. 1914, p. 223 ss.

protection de leurs droits et de leurs intérêts. La rétorsion n'est pas autre chose ici qu'une application du principe de réciprocité, mais renversée ; c'est-à-dire qu'elle n'a pas pour objet que les États se favorisent réciproquement d'une manière égale, mais que les États se fassent du tort dans une proportion égale et toujours dans les limites du droit. La suspension des relations commerciales par l'autorité compétente peut aussi terminer un conflit d'une manière pacifique, comme ü advint en 1887 entre le Canada et les États-Unis. La rétorsion a cependant un double désavantage : (a) elle atteint en général plus les personnes privées que l'État contre lequel elle est dirigée ; (b) elle a souvent été une arme à deux tranchants, blessant autant celui qui la maniait que celui contre lequel elle était dirigée.!

9,^ Les représailles (dérivées du latin reprehendere) sont d'une nature et d'une origine toutes différentes. A l'origine, elles consistaient uniquement dans la reprise des biens dont on avait été illégalement dépouillé ; elles remontent à l'époque du droit individuel, où chacun défendait soi-même ses propres droits, par exemple en poursuivant de sa propre autorité l'agresseur pour l'obliger à la restitution et au paiement d'une indemnité. Transportée sur le terrain du droit international, cette institution donna naissance à l'arbitraire le plus absolu et à des violences incessantes, d'autant plus qu'on avait adopté le principe de la responsabilité solidaire et qu'on ne craignait pas, quand une injustice avait été commise par le ressortissant d'un État, d'exercer un recours contre ses autres sujets. C'est ainsi qu'éclatèrent des luttes sanglantes entre toutes sortes de nations et de corporations, dont Woolsey nous cite un exemple frappant. En 1292, à la suite d'une dispute toute personnelle, un Anglais avait tué un Normand à Rayonne et n'avait été ni puni ni même poursuivi de ce chef. Philippe le Rel, roi de France, ayant refusé de saisir le gouvernement de cette affaire, les Normands s'emparèrent du premier vaisseau anglais venu et

^ Les mesures de rétorsion sont quelquefois formellement autorisées et limitées par la législation nationale, par exemple : § 10, 1 , loi allemande sur les tarifs du 25 décembre 1902.

pendirent une partie de l'équipage. Les Anglais voulurent se venger et la dispute prit de telles proportions que deux cents vaisseaux normands firent la chasse aux navires anglais et que, réciproquement, les Anglais coulèrent une grande partie de la flotte normande et firent péril' ainsi environ 15,000 hommes ; enfin les gouvernements intervinrent et la guerre éclata entre les deux nations. On eut donc à enregistrer un important progrès lorsque, à la suite du renforcement du pouvoir de l'Etat, on par\dnt à mettre fin à cette situation scandaleuse : nul n'était plus admis de sa propre autorité à tirer vengeance des étrangers, s'il n'y était autorisé par son gouvernement. Cette autorisation était donnée sous forme de lettres de représailles ou de marque, A l'aide de ces lettres il était permis de se faire justice à soi-même, dans des limites nettement déterminées : grâce à elles, l'étendue et la durée des actes de violence furent enfin limitées et soumises à un certain contrôle.^ Cependant, cette coutume disparut, elle aussi, peu à peu, pour faire place à des situations juridiques réguHères : les actes illégaux commis contre des étrangers sont soumis à l'appréciation de juridictions régulières : les griefs et les plaintes formulés par ces étrangers ne trouvent en général pas d'écho auprès de leurs gouvernements respectifs et ne donnent pas lieu à l'application de mesures de droit international. Le droit de représailles appartenant aux personnes privées avec ou sans autorisation de leurs gouvernements respectifs a donc disparu : les représailles ne sont plus aujourd'hui qu'un moyen de contrainte dont peut user l'Etat pour résoudre des conflits internationaux. Cette réforme n'a été réahsée que fort lentement et fort difficilement. En 1423, le Sénat de Venise prit la résolution d'abolir les lettres de représailles, ce qui n'empêcha pas qu'on ne revînt à l'ancienne coutume. Ce ne fut qu'à la fin du xv® siècle que les forces réunies de l'Église et de l'État parvinrent à extirper ce honteux abus que les princes et les conciles avaient en vain condamné. La

^ Cependant Albert Gentilis a écrit avec raison : ' Dico esse odiosissimum hoc ius iitterarum markae quod merito divinissimus noster rex abominatur ; per quod geritur latrocinium potius quam bellum ; contra inermes et innoxios mediatores et alios ab aciebus longe positos.'

fameuse ordonnance de la marine de 1681 reconnaît encore le droit de représailles et l'on cite même quelques exemples de l'existence de ce droit à la fin du xviii^ siècle.^

Les représailles occupent une place à part dans le droit international actuel. Elles consistent à prendre contre un État étranger des mesures illégales en elles-mêmes, mais qui se justifient du fait de l'illégalité commise par cet État étranger. Woolsey exprime clairement cette idée en disant : ' Les représailles peuvent être entreprises à la suite d'un tort quelconques^ Elles se rapportent aussi aux conflits juridiques et naissent d'un refus juridique, sans qu'on veuille pour cela recourir au moyen extrême. Van Bynkershoek disait déjà avec beaucoup de raison repressaliis locum non esse nisi in face et palam denegata iustitia.^ Bien que l'entorse faite au droit atteigne en général l'État lui-même et puisse consister, par exemple, dans une violation de territoire, dans une injure à l'adresse d'un organe ou d'un symbole de l'État ou encore dans la non-observation d'un traité, il est évident que ce sont presque toujours les intérêts privés qui sont directement en cause, du fait que ce sont en général les personnes privées qui se plaignent de ce que leurs intérêts sont négligés et leurs droits méprisés par les agissements ou les négligences d'un gouvernement étranger. Leurs prétentions ne sont pas si importantes qu'elles justifient le recours au moyen suprême, mais elles sont quelquefois de nature à occasionner une action diplomatique qui aura bientôt comme conséquence l'application de mesures de contrainte.

On distingue les moyens autorisés en ce cas en positifs et négatifs. Le non-paiement de dettes ou de rentes exigibles, par exemple, rentre dans la catégorie des mesures négatives de représailles: ainsi Frédéric le Grand, indigné de la capture

^ Bulmerincq, /. c, p. 74 ss. emprunte de curieux détails à Mas Latrie, Droit de marque ou droit de représailles au moyen âge, 1866. Ce droit était minutieusement réglé et donnait quelquefois lieu à une assurance réciproque contre les conséquences de son application. Déjà au cours du xiv^ siècle, un tractatus repraesaliarun fut écrit par Bartolus. V. surtout E. Nys, Les origines, p. 44 ss., surtout p. 53. >

2 De même Grotius, Lib. III, c. ii, § 5 ' Si in re minime dubia plane contra iu8 iudicatum sit.'

de quelques vaisseaux prussiens par les Anglais en 1753, procéda à la saisie des fonds destinés au paiement de la dette silésienne aux créanciers anglais, ce qui amena le gouvernement britannique à reconnaître ses torts. Dans certaines ciiconstances, on peut aussi exercer une pression efficace sur un État en déniant ou en déclarant suspendus les droits dont cet État, ses organes ou ses ressortissants se réclament. Les mesures positives de représailles sont beaucoup plus nombreuses et plus puissantes. Elles peuvent consister dans l'expulsion ou dans l'arrestation des ressortissants de la partie adverse, dans la saisie des navires ou des autres biens qui lui appartiennent, dans l'occupation de son territoire et la mainmise sm* ses revenus, même dans le blocus de ses ports ou le bombardement de ses côtes, de ses forts ou de ses villes.^ On trouve incontestablement dans cette énumération un crescendo qui met en pleine lumière le caractère dangereux des représailles. Elles dégénèrent en faits de guerre sans que l'état de guerre existe, échappant ainsi à toutes les précautions, conditions et limitations que pose le droit de la guerre.

Les représailles, en temps de paix, n'ont jamais fait l'objet de traités collectifs. D'après les principes juridiques généralement reconnus, elles sont précédées d'une demande de réparation, demande qui donne lieu à l'ouvertm'e de négociations directes. Ce n'est que lorsque celles-ci ont échoué ou qu'elles n'ont pas abouti à un résultat satisfaisant, qu'on estime que les mesures de représailles sont autorisées. En outre, on doit veiller à ce qu'il y ait une proportion plus ou moins exacte entre le donamage subi et celui à infliger. La différence qui existait jadis entre les représailles générales et spéciales a disparu du droit international. Les représailles générales équivalent à une déclaration de guerre et ne trouvent place que dans le droit de la guerre. L'État qui recourt à des mesures de représailles particuhères ne peut négliger de tenir compte de la proportion indiquée plus haut qui constitue la norme de la justice. Calvo emprunte à ce sujet un exemple assez curieux qui date du temps de Cromwell. Un quaker s'était plaint à son

1 Bonfils, art. 980, nomme sept mesures de représailles toutes ' profondément injustes '.

gouvernement du dommage qu'il avait subi de la part de la France, par suite de la saisie illégale sur la côte française du bateau qui lui appartenait. Lorsque les tentatives faites par lui pour obtenir une indemnité eurent échoué, son gouvernement s'intéressa à lui en faisant saisir quelques navires français par des navires de guerre ; les bateaux français furent vendus, le quaker fut dédommagé par le produit de la vente ; la somme restante fut mise à la disposition de l'ambassadeur de France à Londres. Une aussi franche honnêteté ne se rencontre plus guère.

Au cours du xix^ siècle, les grandes puissances ont souvent abusé des représailles vis-à-vis des États plus faibles, non seulement en y recourant avant que l'illégalité prétendue eût été démontrée, mais aussi en négligeant toute proportion entre le dommage subi et le dommage infligé. Un exemple très connu nous en est fourni par l'attitude de la Grande-Bretagne visà-vis de la Grèce en 1850, à la suite de l'événement auquel fut mêlé Don Pacifico, qui avait été consul général du Portugal en Grèce, mais était né à Gibraltar. Du chef de dommages subis au cours d'une émeute à Athènes, il avait porté plainte auprès du gouvernement anglais sans se préoccuper de l'existence de tribunaux grecs. A la suite de l'injustice prétendue, mais hautement contestable, dont le gouvernement grec s'était rendu coupable vis-à-vis d'un sujet anglais, la Grande-Bretagne n'hésita pas à recourir à des actes de violence contre le jeune royaume, en bloquant ses ports et en procédant à la saisie de ses vaisseaux de guerre et de commerce. Après l'échec de la médiation de la France, l'affaire se termina par le jugement d'un tribunal arbitral à Lisbonne qui accorda à Pacifico une indemnité de £150 au lieu des £21,000 ou £22,000 que celui-ci réclamait. Heureusement la Chambre Haute anglaise fut d'accord avec le gouvernement pour désapprouver formellement cette politique absurde que confirme le témoignage incontestable de l'histoire. ' Un profond mépris de la souveraineté des États faibles a été de tout temps un caractère saillant de la politique anglaise.' ^

1 H. Staudacher, Die Friedensblockade, Leipzig, 1909, p. 58.

Sous le nom de représailles, des actes arbitraires semblables ont été commis en un nombre de cas incalculables par les puissances européennes. En 1863, l'Angleterre essaya, par la capture de cinq navires de commerce brésiliens, de contraindre le Brésil à consentir à une demande d'indemnité du chef d'injustices prétendues, mais non établies, dont ce pays se serait rendu coupable à l'égard de passagers anglais. En 1884, la flotte française détruisit par un bombardement les arsenaux de Fou-tchéou à la suite de prétendus actes illégaux commis par la Chine» En 1895, l'Angleterre occupa la ville de Corinto dans le Nicaragua, pour extorquer une indemnité à ce pays, du chef de l'emprisonnement d'un vice-consul britannique. En 1908, les Pays-Bas appliquèrent au Venezuela des mesures de représailles en saisissant les navires de conmaerce vénézuéliens à la suite du refus de cette république de réparer les agissements illégaux commis à l'égard de ressortissants et de vaisseaux hollandais.

Il n'est pas facile de tracer une limite précise entre les mesures de représailles en temps de paix et les faits de guerre en temps de guerre. Bonfils écarte la difficulté en déclarant la distinction une question de fait qui échappe à des règles générales. Par contre, Nys fait remarquer à ce sujet, avec beaucoup de raison,qu'un état de représailles n'existe pas, mais qu'il peut seulement être question de mesures ou d'actes de représailles.'^ Quand on perd de vue la proportion qui doit exister et que, sous le nom de représailles générales, on estime permis à peu près tous les actes de violence, il n'y a, en effet, apparemment, aucune différence. La réciprocité de la contrainte, que plusieurs auteurs estiment être un des éléments de la notion de la guerre, fait seule défaut. Il ne faut donc pas s'étonner si les représailles sont désapprouvées par la plupart des auteurs de droit international et chaleureusement défendues par les hommes d'État uniquement à cause de leur facilité. C'est ici justement que réside le danger. La responsabilité d'une guerre est beaucoup plus lourde à porter et, dans la plupart des États constitutionnels, partagée par la collaboration directe ou indirecte de la représentation i Bonfils, art. 978-84 ; Nys, iii. 89.

nationale ; l'application des représailles, au contraire, est ordinairement abandonnée aux gouvernements qui y recourent d'autant plus promptement et plus facilement. La guerre réclame certains préliminaires, le plus souvent sous forme d'une déclaration, tandis qu'on passe le plus souvent à l'application des représailles sans se préoccuper d'aucune formalité initiale.^ La guerre crée une situation juridique spéciale, d'où naissent les droits et les devoirs respectifs des belligérants, droits et devoirs qui enferment leurs actes dans certaines limites : les représailles y échappent et sont restreintes tout au plus par quelques délais et exceptions mentionnés dans des traités spéciaux. Enfin, la guerre oblige à respecter les droits des neutres, ce qui, à plus d'un point de vue, restreint l'arbitraire des belligérants ; les représailles, par contre, ne connaissent pas de neutres et dès lors ne sont point obligées de tenir compte des intérêts de ces derniers ; les représailles sont, il est vrai, dirigées exclusivement contre un État déterminé, mais les conséquences indirectes qu'elles provoquent au désavantage d'autrui n'entrent pas en ligne de compte.

Tout ceci justifie certainement le jugement défavorable qui frappe presque universellement les représailles dans leur état actuel. Conseillées comme un moyen de prévenir la guerre, en réalité elles ouvrent la porte à toutes ses calamités. En outre, ses victimes sont, en général, des personnes privées ; malgré qu'elles ne soient responsables en rien de l'illégalité prétendue, ce sont elles qui, les premières, ont à supporter la sévérité des mesures de contrainte. Quant aux États eux-mêmes, ils ne sont, la plupart du temps, atteints que d'une façon indii-ecte et les dédommagements que réclament leurs ressortissants ne sont pas du domaine du droit international. Voilà pourquoi il n'est pas invraisemblable que les représailles exercées, presque sans exception, comme moyen de contrainte par les forts contre les faibles n'échappent pas à la longue à la campagne énergique menée au cours de ces dernières années pour soumettre tout

» C'est ce qui poussa le délégué chinois, à la deuxième Conférence de la paix, à poser la question suivante : ' Qu*est-ce que c'est que la guerre dont vous voulez fixer le début ? ' Personne ne répondit.

exercice de la force à la domination du droit, dans le but de le soustraire ainsi à l'exagération et à l'arbitraire. Il existe ici incontestablement une lacune dans le droit positif ; sa constatation peut être interprétée comme un avertissement à la témérité, d'une part, à la négligence, d'autre part.^

3° lu^ embargo, dérivé du mot espagnol embargar, c'est-à-dire retenir, saisir, est l'interdiction et la défense, au besoin par la force, faites aux vaisseaux arborant le pavillon de la partie adverse de quitter les ports d'un pays. Il s'agit donc d'une saisie provisoire pratiquée sur les vaisseaux de la partie adverse ; cette saisie n'est levée que lorsqu'il a été satisfait aux exigences du saisissant et que le conflit a été résolu ; quelquefois aussi cette saisie se transforme en une confiscation définitive lorsque l'Etat en cause refuse d'accéder à la demande qui lui est faite ou que le conflit dégénère en une guerre. L'embargo apparaît souvent comme une des nombreuses formes sous lesquelles se manifestent les représailles ; cependant, il se présente aussi comme un moyen individuel de contrainte appliqué par un gouvernement pour soumettre un autre Etat à sa volonté. Bien que certains auteurs fassent rentrer l'embargo dans la catégorie des représailles, il me semble préférable de lui marquer une place à part. Jadis, l'embargo était un moyen tentant de se rendre maître à l'avance, quand une guerre menaçait, des vaisseaux marchands qui se trouvaient dans les ports de l'État saisissant. On empêchait leur départ pour une durée indéterminée et, quand la guerre éclatait, on les déclarait de bonne prise. C'est ainsi que les Pays-Bas subirent des dommages très considérables lors de l'explosion de la guerre avec l'Angleterre, une première fois en 1780, une seconde fois en 1803 ; il en fut de même pour la Suède, mais sur une moindre échelle, lors de sa rupture avec la Russie en 1788. Aujourd'hui, quand une guerre éclate, on accorde généralement un délai pendant lequel les vaisseaux marchands peuvent lever l'ancre sains et saufe», même après la déclaration de guerre (§ 50).

^ Cf. V. Liszt, /. c, p. 285, qui cite encore d'autres faits, ainsi que des conventions entre l'AUeniagiie et les républiques de l'Amérique centrale, excluant expressément les actes de représailles.

Par contre, l'embargo pris dans le sens d'une saisie provisoire pratiquée à titre de moyen de contrainte sur les vaisseaux marchands étrangers, ancrés dans les ports ou les eaux territoriales de l'État saisissant, n'a pas encore disparu. La pratique distingue plutôt entre l'embargo véritable dans le sens que nous venons de citer et un embargo pris dans un sens large. Celui-ci permet la capture de vaisseaux dans la haute mer et même dans les eaux territoriales de la partie adverse. Il se confond alors complètement avec la notion des représailles. L'embargo pris dans son sens étroit n'a été mis qu'en 1832, par l'Angleterre et la France, sur les vaisseaux hollandais et, en 1840, à Malte, par l'Angleterre sur les vaisseaux napolitains. L'embargo, pris dans son sens large, a par contre été pratiqué en 1831 par la France contre le Portugal, à la suite des agissements arbitraires de Don Miguel, et, en 1832, contre les Pays-Bas, pour forcer ceux-ci à reconnaître l'indépendance de la Belgique ; en 1840, par l'Angleterre contre Naples, du chef de la soi-disant violation des privilèges commerciaux anglais par suite de la concession d'un monopole pour l'exploitation du soufre en Sicile, accordée à une société française ; en 1850 par l'Angleterre contre la Grèce ; en 1863 et en 1902, par cette même puissance contre le Brésil et le Venezuela respectivement. Cette mesure, elle aussi, n'est exercée que contre les États faibles ; cette mesure, elle aussi, atteint principalement les particuliers et cause un tort indirect à l'État qui en fait usage.

Lorsqu'une telle saisie est pratiquée par un État sur ses propres navires dans le but de faire une perquisition à titre de mesure préventive ou d'hygiène, elle ne rentre plus dans le domaine international, mais tombe dans le champ du droit public. En ce cas, quelques auteurs lui donnent le nom plus exact d'embargo civil. Il existe également d'autres formes de saisie, qui ne peuvent non plus être confondues avec l'embargo en tant que moyen de contrainte international. Ces formes de saisie trouvent sous le nom d'arrêt de prince et droit d'angarie leur place toute marquée dans le droit de la guerre (§ 45).^

* Le règlement sur la condition juridique des vaisseaux et de leurs éqxiipages dans les ports étrangers a été arrêté par l'Institut à la Haye en 1898. Dans

4*^ Le blocus est, plus encore que l'embargo, un acte d'hostilité bien caractérisé ; il n'en est pas moins classé parmi les moyens de contrainte destinés à prévenir la guerre ; dans ce dernier cas, on le différencie, sous le nom de blocus pacifique, du blocus de guerre. Le blocus consiste à fermer au va-et-vient maritime un port, une rade, une embouchure de rivière ou de canal ou une côte déterminée. Il exige donc une flotte nombreuse et puissante, et il atteindra d'autant mieux son but que les relations commerciales de l'endroit soumis au blocus sont plus intenses et plus nécessaires à la prospérité de l'État tout entier. Un blocus terrestre n'est pas impossible ; en 1836, la France menaça la Suisse, sa voisine, d'un blocus hermétique contre l'exportation de ses produits ; mais, en tant qu'institution juridique, le blocus pacifique sur mer est seul connu.

Le blocus pacifique est une invention du xix^ siècle ; il est né de la politique d'intervention collective et de la crainte indéniable ressentie à l'égard des guerres véritables. Le premier vestige d'un blocus pacifique se rencontre dans la contrainte qui fut exercée en 1814 par la Suède et l'Angleterre sur la Norvège, dans le but de la forcer à se réunir avec la Suède. Toutefois, la courte durée et le peu de force de ce blocus ne lui ont valu qu'une bien faible attention. Le premier blocus pacifique sérieux fut exercé en 1827 et 1828 par l'Angleterre, la France et la Russie contre les côtes de la Morée, tombées aux mains des Turcs ; il avait pour but d'empêcher l'envoi de nouvelles troupes turques et de forcer la Porte à céder aux exigences de ces trois grandes puissances. Bien que l'existence de l'état de guerre avec la Turquie eût été formellement niée, ce blocus n'en conduisit pas moins à la bataille navale de Navarin, où la flotte turque fut presque complètement anéantie. Peu après, en 1831,1a France bloqua la côte portugaise et força même l'accès du port de Lisbonne. Au cours des années qui suivirent, diverses parties des côtes américaines furent, à différentes reprises, bloquées en temps de paix par des États européens, par ex. en

Tart. 38 il admet l'embargo comme mesure de rétorsion ou de représailles, {Kjurvu que les raisons et la durée en soient notifiées à l'État en cause, et que l'embargo soit levé aussitôt que satisfaction a été accordée.

1837 Carthagène, dans la Nouvelle- Grenade, en 1838 le port mexicain de Vera-Cruz par la France, en 1842 et 1844 San Juan en Nicaragua par l'Angleterre. Le plus connu est le blocus long et souvent répété des bouches du Rio de la Plata en Argentine, sous le président Rosas, par la France et plus tard par l'Angleterre et la France réunies. Il eut lieu de 1838 à 1845. Nous avons déjà parlé du blocus du port d'Athènes par l'Angleterre en 1850, lors de l'incident fameux de Pacifico. Il fut suivi, après une longue série de guerres, par le blocus des ports de l'île Formose par la France, en 1884. Ce blocus doit plutôt être considéré comme un blocus de guerre, à cause de la guerre contre la Chine, dont il fut bientôt suivi. En 1886, les cinq grandes puissances bloquèrent la côte occidentale de la Grèce, afin d'empêcher cet État de porter secours aux Cretois révoltés contre la Turquie. C'est pour une raison semblable que les côtes de la Crète ellesmêmes furent bloquées en 1897. Entre temps, la France avait, en 1893, dirigé, avec succès un blocus de courte durée contre les côtes siamoises. Enfin, comme quinzième blocus, il faut citer celui de plusieurs ports vénézuéliens, par l'Allemagne, l'Angleterre et l'Italie en 1902-1903, pour forcer le Venezuela à indemniser les étrangers et à payer ses dettes.

Les cas de blocus pacifique que nous venons de citer diffèrent à plus d'un point de vue. Au début, ils étaient accompagnés d'autres actes de violence et conduisaient souvent à des guerres véritables. Ce n'est que peu à peu qu'ils acquirent un caractère propre et quelquefois réussirent à prévenir la guerre. Tantôt, de nouveau, ils ressemblaient d'une façon frappante aux blocus de guerre, étaient formellement annoncés et étaient dirigés aussi bien contre les tiers que contre la partie adverse ; tantôt ils reprenaient la forme d'une mesure de contrainte exercée contre un antagoniste récalcitrant et, dans ce cas, leur opération se bornait exclusivement à saisir les navires portant le pavillon de cet État. Au début, les navires qui tentaient de rompre le blocus étaient saisis et confisqués ; plus tard, l'usage se répandit de plus en plus de pratiquer sur eux une saisie temporaire et de les restituer à la fin du blocus. Si la différence est grande dans la forme, elle est plus grande encore

dans le fondement juridique. C'est ce qui fait que Thomas E. Holland divise les cas de blocus pacifique en trois catégories : ceux exercés à titre de représailles, ceux exercés à titre d'intervention, ceux exercés pour vaincre une révolution. Cela est manifestement inexact, parce que la cause d'une mesure de contrainte, y compris la guerre elle-même, ne constitue pas une norme susceptible de division ; cette division ne peut dépendre que de la nature du phénomène et des rapports juridiques qui en découlent. Par contre, son observation place en pleine . lumière le caractère juridique du blocus pacifique, qui apparaît comme une sorte particulière de représailles ou comme un instrument d'intervention dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre État ; plus de la moitié des cas de blocus cités par Holland appartiennent à cette dernière catégorie.

Quiconque se place au point de vue du droit positif, qui est celui de cet ouvrage, ne peut hésiter à reconnaître et à admettre que la coutume de recourir au blocus pacifique s'étend de plus en plus, malgré l'irrégularité des intervalles auxquels ce blocus s'exerce. Celui-ci prend des formes de plus en plus précises. Il est généralement admis et subi par les tiers; on le rencontre même ça et là dans les traités. La dernière conférence de droit maritime de Londres de 1909 l'exclut formellement de la réglementation du blocus de guerre et, dans le traité de Panama du 18 novembre 1901, outre l'exercice du droit de la guerre et le recours à des actes d'hostilité, le blocus du canal est encore interdit d'une façon séparée. Cela constitue un motif sérieux pour considérer le blocus pacifique comme une institution juridique séparée qui, d'après Soderquist, s'intercale entre le droit de la guerre et le droit de la paix. D'après Standacher le blocus pacifique doit plutôt être considéré comme une mesure légitime de représailles, dont les conditions de fond -ont celles de toutes les mesures de représailles, et les conditions de forme, par contre, celles du blocus de guerre : la conséquence juridique consiste en la saisie de tous les navires qui tentent de forcer le blocus et cela sans distinction ni indemnité.

On peut partager cette manière de voir pour le bon motif que ' la mission de la science ne consiste pas à lancer l'anathème

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contre cette espèce de monstre qui, dans le domaine du droit international, porte la torche de la guerre sous la forme d'une branche d'olivier ', mais plutôt ' à donner de nouvelles notions juridiques aux nouveaux phénomènes ', sans être pour cela de l'avis des écrivains que nous venons de nommer, qui voient dans le blocus pacifique une institution juridique susceptible, et même digne, de développement ; car malgré ses inconvénients, elle prévient des événements pires et mérite d'être recommandée parce qu'elle se substitue à la guerre. En effet, ses inconvénients sautent aux yeux : ils ont provoqué tout récemment une désapprobation quasi-générale dans les milieux savants. Il ne me paraît toutefois pas impossible qu'à la longue les cas de blocus pacifique se substituent en nombre et en importance aux cas de blocus de guerre.

Les motifs de désapprobation du blocus pacifique, tout en n'étant pas très différents en principe, sont cependant plus nombreux et plus sérieux que les reproches adressés aux moyens de contrainte précédents. Les objections déjà faites à ces moyens peuvent s'appliquer aussi au blocus : il n'est, l'expérience l'a démontré, dirigé que contre les États faibles ; il nuit aux intérêts des particuliers plus qu'à ceux de l'État, et, glaive à deux tranchants, blesse quelquefois les intérêts de l'État qui l'exerce ainsi que ceux des ressortissants de cet État. En outre, l'expérience a appris qu'il exige souvent des efforts et des dépenses considérables de la part de l'État qui l'applique et que, malgré cela, il reste souvent sans effet, comme l'a prouvé le blocus énergique de l'Argentine en 1838 ; qu'un blocus commencé d'une manière pacifique peut aboutir à des rencontres sanglantes, comme à Navarin en 1827, à Lisbonne en 1831, à Formose en 1884 ; que des troubles sérieux peuvent en résulter pour des tiers qui n'ont rien à voir au conflit, mais dont les vaisseaux et les ressortissants n'en subissent pas moins de sérieux inconvénients : l'attitude des États-Unis adonné de plus en plus naissance à cette crainte. A raison des nombreuses ramifications des relations internationales, le blocus pacifique] fait souvent plus de tort au commerce mondial que le blocu de guerre, qui mieux prévu est soumis à des prescriptions bien

établies. En effet, le blocus pacifique manque de toute réglementation contractuelle et il n'y a aucun motif pour lui appliquer les règles du blocus de guerre : la déclaration de droit maritime de Londres constitue plutôt un argument en faveur du contraire. Un blocus pacifique est, selon moi, une contradiction in terminis ; comme moyen de résoudre les conflits, il doit être rejeté à l'égal de la guerre, si l'on se place au point de vue éthique et plus même que la guerre, car il échappe à toutes les lois de la guerre et, entre les mains des grandes puissances, devient une arme des plus dangereuses, que celles-ci emploient pour soumettre les petits États, par la force, à leur influence et à leur manière de voir arbitraire.^

Il n'est donc pas étonnant qu'à sa session de Heidelberg, en 1887, l'Institut de droit international ait réglé le droit de blocus en temps de paix. Le blocus est considéré comme exceptionnel en temps de paix, mais il n'en est pas moins autorisé, pourvu : 1 ' Que les navires battant pavillon étranger aient le droit d'entrer et de sortir ; S*^ que le blocus soit notifié officiellement à l'avance et exercé par des forces suffisantes ; 3'' que les vaisseaux qui sont saisis, s'ils n'observent pas le blocus, soient rendus avec la cargaison et sans indemnité à leurs propriétaires légitimes, quand le blocus a pris fin. Reste à savoir si, avec ces conditions restrictives et presque impossibles à remplir, le blocus pacifique continuera à subsister et ne se développera pas plutôt dans un sens beaucoup plus inquiétant.-

Les Conférences de la paix ne se sont occupées jusqu'ici ni de cette forme bâtarde d'hostilités ni des deux précédentes.*

* C'était toujours une disproportion de puissance si considérable que toute I>ensée à la possibilité de p)ouvoir opposer la violence à la violence était exclue d'avance. R. Kleen, i. 648.

* En 1885, à Bruxelles, une commission fut chargée de l'examen de la question ; Perels défendait le blocus ; Geffcken y était opposé. Le projet du premier fut adopté à Heidelberg après une courte délibération. Annuaire, ix. 275-310.

^ La bibliographie augmente chaque jour. On la trouvera complètement indiquée dans la monographie du Dr. H. Standacher, Die Friedensblockade, Leipzig, 1909. Il faut citer surtout Fauchille, Blocus maritime, 1882 ; Barclay, Baty, Westlake, dans R. D. 1. xxix. 474 ; xxx. 406 ; 1908, p. 560 ; 1909, p. 203 ; Kleen, i. 644-55 ; Nys, iii. 93 ss. ; Soderqvist, Le blocus maritime, Upsala, 1908. Enfin Th. E. Holland, 1898 ; Hogan, Pacific Blockade, 1908.

§ 42. — Notions générales.^

La guerre est un fait : un fait de la plus haute signification, susceptible des considérations et jugements les plus divergents selon le point de vue dont on l'envisage. Puisque la guerre n'est pas un fait momentané, mais souvent de longue durée et d'effets énormes, on pourrait la nommer un état, qui se distingue de l'état normal : l'état d'hostilité entre deux ou plusieurs États, qui se substitue à leurs relations pacifiques et normales, et fait naître des rapports d'une nature toute spéciale, tant entre les belHgérants qu'entre ceux-ci et les États neutres. Ces rapports sont l'objet du droit de la guerre contemporain. Avant d'en traiter, la guerre elle-même mérite notre attention.

D'un point de vue historique, la guerre est la première, c'està-dire la plus ancienne des relations internationales. Le premier contact des groupes séparés — tribus, peuples, nations — se révélait par une lutte violente pour la possession des mêmes biens et terres, pour la domination de l'un par l'autre. La guerre

1 Heffter, § 113-43 ; Bluntschli, p. 510-699 ; Phillimore, vol. iii ; Woolsey, § 114-62 ; V. Martens, ii, § 106-27, 476-542 ; Calvo, l. c, État de guerre, § 1592-2184 ; Bulmerincq, Völkerrecht, § 92 {Manuel de Marquardsen) ; Lueder, Manuel de Hoitzendorff, iv. 169-367 ; Krieg u. Kriegsrecht, p 369- 544 ; Hall, part, iii, p. 315-495 ; Rivier, ii. 200-368 ; Bonflls, art. 995- 1445 (5« éd. par Fauchille, p. 613-863, bibliographie abondante) ; E. Nys, iii. 1-534 ; PiédeUèvre, ii, § 784r-1159 ; v. Liszt, Völkerrecht, 9° éd., p. 312-57 ; V. Ullmann, p. 404-514 ; J. Westlake, International Law, part ii, War, 1907 ; L. Oppenheim, ii. 55-273. D'ailleurs A. Rivier dit très bien : ' La bibliothèque du droit de la guerre est d'une richesse prodigieuse.' Quant aux monographies nombreuses, je me réfère aux auteurs cités, et n'ajoute que les noms du général den Beer Poortugael : Het Oorlogsrecht, 1882 ; Internationaal maritiem recht, 1888 ; Oorlogs- en neutraliteitsrecht, 1900, révisé 1907 ; F. v. Martens, La paix et la guerre, traduit du russe, 1901 ; A. Mérignhac, Lois et coutumes de la guerre sur terre, 1903 ; Percy Bordwcll, The Laiv of War beticeen belligerents, A history and commentary, Chicago, 1908. Cependant, ma source principale est dérivée des codifications effectuées par les dernières Conférences internationales et documents officiels mentionnés plus haut. Elles forment la source la plus abondante des pages suivantes.

a une influence prépondérante sur l'origine des États et le développement de leurs relations réciproques. Elle s'est manifestée tour à tour comme une force créatrice et dissolvante, dont la valeur ne peut guère être exagérée. Qui regarde le monde en historien doit, malgré soi, convenii' que l'histoire politique de l'humanité et la construction du système d'États contemporain porte la signature ineffaçable de la guerre.

La conception anthroposociologique de la guerre est analogue, quoique non identique. Elle regarde la guerre comme une nécessité, émanation inévitable de la nature de l'homme et de la société. La nature de l'homme, par ses besoins de nourriture et de couverture, l'oblige au combat contre les animaux et les hommes ; depuis son origine, la société humaine, divisée en groupes ou hordes, nous présente la lutte des races innée et héréditaii'e qui, lentement, se transforme dans la guerre moderne. Par conséquent, la guerre est un élément indispensable de l'évolution sociale, qui ne disparaîtra pas et ne peut disparaître tant que la société existe et dont la désapprobation n'est que peine perdue et pédanterie aveugle. L'abolition de la guerre, à supposer qu'elle fût possible, aboutirait à une violation de la nature humaine et sociale.

L'interprétation théologique, bien qu'elle avance des prémisses différentes, aboutit à des résultats à peu près égaux. Elle considère l'homme comme un être déchu de l'état originel de pureté et de grâce par le péché et, par conséquent, incapable de s'élever par ses propres efforts. Ainsi, il est tombé dans un état d'impureté et de dégradation, où le combat et l'envie de se battre lui sont devenus naturels et la guerre elle-même est un chaînon nécessaire de l'ordre divin. Tant que l'homme demeurera sur cette terre coupable, il ne pourra échapper à la malédiction dont il est frappé ; l'orgueil seul peut résister au décret divin qui a arrêté la guerre humaine comme la peine du péché.^

Beaucoup moins approfondie est l'opinion superficielle, mais

* Joseph de Maistre, 1754-1821, était un des plus nobles représentants de cette doctrine. Il a été suivi par de nombreux fidèles tant catholiques que protestants.

fort répandue, que la guerre est un instrument politique utile. L'histoire enseigne clairement que la guerre est une arme indispensable pour atteindre des fins politiques, une arme que, certes, on ne peut pas prendre d'un cœur léger, mais que les circonstances peuvent justifier complètement et que, dans ce cas, il faut appliquer sans scrupules. En effet le développement des rapports politiques peut menacer l'existence même d'un État et outrepasser les limites de l'ordre juridique établi. Cette conception est la plus générale, parce qu'elle se présente tout d'abord, qu'elle ne demande pas trop d'effort intellectuel et moral, enfin qu'elle flatte la cupidité ou l'ambition. Quoi de plus séduisant pour un État puissant que d'acquérir par la violence ce qu'il désire et ne peut se procurer par la voie normale des moyens pacifiques ? Quoi de plus naturel que les nations plus faibles, qui ont épuisé tous les procédés de raisonnement, ne sachant plus que faire, prennent, à la fin, les armes pour défendre leurs droits ?

Depuis l'antiquité, des considérations d'ordre éthique ont été opposées à cette politique opportuniste. Les horreurs et les calamités de la guerre ont suscité partout et toujours contre elle le sentiment des cœurs généreux. Les ministres de ces religions mondiales qui attribuent une large place à la morale se sont toujours opposés avec ardeur à la guerre et ne l'ont approuvée que par exception, par exemple contre les infidèles et les hérétiques. L'influence du christianisme et l'adoucissement des mœurs devaient graduellement nourrir une aversion de la guerre, qui ne tarda pas à se manifester sans équivoque (§ 38).

Née des maux toujours croissants, tant économiques que moraux, de la guerre, cette aversion a son origine dans les motifs les plus nobles de la nature humaine. On n'allègue pas seulement la perte énorme de vies à la fleur de l'âge, la destruction incalculable de santé et de bonheur, la perte colossale de richesse sociale accumulée, mais surtout la grossièreté et la cruauté, le déchaînement des passions et l'abâtardissement de la société, dont chaque guerre fournit d'abondants exemples.^ Cependant,

* Signalons parmi les exécrations, celle de J.-J. Rousseau : ' La guerre est le plus abominable ennemi que la bouche de l'enfer a jamais vomi.' L'image

ces reproches ne restaient pas sans réponse. D'autres rappelaient le déploiement des qualités les plus nobles, dont la guerre donne aussi des preuves éclatantes : le courage et la fermeté individuelle, le sacrifice de ses biens et de sa vie pour la communauté ; l'amour de la patrie ; l'énergie et l'enthousiasme pour des buts désintéressés ; la discipline et la persévérance, l'obéissance à l'honneur et au devoir ; en un mot, le sacrifice des désirs et des intérêts personnels à la solidarité de la nation et au salut de la patrie.^ Rompant l'équilibre de l'ordre social, l'humanité se dévoile dans son humiliation la plus profonde comme dans son essor le plus subHme.

Enfin, il y a une conception juridique de la guerre comme moyen de contrainte, auquel un Etat peut avoir recours, si tous les autres sont épuisés, pour maintenir ses droits. La guerre alors est Vîiltima ratio regum, ultimum remedium. Une forme de procédure que Phillimore nomme avec raison ' terrible litigation ' : procédé juridique qui trouve sa place dans le droit international formel et qui y doit être expliqué et analysé.- Cette interprétation qui, dans un Hvre de droit, est apparenmient la seule qui soit fondée, est, à dessein, donnée en dernier, pour faire mieux concevoir combien elle est partiale, en négHgeant la réalité et en méconnaissant la signification formidable du fait de la guerre. D'abord, la guerre ne se présente point dans tous les cas sous la fiction d'un Utige juridique ; généralement, d'autres intérêts sont mis en avant. Ensuite, l'emploi de la

de l'enfer n'est pas originale. Un siècle plus tôt, Lord Clarendon (1608-74) écrit qu'un royaume en guerre donne la meilleure idée de l'enfer. Déjà le moyen âge l'appelle ^œu^'re de Satan.

^ Il suffit de citer la lettre fameuse du général comte de Moltke à Bluntschli, 11 décembre 1880 : ' La paix étemelle est un rêve, pas même un beau rêve ; la guerre est plutôt un élément de la volonté divine. Les vertus les plus nobles, le courage et la renonciation, le devoir et le sacrifice s'y manifestent. Sans la guerre, le monde s'abîmerait dans le matérialisme.' Néanmoins le même général dans une lettre de 1881, appelle la guerre un malheur qui n'est pas contrebalancé par les indemnités territoriales et pécuniaires. Il écrit : * Nous adhérons sincèrement à l'idée d'une paix européenne générale. La marche de l'histoire universelle n'est-elle pas le rapprochement de cette paix ? *

2 Grotius pose plutôt un postulat qu'ime définition. Nam quisquis iustum bellum gerit necesse est ecUenus index fiat adversarii, sive, ut Plaio dixU, censor aique castigator.

violence entre parties litigantes, en contradiction flagrante avec la notion du droit, ne donne aucune garantie pour la victoire du droit. Le grand stratégiste v. Clausewitz a lui-même déclaré que la guerre a, dans son issue, la plus frappante des ressemblances avec un jeu de cartes. Non, la guerre est une déviation du droit, une atteinte à son existence et nullement l'instrument de son maintien. Ainsi, c'est un malentendu singulier de représenter la guerre comme un procès. L'arrêt d'un juge et la sentence d'un arbitre peuvent manquer ; mais personne n'aura la fantaisie de mettre au niveau d'un jugement un duel. Et qu'est-ce que la guerre, sinon un duel entre nations ? Elle prouve de quel côté se place le pouvoir, mais non de quel côté se trouve le droit.

Qu'on ne s'y méprenne pas. L'aperçu qui précède des conceptions différentes du phénomène de la guerre ne se propose nullement de les séparer par une ligne infranchissable. Bien qu'on rencontre chez les auteurs et les hommes politiques, à cet égard, des notions mixtes et diffuses on y peut, aisément, distinguer deux séries d'idées : l'une qui considère la guerre, pour des motifs très divers, comme un élément indispensable, indestructible, de la société humaine et, par conséquent, l'accepte comme un phénomène naturel ; l'autre, qui, regardant la guerre comme le vestige abominable d'une barbarie surannée, le produit arbitraire de la méchanceté et de la sottise humaines, la croit destinée à disparaître un jour devant une conception intellectuelle et morale supérieure. Évidemment, cette différence est très importante parce qu'elle détermine l'attitude vis-à-vis de la guerre. Celui qui l'estime inévitable la déplorera et en tempérera autant que possible les désavantages, mais sans espérer une paix éternelle ni désapprouver la guerre sous toutes formes, en toutes circonstances. Celui qui, au contraire, envisage la guerre comme un processus pathologique ou comme une idole arbitraire, n'aura pas de cesse qu'il n'ait extirpé le mal ou détruit l'idole, sans s'effrayer ni de désavouer l'histoire, ni de sacrifier l'État et l'organisation sociale aux aspirationspacifiques. On verra bientôt que le récent développement du droit international a effectué, entre les deux tendances antagonistes, un

certain rapprochement. Pour l'instant, il suffit de constater que la plupart des politiques et des militaires inclinent au premier sens, les jurisconsultes et les philanthropes au second ; tandis que les philosophes adoptent, selon leurs systèmes, l'un ou l'autre sens.^

Si l'on s'abstient de toute vue bornée, l'on reconnaît dans la guerre, indubitablement, un fait des plus universels et des plus importants, qui, jusqu'aux événements les plus récents, révèle sa redoutable influence. Il s'ensuit directement que ce phénomène est étroitement Hé à la société, dans son organisation actuelle, et à sa division en nations distinctes. Toutefois, si l'expérience ne peut décider que la société pourra se délivrer de ce fléau, elle ne peut pas davantage montrer qu'elle est incapable de s'en affranchir. De même que l'esclavage a été, pendant des siècles sans nombre, une institution sociale universelle et, semblait-il, inévitable, sans laquelle on ne pouvait même s'imaginer une société organisée ; de même qu'il a néanmoins disparu de la plus grande partie du monde civihsé, on }>eut, en effet, concevoir un avenir où les hommes et les nations n'éprouveront plus le besoin de se battre, mais vivront paisiblement, dans la noble émulation d'un progrès profitable à tous. Si la sociologie moderne prétend que la nature de l'homme et les besoins humains s'y opposent, elle se rend coupable d'une pétition de principes, et se hasarde, tout conmie ses antagonistes

^ Les ultra-pacifistes ne reculent pas devant les conséquences les plus audacieuses. Cf. les écrits nombreux de rai>ôtre infatigable du pacifisme allemand, A. H. Fried, Der kranke Krieg, Leipzig, 1909 ; il se réjouit d'une dissolution de l'État comme de l'argimient le plus concluant pour la paix (p. 26) ; il entrevoit le parlement international, qui régit l'Europe tant que s'étend la culture européenne (p. 35-6) et ne reconnaît plus l'existence d'affaires purement internes (p. 40). Idem, Handbtich der Friedensbevc^gting, 2 vol., 2^ éd., 1911-13. Manuel excellent qui rend superflue quantité de publications pacifistes. De même J. No\-icow, Der Krieg, 1895 ; Die Föderation Europas, 1901. Bien plus modéré le plaidoyer bien réfléchi du D'' L. Stein, Die Philosophie des Friedens, 1899 ; cf. 'Die Philosophie des Krieges,' du savant hollandais D"^ Steinmetz et de l'Allemand K. v. Stengel, Welistaat und Friedensproblem, 1909. En France, le plus célèbre des pacifistes est le baron d'Estoumelles de Constant, le noble fondateur de la Conciliation internationale ; en Angleterre, Thomas Barclay. Cf. G. de Molinari, Grandeur et décadence de la guerre, Paris, 1898.

idéalistes, sur le terrain périlleux de la spéculation. Vis-à-vis d'elle se dresse une autre conception de la nature humaine qui, de même, fondée sur l'examen et l'observation, y découvre un instinct de sympathie et d'entr'aide, de sorte que la sélection naturelle fait survivre exactement les groupes et les peuples qui ont développé plus que les autres l'instinct inné d'une collaboration pacifique et qui se distinguent plutôt par le désir de conserver la paix que par l'envie de se battre.^

C'est une erreur de croire que la haine et le massacre sont la trame sanglante de toutes les combinaisons humaines. Il serait plus juste de se demander si la nature humaine, au lieu d'exiger le constant maintien de l'organisation sociale actuelle, n'est pas mieux exprimée par le symbole d'un seul troupeau sous un seul pasteur, qui pourrait un jour s'appliquer au terrain social et politique. Par contre, si l'on impose silence à la fantaisie, pour n'étudier que la réalité, il faut avouer que la société actuelle ne peut se passer d'institutions politiques et qu'un rapport pacifique non interrompu entre les États au niveau actuel de l'évolution économique et intellectuelle ne serait possible que par l'établissement d'une souveraineté supérieure aux États, c'està-dire par la domination mondiale, soit d'un monarque absolu, soit d'une majorité démocratique. Une telle domination a été justement nommée le tombeau de la liberté politique, le tombeau de l'humanité même. Tant qu'il y aura des États souverains et que leurs ressortissants n'auront pas atteint un niveau sensiblement plus élevé de culture intellectuelle et morale, la guerre restera un phénomène vital, d'une importance hors Hgne, dont il paraîtra futile de discuter l'abolition.^

Si la nature de la guerre l'indique ainsi comme une phase nécessaire de l'évolution sociale, pourtant l'appréciation philo-

1 Voir P. Kropotkine, The Morality of Nature, Mutual aid a factor of evolitlion ; Nys, l. c. iii. 3.

* Lueder, /. c, p. 196, partisan avoué de la théorie de la nécessité de la guerre, fait dépendre la possibilité d'une paix éternelle de la double condition, que les hommes soient parfaits, même ici-bas, et qu'une civilisation absolument égale les unisse tous ; c'est-à-dire que la culture ait atteint une stagnation complète. Ceci va, manifestement, beaucoup trop loin et trahit les vues sinistres de l'auteur.

sophique et éthique n'est point indifférente. Rejeter l'opinion que la guerre est à jamais fatale, soit comme institution divine, soit comme enracinée dans la nature humaine, c'est ouvrir les yeux aux avantages et désavantages de la guerre et se réserver, après avoir pesé le pour et le contre, d'approuver ou désapprouver la guerre, peut-être même de la glorifier ou de la maudire. Les jurisconsultes qui, préférant ce point de vue, ne veulent y voir qu'un instrument juridique dont on ne peut se servir qu'en dernier, s'ingénient à trouver les moyens de la limiter ou d'en prévenir l'application. Ainsi s'explique le mouvement pacifique, surtout l'ardeur du mouvement en faveur.de l'arbitrage. Ceux qui en attendent tout oublient que, pour la majeure partie, les conflits entre États qui font naître les guerres ne sont pas des conflits juridiques qui peuvent se dénouer par les voies de droit, mais des conflits d'intérêts qui ne sont pas susceptibles d'une appréciation ou décision juridiques, par exemple sur la possession ou l'expansion territoriale, l'indépendance extérieure ou intérieure. L'acquisition et la conservation des routes et communications commerciales, les intérêts de race ou de nationahté, le respect et la considération que les États se doivent mutuellement donnent, souvent, lieu à une jalousie qui, après s'être nourrie dans l'origine, l'histoire et le caractère des peuples, se révèle un jour dans une lutte ouverte. Le droit s'affaiblit et disparaît ; les intérêts opposés, seuls, dominent et créent une tension qui finit par une explosion. Pénétré de cette vérité, l'on ne se flatte plus du vain espoir d'abolir la guerre par l'amélioration et la perfection de procédés juridiques, mais on se contente, par des mesures, sérieusement étudiées, de prévenir les explosions, d'en mitiger les effets et d'en raccourcir la durée : ce qui ne peut réussir qu'en observant scrupuleusement le niveau actuel du développement social. L'effort des gens de bien tend à cette fin. Il a réussi à établir un droit de la guerre qui, en effet, concerne un état de choses anormal, condamné à disparaître, et qui pourrait être appelé droit spécial, mais qui, néanmoins, peut, de son temps, prétendre à la reconnaissance de l'humanité.^

* Les paroles de D. Hume : * La rage et la violence de la guerre publique, qu'est-ce sinon une suspension de la justice parmi les parties en guerre ' ne sont

Mais quiconque regarde la guerre comme un phénomène de la nature qui, doué d'une force irrésistible, n'obéit qu'à des lois naturelles, ne peut guère s'associer à l'idée d'un droit progressif qui, graduellement, réussisse à en restreindre et réprimer les excès. Pourtant les partisans de cette doctrine ont coopéré au développement du droit de la guerre et, par leur mise en garde contre l'exagération et l'utopie, exercé une influence salutaire. Parieu, l'un des plus nobles champions de l'idée pacifique, a dit cette parole frappante : ' La paix éternelle est impraticable, mais indéfiniment approximable.' Ceci est plus encourageant que le reproche banal d'un ' idéal hors d'atteinte '. On n'atteint aucun idéal ; mais on y aspire, on s'en approche ; l'idéal indique une tendance ; et cette tendance apporte la malédiction ou la bénédiction tant à l'homme qu'à l'humanité. Indépendamment de son origine générale et de sa cause spéciale, l'état de guerre est, comme l'état de paix, sujet au régime du droit ; et des rapports juridiques en découlent qui, bien qu'ils ne soient plus, comme jadis, les principaux et les seuls qu'on étudie, n'en méritent pas moins une attention toute spéciale.

Le point de vue dont on envisage la guerre exerce une grande influence sur la définition qu'on en présente. Les causes présumées et le but à atteindre sont souvent insérés dans la définition elle-même : ce qui explique le grand nombre des définitions qu'on rencontre chez les différents auteurs.

Grotius détermine la guerre, par une modification légère de Cicéron, comme status per vim certantium qua taies sunt, ce que, à tort, des auteurs français comme Bonfils et Calvo, traduisent ' l'état d'individus qui vident leurs différends par la force considérés comme tels '. Grotius, qui ne parle pas d'individus, ne désigne pas les combattants, bien qu'il vise en même temps que la guerre publique la guerre privée qui, de son temps, n'avait pas entièrement disparu. A cet égard la définition

donc plus justes. Les publications sur le droit de la guerre sont innombrables et infiniment variées. Un aperçu nécessairement incomplet n'a pas de raif-nn. Chaque pays y contribue largement ; surtout en Amérique, où le mouvement pacifiste a atteint une étendue et une force incomparables. Cf. J. Brovn Scott, 'Quelques observations sur le mouvement pacifique.' R.G.D. J. P. 1918, p. 465-84.

d'Albéric Gentilis vaut mieux : BeUum est armorum publiconim msta contentio. Vattel distingue : * La guerre est cet état dans lequel on poursuit son droit par la force. La guerre publique est celle qui a lieu entre les nations ou les souverains, qui se fait au nom de la puissance et par son ordre. La guerre privée se fait contre particuliers, elle appartient au droit naturel proprement dit.' C. van Bynkershoek ne connaît de guerre qu'entre les États souverains : Beïlum est eorum qui suae potestatw sunt, iuris sui 'perseqiiendi concertatio per vim vel dolum. Ainsi déjà, au xviii^ siècle, la guerre ne signifie que la lutte armée entre États souverains. Aux yeux des jurisconsultes, elle demeurait un instrument juridique étroitement lié à un conflit juridique. Quelques-unes des nombreuses définitions du xix^ siècle suffiront pour en donner une idée, par exemple celle de Calvo : ' Cet état anormal d'hostilité qui se substitue aux relations de bonne harmonie de nation à nation ou entre concitoyens appartenant à des partis politiques différents et qui a pour objet de conquérir par la force des armes ce qu'on n'a pu obtenir par des voies pacifiques et amiables.' Ici la guerre civile est ajoutée à la guerre internationale. Fréd. de Martens est un des premiers auteurs modernes qui, à la suite de Clausewdtz,^ abandonne le point de vue simplement juridique en disant : ' La guerre est la lutte armée entre Etats indépendants au profit de leurs droits et leurs intérêts.'' Mieux encore, v. Liszt : ' La guerre est la lutte entre deux ou 'plusieurs États par la force des armes.' - En effet la guerre n'est autre chose que la lutte armée entre États souverains, non pas dans le sens d'une action, mais d'une condition qui se 'ibstitue à la condition normale et constitue un état de choses anormal. Cet état, quel que soit son origine, crée des relations juridiques caractéristiques, tant entre les belligérants qu'entre

^ La guerre est un acte de violence pour forcer l'adversaire à accomplir notre volonté. La violence est le moyen ; imposer à l'ennemi notre volonté, c'est le but.

2 Grotius, I, c. il, § 2 ; Vattel, III, i, § 1 ; v. Bynkershoek, Quaestiones, i, c. 1 ; ' ilvo, iii, § 1611 ; v. INIartens, ii. 477 ; Lueder, /. c. iv. 175 ; v. Liszt, p. 313. I'. les définitions citées par Calvo et par Bonfils, art. 996. Rivier, ii. 200, ' ommet la faute, si commune, d'insérer le but dans la définition : ' La guerre <st la lutte à main armée entre États, moyen extrême de contrainte, par lequel l;i volonté hostile de l'adversaire doit être domptée et soumise.'

ceux-ci et les tiers et occupe une large place dans le droit international. Il est à peine nécessaire d'observer que la guerre n'implique pas toute application de force physique, par exemple la suppression violente de troubles intérieurs, la soumission forcée de tribus sauvages ou de peuples barbares, qui ne sont pas sujets aux règles du droit international. La force des armes, même dirigée par un État contre son voisin, à laquelle ce dernier n'offre pas de résistance, comme les violences des Chambres de Réunion en 1680, ne constitue pas une guerre.

L'étymologie est d'importance secondaire. Le mot latin helium (i. e. duellum) rappelle des antagonistes au nombre de deux. Le mot français guerre s'accorde avec le mot germain wehr^ pour indiquer l'action de repousser, c'est-à-dire la défense. Il se trouve dans presque toutes les langues romanes, comme dans l'anglais war. Le mot allemand Krieg au contraire suggère l'idée d'acquérir, d'accaparer : il a passé dans les langues Scandinaves. Le mot hollandais oorlog est dérivé du mot germanique urlog, qui veut dire jugement, dont le sort des nations dépend. Rivier, qui en fit mention, ajoute : ' C'est le plus beau des termes qui désignent la guerre et le plus suggestif; il nous montre, chez les Germains, la vieille croyance que Dieu donna la victoire et que la guerre est un jugement de Dieu, la suprême ordalie des peuples ; comme l'a dit le grand chancelier Bacon : " War, the highest trial of right ".'

Les jurisconsultes, qui ne voyaient dans la guerre qu'un procès, n'ont, cherchant le droit dans la guerre, cessé de distinguer entre des guerres justes et des guerres injustes, suivant que le droit était ou non présumé s'y trouver. La distinction était déjà populaire à Rome ; mais les guerres justes se distinguaient des injustes par l'observation minutieuse des formalités religieuses qui accompagnaient la déclaration de guerre, non par leurs causes et leurs effets.^ Au moyen âge, la question devient brûlante. Les causes de la guerre sont examinées

^ Cependant, on rencontre aussi une conception plus noble, par exemple chez Livius: lustum bellum quitus est nécessitas et pia arma guibus nulla nisi in armis relinquitur spes. Chez Cicéron : Nam extra ulciscendi aut propiilsari' dorum hostium causa bellum iustum geri nullum potest.

assidûment en détail; un esprit ingénieux, une conscience sévère s'y révèlent.^ Maintenant, la distinction a été reléguée au second plan ; elle a perdu sa valeur, non parce que ce serait peine perdue de justifier une guerre ou d'en rechercher les mérites, mais parce que : 1° cet examen échappe souvent au droit positif pour aborder des faits de l'histoire, des principes de morale et de philosophie ; 2° la guerre, justifiée du côté d'une partie, devrait, en général, être condamnée du côté de l'autre ; 3° le droit dans la guerre ne dépend pas du droit à la guerre. Par conséquent, la valeur juridique de cette distinction a disparu, quoiqu'elle garde un intérêt supérieur d'un point de vue éthique et poHtique.^ La justice d'une guerre ne dépend point d'un titre juridique. Tout aussi inutiles sont les divisions nombreuses selon les motifs et les moyens ; par exemple en guerres de religion ou de commerce, de conquête et d'indépendance, de succession ou de revanche, de cabinet et de race, et plusieurs autres qui, sans doute, ont leur raison d'être pour les caractériser d'un point de vue historique et politique, mais n'ont aucune influence juridique.

La distinction des guerres en offensives et défensives, intimement liée à celle des alhances offensives et défensives, et presque généralement acceptée par les auteurs d'autrefois, n'a qu'une valeur secondaire pour le jurisconsulte. Souvent identifiée avec la distinction des guerres justes et injustes, elle n'a pu résister à une expérience mûrie et à un examen impartial. Séduisante en apparence, elle est, on l'a reconnu, trompeuse en réalité. Qui

^ Cf. § 8 ; surtout les études de E. Nys y indiquées. La doctrine de Saint- Augustin en constitue le thème assidu Pacem debet habere vohintas, bellum nécessitas, car, selon Gratiën, la guerre engendre : nocendi cupiditas, ulcisçndi erudelitas, impacatus atque implacahilis animus, feritas rebellandi, libido 'hminandi et si qua similia. Les auteurs ultérieurs n'ont de même pas réussi i franchir la limite douteuse de la nécessité, conséquence d'une injustice flagrante, dont le redressement ne peut être obtenu d'une autre manière. Cf. Calvo, § 1593 ss.

- V. par ex. Rapisardi Mirabelli qui, dans la R. D. 1. 1912, p. 159 ss., 411 ss. ; 1913, p. 85 ss., 523 ss., 649 ss., essaie de défendre la guerre tripolitaine et déclare au début : ' J'estime que cette question — celle du bon droit — dépasse toujours le domaine du droit par le fait même que la liberté, laissée entière aux États, de se faire la guerre quand ils le trouvent indispensable, est étrangère au droit.' J'en doute fort.

a fait le premier pas ? qui a tiré le premier coup de fusil ? La question peut être importante à élucider pour le stratège. Qui a déclaré la guerre ? La question peut intéresser l'historien ; ni l'une ni l'autre ne déterminent l'agresseur véritable. Trop souvent celui-ci a réussi à induire son adversaire, imprudent ou téméraire, à perdre patience et à porter le premier coup. Frédéric II prévint ses ennemis de 1756 par l'invasion imprévue de la Saxe. La république Sud- Africaine, harcelée, réduite aux extrémités, se laissa, en 1899, induire à déclarer la guerre à son adversaire puissant. L'historien impartial n'en demeure pas moins convaincu que ces deux guerres étaient purement défensives. On ne peut pas entièrement négliger cette distinction, parce qu'eue peut avoir une influence décisive quant à l'exécution des lois et traités, notamment des alliances politiques. Mais le droit de la guerre n'en est pas modifié.

La seule distinction qui concerne le droit positif est celle de la guerre sur terre et sur mer. La guerre terrestre et la guerre maritime se distinguent par le terrain, les moyens, les objets ; non par le caractère ni par le but final. Pour des raisons analogues, une troisième espèce vient s'y ajouter : la guerre aérienne.

Les causes de la guerre sont si variées qu'après les observations antérieures sur la différence entre les conflits de droit et les conflits d'intérêt on peut se dispenser d'en renouveler l'examen. Les intérêts politiques qui engendrent une guerre. sont souvent d'origine et de nature compliquées ; ils se dévoilent lentement, et ne sont susceptibles que d'un jugement postérieur. Ainsi, il est heureux qu'elles n'influent pas sur le droit de la guerre. 11 en est de même du but de la guerre. Le but unique général, c'est la victoire, c'est-à-dire la force actuelle de soumettre l'adversaire à sa volonté. A cette fin, toutes les facultés, toutes les ressources sont mises en action, l'existence, l'indépendance même y sont risquées. Ce but domine toute la guerre et son droit. Par contre, l'objet de la volonté, à laquelle on entend soumettre l'adversaire, peut infiniment différer. Parfois, il change pendant la guerre. Une guerre qui éclate pour la possession d'un territoire ou le paiement d'une indemnité, peut dépasser, et de loin, l'acquisition de ce territoire ou l'extinction

de cette dette. La durée et les sacrifices de la guerre justifient souvent des gains et des pertes très supérieures, peut-être même l'assujettissement complet de l'un à l'autre, preuve nouvelle de l'étroitesse de l'assimilation de la guerre à un procès, dont les frais tombent à la charge du vaincu. La guerre, ici comme partout, se révèle conmie une force constructive et destructive. Cette force, qu'on peut appeler sans exagération une force formidable, a, graduellement et à un certain degré, subi l'autorité du droit et de l'humanité.

Il faut distinguer un droit de guerre subjectif et objectif. Le droit subjectif impUque le droit de faire la guerre et n'appartient qu'aux sujets du droit, aux États souverains. La guerre privée appartient au temps jadis. Défendue par le droit romain, elle se présentait au moyen âge comme une forme générale de justice individuelle. Pas à pas, elle a reculé devant l'autorité publique, qui s'emparait de la juridiction, et, sous peine capitale, défendait la guerre privée. Les démarches autoritaires et violentes d'une personne ou société privée sont étrangères au droit international moderne. Une action de ce genre est interdite par le droit pénal, soit de l'État où l'acte a été accompli, soit de l'État contre lequel il a été dirigé, quelquefois des deux ensemble. Ceci touche les individus comme les groupes. Le droit de la république Sud-Africaine de punir le D*^ Jameson et ses partisans, après l'invasion brutale de 1896, comme des criminels n'était pas douteux.

Il arrive parfois que la résistance armée contre l'autorité légitime dépasse les limites d'une rébellion, pour prendre le caractère d'une insurrection ou d'une guerre civile : d'où la distinction des guerres extérieures et intérieures. Entre une insurrection et une guerre civile, il n'y a pas d'autre différence qu'entre la cause et l'effet. Le moment où l'insurrection se transforme en guerre civile est une question de fait, à laquelle on ne peut répondre à priori. Quand le fait est constaté, le parti organisé de la résistance est généralement assimilé à un État belligérant et dès lors soumis au droit de la guerre. Eîn même temps, le pouvoir légitime est libéré d'une responsabilité souvent insupportable. La reconnaissance comme partie

belligérante n'implique pas la reconnaissance d'un Etat souverain ou sujet juridique.^ Les Hollandais en révolte contre leur prince légitime furent reconnus comme belligérants bien avant la reconnaissance de leur indépendance, bien avant même de s'être déclarés indépendants. Les expéditions armées de Garibaldi, en 1860 contre l'Autriche et le royaume de Naples, en 1867 contre Rome, considérées plus tard comme des opérations belligérantes, auraient été punies comme des actes de haute trahison, si elles avaient échoué et avaient pu être réprimées par les États qui en furent victimes. Dans la guerre de sécession d'Amérique (1861-1865) les confédérés ont été généralement reconnus comme belligérants : c'est à tort que le gouvernement de l'Union s'est plaint de l'attitude des puissances européennes qui, suivant son exemple, avaient reconnu le blocus des ports du sud comme un blocus de guerre, pour en déduire la belligérance de sécessionnistes. A l'inverse, la résistance armée des Tyroliens sous André Hofer, la rébellion audacieuse du major Schill en 1809 contre Napoléon, n'ont pas été traitées comme faits de guerre, mais punis comme crimes. Le même sort a frappé les Polonais en 1830 et en 1867, les Hongrois en 1849. Des considérations politiques et humanitaires peuvent tempérer l'application rigoureuse du droit pénal, le droit international n'accorde qu'exceptionnellement le droit de guerre à d'autres qu'aux États souverains. Même après leur guerre civile, les États-Unis ont le plus souvent refusé de reconnaître les insurgés d'autres pays comme belligérants ; à plusieurs reprises les Cubains, puis, en 1893, l'amiral brésilien Mello, s'en sont aperçus.^ A raison du doute qui résulte de ces faits contradictoires, l'Institut de droit international nomma, en 1897, une commission, chargée d'examiner les droits et devoirs des puis-

* Kleen, i. 161 ss., conteste cette thèse contrairement aux faits de riiistoire par des raisons doctrinaires ; il rejette la distinction des deux reconnaissances comme une subtilité. De même Westlake, i. 50, va trop loin, quand il parle d'un état transitoire. Plus corrects sont Dana, éditeur de Wheaton. § 23 ; J. B. Bassett Moore, i. 52 ss., 166 ss. ; G. G. Wilson, Amer. Joum. i. 46-60.

^ J. Bassett Moore, i. 52 ss., 184 ss., s'étend largement sur cette question et les événements divers qui s'y rapportent. Cf. R. G. D. I. P. 1011, p. 666 ss., sur les troubles de 1911 au Portugal.

sances étrangères en cas d'insurrection ou de guerre civile dans un Etat ami. Bien que les termes en fussent plus larges, la question de la reconnaissance s'y trouvait impliquée. Un projet succint, dû à Desjardins, fut accepté à Neuf chat el, en 1900, presque sans modification. Il accorde au gouvernement contre lequel l'insurrection a éclaté .le droit de reconnaissance, tant explicite qu'implicite, mais ne juge pas suffisante pour la reconnaissance l'application des principes du droit de la guerre par un sentiment d'humanité ; après cette reconnaissance, celle des autres puissances peut suivre sans scrupules. Cependant, elles ne sont point obligées d'attendre : elles peuvent faire cette reconnaissance spontanément, pourvu que le parti révolté ait conquis un certain territoire distinct, établi un gouvernement réguHer, enfin combattu, avec des troupes organisées, selon les lois et coutumes de la guerre.^

En principe, les États non- souverain s n'ont pas le droit de faire la guerre. Pour les membres d'une fédération ou d'une union réelle, ce n'est pas douteux ; une lutte éventuelle prendrait probablement entre elles le caractère d'une guerre civile, dont nous avons parlé. Une lutte entre les membres d'une confédération la dissout : c'est donc une guerre véritable. Les États feudataires ou protégés peuvent faire la guerre, si le suzerain ou le protecteur y consent explicitement ou implicitement, comme dans le cas de la Bulgarie contre la Serbie, en 1885, mais ils sont, par ailleurs, soumis au droit public de l'État dont ils relèvent. La résistance contre le suzerain ou le protecteur signifie insurrection et guerre civile. Le droit de faire la guerre n'appartient qu'à l'État qui est souverain ou se rend souverain. I^a question de savoir si tous les États souverains ont ce droit n'a pas ici sa place, ce droit peut être circonscrit ou exclu par des traités internationaux. Le doute, qui se présente pour les

' Annuaire, xvii. 71-95, rapport de Desjardins ; x\'iii. 41, note, d'Olivart, xviii. 181-227, délibération et texte en neuf articles ; id. xx. 316. A. Rivier juge ce projet comme un pas en arrière. Xys, iii. 114, relate un reproche adressé à l'Institut de tendances réactionnaires, parce qu'il établit des conditions pour la reconnaissance d'une révolte contre un gouvernement antilibéral ! Cf. A. Rougier, Les guerres civiles et le droit des getis, Paris, 1903 ; R. D. I. 1903, p. 431.

États à neutralité permanente, a été rencontré plus haut (§ 12). Certainement, ils peuvent se défendre, et le devoir impérieux de maintenir leur neutralité leur est imposé par le droit international.

Le droit public interne désigne l'organe compétent pour faire la guerre. Ordinairement, le texte des lois et l'usage parlent de la déclaration de guerre. Il est clair que cette expression n'est pas exacte. Il s'agit de déterminer la personne à laquelle incombent la compétence et la responsabilité de la décision de prendre les armes, tandis que la notification à l'ennemi n'a qu'une importance secondaire. Le droit international suppose que le chef de l'État, qui est en même temps son représentant au dehors, a le droit de guerre, sans se demander si, pour l'exercer, il lui faut la coopération des chambres ou de quelque autre organe. Le droit international accepte généralement les prescriptions du droit interne, mais, en cas de désaccord entre l'autorité légitime et l'autorité de fait, donne la préférence à la dernière. C'est pourquoi, dans une guerre civile, la reconnaissance d'un parti insurrectionnel se justifie sous certaines conditions prémentionnées. Un État peut aussi confier le droit de faire la guerre sous certaines restrictions aux organes subalternes, par exemple à un vice-roi ou gouverneur général colonial, à un gouverneur de province, etc., qui, dans ce cas, fait la gueiTe au nom du gouvernement. La même délégation s'applique aux anciennes compagnies des Indes orientales ou occidentales, et aux compagnies à charte modernes. En apparence, c'est le gouvernement colonial qui agit. En réalité, c'est l'État souverain de la colonie, dont son gouvernement est l'organe. Il ne peut pas se décharger de sa responsabilité internationale en la transférant à un fonctionnaire ou à une compagnie subordonnée, mais est seul tenu d'en remplir les devoirs et d'en subir les conséquences.

Naturellement, plus de deux États peuvent participer à une guerre. Autrefois, on les distinguait en parties principales et parties accessoires, suivant que la guerre les concernait directement ou indirectement. Cette distinction a perdu sa valeur. Maintenant, toute participation à la guerre, quelle qu'en soit

le motif ou la mesure, rend l'Etat partie belligérante et le soumet aux droits et devoirs de la guerre.^

Dans un sens objectif le droit de la guerre comprend toutes les relations qui naissent de la guerre, soit entre les belligérants, soit entre eux et les tiers. Ces dernières constituent une part tellement large et importante que la plupart des auteurs en font un livre ou chapitre distinct sous le nom de droit de la neutralité. Le di'oit de la guerre, restreint aux belligérants, contient tout ce qui se rapporte au commencement, aux procédés et à la fin de la guerre. Ordinairement on ne l'applique qu'au di'oit spécial qui, pendant la guerre, se substitue au droit normal et, par conséquent, constitue un droit d'exception par rapport au droit général de la paix.2 Ce droit établit une relation d'État à État, non d'individu à individu.^ Et c'est pourquoi il appartient au droit international. Mais, à défaut de conventions internationales, il peut très bien être réglé par le droit national, c'est-à-dii-e le droit militaire ou maritime, pourvu que cette réglementation s'associe au droit coutumier ou conventionnel. Il n'y a pas longtemps qu'on niait ou méconnaissait encore un droit coutumier en parlant d'un soi-disant droit de la guerre, qui, en réalité, ne contenait que des usages. L'historique suivant montrera que cette opinion n'est plus soutenable depuis le commencement du vingtième siècle et que le droit de la guerre a atteint un haut degré de perfection dans la forme la plus positive de conventions internationales. La force obligatoire du droit de la guerre n'est pas inférieure à celle du di'oit international en

* Seule la continuation des relations et obligations normales et pacifiques, fjui sont entièrement étrangères à l'état de guerre, ne peut pas être considéré comme une participation, comme les paiements et livraisons réguliers qui ne sont pas contraires à la neutralité. Lueder, /. c, p. 24-9. La distinction de Rivier, ii. 215, en alliés et auxiliaires n'a pas de valeur juridique.

- P. Polybe, v. 9, 11, connaissait déjà oî toC rroXf/iov vôfioi Ka\ rà tovtov dUaM, omme Tite Live, ii. 12 : belli iura quae utfacere ita pati ius est.

^ Rousseau, Contrat social, i, c. 4 ; Portalis, 14 floréal, an viii, à l'ouverture de la Cour des prises : ' Eintre deux ou plusieurs nations belligérantes, les particuliers dont les nations se composent ne sont ennemis que par accident; ils ne le sont point comme hommes ; ils ne le sont pas même comme citoyens ; ils le sont uniquement conmie soldats.' Les auteurs anglais et américains n'y ont jamais donné leur assentiment.

général. Cette force juridique n'est pas plus atteinte par les déviations et les violations les plus frappantes que celle du droit pénal par les crimes les plus atroces. Il n'y a donc pas de raison pour distinguer entre le droit et les usages de la guerre, ni entre le droit et une 'raison' de guerre, qui, en cas de besoin, y permettrait des exceptions. Ici, un droit d'urgence n'a pas plus de raison d'être que partout ailleurs, et ne peut se former sans ébranler le droit international lui-même.^

Uhistoire de la guerre n'est pas celle des guerres, bien qu'il y ait entre elles des rapports fréquents. Nous avons vu, dans l'introduction, comment au moyen âge les horreurs de la guerre avaient éveillé l'émotion du clergé et des savants. De cette émotion est née une littérature abondante qui, depuis peu, a été découverte et mise en lumière grâce aux études infatigables de quelques savants, au premier rang desquels s'est illustré le professeur belge E. Nys. D'autant plus remarquable est son observation qu'il ne faut pas exagérer en représentant l'histoire de l'humanité comme une histoire de massacre et de carnage continuel. Certes, la guerre privée, fléau du moyen âge, était à l'ordre du jour, source de caprice sans bornes et de misère sans fin : les définitions des fondateurs du droit international moderne portent encore les vestiges de la prédominance qu'elle exerçait sur leur esprit : ce qui d'ailleurs était tout naturel au temps de l'affreuse guerre de Trente ans, qui dévastait alors l'Europe. Mais des causes variées ont contribué à développer le droit de la guerre moderne. D'abord l'influence du christianisme et les efforts incessants de l'Eglise ont rehaussé le respect de la personne humaine et créé l'aversion des cruautés inutiles, ce qui a adouci les mœurs et mitigé les guerres. Puis la consolidation de l'autorité publique à la fin du xv^ siècle et dans le cours du XVI*, en créant une force capable de dompter le désordre social et en concentrant toute autorité, y compris le droit de faire la guerre, dans les mains des souverains, y a largement contribué. En troisième lieu, la formation des armées permanentes a eu pour conséquence que le port des armes était interdit à tous

^ Lueder, p. 254 : A. Rivier ii, 242, et plusieurs autres ont une opinion] contraire.

ceux qui n'en faisaient pas partie et qu'une discipline rigoureuse se substitua à la licence précédente. Enfin, on ne peut méconnaître l'influence croissante d'une neutralité encore au berceau.

Le progrès de la civilisation, le développement de l'organisation politique, la consolidation des forces armées, le droit de la neutralité, sont les sources principales dont le droit de la guerre moderne est issu.

Longtemps tout dépendit uniquement de l'esprit éclairé et de la bonne volonté de chaque État en particulier. Les ouvrages de Hugues Grotius, de ses contemporains et successeurs, dont la valeur ne pouvait être que de iure constituendo, exerçaient une influence forte et salutaire sur le droit coutumier en souffrance, mais les lois nationales, qui en assuraient l'application, restaient rares et incohérentes. Ce n'est que dans la seconde moitié du xix^ siècle que des conventions internationales ont été conclues qui ont exercé une influence durable et élevé le droit de la guerre à son niveau actuel.

Cette évolution s'accomplit d'abord par l'insertion de quelques principes généraux dans les traités de paix, puis par des conférences internationales pour le règlement de certaines questions en temps de paix ; enfin par les conférences générales de la paix depuis la fin du siècle. La première catégorie impHque, outre quelques antécédents moins connus,^ la Déclaration de Paris du 16 a\Til 1856, qui règle divers points importants de droit maritime, et qui, signée par les cinq grandes puissances, la Sardaigne et la Turquie, fut acceptée plus tard par beaucoup d'autres États. Huit ans plus tard, la Convention de Genève du 22 août 1864 pour l'amélioration du sort des blessés dans la guerre sur terre, unit un grand nombre d'États, considérablement accru depuis, dans une œuvre d'humanité. Le 20 octobre 1868, une convention additionnelle y fut ajoutée concernant la guerre sur mer, qui, cependant, ne fut pas ratifiée. D'une moindre importance pratique est la Convention de Saint- Pétersbourg du 11 décembre 1868, par laquelle nombre d'États

1 Dans la R. G. D. I. P. 1914, p. 3. 29 ; Basdevant, Deux Conventions peu connues sur le droit de la guerre, fait mention des traités anglo-américain de 1813 et espagnol-colombien de 1820.

mt DROIT FORMEL

exclusivement représentés par des militaires, renoncèrent à l'emploi de projectiles explosibles ou chargés de matières inflammables au-dessous d'un certain poids, qu'on estimait causer des blessures cruelles et inutiles. Cette convention emprunte sa valeur plutôt à son exposé des motifs : ' Considérant que les progrès de la civilisation doivent avoir pour effet d'atténuer autant que possible les calamités de la guerre ; que le seul but légitime que les États doivent se proposer durant la guerre est r affaiblissement des forces militaires de Vennemi.'' Voilà les deux principes fondamentaux du droit moderne (§ 43, 44). En quatrième lieu, la Conférence de Bruxelles du 27 juillet au 27 août 1874, composée de délégués de presque tous les Etats européens sur l'invitation de l'empereur de Russie, arrêta le projet d'une convention internationale concernant les lois et usages de la guerre sur terre en cinquante-six articles. Ce projet n'a pas été ratifié, mais servi de modèle à plusieurs lois nationales et à quelques conventions internationales. Le travail de la conférence avait été précédé et facilité par les ' Instructions pour les armées de campagne ' arrêtées par le président des États-Unis, Abraham Lincoln, le 24 avril 1863. Dues au professeur Lieber de New- York, examinées et approuvées par une commission militaire, elles combinaient d'une façon heureuse les exigences de la théorie et de la pratique. Elles restent mémorables comme la première codification du droit militaire, quoique émanée d'un seul gouvernement et destinée à une guerre civile.^ C'est sur le fondement de ce projet que l'Institut de droit international arrêta en 1880 à Oxford un Manuel des droits de la guerre sur terre en quatre-vingt-six articles, qui bientôt acquit une certaine renommée et fut offert à tous les gouvernements et à leurs commandants en chef .^

* Il y a 10 sections et 158 articles. Au début de la guerre avec l'Espagne en 1898, ces instructions ont été promulguées de nouveau. Amer. Joum. i. 13-25, rend un juste hommage à l'auteur et son ouvrage. On en trouve des réimprimés partout : notamment dans les Documents annexés au recueil de L. Renault, 2^ éd. 1909.

2 V. sur le projet de Bruxelles et le Manuel de l'Institut l'aperçu succint e^ très clair de Lueder, /. c, p. 322 ss. Le jugement du gén. v. Moltke éti passablement favorable, mais sceptique. Rivier, ii. 241.

Les deux Conférences de la paiœ de 1899 et de 1907 à la Haye ont été beaucoup plus loin (§ 38). La première arrêta, le 29 juillet 1899, un " règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre ' en soixante articles que les vingt-six parties contractantes déclarèrent accepter comme la base de leurs lois et règlements militaires. Jusqu'à présent, quelques Etats seulement y ont donné suite ; par exemple l'Italie, la Russie, la Grande-Bretagne et la France.^ Trois déclarations complètent l'œuvre de 1899; (a) une pour interdire pour une période de cinq ans de lancer des projectiles et des explosifs du haut des ballons, ou par d'autres modes analogues nouveaux ; (b) une qui interdit l'emploi de projectiles qui ont pom* but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères ; (c) une qui interdit l'emploi de balles qui causent des blessures inutilement cruelles.

La Deuxièine Conférence de la paix a soigneusement révisé et complété le règlement de 1899, et substitué à la convention de 1899 deux autres du 18 octobre 1907, dont la première (n" IV) sert à confii'mer ce règlement ; la seconde (n^- V) établit les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre (§ 55). Une nouvelle convention relative à l'ouverture des hostilités y est ajoutée (n^ III). Ensuite la Conférence conclut les conventions suivantes, toutes datées du 18 octobre 1907 : (a) Convention relative au régime des navh-es de commerce ennemis au début des hostilités (n" VI) ; {b) Convention relative à la transformation de navires de commerce en bâtiments de guerre (n" VTI); (c) Convention relative à la pose de mines sous-marines automatiques de contact (n" VIII) ; {d) Convention concernant le bombardement par des forces navales en temps de guerre (n" IX) ; {e) Convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève (n'* X) ; (ƒ) Convention relative à certaines restrictions à l'exercice du droit de capture dans la guerre

^ Voir R. Jacomet, Les lois de la guerre contemporaine, ouvrage publié sous la direction de l'état-major de l'armée, préface de L, Renault, 1913 ; J. E. Edmunds (colonel) et L. Oppenheim (professeur), LandTvarfarefor ihe guidance oj His Majesty's armies, 1912 ; R. G. D. I. P. 1913, p. 176 ; Amer. Jourti. vii. 92 ss. Cf. L. Renault, Exposé, 191 5, p. 14-, en ce qui concerne l'Allemagne.

maritime (n" XI); (g) Convention relative à l'établissement d'une Cour internationale des prises (n° XII). Les -sept dernières ne concernent que la guerre maritime. La convention concernant les droits et les devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime (n° XIII) et celle qui est mentionnée sub V, traitent de la neutralité. Enfin, la déclaration relative à l'interdiction de lancer des projectiles et des explosifs du haut des ballons de 1899, fut réaffirmée en 1907.

Les conventions précédentes ont posé de nouvelles bases pour le droit de la guerre et, en tant que viables, l'ont régénéré. Cependant, elles ne furent pas toutes signées par les délégués présents, encore moins ratifiées par leurs gouvernements. Ce serait donc une erreur grave de les considérer comme obligatoires pour tous les Etats ou pour ceux qui y ont consenti dans tous les cas possibles. En outre, l'adhésion et la ratification — même la dénonciation — restent ouvertes et peuvent avoir lieu à des époques différentes. Une liste minutieuse serait donc œuvre difficile et peine perdue. Les conventions sont inégales en longueur et en importance. Elles se terminent toutes en quelques articles identiques sur la ratification et l'adhésion. L'adhésion des États qui n'ont pas participé à la Conférence n'est pas exclue, mais fera l'objet d'une entente ultérieure. La dénonciation unilatérale est admise ; elle sera notifiée de la même façon que l'adhésion, mais n'aura effet que pour celui qui dénonce et seulement une année après la notification. Le^ ministre néerlandais tiendra un registre de toutes les ratifica* tions, adhésions et dénonciations, au service des parties con^ tractantes.

§ 43. — La déclaration de guerre et ses effets.

La transition de l'état de paix à l'état de guerre est d'unj importance qui n'a jamais cessé d'être reconnue. L'antiquit< toute pénétrée de la valeur des formes rigides, entourait le coi mencement d'une guerre de solennités qui en révélaient caractère religieux. Chez les Grecs, un héraut appelé Krjpvl proclamait la guerre ; chez les Romains, les fratres fetlales

annonçaient la guerre. Un appel solennel, clarigatio, renim ràptanon clara voce repetifio, est adressé à l'adversaire ; s'il n'y satisfait pas dans les trente jours, la déclaration s'effectue par l'accomplissement d'actes symboliques. Cicéron attribue cette institution à Tullus Hostilius : ut omnehellum quod denun datum indictumque non esset, id iniustum esse et iînpmm iudicaretur}

Au moyen âge, la chevaleresque aversion des actions insidieuses mit en vogue l'usage de défier l'adversaire, dans la guerre publique comme dans la guerre privée, usage qui, dans la guerre publique, se garda longtemps après que la guerre privée eut disparu. Ce défi s'appelait diffidatio. L'observation scrupuleuse du terme, qui devait s'écouler avant qu'il fût permis de recourir aux armes, était un des moyens les plus effectifs par lesquels l'Etat et l'Eglise réussirent à dompter la guerre privée (§ 8). L'usage d'une déclaration de guerre par des lettres de défi se maintient jusqu'aux premiers siècles de la période moderne. E. Nys rapporte quantité d'exemples, du xv^ et du xvi^ siècle, de hérauts ou rois d'armes, qui, au nom de leurs souverains, \'iennent réclamer satisfaction et, faute de celle-ci, défient au combat, ' cérémonie religieuse observée en ce temps-là, où la guerre se faisait sans surprise et, étant dans la franchise, avait aussi plus de gloire.' Le dernier roi d'armes anglais fut adressé par Marie Tudoi* à Henri II de France en 1557.^ En 1635, Louis XIII envoya à Bruxelles au cardinal-infant d'Espagne un roi d'armes avec trompette pour annoncer la guerre au roi et au peuple. Le dernier cas européen de héraut est celui de la Suède au Danemark en 1657.

Néanmoins une déclaration expresse moins formelle restait en usage : les hérauts furent remplacés par les ambassadeurs. La fin du xvi'' siècle apporte quelques cas de guerre sans déclaration formelle et, dans les siècles suivants, ces cas se multiplient d'une façon alarmante. Robert Ward, au début du xix^ siècle, Maurice, à la fin, ont, sur ce sujet, ouvert

^ Cicéron, De republica, ii. 17 ; De officiis, i, c. 2.

* En 1778, l'Angleterre déclara la guerre à la France par un héraut, mais celui-ci resta à Londres et n'annonça la guerre qu'à la population. Rivier, ii. 224.

une minutieuse enquête. Maurice ne rapporte pas moins de 107 exemples, entre 1700 et 1870, où les hostilités ont commencé sans déclaration de guerre préalable, et dix seulement, que précéda une déclaration formelle ; il en cite d'autres, où une déclaration intervint, en effet, mais seulement après l'ouverture des hostilités.^ Un membre de l'Institut, Ch. Dupuis, rapporteur de la question à la session de Gand, a continué cet examen pour les années 1848-1904. Il conclut que, des seize guerres de cette période, il n'y en a que quatre — en 1848, 1885, 1894, 1897 — où toute déclaration précédente fait défaut, tandis que dans les douze autres la guerre fut déclarée directement ou indirectement. De telles statistiques, méritoires sans doute, n'ont d'ailleurs, comme toutes les statistiques, qu'une valeur relative. Que faut-il entendre par déclaration de guerre ? Il a été dit que le terme indique d'habitude la résolution de faire la guerre, tandis qu'ici il s'agit de la communication de cette résolution à l'adversaire. Cette communication, la seule qui ait place dans le droit international, ne peut procéder que du gouvernement à son adversaire. Elle ne peut être remplacée par des manifestes aux sujets ou aux gouvernements étrangers. Non sans raison, Pradier-Fodéré en désapprouve la terminologie ; et E. Nys rappelle les déclarations pompeuses de la Convention française de 1793, qui, en effet, déclarait la guerre, c'est-à-dire se résolvait à faire la guerre, par exemple le 1^*^ février 1793 aux Provinces-Unies et à la Grande-Bretagne, mais ne s'inquiétait pas de la manière dont cette résolution viendrait à la connaissance de la partie adverse, qui n'en était saisie qu'indirectement et comme par accident.'^ Aussi arrivait-il souvent que les soi-disant déclarations de guerre étaient précédées par le franchissement des frontières ou autres actes d'hostilité. Enfin, des déclarations susceptibles d'une interprétation différente sont considérées par les uns comme des déclarations de guerre indirectes, par d'autres repoussées comme telles; par

^ R. Ward, Inquiry into the tnanner in zvhich the dijjcrcni Wars oj Europe have commenced during the last two centuries, 1805 ; Maurice, Hostilities mithout déclaration oj War, from 1700-1S70, 1883 ; Féraud-Giravul. • Les hostilités sans déclaration de guerre,' R. D. 1. xvii. 19-49.

2 Pradier-Fodéré, vi. 613 ; Nys, iii. 36.

exemple, la célèbre déclaration du Japon à la Russie, du 5 février 1904, qu'il était impossible d'attendre plus longtemps, et que, devenues pour cette raison inutiles, les négociations seraient rompues. ' En adoptant cette ligne de conduite, le gouvernement impérial se réserve le droit de prendre toutes mesures indépendantes qu'il pourra juger nécessaire pour consolider et défendre cette position menacée, ainsi que pour protéger ses droits établis et ses intérêts légitimes.' D'après den Beer Poortugael et plusieurs autres, c'était évidemment une déclaration de guerre qui légitimait parfaitement l'attaque, trois jours plus tard, de Port- Arthur. D'autres, au contraire, se servirent de cet incident pour déplorer l'absence d'une indiscutable obligation et compléter cette lacune. Il a été remarqué que, depuis l'attaque de Philippe II d'Espagne contre la reine Elisabeth en 1588 la déclaration de guerre tombait de plus en plus en désuétude. Elle a été négligée par l'Angleterre dans les guerres avec les Provinces-Unies en 1652 et 1664, avec la France en 1756 et 1778 ; par Louis XIV plusieurs fois contre l'Allemagne ; par la Russie contre l'Autriche en 1740 ; par la Prusse contre le Danemark en 1848 ; par le Chili contre le Pérou et la Bolivie en 1878 ; par la Serbie contre la Bulgarie en 1885 ; par le Japon contre la Chine en 1894 ; enfin par la Grèce contre la Turquie en 1897.

En présence de ces faits incontestables, on comprend que les meilleurs auteurs hésitent à enseigner la nécessité d'une déclaration. Grotius la croit nécessaire, selon l'usage des Romains, sous le nom de demmtiatio, quoique le droit naturel ne l'exige pas. La plupart des auteurs antérieurs, comme Gentihs, ou postérieurs, comme Pufendorf, Barbeyrac, Vattel, et, au xix^ siècle, Heffter, BluntsehH, Bulmerincq sont de la même opinion. Par contre Bynkershoek avait déjà soutenu une autre thèse : potest bellum incipere ah indicticme et etiam potest a vi muttia. Mais il ajoute que les princes et les peuples orgueilleux n'aiment pas à faire la guerre sans la déclarer, pour vaincre avec plus d'honneur de gloire dans une lutte ouverte. G. F. de Martens, Kliiber, Phillimore et plusieurs autres n'estiment pas non plus qu'une déclaration formelle soit nécessaire.^

' On trouve chez la plupart des auteurs des données plus explicites des

De cet aperçu de la théorie et de la pratique, on conclura que jusqu'ici le droit positif admettait trois modes différents d'ouverture des hostilités :

(«) Une déclaration de guerre formelle, c'est-à-dire la notification expresse à l'adversaire de la rupture des relations pacifiques. Son effet peut être immédiat ou à terme. Immédiat: le 15 juin 1866, la Prusse somma les gouvernements de Saxe, de Hesse, de Hanovre, d'accepter ses propositions ou de se considérer en état de guerre ; le lendemain, les troupes prussiennes franchissaient la frontière. A terme : aussitôt après les manifestes de l'Autriche et de l'Italie à leurs sujets et leur notification aux gouvernements tiers, l'Italie déclara la guerre à l'Autriche, en 1866, déclaration qui devait prendre effet après trois jours. Enfin, l'effet peut être immédiat et la déclaration retardée par sa publication : la déclaration formelle de la France à la Prusse en 1870, datée du 17 juillet, fut présentée par l'ambassadeur de France à Berlin le 1 9 et communiquée à la même date à la Diète ; ce qui induisit Rolin-Jaequemyns à parler de la rénovation d'une vieille coutume. Mais la tendance est de ne pas mettre d'intervalle : le 12 avril 1877, la Russie déclara la guerre à la Turquie, et, le même jour, franchit la frontière.

{h) U ultimatum, ou dernier mot, c'est-à-dire la demande catégorique de se soumettre dans un délai bref et précis à des propositions déterminées sous peine d'une guerre en cas de refus. On l'a appelé avec raison une déclaration de guerre conditionnelle ; si la condition n'est pas réalisée, la guerre s'en suit au moment fixé. On en trouve plusieurs exemples récents. L'Autriche, en 1859, demandait de la Sardaigne, en forme d'ultimatum, son désarmement dans les trois jours ; la Prusse et l'Autriche exigèrent, en 1864, du Danemark, la révocation de la constitution du 18 novembre 1863 pour le Slesvig- Holstein dans les quarante-huit heures ; les États-Unis demandèrent de l'Espagne, le 20 avril 1898, l'évacuation de Cuba dans les trois jours.* La république Sud-Africaine réclama le

opinions contradictoires, mais on y rencontre en même temps la malheureuse confusion de la résolution et de la notification de la guerre, v. Leuder, /. c, p. 346.

> L'Espagne n'y ayant pas satisfait, le Congrès des États-Unis d'Amérit

10 octobre 1899 de la Grande-Bretagne la cessation de ses préparatifs militaires dans les vingt-quatre heures.

(c) Le fait même des hostilités, accompagné de la rupture des ' négociations. Autrefois il arrivait souvent qu'une stipulation expresse attachât le commencement d'une guerre au départ des ambassadeurs.! Malgré la bataille de Dettingen du 27 juin 1743, où Georges II, roi d'Angleterre, battit les Français, il n'y avait pas de guerre entre les deux nations et les ambassadeurs restèrent à leurs postes, parce que les parties en cause prétendirent être les alliés de la Prusse et de l'Autriche et ne se déclarèrent la guerre qu'au mois de mars 1744. La bataille navale de Navarin en 1827 prouve qu'encore d'autres motifs ont été allégués pour un combat sans guerre (§ 41 ). Par contre, l'histoire apprend que les relations diplomatiques ont été rompues et les envoyés mutuels révoqués sans qu'il s'ensuivît une guerre, par exemple entre la France et le Portugal en 1894. Les communications aux corps représentatifs ou publics, les proclamations au peuple, les manifestes aux tiers ne peuvent non plus prouver le début d'une guerre. Elles accompagnent parfois la déclaration de guerre ou les premières opérations, mais ne sont point des éléments essentiels et dépendent entièrement du bon vouloir et des institutions des Etats respectifs ; ce qui est sm-tout étonnant à l'égard des puissances neutres, hautement intéressées, et moins bien renseignées que les parties litigantes. Mais, quelles que soient les déclarations promulguées, la guerre est un fait et son existence se manifeste par des faits de guerre. En conclusion d'un examen minutieux du droit positif, Lueder constate, en 1899 : ' Aucune déclaration n'est indispensable, ni la déclaration de guerre formelle ni un avertissement quelconque.' ^

Cette condition peu satisfaisante, qui, après l'explosion, en

1904, de la guerre russo-japonaise attirait plus que jamais

l'attention, amena, dans sa session d'Edimbourg, l'Institut de

droit international à charger une commission spéciale d'un

déclara, le 25 avril, que l'état de guerre avait commencé le 21 avril, c'est-à-dire avec effet rétroactif.

1 Xys, iii. 36, énumère plusieurs traités du xviu« siècle et du commencement du xix"^ siècle. * Lueder, /. c, p. 337 ; Féraud-Giraud, l. c, p. 38.

240 DROIT FORxMEL

examen du sujet. Albéric Rolin disserta dans un rapport préliminaire sur l'incertitude des coutumes et la nécessité d'une règle. Il eut ensuite la satisfaction de voir, en 1906, à Gand, sous sa présidence, l'Institut accepter ses propositions, justifiées par un second rapport. Après quelques modifications de détail, et à une grande majorité, l'Institut estimait conforme ' aux exigences du droit international, à la loyauté que les nations se doivent dans leurs rapports mutuels, ainsi qu'à l'intérêt commun de tous les États, que les hostilités ne puissent commencer sans un avertissement préalable et non équivoque ; soit sous la forme d'une déclaration de guerre pure et simple, soit sous la forme d'un ultimatum, dûment notifiés à l'adversaire par l'Etat qui veut commencer la guerre '. La proposition du rapporteur d'indiquer un certain délai qui devrait s'écouler entre la déclaration et l'ouverture des hostilités, délai qui eût été différent pour les opérations sur terre et sur mer, fut écartée par la commission de rédaction. On y substitua l'expression plus vague : ' Un délai suffisant pour que la règle ne puisse être considérée comme éludée.' Ainsi amendé, un projet en trois articles fut voté par 33 voix contre 9, puis complété par le vœu que les États acceptent les principes adoptés et les insèrent dans leurs traités.^

Rarement l'Institut vit ses vœux accomplis plus vite et de plus honorable manière. A la Conférence de la paix qui, l'année suivante, se réunit à la Haye, le gouvernement russe mit la question à l'ordre du jour et le général Yermolow la présenta à la deuxième commission en termes rigoureusement exacts : ' L'état actuel de la question au point de vue de la législation, internationale est absolument indéterminé. Ni les leçons de l'histoire, ni l'étude approfondie des auteurs les plus éminents, ni la lecture attentive des traités de droit international ne peuvent fournir d'indications précises, capables d'établir quelque point de vue uniforme et déterminé.' La proposition de la délégation française qui s'y rapportait fut

* Anmiaire, xx. 64-70 ; rapport preliminaire ; Annuaire, xxi. 27-55, rapport définitif ; 55-75, note du général den Beer Poortugael ; p. 269-93, délibération et texte.

confiée à la deuxième commission comme une part distincte du droit de la guerre. Elle trouva, dans l'éminent savant L. Renault, un rapporteur qui avait, l'année précédente, exercé à Gand une influence considérable sur la rédaction qui y avait prévalu. On ne s'étonnera donc pas de trouver dans la convention III du 18 octobre 1907 des traces très marquées de l'œuvre de Gand.

Pourtant le texte de la Convention relative à l'ouverture des hostilités, adoptée à l'unanimité, n'est pas identique à la rédaction de l'Institut, mais va plus loin. ' Les puissances contractantes reconnaissent que les hostilités entre elles ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque, qui aura, soit la forme d'une déclaration de guerre motivée, soit celle d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle.' Sur le principe la délibération fut courte et l'unanimité bientôt acquise. La nécessité, tant éthique que juridique, d'une préision du moment où l'on passait de l'état de paix à l'état de guerre, était si manifeste qu'il n'y eut pas d'opposition. Un tout autre sort attendait la proposition néerlandaise d'ajouter au principe fondamental de l'avertissement non équivoque le complément d'un délai de vingt-quatre heures après la réception de la déclaration, délai pendant lequel les hostilités ne pourraient commencer : délai qui seul pouvait donner une valeur véritable au principe, puisque, sans un terme déterminé, l'avertissement pourrait coïncider avec l'ouverture des hostihtés, mais qui pourrait exercer une influence salutaire sur la mobilisation d'un nombreux effectif et les ultimes tentatives de conciliation et de médiation. En dépit de ces arguments, chaleureusement développés par les délégations néerlandaise et russe, l'amendement I ne put gagner les bonnes grâces de la délégation française qui, témoignant d'une juste conception des relations politiques et stratégiques actuelles, fit remarquer que les exigences de la guerre moderne ne tolèrent pas de délai. Malgré l'approbation de plusieurs États secondaires et l'assistance de la Russie, l'a^nendement néerlandais fut rejeté par 16 voix contre 13 et 6 abstentions.

L'article 2, qui prévoit une notification sans retard, et même

1Ó69-19 II -o

par voie télégraphique aux puissances neutres, afin que la guerre produise effet à leur égard, n'est pas de moindre importance. 'Toutefois, ces puissances ne pourront invoquer l'absence de notification, s'il est établi d'une manière non douteuse qu'en fait elles connaissaient l'état de guerre.' Les deux articles ne sont obligatoires pour les belligérants entre eux ou vis-à-vis des neutres que s'ils sont parties contractantes.^

On ne peut nier que cette convention III marque un progrès, mais qui ne doit pas être exagéré. L'incertitude sur le début d'un état de droit anormal qui crée des droits et devoirs d'une nature toute spéciale pour l'ennemi, les sujets et les neutres, ne pouvait subsister : elle a disparu. Désormais, l'adversaire est assuré de ne pas être attaqué à l'improviste, tandis qu'il croit les négociations en train ; le national sait dès quel moment les charges lourdes d'une guerre se feront sentir ; l'Etat neutre enfin est certain de n'avoir pas à remplir les devoirs de la neutralité tant qu'il n'est pas sûr de l'état de guerre. Mais comment aurait-il pu en être autrement ?

D'ailleurs, le danger d'ignorer les chances d'une guerre et d'être surpris par son explosion est passablement imaginaire. La presse, le télégraphe, d'autres moyens de communication, mettant les gouvernements et les populations au courant des événements, rendent toute surprise à peu près impossible. C'est pourquoi l'appel à la loyauté d'une déclaration de guerre a une moindre importance qu'on serait enclin, de prime abord, à le croire. Encore plus insignifiants sont les arguments empruntés à la gravité d'une guerre qu'une déclaration formelle ferait mieux ressentir, ou à une solution pacifique qui aurait plus de chance d'aboutir. Celui qui veut la guerre ne sera pas retenu par la formalité d'une déclaration. La chance d'une conciliation dépend d'un délai qu'on a refusé, et pour cause. Un État qui, après mûre réflexion, a résolu de faire la guerre, ne peut, lui-même prêt, consentir à laisser à son

* Actes et documents de la deuxième Conférence de la Paix, i. 125, cinquième séance plénière du 7 septembre 1907, avec le rapport de L. Renault, p. lJil-(> ; texte, p. 623. Commission et sous-commission, tonve iii, p. 32-3, 46-^0, 163-78.

ennemi le temps de se préparer, alors qu'une action immédiate peut le sauver. Frédéric II et Napoléon devaient, en grande partie, leurs victoires à la célérité de leurs mouvements. L'équipement et la mobilisation d'une armée perdent parfois leiu* valeur, si un délai forcé va mettre l'ennemi dans une position favorable pour regagner le temps perdu. Ainsi le délai proposé se restreignit graduellement et le pauvre terme d'une journée parut même inacceptable à la plupart des puissances militaires. Cependant la valeur de la déclaration formelle en est singulièrement diminuée.^ Il est \Tai que la convention a exprimé par le mot ' préalable ' ' que la déclaration doit être reçue par l'adversaire avant de commencer les hostilités ' ; mais, dès ce moment, tout acte de guerre est permis. Le temps seul peut apprendre s'il y a lieu de se réjouir d'un véritable progrès. En effet, la guerre actuelle a débuté par un ultimatum régulier suivi d'une longue liste de déclarations de guerre préalables, mais suivies de près de l'ouverture des hostilités.

Le début d'une guerre se signale encore par d'autres publications : d'abord la communication aux corps représentatifs ou autres, qui est de rigueur dans les pays où la constitution prescrit l'approbation ou l'information parlementaire ; puis la procJamation solennelle, ou le manifeste, qui annonce aux nationaux comme à l'étranger l'explosion de la guerre qu'en même temps eUe tâche d'expUquer et de justifier ; enfin la notification spéciale par une circulaire ou une note aux Etats amis, circulaire ou note qui renferme explication et justification semblables : actes d'importance secondaire, qui ne peuvent être confondus avec les déclarations de guerre, car, étrangers au droit international, ils relèvent uniquement des lois et usages nationaux de chaque État.

' Westlake, ii. 267, dit, à propos de l'article 1«' : ' La conférence, donc, a plus confirmé qu'affaibli la nécessité du fait que, pour ne pas être surprise à Timproviste, toute nation doit se reposer sur sa propre vigilance, et non sur une règle de forme.' Cf. Yotaro Soughimoura : De la déclaration de cuerre au pwint de \'ue du droit international public, 1912, ouvrage remarquable, tant par les données historiques sur les dernières guerres japonaises que par ses conclusions singulières. Puis les observations judicieuses de Ellery Stowell dans Y Amer. Jaurn. ii. 50 ss., suivies d'une liste historique de guerres ou représailles sans avertissement préalable.

Il en est de même des autres mesures qui, en général, accompagnent le commencement d'une guerre, et s'adressent aux nationaux, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur: le rappel des fonctionnaires et particuliers qui résident à l'étranger, afin qu'ils remplissent leurs fonctions ou devoirs nationaux, literae avocatoriae, mentionnés § 18 <i ; V interdiction de certaines opérations de commerce comme l'exportation d'armes et de munitions, de chevaux et d'autres objets à destination militaire, literae inhibitoriae ; enfin les avertissements contre des actions au service de l'ennemi, literae dehortatoriae. En même temps l'état de guerre ou de siège est proclamé, ce qui constitue un droit militaire spécial, suivant les lois et institutions de chaque Etat en particulier. Toutes ces mesures regardent le droit national et ne touchent qu'indirectement le droit international. Un Etat ami, par exemple, ne peut retenir les individus appelés, bien qu'il n'ait pas l'obligation, ni même l'autorisation, de favoriser leur retour.

La guerre ne fait pas cesser toutes les relations juridiques des belligérants, mais substitue un droit de guerre spécial au droit général de la paix. Cette substitution entraîne des effets juridiques directs qui concernent : {a) les parties belligérantes entre elles ; (b) les belligérants et les neutres ; (c) les belligérants au regard des personnes ennemies ; {d) les belligérants au regard des biens ennemis ; (e) les parties belligérantes au regard du commerce.

{a) Le droit de la guerre légitime des actes de violence et de ruse, qui seront décrits en détail. En outre, il exerce une influence immédiate sur les relations diplomatiques et contractuelles. Les relations diplomatiques sont rompues. Le départ des ambassadeurs en résulte. Il se peut que le départ précède, mais il est usuel qu'il suive la déclaration de guerre ; souvent il en est le signe décisif. Les exemples d'une continuation des légations sont rares et parfois trompeurs.^ Lorsque, au commencement de la guerre de la succession d'Autriche, l'ambassadeur de France demeurait en fonction à Londres et celui

^ Bonfils, art. 1048, indique la rupture des relations diplomatiques connu») facultative.

d'Angleterre à Paris, ce fait singulier s'expliquait par la thèse, abandonnée depuis, que la France et l'Angleterre n'étaient pas belligérantes, mais alliées des belligérants ; aussitôt que la guerre fut déclarée les ambassadeurs partirent. En 1812, les négociations diplomatiques entre la Russie et la Prusse se continuèrent en secret, parce que les parties n'étaient des adversaires que par contrainte. Dans un état de guerre réel, la continuation des missions diplomatiques est inutile et dangereuse. Les relations pacifiques ont cessé, les autres sont confiées aux commandants militaii-es ; le maintien des privilèges diplomatiques en temps de guerre pourrait dépasser les facultés des gouvernements. C'est pourquoi chaque belligérant rappelle au plus vite son envoyé, qui sans cela risquerait d'être renvoyé, sinon chassé. Le représentant d'une puissance amie est sollicité de prendre soin des intérêts des nationaux d'un belligérant en pays ennemi. De même l'activité des consuls est suspendue; leur exequatur est retiré. Il est vrai que les raisons données s'appHquent à eux à un moindre degré, mais le fonctionnement d'un agent de l'ennemi sur le territoire d'un État est inconcihable avec le droit de la guerre.

Autrefois, dans la première période du droit international positif jusqu'en 1815, la maxime que la guerre annule les traités entre les belligérants était généralement acceptée. Les anciens auteurs, y compris Vattel et Phillimore, n'en doutent pas. C'était aussi le point de vue de la Grande-Bretagne après la guerre de 1812 avec les États-Unis, quant au privilège de pêche sur les côtes de Terre-Neuve et du Canada, que les Américains avaient acquis par le traité de 1783 et qu'ils revendiquaient énergiquement après la paix de 1814.^ La thèse que les traités sont annulés par la guerre ne pouvait subsister, lorsqu'au xix^ siècle, plusieurs traités furent conclus précisément pour le temps de guerre, ou en forme d'une réglementation collective d'intérêts communs. Aujourd'hui il faut distinguer : (a) les traités politiques d'amitié, d'alliance, etc., qui, absolument

* V. les opinions divergentes chez W. Baich, R. D. I. 1909, p. 415 ss., surtout l'arrêt de la Cour suprême des États-Unis du 12 mars 1823, p. 422.

incompatibles avec l'état de guerre, sont annulés de plein droit ; (b) les traités conclus pour le temps de guerre, comme les conventions de Saint-Pétersbourg et de Genève et quelques-unes des conventions de 1899 et 1907, qui, loin de disparaître, entrent en action ; {c) les traités dont la teneur est apparemment indépendante de la paix et de la guerre et qui ouvrent de grandes difficultés. Concernant plutôt les intérêts privés et sociaux que les relations politiques, ils gardent leur raison d'être, surtout quand ils impliquent nombre d'États qui restent étrangers à la guerre. Cependant, l'effet de ces traités peut être suspendu, si les belligérants le croient utile. Cette faculté est indéniable, mais son exercice dépend des circonstances, ainsi elle est difficile à préciser. Souvent, le traité de paix confirm eou modifie les traités d'une façon explicite (§ 52). Les traités qui ont été exécutés, par exemple les cessions de territoire ou les payements d'indemnité, subsistent en entier, à l'égal des traités conclus expressément pour toutes circonstances.

Les effets de la guerre sur les engagements internationaux ont depuis longtemps attiré l'attention de l'Institut de droit international. En 1908, il institua une commission nouvelle pour examiner la question. M. Politis, rapporteur, présenta un rapport préliminaire à la session de Paris en 1910 ; ayant sollicité la collaboration d'autres membres de la commission, il présenta un second rapport à Madrid en 1911, qui devint la base d'une discussion animée à Christiania en 1912. Elle aboutit au vote provisoire d'un texte de règlement en onze articles, divisé en deux chapitres : (a) traités entre les Etats belligérants ; (b) traités entre les belligérants et les Etats tiers. Les délibérations ne tardèrent pas à s'embrouiller. Toutefois, on s'accorda sur le principe que ' l'ouverture et la poursuite des hostilités ne portent pas atteinte à l'existence des traités, conventions et accords, quels qu'en soient le titre et l'objet, conclus entre eux par les États belligérants '. Il en est de même des obhgations qui en dérivent. Cependant la guerre met de plein droit fin aux traités de nature politique, dont les principales espèces sont énumérées, et à tout traité dont l'application ou l'interprétation aura été la cause directe de la guerre. Les

traités conclus en vue de la guerre restent intacts. Les mêmes dispositions s'appliquent sous des réserves aux traités conclus entre les Etats belligérants et les États tiers.^

(6) La relation entre les États belligérants et les neutres ne subit pas de changement de principe, mais la guerre fait naître de nouveaux droits et devoirs réciproques, qui appartiennent au droit de la neutralité (§ 55 ss.). Il apparaîtra que la guerre n'a plus exclusivement un intérêt pour les belligérants, mais qu'elle fait ressenth- son influence formidable dans un cercle toujours plus large et d'une façon toujours plus douloureuse. Il arrive quelquefois qu'un tiers, étranger au conflit, y est pourtant entraîné. Il en est ainsi dans l'union réelle et dans la confédération, à moins que, dans celle-ci, l'acte de la confédération ne permette une action séparée, comme la Confédération germanique en 1859 et 1864, lorsque l'Autriche et la Prusse, membres de la Confédération, entamèrent des guerres isolées. Les États feudataü-es et protégés sont liés par le droit de la suzeraineté et du protectorat ; les alliés souverains, par les traités d'alliance ou de garantie. Cependant, des États feudatoires ont fait la guerre séparément avec le consentement tacite du suzerain. D'auleurs, comme les alhés et les garants, ils ne sont parties belligérantes qu'en vertu d'une participation effective. Maintes fois les conventions politiques respectives sont lettre morte ; alors les intéressés sont hors d'atteinte de la guerre et de son droit (§ 12, 13). Les événements récents en donnent des exemples frappants.

(c) La relation de l'Etat belligérant et des nationaux ennemis ne changent guère en vertu du principe que la guerre ne crée qu'une relation d'Etat à État. Autrefois, c'était autre chose ; on s'emparait de sujets ennemis partout où l'on pouvait les atteindre. Même de nos jours, on s'est souvent opposé aux conséquences du principe moderne, et plusieurs auteurs anglais le rejettent complètement. Le gouvernement belligérant veut

' V. Annuaire, xxiii. 251-81, rapport préliminaire ; xxiv. 200-19, rapport nouveau ; xxv. 611-47, délibérations ; p. 648, texte. Puis, Rob. Jacomet, La guerre et les /r«^7és, préface de Léon Bourgeois, Paris, 1911 ; R.D.1. 1911, p. 195 ; C. Phillipson, ' The Effect of Waren Contracts,' 1909, Amer. Journ, iv. 1011 ; V. Liszt, /. c. p. 172.

souvent empêcher, au début d'une guerre, le retour de sujets ennemis dans leur patrie pour y remplir leur service militaire ou lui prêter secours d'une autre façon. Tant qu'il ne s'agit pas de personnes d'un rang élevé ou d'un caractère officiel, de telles mesures paraissent être tombées en désuétude, parce que l'interdiction pure et simple ne suffit pas, mais appelle des moyens d'exécution difficiles à maintenir, tandis qu'elle pourrait exposer l'État lui-même au danger d'un séjour prolongé d'éléments suspects et, de plus, à des représailles. Ainsi, une politique plus juste, plus humaine et plus raisonnable a abrogé des mesures de contrainte d'un genre odieux et d'une valeur douteuse. Plus fameuses sont les mesures d'une tendance contraire : telle, l'expulsion en masse de sujets ennemis, connue sous le nom de xéi\élasie.^ Elles ne sont pas inconnues du droit moderne. En 1755, des centaines d'Anglais furent chassés de la France, à cause de l'explosion de la guerre navale de sept ans. En 1803, Napoléon fit emprisonner environ 700 Anglais de 18 à 60 ans en France, parce qu'il était furieux de la guerre qui venait d'éclater à nouveau. L'expulsion de 100,000 Allemands de France en 1870, par le décret du 18 août, lorsque les premières défaites avaient stimulé la fureur populaire, eut plus de retentissement. En 1897, 200,000 Grecs furent chassés de la Turquie. D'autres guerres récentes n'inquiétèrent plus les individus. En 1904, la Russie permit même expressément aux sujets japonais de résider sur le territoire russe, à l'exception de la Sibérie orientale, théâtre de la guerre. De telles expulsions d'étrangers inoffensifs ne sont pas seulement en contradiction flagrante avec les principes actuels du droit des étrangers et de la guerre, mais répandent une misère inutile et font naître un amer ressentiment. Elles ne sont légitime > qu'en tant qu'elles peuvent diminuer la population d'une place forte assiégée et par conséquent prolonger sa force de résistance.'- D'ailleurs, elles semblaient avoir disparu. Pourtant, on ne peut

^ Grotius, iii. 9, § 3 ; v. Bynkershoek, i, c. 3. Vattel, iii. 4, 63, jugeait moins durement. Erskine Holland défend la pleine liberté des parties adverses. Cf. Pearce Higgins, War and the private citizen, London, 1912.

^ C'était la raison de la seconde expulsion des sujets allemands de Paris, septembre 1870.

nier que le droit positif ne les défende pas. Une proposition du Japon à la deuxième Conférence de la paix d'insérer dans le règlement du droit de la guerre une interdiction expresse d'interner les sujets ennemis, hors le cas de nécessité absolue, amplifiée par l'Italie jusqu'à la prohibition de l'expulsion, fut vivement combattue et finalement retirée.

(d) Comme, dans les siècles passés, les parties beUigérantes se permettaient tout vis-à-vis des sujets ennemis, elles n'hésitaient pas à saisir et confisquer les biens sans se soucier s'ils appartenaient à l'Etat ou aux particuliers, s'ils consistaient en biens mobiUers ou immobihers.^ Maintenant les possessions des personnes privées sont ordinairement respectées. Longtemps les na\dres ennemis qui se trouvaient dans les ports et rades faisaient exception : on s'en emparait par un embargo et les confisquait sans scrupule. Nous verrons que, depuis peu, ils >ont protégés par un délai de faveur (§ 50). Les biens mobiliers de particuliers qid, même en pays ennemi, jouissent d'une certaine protection, sont d'autant plus à l'abri au début de la guerre. De même les créances des sujets ennemis vis-à-vis de l'État ou des nationaux d'un belligérant ne sont plus confisqués. Les temps sont passés où Frédéric II, par voie de représailles, confisquait les revenus de la dette süésienne, dues à des sujets anglais ; où le Danemark saisissait tous les intérêts dus par ses sujets à des créanciers anglais, en compensation des navires de commerce danois capturés par des croiseurs anglais. Les déviations de la règle que la propriété privée est inviolable et doit être respectée sur le territoire d'un beUigérant sont ou une injustice ou une exception.

(e) Le commerce, intérieur et extérieur, subit les plus grandes perturbations au début d'une guerre. Il peut être entièrement suspendu ou soumis à un contrôle rigoureux.^ Des considérations militaires peuvent arrêter tout transport pour assurer le secret des mouvements ou d'autres mesures militaires ou prévenir des renseignements importuns. Uembargo civil en était

^ Grotius, iii, c. 6 ; v. Bynkershoek, Quaestiones, i, c. 7. Déjà Vattel, ii. 421 , a excepte les biens immobiliers.

^ Van Bynkershoek, i. 3 ; Phillimore, iii. 116 ; Nys, iii. 62.

une des conséquences. Le commerce était interrompu et défendu sous menace de confiscation et de peines encore plus graves jusqu'à la fin du xviii^ siècle ; mais les besoins d'un internationalisme qui ne se laissait pas décourager requéraient des exceptions, sous forme de sauf-conduits ou de licences : généraux quand ils émanaient du gouvernement, spéciaux quand ils étaient délivrés par l'autorité militaire ; les premiers concernaient en général le commerce avec des pays lointains. Les temps plus modernes inclinèrent plutôt vers la liberté du commerce pacifique, à l'exception de certains articles et sous des limitations de temps et dé lieux. On a remarqué avec raison que les deux systèmes, bien que de formules opposées, parviennent de fait au même résultat. Les commerçants d'Amsterdam du xvii^ siècle n'étaient ni les seuls ni les derniers à fournir nombre d'articles à l'ennemi national au détriment de la patrie. Des restrictions officielles ne sont pas soutenables. Actuellement, une tendance se fait jour à s'abstenir d'une immixtion souvent superflue. Mais les exemples d'interdictions positives et de peines graves abondent, par exemple, contre ceux qui favorisent des emprunts ennemis ou participent à des contrats d'assurance de la propriété ennemie ; toutefois, l'accès à la justice même est souvent interdit à toute personne ennemie. En général les conséquences du seul principe qui soit juste commencent à se faire reconnaître : les sujets ennemis sont traités par l'État comme les siens propres ; ils ne souffrent de la guerre que ce qui est inévitable. Cependant, dans une guerre acharnée de longue durée, l'application de cette maxime court de grands risques.

§ 44. — La guerre sur terre.

A. — Les belligérants.

Deux principes fondamentaux caractérisent la guerre moderne. D^abord, la guerre est une relation d'État à État, non d'individu à individu. Par conséquent, elle ne se fait que contre les organes de l'État ennemi, non contre ses sujets. En second lieu, tant en étendue qu'en durée, elle doit causer le

moins de mal possible compatible avec son but. Le paragraphe suivant traitera de la dernière maxime ; la première est le sujet de ce paragraphe- ci.

Le principe que seuls les Etats se font la guerre et que leurs sujets n'en éprouvent les effets qu'indirectement réclame une séparation rigide entre les organes de l'État et les particuliers. Autrefois, cette séparation était inconnue, tout au moins négligée. Il est vrai que, après le déclin de la féodalité, les princes guerroyaient avec des troupes régulières et mercenaires ; mais celles-ci étaient souvent indisciphnées et maltraitaient la population pacifique et sans défense. Les horreurs de la guerre de Trente ans et des campagnes de Louis XIVprouventque,même à l'époque moderne, c'était l'usage général. L'amélioration de la discipline n'a pas moins contribué que l'adoucissement des mœurs à introduire au xix^ siècle de meilleures notions et coutumes, qui, jusqu'à nos jours, ont fait des progrès notoires.

Quoiqu'une idée plus exacte de la guerre se révèle déjà dans le traité entre la Prusse et les États-Unis de 1785, la Conférence de Bruxelles de 1874 donne la première expression collective de la notion juridique moderne, traçant ainsi la voie aux conférences postérieures de la Haye. Le règlemeiit concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, arrêté en 1899 et retouché en 1907, forme la base du droit actuel. La clause nouvelle de la convention de 1907, que la partie belligérante qui violerait les dispositions du règlement sera tenue à indemnité s'il y a Heu et sera responsable de tous actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée, mérite une attention toute spéciale (art. 3). Elle transporte les obligations vagues du devoir ^ans sanction précise dans le domaine pratique de la responsabilité pécuniaire. En la forme le règlement n'a pas subi d'autre changement que le transfert de la quatrième section, qui, en 1899, traitait *■ des belhgérants internés et des blessés soignés chez les neutres ' dans une convention spéciale ; le règlement ie compte donc que trois sections et cinquante-six articles. Cependant il ne faut pas oublier qu'il n'est obligatoire que pour les parties contractantes, et, même alors, si tous les belligérants «''y sont soumis. D'ailleurs le règlement de 1899 reste en vigueur

entre les belligérants qui l'ont signé. Enfin, la signature et la ratification de l'Allemagne, de l'Autriche-Hongrie, de la Russie, du Japon et de la Turquie sont subordonnées à quelquesréserves. Toutefois, les stipulations du règlement sont acceptées en général et servent de guide à l'exposition qui suit. Le règlement ne contient pas une codification complète du droit de la guerre. D'abord, la Grande-Bretagne a refusé dès le premier moment de l'étendre au droit maritime . En outre, on trouvera que nombre de questions, sur lesquelles on n'avait pu s'entendre en 1874 à Bruxelles, n'ont pas encore été résolues.

Qui a la qualité de belligérant ? La question est, on l'a dit, d'une extrême importance. La section première y donne une réponse dans les trois articles du premier chapitre (art. 1-3). Tout d'abord Vannée, c'est-à-dire la force publique concentrée et organisée de l'État. La quantité et la qualité de l'armée dépendent entièrement de la volonté de chaque État en particulier. La formation et l'organisation de l'armée ont parcouru un développement long et intéressant. Les anciennes armées de tribu des Germains firent place d'abord à la milice féodale du moyen âge, puis, à la fin du xiii^ siècle, aux condottieri, capitani de ventura, d'origine italienne, mais bientôt, répandus par le continent tout entier. Ainsi se formèrent les armées permanentes, mercenaires ou enrôlées, d'abord instni-j ments des princes ambitieux, plus tard gardiennes de nations pacifiques, qu'on a comparés à des chiens de basse-cour toujours prêts à repousser des attaques. A la fin du xviir et dès le commencement du xix^ siècle, les armées mercenaires et enrôlées disparaissaient, remplacées par les armées nationales ou de milice, composées de conscrits et de volontaires dans une proportion très variable. Malgré ce type normal, les armées actuelles présentent une grande variété. L'extension perpétuelle des forces actives a fait monter les frais à une hauteur effrayante et la soustraction de jeunes hommes nombreux à la production économique, jointe à la difficulté croissante de leur entretien, équipement, armement, a éveillé une sollicitude qui tourmente fl les peuples et les hommes d'État. En 1816 déjà, Metternich suggérait comme désirable la possibilité d'une restriction, d'après

l'idée du prince régent d'Angleterre, de l'effectif normal du temps de paix par une convention internationale. H n'en fut rien, ni alors ni depuis.

Le progranune russe de la première Conférence de la paix contenait à l'origine l'arrêt de l'augmentation des forces militaires de terre et de mer pendant une certaine période, dont il envisageait même la possibilité d'une diminution. On a déjà dit que ces plans ont échoué. Les délégués russes proposaient, pendant cinq ans, le maintien sans changement de l'effectif actuel en temps de paix des troupes de la métropole, réserve faite des troupes coloniales, et le maintien du budget militaù-e au même chiffre pendant le même temps. Bien que la proposition séduisante fut défendue avec ardeur par le délégué russe le colonel Güinsky, et que le président de la Conférence, Staal, en eût avec insistance recommandé l'acceptation pour é\iter une cruelle déception ; bien que le délégué néerlandais, le général den Beer Poortugael, l'eût appuyée chaleureusement, en signalant le poids écrasant de la paix armée et l'épuisement menaçant des peuples, le projet ne pouvait résister à la critique sévère des délégués allemands. Le colonel von Gross von Schwarzhoff désapprouva l'exagération des orateurs, déclarant avec emphase que sa patrie n'était point opprimée sous le joug de charges insupportables et ne considérait pas le service militaire comme un fardeau écrasant, mais plutôt conune un devoir >acré et patriotique, auquel il devait son existence, son bienêtre, son avenir même. Il démontra que le niveau de la culture et de l'instruction pubHque, la durée du service müitaii'e, l'organisation des cadres, la composition et la distribution des corps d'armée, la situation des places fortes et l'état du réseau de chemins de fer, étaient autant de facteurs qui, indépendamment du nombre, exercent une grande influence sur l'efficacité et la force des armées. Il n'est donc pas raisonnable de fixer simplement un chiffre maximum sans tenir compte de ces ch'constances et d'autres encore, qui diffèrent énormément suivant les pays divers et dès lors relèv«nt ou rabaissent considérablement la valeur des chiffres. Comment, enfin, distinguer les te^oupcs de la métropole des troupes coloniales ? Quel sens avait la

notion de colonie ? Comment, à l'exception de ces troupes, les États pourraient-ils adhérer qui se croyaient menacés par elles ? Considérant ces difficultés comme insolubles, la commission fut, presque à l'unanimité, d'avis d'écarter provisoirement les propositions russes comme prématurées et se borna à les recommander aux gouvernements respectifs pour un examen réitéré. A la deuxième Conférence de la paix, après l'expérience décourageante de 1899, la question ne fut plus mise à l'ordre, mais, sans délibération, de nouveau renvoyée aux gouvernements avec une insistance répétée.

Les deux Conférences n'ont donc point limité la compétence des États souverains d'organiser leurs forces actives et passives selon leur bon plaisir. L'enrôlement de troupes étrangères, comme les mercenaires suisses ou allemands d'autrefois, est tombé en désuétude. Mais l'emploi des indigènes des possessions coloniales en d'autres continents n'a point disparu : des Indiens, des Cafres, des Turcos, des Sepoys, récemment des Sénégalais et d'autres nègres ont été souvent employés, même au xix^ siècle, et de nos jours, dans la guerre entre États civilisés. Bien que répréhensible d'un point de vue moral, dangereux d'un point de vue politique, l'emploi n'est pas interdit par le droit positif, pourvu que ces troupes obéissent à la discipline et observent les règles du droit de la guerre.

En droit international, il ne s'agit que de déterminer exactement, en respectant soigneusement les institutions nationales, ceux des combattants qui sont soumis au droit de la guerre et ceux qui ne le sont pas. En dehors de l'armée, quelle que soit son organisation, les milices et les corps de volontaires peuvent en réclamer le bénéfice, pourvu qu'ils répondent à des conditions qui excluent la fraude et indiquent l'ennemi sans équivoque. Dans les milices sont comprises les gardes nationales, l'armée territoriale {landwehr, yeomanry), les gardes civiques ou, quel que soit le nom qu'ils portent, les corps organisés qui relèvent de l'autorité publique ; dans les corps de volontaires, les chasseurs, francs-tireurs, carabiniers et autres, qui, 'convoqués pour la guerre, apportent eux-mêmes leurs armes et équipements, qui] ordinairement sont subordonnés à des chefs qu'ils ont élus

eux-mêmes, qui ne forment pas des unités tactiques, mais sont composées arbitrairement et selon les besoins du moment en groupes séparés d'une force numérique différente.' Pour être reconnus comme belligérants, ils doivent : ' 1" Avoir à leur tête une personne responsable pour ses subordonnés ; 2° avoir un signe distinctif et reconnaissable à distance ; ^ 3° porter les armes ouvertement ; 4** se conformer dans leurs opérations aux lois et coutumes de la guerre ' (art. 1^"^). A ces conditions simples et raisonnables, qui ont subi l'épreuve d'un examen réitéré, ils peuvent compter qu'ils seront traités comme des militaires, non comme des criminels.

Ainsi prit fin la discussion acharnée, qui s'était formée, ^ur la question, lors de la résistance opiniâtre des Espagnols contre Napoléon, puis dans les guerres entre les Etats-Unis et le Mexique, enfin lors de l'apparition des francs-tireurs, en 1870. Les Prussiens refusèrent de les reconnaître comme belligérants, ^i, commandés par des ofiiciers français, ils ne pouvaient montrer l'autorisation expresse de leur gouvernement, et, ffar conséquent, faisaient partie de l'armée. Le règlement de 1907 constate : ■ que la population d'un territoire non occupé qui, à l'approche de l'ennemi, prend spontanément les armes pour combattre les troupes d'invasion sans avoir eu le temps de s'organiser sera considérée comme belUgérante si elle porte les armes ouvertement, et si elle respecte les lois et coutumes de la guerre' (art. 2). Les grands États militaires eux-mêmes ont été jusque-là dans leur respect du droit de la défense après les expériences amères de la guerre franco-allemande. ^Mais on ne pourra s'étonner qu'en 1899 une proposition anglaise de pousser à fond l'idée, jusqu'à permettre même la résistance armée à la population d'un territoire occupé, n'ait obtenu, malgré la défense chaleureuse de la Suisse, qu'un faible acquiescement et, sur le refus catégorique des grandes puissances, ait échoué. En sens contraire, on relevait que les conditions mises à la reconnaisance des corps de volontaires étaient faciles à observer ; que la participation à la lutte par la

' La proposition allemande, en 1907, de notifier auparavant ce signe distinctif à l'ennemi fut combattue par la France et la Suisse et rejetée comme impossible à exécuter.

population d'un territoire occupé n'est pas seulement excessivement dangereuse pour l'occupant, mais qu'elle efface complètement la différence entre les belligérants et les non-belligérants et, par cela, détruit les fondements mêmes du droit de la guerre. Le délégué belge, Beernaert, rappela vainement les inutiles efforts qui, dès 1874, avaient été tentés pour résoudre la difficulté en conciliant les intérêts opposés, mais finalement il se contenta de l'assertion expresse et répétée du président de Martens, que le règlement n'avait nullement la prétention d'empêcher la défense nationale, mais plutôt de protéger la population pacifique et sans défense dès l'ouverture des hostilités, et que, si, en des circonstances imprévues, le règlement se taisait, son silence ne pourrait légitimer aucune conséquence. Pour ne pas abandonner en ce cas la ligne de conduite à l'arbitraire des commandants militaires, le président déclara explicitement, et cette déclaration est insérée littéralement au procès-verbal de la deuxième sous-commission, onzième séance, 20 juin 1899: ' En attendant qu'un code tout à fait complet des lois de la guerre puisse être édicté, la Conférence juge opportun de constater que, dans les cas non compris dans l'arrangement de ce jour, les populations et les belligérants restent sous la sauvegarde et sous l'empire des principes du droit des gens, tels qu'ils résultent des usages établis entre nations civilisées, des lois de l'humanité et des exigences de la conscience publique.' Quelle valeur faut-il attacher à des déclarations et des renvois semblables ? Pour y répondre, il faut consulter longtemps avant la guerre actuelle les horreurs que, presque immédiatement après cette déclaration solennelle, l'Angleterre, civilisée et chrétienne, a commises dans la guerre de conquête de 1899 à 1902, contre * deux nations sud-africaines de même race et de même religion. ^ Poser des principes nouveaux était hors des possibilités d'une convention collective, obligée de se contenter de la tâche discrète de conserver, confirmer et codifier ce qui était reconnu par l'usage. La levée en masse qui, en 1793 et en 1813, avait opéré

• V. Procès-verbaux de 1899 ; troisième partie, p. 151. Nys, iii. 107, estime que la déclaration oIBcieUe est plutôt un obscurcissement qu'un éclaircissement. Aussi l'art. 2 a soulevé des critiques sévères d'auteurs compétents.

des miracles, mais qui, en 1870, avait causé une déception amère en France, et qui avait été condamnée tour à tour par des raisons stratégiques, éthiques et juridiques, n'est pas mentionnée expressément dans le règlement ; mais, effectuée par un manifeste du gouvernement, elle rentre dans les conditions de l'art. 1". Par l'introduction du service militaire personnel et général, elle a perdu sa signification antérieure dans la plupart des États modernes. Dans un territoire occupé, elle est exclue de plein droit, ce qui est considéré par les autorités militaires comme un progrès salutaire. Là où l'insurrection se soulève, où la guerre de races se déchaîne, la terreur est inévitable.

Les forces armées consistent en combattants et non-combattunts selon que les membres qui les composent sont destinés à participer au combat ou n'y prêtent qu'un secours auxihaire, comme les officiers de santé, les aumôniers, les auditeurs mihtaires, les intendants, les vivandières. La différence à laquelle jadis on attachait un grand prix a perdu beaucoup de sa valeur, depuis qu'il est généralement admis que la violence directe ne peut pas être dirigée contre les non-combattants, mais qu'en cas de capture par l'ennemi ils seront traités conmie prisonniers de guerre, tout comme les combattants (art. 3).^

Dès que la résistance des belligérants a cessé et qu'ils sont tombés dans les mains de l'ennemi, ils sont des prisonniers de guerre et passent de l'état de guerre actif à l'état de guerre passif. Il y a longtemps qu'ils étaient tués et maltraités sans merci, ou réduits en esclavage pour la vie ; pendant les siècles plus rapprochés, ils restaient à la disposition du vainqueur qui les gardait, les vendait ou leur rendait la Hberté contre rançon comme bon lui semblait. Le concile de Latran de 1179 défendit la servitude des prisonniers chrétiens qui tombaient en partage aux païens et aux musulmans, populi extranei. Par contre, les exemples d'un emprisonnement de longue durée ou même à

* Autrefois on appelait non-combattants la population pacifique, qui ne participait pas à la guerre. Encore chez Pillet, Les lois actuelles de la guerre, 1898, p. 35. Les attachés militaires ou de marine étrangers n'appartiennent pas à l'armée et ne peuvent pas être faits prisonniers, bien qu'ils puissent devenir très gênants. R. G. D. I. P. 1910, p. 63. Il dépend de chaque gouvernement de les admettre ou de les refuser.

vie ne sont pas rares. Le prisonnier faisait part du butin et appartenait au vainqueur, qui pouvait réclamer la rançon, à moins qu'il n'eût cédé cette prétention à son souverain comme Denis de Morbec céda à Henri V la rançon du roi de France Jean de Valois, fait prisonnier à Azincourt en 1415. Depuis que Gustave-Adolphe s'était entendu avec l'empereur pour faire quartier mutuellement, un traitement plus humain se substituait à la cruauté antérieure. Cependant Grotius reconnaît encore le droit de la servitude, quoiqu'il recommande la rançon. Même, en 1794, la Convention nationale, qui, en 1792 et 1793, avait défendu la rançon et promis sa protection, décréta que toutes les troupes ennemies en France qui ne se rendraient pas dans les vingt-quatre heures seraient fusillées sans merci. Pendant les guerres de Napoléon, les prisonniers de guerre furent tués ou transportés en Sibérie.^

Les temps modernes et les mœurs plus douces ont considéré les prisonniers de guerre plutôt comme des objets de pitié, sinon de respect, et tâché de rendre leur sort aussi supportable que les intérêts de la guerre le permettent. Vattel et Montesquieu avaient proposé des vues plus humaines. L'art. 24 du traité prusso-américain de 1785 en témoigne pour la première fois d'une façon frappante. Les conventions de 1899 et de 1907 ontj réglé leur état avec soin et n'ont rien épargné pour les traitei d'une manière juste et humaine (chap. II, art. 4-20).

La Conférence de Bruxelles avait défini la notion de prisonniers de guerre en les appelant ' des ennemis légaux et désarmés ' ; elle avait voulu clairement exprimer que deux qualités distinctes devaient coïncider ; qu'ils devaient appartenir à lai force armée légale, et n'être plus en état ou intention de s( défendre. Ainsi, les personnes qui n'appartiennent pas aux belligérants ou qui ont commis un crime — comme les déserteurs, les traîtres — sont exclus, aussi bien que ceux qui, apparemment mis hors de combat, n'ont pourtant pas cessé toute résistance. A la Conférence de la paix, il apparut bientôt qu'il était difficile d'exprimer ce dernier point sans donner lieu à l'équivoque.

« Grotius, III, c. vii, p. 1 ; c. xiv, p. 9. Cf. Nys, Droit de guerre, p. 185 1 iii. 511-30. Jadis la servitude marquait un progrès : servus quia servntns.

arrive parfois que l'ennemi ne renonce à la résistance que par la mort. C'est pourquoi on s'est abstenu d'une description de la qualité de prisonnier de guerre en supposant qu'elle était suffisamment claire si on la rattache à la définition minutieuse de la qualité de belligérants. Ceux-ci seuls, soit combattants ou noncombattants, peuvent être faits prisonniers de guerre. Les individus qui suivent une armée sans en faire partie, tels que les correspondants de guerre, les vivandiers et fournisseurs, ont droit au traitement des prisonniers de guerre, à la condition qu'ils soient munis d'une légitimation de l'autorité militaire, si le capteur juge utile de les détenir. La convention ne fait pas mention de princes faits prisonniers. Eux non plus ne sont pas mis à mort comme Conradin de Hohenstaufen, ni emprisonnés à vie comme Enzio de Sardaigne, ni rançonnés à un prix élevé comme le roi Jean de Valois, mais ils sont gardés dans un palais royal et entourés de tous les honneurs dus à leur rang, comme Napoléon III à Wilhelmshöhe en 1871.

Le principe fondamental est : ' Les prisonniers de guerre -ont au pouvoir du gouvernement ennemi, mais non des individus ou des corps qui les ont capturés. Ils doivent être traités avec humanité. Tout ce qui leur appartient personnellement, excepté les armes, les chevaux et les papiers militaires, reste leur propriété ' (art. 4). Une générosité qui va plus loin et, sous certaines conditions, leur laisse les armes et chevaux, n'est pas formellement exclue.! Sous ces conditions, le vainqueur peut traiter ses prisonniers de guerre comme bon lui semble. Ils peuvent être internés dans une place forte, ville ou camp, sous l'obhgation de ne pas s'éloigner en dehors de certaines limites, mais ils ne peuvent être nfermés qu'au cas de nécessité absolue ou à cause d'actions interdites. A l'exception des officiers qui sont séparés de leurs troupes, l'État peut employer comme travailleurs les prisonniers de guerre selon leur grade et leurs aptitudes, pourvu que ces travaux ne soient pas excessifs et n'aient aucun rapport avec

^ Les Allemands, par exemple, concédèrent au général Wimpfen, fait prisonnier à Sedan, de garder son cheval qui lui était cher. La proposition du Japon en 1907 de leur enlever aussi quelques objets d'un emploi militaire, comme des cartes, des vélocipèdes, etc., ne fut pas approuvée.

les opérations de la guerre.^ Ils peuvent être aussi autorisés à travailler, pour le compte d'autrui, ou pour leur propre compte. Les travaux faits pour l'État, par exemple les travaux publics, l'agriculture, etc., sont payés d'après les tarifs en vigueur pour les militaires de l'armée nationale ; pour tous les autres travaux, les paiements sont soumis au contrôle du gouvernement. Le salaire des prisonniers contribue, pour partie, à adoucir leur sort et le surplus leur est remis plus tard, sauf défalcation des frais d'entretien. L'État se charge de leur entretien ; quant à la nourriture, le couchage et l'habillement, ils sont traités comme les troupes nationales. Les officiers reçoivent la solde à laquelle ont droit les officiers du même grade de l'État capteur, tout comme les officiers du service de santé d'après la convention de 1906, à la charge de remboursement par leur gouvernement. Enfin, la liberté du culte rehgieux leur est assurée à la seule condition de se conformer aux mesures de police. La faculté de tester leur est garantie ; les constatations de décès et inhumations se font pour eux comme pour les nationaux.

D'ailleurs, les prisonniers de guerre sont soumis aux lois et décrets de l'État qui s'est emparé d'eux ; par exemple leur correspondance est souvent surveillée ou suspendue. Tout acte de résistance justifie des moyens de coercition. Les tentatives d'évasion sont punies de peines disciphnaires et peuvent pro voquer un coup de fusil qui tue le fugitif. La peine disciplinain n'a lieu qu'au cas où le fugitif est rattrapé avant d'avoir atteint' son armée ou quitté le territoire ennemi ; s'il n'est qu'ensuite capturé, il ne peut être puni à raison d'une fuite antérieure. Le prisonnier de guerre a le devoir, quand on l'interroge, sur ce point, de déclarer ses véritables nom et grade, sous peine d'une restriction des avantages qui lui sont accordés.

Les prisonniers de guerre peuvent être mis en liberté suri parole — c'est-à-dire sous promesse que désormais ils ne pren dront aucune part à la guerre — si les lois de leur pays le per mettent et si le vainquem- y consent. Mais ils doivent remplir

^ Frédéric le Grand força toute l'armée saxonne, faite prisonnière à Pinia en 1756, à entrer immédiatement dans ses lignes et ordonna ù ses conunan dants de garder les prisonniers pour en faire des recrues.

strictement leurs engagements volontaires, tant vis-à-vis de leurs gouvernements que vis-à-vis de l'État qui les a libérés ; le premier ne peut rien exiger d'eux qui serait contraire à la parole donnée. Le général den Beer Poortugael a parfaitement raison quand il déclare que ceci doit être pris à la lettre, qu'il n'est donc pas permis de les employer de telle manière que d'autres en deviennent disponibles pour la guerre, comme il est arrivé dans la guerre franco-allemande de 1870.^ ' L'apparence même d'une violation de serment doit être évitée.' Une libération sur parole ne peut être réclamée ni imposée ; elle est plutôt un accord de nature compliquée et sujet à des inconvénients sérieux. Des auteurs récents s'y opposent vivement, la trouvent indigne, l'accusent d'être la source de complications fâcheuses. En général, les officiers seuls ont été mis en liberté sur parole. De nombreux exemples de violation de parole dans la guerre de 1870, qui a élevé le chiffre des prisonniers à une hauteur inconnue jusqu'alors, ont discrédité cette méthode. C'est pourquoi la convention actuelle dispose que ' tout prisonnier de guerre Ubéré sur parole et repris portant les armes contre le gouvernement envers lequel il s'était engagé d'honneur ou contre les alliés de celui-ci perd le droit au traitement des prisonniers de guerre et peut être traduit devant les 'ribunaux, qui le puniront d'après la loi mihtaire '.

Une institution nouvelle qui, déjà, avait été appliquée auparavant et qui avait contribué, dans la guerre Sud- Africaine, d'après une modification ingénieuse de mon compatriote, le D"^ Molengraaff, à mitiger les douleurs et les misères, est établie on droit positif par la Convention du 29 juillet 1899. Dès le début des hostilités, il est constitué, dans chacun des États belligérants, et, le cas échéant, dans les pays neutres, un bureau de renseignements sur les prisonniers de guerre. Ce bureau est chargé de répondre à toutes les demandes qui les concernent. Il reçoit des divers services compétents toutes les indications relatives aux internements, aux mutations, etc., surtout aux

^ Des officiers mis en liberté sur parole furent envoyés en Algérie pour en remplacer un nombre égal qui retournèrent en Europe pour combattre les Allemands, ce qui, manifestement, est de mauvaise foi.

décès. Ainsi il peut établir et tenir à jour une fiche individuelle, pour chaque prisonnier, qui indique le numéro, les noms, l'âge, le lieu d'origine et tous les détails le concernant, et qui, après la conclusion de la paix, est remise à son gouvernement. Si l'on apprend qu'encore en 1868 il y avait 12,000 Autrichiens et 700 Prussiens qui manquaient après la guerre de 1866, on conçoit l'utilité de cette institution. En outre, le bureau est chargé de recueillir et de centraliser tous les objets d'un usage personnel qui seront trouvés sur les champs de bataille ou délaissés par les prisonniers, et de les transmettre aux intéressés. Même les sociétés de secours régulièrement constituées sous la loi de leur pays, et dont l'objet est d'être les intermédiaires de l'action charitable, recevront, de la part des belligérants, toutes les facilités possibles et leurs délégués pourront être admis dans les dépôts d'internement, s'ils prennent l'engagement de se soumettre aux mesures de police. Ces bureaux jouissent de la franchise de port et cette franchise s'étend à la correspondance des prisonniers dans le sens le plus large, autant dans les pays d'origine ou de destination que dans les pays intermédiaires. Enfin, les dons et secours en nature destinés aux prisonniers sont affranchis de tous droits d'entrée, ainsi que des taxes de transport sur les chemins de fer exploités par l'État.

La condition de prisonnier de guerre prend fin par la mort, une évasion heureuse, la libération sur parole, un échange conventionnel, la conclusion de la paix. Nous avons vu que les Conventions de 1899 et de 1907 contiennent quelques détails sur l'évasion et la libération. Elles ne parlent pas de l'échange qui est réglé par l'accord des parties ; généralement on observe l'égalité de rang et grade, en tenant compte des circonstances actuelles. L'échange date du xvii^ siècle ; un des premiers exemples en est dans le traité du 14 mai 1602 entre les Provinces- Unies et l'Espagne, qui fixait également le montant de la rançon. Aujourd'hui U se fait sans liquidation pécuniaire. Il est à remarquer que les prisonniers échangés ne sont pas tenus de s'abstenir de la guerre. L'échange est une simplification qui décharge également les parties. Toutefois l'échange est tombé en désuétude ; il ne s'applique que par exception. Quant à la

libération après la conclusion de la paix, le règlement stipule que le rapatriement s'effectuera dans le plus bref délai possible. Généralement, le traité de paix en règle les détails.

De ce qui précède, il suit que toute idée de haine, de vengeance ou de peine est étrangère à la dernière réglementation ; que plutôt l'humanité et la pitié semblent rivaliser pour adoucir le sort des prisonniers de guerre. Le seul but est de les désarmer et de les mettre hors d'état de prendre encore part à la guerre actuelle. Cette vue domine et légitime toutes les mesures. D'ailleurs ils sont soustraits à toutes les calamités de la guerre et gardés sains et saufs pour leur famille et leur patrie. Voilà ce qui marque un progrès immense. Heureusement, on peut y ajouter que, dans la guerre de 1902-1904 entre la Russie et le Japon, ces règles ont été scrupuleusement observées; le gouvernement japonais fournit même aux 84,000 Russes prisonniers une nourriture plus abondante qu'à ses propres troupes.^

Les premières et pires victimes de la guerre sont les blessés et les malades. Autrefois, ils étaient tués, maltraités, négligés, abandonnés à leur sort ; plus tard ils devinrent l'objet de compassion et de secours. D'abord ce n'étaient pas des motifs de moraUté, mais plutôt d'égoïsme réfléchi qui invitaient les commandants d'armée à prendre soin de leurs blessés et malades ; mais bientôt des sentiments d'humanité et de compassion s'y mêlèrent, qui effaçaient les antithèses internationales, et appliquaient le proverbe latin : ' hostes dum vulnerati fratres.^ Une civilisation progressive et l'adoucissement des mœurs ont opéré des merveilles. Les premiers vestiges de secours médical apportés aux armées ne remontent pas au delà du niiUeu du xvi* siècle. Il est vrai que les ordres de Saint-Jean et du Temple sont bien plus anciens, étant étroitement hés aux Croisades, mais ils étaient d'origine confessionnelle et visaient d'autres buts. Les témoignages que les États mêmes se préparent à prêter secours datent du xvi^ siècle. Les premières

' V. surtout Armand du Peyrat, Le prisonnier de guerre dans la guerre continentale, Paris, 1910, et les louanges que lui adresse G. B. Davis dans VAmer. Journ. vii. 521-46. The Prisoner of War. Cf. R. G. D. I. P. 1910, p. 630-80, sur le traitement des prisonniers dans la guerre russo- japonaise de

ambulances de campagne furent instituées par Henri IV, en France, et le premier hôpital y fut fondé. Ce n'est qu'après 1864 qu'on a découvert que, depuis la même époque, un grand nombre de conventions militaires ou cartels avait été conclu, par lesquels les parties contractantes s'engageaient à aider mutuellement les blessés et à protéger les médecins. Le D"^ Giirtl a démontré, par un examen historique minutieux, en 1873, qu'entre 1581 et 1864 il n'y avait pas eu moins de 291 accords, soit d'échange de prisonniers, soit de capitulations, armistices ou déclarations de neutralité, qui s'occupent aussi des blessés et accordent des privilèges aux médecins et aux hôpitaux. Parmi les principaux accords, on compte les conventions de 1759 entre la France et l'Angleterre à Sluis, entre la France et la Prusse à Brandenburg. Elles ont toutes une portée limitée et temporaire. Lueder porte un jugement très favorable sur ces conventions, qui, d'après lui, auraient pu être d'une grande utilité pour la Convention de 1864, si elles avaient été alors retrouvées.

La connaissance et l'attrait de cette partie du droit de la guerre diminuent dans la première moitié du xix^ siècle. Toutefois, les guerres du siècle précédent, les expéditions de Napoléon avaient démontré la nécessité de mesures décisives. Ni les idées humanitaires de Rousseau en 1762, ou de Moser en 1779, ni le décret de la Convention du 25 mai 1793; qui fit entrevoir aux prisonniers ennemis, blessés et malades, un traitement égal à celui des soldats français dans les hôpitaux de la République, n'avaient pu mettre fin aux horreurs des champs de bataille. Des milliers d'hommes devaient la mort ou l'infirmité de leur existence au manque d'un personnel expérimenté, de moyens de transport et de bandages, d'hôpitaux convenables. L'État et la société semblaient, par incapacité plus que par mauvaise volonté, hors d'état de subvenir à ces misères.

La guerre de Crimée en 1854 et la guerre italienne de 1859 fixèrent de nouveau, et avec insistance, l'attention sur ce point. Le service de santé militaire des troupes expéditionnaires françaises et anglaises en Crimée était évidemment tout à fait insuffisant. On raconte qu'après la bataille de l'Aima, les

Anglais ne disposèrent que de deux chariots de paysans pour transporter 1,600 blessés et que l'arrivée de Florence Nightingale avec ses 40 assistants fit baisser les décès dans l'armée britannique de 22,S à 2,2 pour cent. Ainsi se révéla, non seulement la défectuosité scandaleuse de l'action officielle, mais la possibilité et l'efficacité d'action de l'assistance privée. Cette vérité fut bientôt confirmée d'une manière frappante dans la guerre civile américaine, où, à côté des mesures énergiques prises par le gouvernement pour instituer des hôpitaux et s'assurer des médecins, plus de 7,000 comités volontaires coopérèrent aux soins des blessés et malades. Pourtant la guerre, encore plus impitoyable, de l'Italie du Nord devait exercer des ravages avant qu'en Europe des hommes de cœur s'unissent pour exterminer cette honte.

Tout le monde sait comment un Suisse, Henri Dunant, visita les champs de bataille de la Lombardie et, en 1862, écrivit la brochure saisissante. Un Souvenir de Solférino, où il peignait de vives couleurs la misère sans nom des 40,000 blessés abandonnés après la défaite. ^ Toute l'Europe tressaillit ; mais le retentissement le plus vif se produisit en Suisse, où ' la société genevoise d'utilité publique ' sous la présidence de Gustave Moynier, épousa ses idées sur l'organisation internationale des secoureurs volontaires voués aux blessés et aux malades militaires. Elle forma un comité, qui, joignant ses efforts à ceux de Dunant pour pousser les princes et les hommes d'Etat à une coopération efficace, réussit à convoquer, sur son invitation, à Genève, en octobre 1863, une conférence de 36 représentants de presque tous les États de l'Europe. Cette conférence arrêta un certain nombre de résolutions, qui concernaient principalement les idées initiales de Dunant sur les sociétés de secours privées, mais visaient aussi l'inviolabilité du personnel médical et chirurgical et, par conséquent, réclamaient la coopération gouvernementale. Le gouvernement suisse, solhcité d'inviter

' Lueder démontre expressément que Palusciano à Naples et Arrault à Paris publiaient presque en même temps des idées analogues, mais que cep>€ndant leurs écrits n'ont pas exercé d'influence sur la Convention de Genève. H. Dunant et G. Moynier sont morts l'un et l'autre en 1910. V. la notice nécrologique, Amer. Joum. v. 459.

à cette fin les États européens et quelques États américains, s'y déclara prêt. En août 1864, les délégués de 16 États se réunirent à Genève et, se référant à un projet élaboré par le comité international présent, conclurent une ' convention au sujet des blessés militaires sur le champ de bataille ' le 22 août 1864. Elle fut signée immédiatement par 12 États et, en général, ratifiée peu après. Avant l'année 1870, tous les États souverains de l'Europe y avaient adhéré. Plus tard, les États des Balkans, devenus indépendants, suivirent, comme aussi plusieurs États de l'Amérique et de l'Asie, de sorte qu'en 1900, le monde civilisé presque sans exception, c'est-à-dire 36 États — et en vertu de l'art. 21 de la Convention de la Haye du 29 juillet 1899, indirectement aussi la Chine et le Mexique — avaient accepté la convention. Ainsi, pour la première fois, une partie importante et épineuse du droit de la guerre fut réglée par une convention collective entre presque toutes les nations.^

La Convention de Genève du 22 août 1864 ne compte que 10 articles, qui en contiennent la teneur dans une forme extrêmement capricieuse. L'essentiel est le traitement des militaires, blessés et malades, qui, d'après l'art. 6, seront recueilHs et soignés à quelque nation qu'ils appartiennent.' Tant que les circonstances le permettent et si les deux parties y consentent, les commandants en chef peuvent remettre immédiatement aux avant-postes ennemis les militaires blessés pendant le combat. Si, après leur guérison, ils sont reconnus incapables de servir, ils seront renvoyés dans leur pays ; les autres pourront être renvoyés également, à la condition de ne pas reprendre les armes pendant la durée de la guerre. A cette fin, les ambulances et hôpitaux militaires sont déclarés neutres, par conséquent protégés et respectés tant qu'il s'y trouvera des malades ou blessés, à moins qu'ils ne soient gardés par une force militaire.

1 II convient de bien distinguer l'action officielle et internationale, dont le texte parle, et l'action privée de la Société de la Croix-Rouge, fondée en 1863 d'après les idées originaires de H. Dunant. Quant à cette dernière, on pourra consulter les nombreux écrits publiés par elle ou par l'une de ses branches. Cf. R. Ruzé, ' Organisation ou entente internationale de la Croix- Rouge,' R. G. D. I. P. 1912, p. 229-51 •; G. A. Davis, ' The sanitary commission, The Red Cross,' Amer. Joum. iv. 546-66.

Les hôpitaux militaires sont soumis aux lois de la guerre ; les ambulances, au contraire, conservent leur matériel. Aussi les évacuations sont couvertes d'une neutralité absolue. Le personnel sanitaire, au sens le plus large, jouit aussi du bénéfice de la neutralité lorsqu'il fonctionne et tant qu'il reste des blessés à relever ou à secourir. Ainsi, il peut continuer à remplir ses fonctions après une occupation ennemie ou se retirer pour rejoindre le corps auquel il appartient. Même les habitants du pays qui porteront secours aux blessés seront respectés et demeureront libres et les généraux en chef préviendront les habitants de l'appel fait à leur humanité et de la neutraUté subséquente : tout blessé recueilli et soigné dans une maison lui servira de sauvegarde et l'habitant jouira de privilèges spéciaux. Pour les hôpitaux, les ambulances et les évacuations, un drapeau distinctif et uniforme est adopté, qui, pour le personnel neutraHsé, est remplacé par un brassard déhvré par l'autorité militah'e ; drapeau et brassard porteront la croix rouge sur fond blanc ; le drapeau sera toujours accompagné du drapeau national. Les détails de l'exécution seront réglés par les commandants en chef, d'après les instructions de leurs gouvernements respectifs et conformément aux principes généraux de la convention. Les deux derniers articles concernent l'accession et la ratification.

On n'a qu'à parcourir avec quelque attention ces dispositions défectueuses, équivoques et imprudentes, pour découvrir aussitôt que, malgré les meilleures intentions, elles devaient conduire à une critique sévère et à une expérience amère. Ni l'une ni l'autre n'a manqué, ce qui a fait surgir de grandes difficultés. La terminologie est vieilhe et ne s'associe pas aux institutions sanitaires modernes : neutraUté est un terme absolument faux pour une inviolabiHté ; elle n'est pas suffisamment garantie, tandis que d'un autre côté la liberté accordée aux blessés guéris va trop loin ; les privilèges offerts aux habitants, insuffisamment pesés, ouvrent une source d'abus. Il n'est pas difficile d'illustrer par des exemples ces défauts et d'en indiquer d'autres d'une moindre importance. Pourtant la convention reste debout comme un monument respectable, une borne sur la

route du progrès. Elle a réalisé le beau rêve d'un secours international aux victimes les plus proches de la guerre, ce qui lui assure à jamais une place dans l'histoire du droit positif.

La Convention de Genève devait être bientôt mise à l'épreuve. La guerre de 1866 en Allemagne, à un plus haut degré la guerre franco -allemande de 1870 fournirent d'excellentes occasions de juger de sa valeur. En 1866, l'Autriche n'avait pas encore signé et elle en éprouva les suites funestes en Bohême. Malgré le secours de la Prusse qui, scrupuleusement, observa la convention, de nombreux blessés autrichiens furent victimes de la négligence coupable de leur gouvernement. Au début de la guerre de 1870, la direction de la Croix- Rouge à Berlin distribua 80,000 exemplaires du texte de la convention parmi les armées allemandes ; du côté de la France, on ne fit rien ; des officiers supérieurs restaient même dans l'ignorance complète de son existence ; les contraventions et les abus étaient à l'ordre du jour.i Bien pires encore étaient les lacunes dans la guerre russo-turque de 1877-1878 ; la Sublime Porte, quoique déjà en 1865 elle eût adhéré à la convention, n'avait fait absolument rien pour notifier à l'armée les dispositions arrêtées, de sorte qu'il y régnait une ignorance totale de ses prescriptions et que les cruautés les plus atroces furent commises vis-à-vis des Serbes et des Russes. De plus, la croix rouge, qui suscitait la haine religieuse des musulmans, fut arbitrairement changée en demilune rouge. La Serbie et la Bulgarie, en 1885, observèrent assez bien la convention. Dans la guerre Sud- Africaine de 1899-1902, les républiques hollandaises, qui venaient à peine d'y adhérer, l'observèrent plus scrupuleusement que leur puissant adversaire, qui s'y permit bien des atteintes arbitraires. Dans la guerre avec la Chine, en 1894, le Japon avait donné un généreux exemple en appliquant strictement les principes de la convention vis-à-vis des Chinois, quoique la Chine n'eût pas adhéré et

* La circulaire de Bismarck aux agents diplomatiques du 9 janvier 1870 énumère trente et un cas de violation de la convention. Un ofiicier de santé hollandais, M. Quanjer, raconte que le général français Dejean, ministrede la guerre ad int., aurait déclaré : ' Il est possible qu'un traité ait été conclu, mais il n'a certainement pas été ratifié.' Vereeniging voor d. Krijgswetenschap 1899/1900, p. 26.

se fût permis vis-à-vis des blessés japonais des cruautés extrêmes. Dans la guerre avec la Russie de 1904 le Japon surpassa ses ennemis quant à l'exactitude et la générosité des mesures qu'il prit.

Toutes ces guerres, qui n'ont été parcourues qu'à vol d'oiseau, avaient beaucoup appris : (a) que la convention n'était pas assez connue de ceux qui devaient l'appliquer ; {b) qu'elle pouvait être négKgée et violée impunément ; (c) que l'harmonie entre les services militaires et les sociétés de secours privées laissait beaucoup à désirer ; (d) qu'elle-même cachait des défauts et des lacunes qui réclamaient une révision approfondie. Les projets de révision abondaient et se présentaient de tous côtés et de façons très diverses.^ Une deuxième conférence internationale, en 1868, conclut une convention du 20 octobre pour l'apphcation à la guerre maritime de la convention, enrichie de cinq articles additionnels pour expliquer quelques termes équivoques, pour obliger le personnel sanitaire à continuer ses fonctions après l'occupation par l'ennemi et pour régler le renvoi des blessés. Cette convention n'a été ratifiée que par exception. Plus tard, le zèle réformateur s'affaiblit, jusqu'à ce que la première Conférence de la paix émît le vœu que bientôt une réunion spéciale fût convoquée pour réviser profondément la Convention de Genève, et arrêtât elle-même une convention du 29 juillet sur l'adaptation de la convention à la guerre maritime. Le règlement de la guerre sur terre renvoie explicitement à la Convention du 22 août 1864 (art. 21).

Ainsi, la route d'une révision complète était frayée et, en 1903, celle-ci semblait très proche, lorsque le gouvernement suisse invâta les États signataires à une conférence en automne. La crise alors menaçante en Orient et la guerre russo-japonaise en empêchèrent la réalisation. Mais, dans l'été de 1906, une

^ Parmi les projets les plus importants, il faut compter le projet de révision de G. Moynier, inséré dans les Actes et Documents de la première Conférence de la Paix, B, n» 10 ; les art. 10-18 du Manuel de Tlnstitut précité de 1880 ; la proposition de l'Institut du 12 août 1895 à Cambridge ; Annuaire, xiv. 17-31, 170-89 ; le programme provisoire du Conseil d'État suisse de 1898, Actes et Doc, B, n=' 11 ; enfin le spécimen excellent du D"" J. A. A. H. de Beaufort, De herziening der Conventie van Geneva, Utrecht, 1903.

conférence de trente-six États se réunit à Genève, qui, à l'aide d'un matériel abondamment accumulé, arrêta une nouvelle convention de trente-trois articles, qui, pour les signataires, en cas de guerre entre eux, serait substituée à la première convention de 1864 ; pour d'autres guerres, comme pour celles entre ou avec d'autres puissances, la Convention de 1864 reste en vigueur.^

La Convention du 6 juillet 1906, pour l'amélioration du sort des blessés et malades dans les armées en campagne, n'a pas posé des principes nouveaux ; elle se contente d'exprimer plus exactement les principes établis quarante ans auparavant et de les appliquer plus complètement. D'un point de vue législatif, elle surpasse de beaucoup la précédente, bien que l'essentiel n'en soit pas changé ; quant à la forme et la cohérence, elle occupe sans contredit un rang supérieur.

' Les militaires et les autres personnes officiellement attachées aux armées, qui seront blessés ou malades, devront être soignés et respectés, sans distinction de nationalité, par le belligérant qui les aura en son pouvoir.' Toutefois le belligérant, obligé de les abandonner à son adversaire, laissera avec eux, autant que les circonstances le permettront, une partie de son personnel et de son matériel militaire, pour contribuer à les soigner. Ainsi seront évités les spectacles affreux qui, après la bataille de Koniggràtz, ont éveillé partout une émotion profonde. D'ailleurs, ces blessés sont prisonniers de guerre, à moins que les belligérants ne conviennent de se remettre réciproquement ces personnes et de les renvoyer après guérison dans leur pays ou de les remettre à un État neutre à charge de les interner. Ceci éclaircit les dispositions de 1864 et rétablit une liberté qui parut être exclue. Après chaque combat, le vainqueur prendra des mesures pour rechercher les blessés et les morts, pour les protéger contre le pillage et les mauvais traitements, comme aussi contre une inhumation ou incinération précipitée. Chaque belligérant enverra, dès qu'il sera possible, aux autorités de leur pays et de leur armée, les marques ou pièces militaires d'identité trouvées sur les morts et

1 Rougier, Les guerres civiles et le droit des gens, p. 237, enseigne que le^ guerres civiles sont comprises dans ces conventions. Contra, Liszt, /. p. 309. On n'en a pas parlé.

l'état nominatif des blessés ou malades recueillis par lui ; en outre, les belligérants se tiendront réciproquement au courant de la condition des blessés et malades, surtout des décès, et recueilleront tous les objets d'un usage personnel pour les faire transmettre aux intéressés. D'après le règlement de la convention IV, cette tâche revient en partie aux bureaux de renseignement susmentionnés. Enfin, l'autorité militaire pourra faire appel au zèle charitable des habitants pour recueillir et soigner, sous son contrôle, des blessés ou malades des armées, en accordant à ces habitants une protection spéciale et certaines inununités ; amélioration importante par laquelle ladite assistance est sollicitée, mais soumise au contrôle.

En vue des établissements divers qui se chargent de soigner les malades, la Convention de 1906 évite les noms d'ambulance et d'hôpital et préfère la dénomination de formations sanitaires mobiles, et établissements fixes ; tous deux seront également respectés et protégés par les belligérants, tant qu'on n'en usera pas pour commettre des actes nuisibles à l'ennemi. Cependant le fait que le personnel est armé et use de ses armes pour sa défense, qu'à défaut d'infirmiers armés la formation est gardée par un piquet ou des sentinelles, ou qu'il est trouvé des armes et cartouches retirées des blessés n'est pas considéré comme de nature à priver une formation ou établissement de la protection accordée.

Le personnel exclusivement affecté à l'enlèvement, au transfert et au traitement des blessés et des malades, ainsi qu'à l'administration des infirmeries, et les aumôniers seront respectés et protégés en toute circonstance, et ne seront pas traités comme prisonniers de guerre. Le mot abusif ' neutralité ' a été écarté, mais l'intention est clairement exprimée ; le mot ' exclusivement ' prévient les abus fréquents qui s'étaient manifestés. Une stipulation nouvelle et importante est l'assimihation des sociétés de secours volontaires dûment reconnues et autorisées par leurs gouvernements au personnel sanitaire officiel. L'Association de la Croix-Rouge, fondée à Genève en 1863, avait donné le premier appui à la Convention de 1864. Mais elle n'avait pas réussi à acquérir les avantages qui y étaient accordés

aux établissements militaires. Plus tard, les sociétés de la Croix- Rouge les avaient souvent sollicités en vain. Depuis 1906, l'assimilation est établie sous la condition, toutefois, que le personnel reste soumis aux lois et règlements militaires et que le nom de la société autorisée ait été notifié à la partie adverse. La société reconnue d'un pays neutre ne peut prêter son secours qu'avec l'assentiment préalable de son propre gouvernement et l'autorisation du belligérant lui-même, qui en fait la notification à son ennemi. Tout ce personnel continuera à remplir ses fonctions après qu'il sera tombé au pouvoir de l'ennemi et sera renvoyé à son armée ou à son pays, lorsque son concours ne sera plus indispensable, en emportant les objets de sa propriété particulière. En attendant, il recevra les mêmes allocations et la même solde que le personnel du même grade de l'armée nationale.

La distinction des formations et des établissements a été confirmée. Les premières conserveront leur matériel si elles tombent au pouvoir de l'ennemi, mais l'autorité militaire pourra s'en servir pour les soins des blessés et des malades ; les bâtiments et le matériel des établissements fixes demeurent soumis aux lois de la guerre, pourvu qu'ils ne soient pas détournés de leur emploi tant qu'il est nécessaire. Le matériel des sociétés de secours est considéré comme propriété privée et respecté en toute circonstance, sauf le droit de réquisition. Les convois d'évacuation seront traités comme des formations mobiles sous quelques réserves détaillées. Le signe héraldique de la Croix- Rouge sur fond blanc est maintenu comme emblème et signe distinctif du service sanitaire, par hommage pour la Suisse, par inversion des couleurs fédérales, non par préférence d'un culte spécial. Cet emblème figure sur les drapeaux, les brassards, ainsi que sur tout le matériel se rattachant au service sanitaire avec la permission de l'autorité militaire compétente. Aussi, le drapeau distinctif ne peut-il être arboré que sur les formations et établissements sanitaires avec le consentement de l'autorité militaire ; il est toujours accompagné du drapeau national du belligérant dont ces formations relèvent.

Toutes ces dispositions ne sont obligatoires que pour les puissances contractantes, et que si tous les belligérants sont

signataires. Les commandants en chef pourvoient aux détails d'exécution et aux cas non-prévns. Enfin, les signataires s'engagent à compléter leurs législations dans les cinq ans pour réprimer l'emploi illégitime des insignes ou de la dénomination (le la Croix-Rouge, ainsi que les actes individuels de pillage et de mauvais traitement des blessés et malades.^

La Convention de 1906, confirmée en 1907, marque un progrès considérable. Cependant, elle n'a pas encore été mise à l'épreuve. La guerre actuelle pourra en faire ressortir les mérites. Les armées ont grandi démesurément, les champs de bataille se sont élargis, la durée des combats s'est prolongée ; enfin l'aéronautique a ouvert de nouvelles voies et inventé des ressources imprévues. Cette dernière invention a surtout suscité des problèmes jusqu'ici inconnus. On en attend des merveilles sans avoir résolu des difficultés techniques et juridiques apparenament insolubles. Il faudra des solutions toutes nouvelles pour subvenir aux urgentes nécessités qui se présentent, et, de beaucoup, dépassent les facultés des parties belligérantes. Il appartient à l'avenir de débrouiller ces problèmes ; le droit positif actuel ne peut que les indiquer.^

§ 45. — La guerre sur terre.

B. — Les hostilités.

A côté du principe, rappelé ici de propos déhbéré, que la guerre ne se fait qu'à l'État et à ses organes, il en est un autre,

^ Le désir d'une clause pénale pour sanctionner la convention avait fKJité l'Institut, en 1895, à Cambridge, à un projet de convention par laquelle les parties contractantes s'engageaient à déclarer punissables toutes les contrai vantions dans les trois ans, et à soumettre les plaintes présentées par l'intermédiaire d'un État neutre à une enquête à laquelle un comité international de la Croix- Rouge pourrait prêter son secours. Cette idée ne fut pas accueillie avec faveur par les gouvernements ; l'Angleterre l'a même repoussée catégoriquement. Annuaire, xx. 176 ss.

* Ch. L. JuUiot, ' Avions sanitaires et conventions de la Croix-Rouge,' R. G. D. I. P. 1910, p. 689-710 ; article suggestif et suivi par le même dans: Aéronefs sanitaires et Convention de la Croix-Rouge, Paris, 1913, brochure qui rend un juste hommage à son compatriote Paul Fauchille dans l'Institut de droit international en 1899. Cf. aussi les discussions de la Ligue aérienne en France en 1913 ; R. G. D. I. P. 1913, p. 112-23.

(l'importance égale : la guerre, tant en étendue qu'en durée, ne légitime que le minimum de mal possible et inévitable pour atteindre son but. Tandis que cette maxime, en théorie, est parfaitement claire, elle crée, en pratique, de grandes difficultés. Ainsi, il faut l'analyser. Le but de la guerre est indépendant de son origine et demeure toujours constant : la soumission de la volonté hostile à notre volonté, la subjugation de l'adversaire en tant qu'il nous résiste. Les causes et les objets d'une guerre peuvent varier, mais son but direct est universel et identique. C'est pourquoi les belligérants concentrent toutes leurs forces et facultés, mettent en jeu leur existence même, sachant que les conséquences ne sont point proportionnées aux causes. Un incident insignifiant peut occasionner une guerre qui détruit l'indépendance de l'une des parties. Sans doute, l'occasion et la cause ne sont pas la même chose et doivent être strictement distinguées, mais aussi l'origine et l'effet ne sont pas en concordance. L'effet peut dépasser de beaucoup la cause véritable. La force des passions déchaînées, le résultat obtenu, la supériorité non douteuse, la crainte d'éventuahtés futures et d'autres motifs analogues, ont souvent produit, non seulement la solution d'un litige spécial, comme les jurisconsultes le prétendent, mais encore un bouleversement total de l'ordre étabh, une condition toute nouvelle où les parties belhgérantes entrent en relations totalement changées, soit entre elles, soit vis-à-vis des tiers. La guerre n'est pas un procès obéissant à des règles de procédure précises, ni un tournoi selon les rites sévères de la chevalerie, mais une lutte où deux ou plusieurs États cherchent à atteindre ce qui leur paraît hors d'atteinte par la voie pacifique, et ce qui a pourtant à leurs yeux une telle valeur qu'ils se contentent des plus grands sacrifices et s'exposent aux chances les plus désastreuses. Il est de toute nécessité d'avancer cette thèse ; sans elle, on ne saurait comprendre combien il est difficile de Her cette lutte par des règles strictes. La fin ne peut justifier les moyens ; cette règle, d'une morale élémentaire, demeure aussi dans le droit de la guerre ; mais là où la fin concerne l'honneur, l'indépendance et les autres intérêts vitaux des États souverains, M ce n'est qu'en hésitant qu'on consent à restreindre les moyens

de les maintenir et de les soumettre à la critique ou au contrôle d 'autrui.

Néanmoins, on a réussi à mettre un frein à la violence, d'abord par la coutume, puis par des traités. Grotius, déjà, traite explicitement des armes licites et illicites, mais cette distinction, recommandée par des motifs de morale et d'huma» nité, manquait de fond juridique et n'était point obligatoire. En outre, on jugeait généralement que de telles règles pourraient être respectées en circonstances normales, mais seraient écartées par la raison de guerre, c'est-à-dire la nécessité. Après la prépondérance du droit conventionnel sur le droit coutumier, il est plus difficile de soutenir cette thèse. Sans doute, les traités s'avancent prudemment, en permettant, le cas échéant, des déviations et des exceptions ; mais, une fois arrêtées dans leurs termes, leurs stipulations sont obligatoires, sans plus de réserves que toute autre règle de droit international. La raison de guerre n'occupe maintenant pas plus d'espace que l'usage ou le traité ne lui en accordent. Cette vérité élémentaire est d'importance prépondérante, bien qu'elle soit méconnue par l'Allemagne, qui souvent incline à en appeler au droit prétendu de la nécessité ou des représailles pour se dérober au droit normal. Évidemment cette particularité énerve le droit et lui enlève toute valeur.^

La guerre légitime des actes de violence. Autrefois illimités, ils sont maintenant circonscrits par les conventions de 1899 et de 1907. Il paraît donc inutile de donner un aperçu historique de l'influence croissante de la morale et de la culture sur les méthodes de la guerre ou les opinions et doctrines peu à peu modifiées des auteurs des temps passés. Il y eut un temps où l'arc et la flèche, puis les armes à feu, plus tard encore d'autres projectiles étaient interdits sous certaines circonstances. A présent, des armes bien plus terribles sont admises sans réserve. Pour cette raison la section II, chap. I" (art. 22-2S) pose tout d'abord : ' Les belligérants n'ont pas un droit illimité quant au choix des moyens de nuire à l'ennemi.' Un regard sur la cruauté

^ * La guerre actuelle fournit, hélas, des preuves abondantes que l'appel à la m raison de guerre peut servir de prétexte plausible pour retourner aux barbaries des siècles précédents.

et la férocité indescriptibles de l'histoire militaire de l'antiquité et du moyen âge fait ressentir, mieux que tout exposé, la signification de cette maxime. Elle stigmatise comme une erreur ce qui, pendant des siècles, eut la valeur d'un axiome. Pourtant elle pose un principe négatif, non positif. Le règlement n'en tire que quelques conséquences, abandonnant les autres à l'usage et à la morale. L'art. 23 interdit explicitement les actes suivants comme barbares ou perfides :

(a) ' D'employer du poison ou des armes empoisonnées.' U Odyssée déjà avait flétri ce moyen. Autrefois l'empoisonnement des sources et des réservoirs était fréquent. Maintenant l'emploi d'armes empoisonnées ne se trouve que chez les barbares qui se servent d'un armement tout à fait primitif. La contagion est assimilée à l'empoisonnement. On sait comment le virus de la petite vérole n'a pas moins contribué à l'extermination des Indiens de l'Amérique que l'eau de feu et les armes à feu. Maintenant, cette défense n'a plus de valeur réelle. Il est difficile de prétendre que cette clause interdit également de rendre impraticables ou non potables les sources et les puits, parce que le caractère de perfidie, qui seul justifie l'interdiction, y fait défaut.!

{h) 'De tuer ou de blesser far trahison des individus appartenant à la nation ou à l'armée ennemie.' Ceci implique l'assassinat par des individus, achetés ou non, moyen souvent appliqué pour se défaire d'un adversaire redouté, qu'on ne peut atteindre ou vaincre dans un combat ouvert et légitime. L'attaque imprévue, après reddition simulée et emploi d'armes cachées, est assimilée à la trahison. L'instigation d'actes semblables par la proscription ou la mise à prix d'un individu est interdite implicitement, bien qu'elle ait été dirigée par Philippe II contre Guillaume, prince d'Orange, le père de la patrie ; par Napoléon contre M. de Stein, le réformateur de 'son pays. Napoléon lui-même a été prévenu deux fois, par

^ Odyssée i. 260-4^ L'accusation, jamais prouvée, qu'en 1871 les Allemands avaient introduit la peste bovine dans le bétail de la capitale assiégée, est ici hors de cause ; cette mesure qui frappe le bétail, non les hommes, a pour but d'amoindrir les vivres et d'accélérer la reddition.

ses ennemis, d'attentats préparés contre lui : en 1796, à Bologne, en 1806 par le ministre anglais Fox. En 1884, l'amiral anglais mit au prix de £1,000 la tête d'Osman Digna. En 1906, le gouvernement du Natal offrit, d'avance, £500 à qui lui livrerait un chef cafre renommé, mort ou vivant ; mais, cette fois, l'autorité suprême en provoqua la révocation immédiate. Cette interdiction, bien qu'elle paraisse surannée, n'est donc pas encore superflue ; naturellement elle n'exclut pas la ruse.

(c) ' De tuer ou de blesser un ennemi qui, ayant mis bas les armes ou n'ayant plus les moyens de se défendre, s'est rendu à discrétion.'* Ceci serait une cruauté inutile, en dehors du but de la guerre. En ces cas, les ennemis sont prisonniers de guerre et n'ont rien à craindre pour leur vie et leur entretien. La doctrine de quelques auteurs, qu'il y a deux exceptions, savoir : {a) au cas de représailles vis-à-vis d'un ennemi, qui, lui-même, n'a pas observé les règles de droit ; (6) au cas de force majeure pour assurer sa propre sécurité, ne peut pas être soutenue, et n'est pas agréée par la convention. Les représailles sont toujours injustes dans la guerre ; elles frappent des innocents qui n'ont commis aucune faute. La nécessité peut faire abandonner un avantage acquis ou attendu, non pas excuser, bien moins légitimer, des barbaries. Les ennemis désarmés qu'on ne peut pas emporter restent libres. La convention défend absolument de les tuer ; aucune raison de guerre n'y peut faire brèche.

{d) ' De déclarer qu'il ne sera pas fait de (pmrtier.^ Peu auparavant, il était d'un usage fréquent, pour forcer ime forteresse assiégée ou un ennemi cerné à se rendre à discrétion, de les menacer de mort sans merci s'ils persistaient à résister. La garnison ou la troupe vaincue était passée au fil de l'épée. On ne faisait point de quartier et on tuait tout. Napoléon fit main basse sur la garnison de Jaffa et menaça celle d'Ulm du même sort. Le traitement des prisonniers de guerre mit fin à cette barbarie.

{e) 'D'employer des armes, des projectiles ou des matières propres à causer des mau^ superflus.^ Cette disposition, bien intentionnée, mais élastique, implique d'abord l'interdiction

convenue à Saint-Pétersbourg en 1868 des projectiles explosifs ou chargés de matières fulminantes ou inflammables d'un poids inférieur à 400 grammes ; on estimait ces projectiles inutiles dans la guerre en campagne, mais admissibles dans la guerre de siège. Ensuite la déclaration de la première Conférence de la paix du 29 juillet 1899, renouvelée en 1907 sans discussion, interdit l'emploi des projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères. L'emploi n'en est donc pas absolument exclu, pourvu que le but ne soit pas exclusif; ce qui, en effet, réduit singulièrement la valeur de l'interdiction. En troisième lieu, sur la proposition de la délégation des Pays-Bas, l'emploi est interdit ' de balles qui s'épanouissent ou s'aplatissent facilement dans le corps humain, telles que les balles à enveloppe dure dont l'enveloppe ne couvrirait pas entièrement le noyau ou serait pourvue d'incisions '. Cette dernière prohibition concerne les fameuses balles dum-dum. Elle ne fut acceptée qu'après une résistance opiniâtre des Anglais et des Américains. Les balles dum-dum se distinguent des balles, ordinaires parce qu'elles ne sont pas complètement enveloppées d'un manteau dur, mais qu'elles laissent à découvert la pointe, afin que la masse de plomb se répande dans le corps humain, et cause un choc plus violent et une blessure plus efficace que les balles de petit calibre dures comme le fer. A la première Conférence de la paix, on rapporta des cas nombreux, spécialement d'indigènes, appelés de préférence des barbares : les blessures causées par les fusils anglais Lee-Metford n'avaient pas suffi pour repousser l'attaque ; des individus blessés par trois balles et plus continuaient et ne s'arrêtaient, morts ou secourus, que plus tard. Pour vaincre une telle ténacité, il faudrait composer des balles d'une autre manière et aggraver les blessures de propos délibéré. La proposition russe de 1899 s'opposait à ces intentions. Le délégué militaire britannique, le général Sir J. C. Ardagh, rejeta le reproche d'une cruauté excessive et plaida avec ardeur la nécessité d'une construction technique modifiée. Plus peremptoire était l'opposition du capitaine américain Crozier, qui prétendait que la rédaction proposée était beaucoup trop étroite, parce que d'autres changements de

construction éventuels nécessiteraient probablement de nouvelles prévisions, qui échappaient à la présente rédaction. Son amendement, soigneusement formulé, fut rejeté ; on ne voulut pas restreindre les maigres résultats d'une délibération prolongée et réduire à rien ce que tous désiraient. En 1907, la discussion n'a pas été réouverte ; mais la Grande-Bretagne et les États- Unis ont déclaré renoncer à leur opposition de 1899, ce qui fait présumer que l'intérêt pratique de la prohibition a considérablement diminué. Il faut reconnaître qu'à l'exception des trois interdictions expresses susmentionnées, la règle générale du règlement, par le mot ' superflus ' garde une élasticité qui laisse la porte ouverte aux abus et affaiblit considérablement l'effet de la clause. Enfin, on pourrait insérer ici l'interdiction de lancer des projectiles et des explosifs du haut des ballons, originaire de la déclaration de 1899 pour une période de cinq ans, et renouvelée en 1907 jusqu'à la fin de la troisième Conférence de la paix. D'ailleurs cette interdiction n'est pas signée par toutes les parties contractantes : par exemple, par l'Italie, qui se servit de telles armes dans la guerre tripolitaine.

(ƒ) ' D'user indûment du pavillon parlementaire, du pavillon national ou des insignes mihtaires et de l'uniforme de l'ennemi, ainsi que des signes distinctif s de la Convention de Genève.' Il me semble, avec Mérignhac,i que les signaux et mots d'ordre militaires sont sous-entendus. Cet abus est considéré comme ime perfidie, que C. v. Bynkershoek a déjà soigneusement distinguée de la ruse et sévèrement condamnée. Il est stigmatisé comme une violation de la bonne foi, et assimilé au parjure. Les bases du droit international elles-mêmes sont ici en jeu, de sorte que ce texte est unanimement adopté dans le règlement.

(g) 'De détruire ou de saisir des propriétés ennemies, sauf dans le cas où ces destructions et ces saisies seraient impérieusement commandées par les nécessités de la guerre.' Ici, le principe cardinal est clairement exprimé et toute atteinte à la propriété privée est limitée au minimum inévitable. En même temps,

* Quelques exemples saillants de mauvaise foi chez Mérignhac, /. c, p. 165. Les redditions simulées par des signes généralement reconnus (en levant le fusil, les mains vides, le drapeau blanc) ne sont pas rares.

la mention expresse de la nécessité comme titre à l'exception coupe tout appel à une raison de guerre non-exprimée. Évidemment la convention ne parle que de la propriété des particuliers ou des communautés publiques, qui ne sont pas mêlées à la guerre ; il va de soi qu'il n'est pas défendu, non seulement de s'emparer des fortifications et d'autres défenses passives de l'ennemi, mais même de les déti-uire, ce qui peut être effectué par tous les moyens possibles.

(h) 'De déclarer éteints, suspendus ou non recevahles en justice les droits et actions des nationaux de la partie adverse.' Cette prohibition due à l'Allemagne, en 1907, a été ajoutée au règlement de 1899 sans protestation. Elle garantit la fortune des nationaux ennemis et s'accorde parfaitement avec le principe que la guerre, qui ne se fait pas aux individus, ne permet aucune violence contre les particuliers. Pourtant cette clause a donné lieu à une controverse mémorable entre l'interprétation généralement admise qui y voit un développement heureux du grand principe de l'inviolabiHté de la propriété privée et celle du Foreign Office d'Angleterre, qui prétend qu'elle n'a qu'une tendance étroite et ne regarde que la conduite des armées en campagne, sans déroger à la vieille coutume anglaise qui interdit l'accès des tribunaux nationaux aux sujets ennemis. Pour moi, je me ralHe sans hésitation à l'interprétation presque unanime et conforme à l'intention de la délégation allemande, qui en a proposé l'insertion en 1907, c'est-à-dire que, malgré la place singulière où elle se trouve, la clause interdit formellement d'enfreindre les droits et actions, biens incorporels, des nationaux ennemis. Ce moyen de nuire, très efficace en effet, est exclu sans réserve.^

(i) 'De forcer les nationaux de la partie adverse à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre leur pays, même dans le cas où ils auraient été à son service avant le commencement de la guerre.' C'est encore une déduction du même prin-

' VoirN. Politis, R. G. D. I. P. 1911, p. 249 ss., et la mémorable correspondance qui s'y trouve rapportée. Cf. Erskine Holland, ibid., 1912, p. 120 ss. (traduction) soutenue par H. Wehberg, B, D. I. 1918, p. 197-224. T. M. ( . Asser a déclaré partager mon opinion.

cipe qui ne tolère aucune violence contre les particuliers. L'Allemagne prit l'initiative de généraliser cette disposition qui, en 1899, ne se rapportait qu'au territoire occupé. Elle vit son souhait accompli après qu'un amendement de l'Autriche- Hongrie pour restreindre l'interdiction à une coopération directe eut été heureusement rejeté à une grande majorité.

Sans doute, il ne serait pas difficile, pour un technicien militaire, d'illustrer ces prohibitions variées par des exemples empruntés à l'histoire mihtaire des siècles passés. Cependant si l'on considère de près la hste passablement longue et qu'on la juge d'un point de vue impartial, il apparaît bientôt qu'elle est moins importante qu'au premier coup d'oeil on ne pouvait s'imaginer. Les deux premières prohibitions concernent des méthodes vieilHes, à peine transmissibles de nos jours ; les deux suivantes interdisent des cruautés qui sont en pleine contradiction avec les principes de justice et d'humanité les plus élémentaires et qui, en outre, sont parfaitement indifférentes au but de la guerre. La sixième revendique la bonne foi et reproduit la condition sine qua non du droit international, le principe fondamental reconnu de longue date et vénéré de toute part. Dans les interdictions apparemment les plus importantes, qui défendent l'emploi de certaines armes et la destruction de la propriété privée, on trouve une si large place réservée à la raison de guerre, que l'application en dépend, en effet, presque entièrement des commandants mihtaires ; sans cette latitude, les clauses ne seraient même pas acceptées. Les deux dernières dispositions contiennent des prescriptions excellentes mais contribuent bien peu à l'adoucissement de la guerre. L'obligation de ne jamais contraindre les nationaux ennemis aux actes nuisibles et de trahison envers leur propre pays donne témoignage d'un sentiment d'honneur et de devoir plus élevé. Pour en finir, on pourrait se joindre à l'opinion de Mérignhac que les prohibitions arrêtées s'opposent au triple mal d'inutihté, de cruauté et de perfidie.

La nise est licite à côté de la violence. La convention a jugé utile de déclarer nettement ' que les ruses de guerre et l'emploi des moyens nécessaires de se procurer des renseignements sur

l'ennemi et sur le terrain sont considérés comme licites (art. 24) '. Il est donc permis de se servir de déserteurs, de transfuges, d'espions et de traîtres, qui, si méprisables qu'ils soient, peuvent être hautement utiles. Le caractère licite de la ruse, en opposition à l'interdiction de la perfidie, rend nécessaire de tracer la distinction avec exactitude. Si, dans la guerre, il faut craindre les forces physiques de l'ennemi, il ne faut pas moins résister à ses facultés intellectuelles, sa perspicacité, sa dextérité. Mais jamais ces qualités ne peuvent dégénérer en une violation de la bonne foi expresse ou tacite. Pour cette raison, les embuscades, les mouvements simulés, les déploiements de troupes pour détourner l'attention, la divulgation de nouvelles ou de rumeurs fausses, l'espionnage, etc., sont parfaitement licites et un chef intelligent n'y veillera pas moins qu'à l'application de la violence physique. D'ailleurs, il est impossible et tout à fait inutile de donner un aperçu complet des armes et instruments de guerre que le droit positif tolère et que les inventions ou innovations techniques changent d'année en année. Seulement ces deux principes restent et doivent être strictement observés : que la violence et la ruse ne peuvent frapper les particuliers et que, même dirigés contre les armées ou les défenses de l'Etat, ils doivent se restreindre dans les limites les plus étroites.

Quelques opérations, dirigées contre les biens, demandent seules un traitement spécial. A côté du combat de campagne qui donne lieu à des escarmouches et des batailles et qui concerne, en premier lieu, les forces actives de l'ennemi, une large place revient à la guerre de place contre les forces passives, c'est-à-dire les forteresses, villes ou lignes fortifiées, y compris la guerre de sape moderne. Même les autres instruments de guerre, comme les magasins d'armes et de munitions, les établissements d'approvisionnement, les moyens de transport, les chemins de fer, les provisions de numéraire ou de valeurs pécuniaires, en un mot tout ce qui contribue à la force de résistance de l'ennemi, constitue un objet légitime d'attaque et de capture. Pour s'emparer des moyens de défense, des méthodes différentes sont en usage : l'assaut, le siège, le bombardement. On entend par assaut l'attaque dii-ecte, les armes à la main, qui réduit la posi-

tion ennemie de vive force au pouvoir de son adversaire ; autrefois, il était encore plus fréquent qu'aujourd'hui. Le siège est l'investissement systématique et le rapprochement graduel d'une position attaquée par des sapes et d'autres travaux artificiels ; il peut durer longtemps, requiert de grandes connaissances techniques et l'art perfectionné de les mettre en œuvre, ce qui a développé l'art des sièges comme une partie spéciale de la stratégie. Les sièges de plusieurs années ne sont pas inconnus dans l'histoire de la patrie. C'est pourquoi de nos jours, le siège en général a cédé son importance d'autrefois au bombardement, qui est plus effectif et épargne un temps précieux. Il bat la place attaquée à coups de feu de loin à l'aide de projectiles de tous genres, qui souvent assurent une reddition prompte. Quelque jugement qu'on porte sur ces divers moyens, d'un point de vue stratégique ou éthique, on ne peut nier que le droit de la guerre les reconnaît et légitime tous. En effet, une guerre sans l'appKcation de ces moyens ne peut s'imaginer. A la première Conférence de la paix, on a seulement convenu, sans trop de peine, qu'il est interdit ' d'attaquer ou de bombarder des villes, villages, ou bâtiments qui ne sont pas défendus '. On pourrait estimer cette clause superflue et insignifiante si l'insertion "par quelque moyen que ce soit', proposée par la délégation française, n'y eût ajouté l'interdiction explicite de lancer des projectiles du haut des ballons sur les places non-fortifiées et par cela même accessibles à une occupation de fait sans emploi de la violence (art. 25).

D'ailleurs, le commandant en chef est parfaitement libre dans le choix de ses moyens d'attaque. Des places ouvertes, ce qui veut dire non-fortifiées, mais qui sont défendues, peuvent être canonnées et détruites. Les Anglais bombardèrent Copenhague en 1807, Delhi en 1857, Alexandrie en 1882 ; les Français bombardèrent Rome en 1849 et, en 1871, Paris, leur capitale tombée au pouvoir de la Commune. Les Français, dans la guerre de 1870, débutèrent par le bombardement de la station de Saint-Jean près Sarrebriick et de la tête de pont de Kehl dans le grand-duché de Bade. Les Allemands bombardèrent ensuite Marsal, Strasbourg, Thionville, Verdun, La Fère,

Phalsbourg, Montmédy et Paris, généralement après et quelque fois sans avertissement préalable. Pour cette raison le règlement de guerre oblige le commandant des troupes assaillantes, ' avant d'entreprendre le bombardement et sauf le cas d'attaque de vive force, à faire tout ce qui dépend de lui pour en avertir les autorités.' Le caractère d'exception de l'obligation, le choix des mots employés défendent d'y attacher une haute valeur. Par contre, il n'y a point de clause obligeant l'assiégeant à laisser partir à temps la population sans défense. Il est donc libre d'y consentir ou de s'y opposer.^

Une signification d'une portée supérieure revient au principe qu'au cas d'un siège ou d'un bombardement, ' toutes les mesures nécessaires doivent être prises pour épargner, autant que possible, les édifices consacrés aux cultes, aux arts, aux sciences et à la bienfaisance, les monuments historiques, les hôpitaux et les lieux de rassemblement de malades et de blessés, à condition qu'ils ne soient pas employés en même temps à un but mihtaire ' (art. 27). Ces édifices seront désignés par des signes visibles spéciaux notifiés d'avance. Par cette clause, on espérait prévenir les dommages inutiles, le plus souvent irréparables, d'un bombardement et assurer l'opportunité à l'assiégé lui-même d'y coopérer raisonnablement. Les griefs qu'on allégua en 1870 contre les Allemands, qui auraient canonné la célèbre cathédrale de Strasbourg, où les Français auraient établi un poste d'observation, ou la bibliothèque de Strasbourg dont ils se seraient servis pour un but militaire, sont, par cette clause, réduits à leurs justes proportions. En général on s'est, dans cette dernière guerre, gardé soigneusement de destructions inutiles ; la canonnade a été dirigée contre les travaux de défense, les magasins et les camps de l'ennemi, tandis qu'on a épargné autant que possible les propriétés privées. Les stipulations de 1899 ne peuvent donc être considérées comme de nouveaux principes, mais plutôt comme la reconnaissance expHcite de maximes lentement mûries dans le droit coutumier.

» En 1870, à Strasbourg, les Allemands refusèrent d'abord, mais permirent plus tard la sortie de quelques milliers de bouches inutiles. Mérignhac, p. 176, demande la liberté de partir.

La même observation s'applique, en tant que de besoin, au dernier article du chapitre I", qui interdit formellement de livrer au pillage une ville ou localité, même prise d'assaut (art. 28). Celui qui se rappelle les horreurs d'un Alva au xvi^ siècle à Zutphen, Naurden, Haarlem., dans les Provinces- Unies, d'un Tilly et d'un Wallenstein dans la guerre de Trente ans, des guerres de succession du xviii^ siècle et qui, même au XIX* siècle, eurent Ueu en Espagne, et qui sont excusées par des auteurs comme Vattel et Heffter, apprendra la consécration de cette défense à la fin du siècle précédent avec une joie un peu honteuse. Le pillage, considéré comme une récompense du courage et de la persévérance et une compensation des privations prolongées, livre la population sans défense et souvent épuisée à l'insolence d'une soldatesque aigrie et exaspérée ; mesure qui est tout aussi contraire aux notions les plus simples d'ordre et de discipline — 'le pillage anéantit tout, même l'armée qui l'exerce,' — qu'au principe du droit fondamental de la guerre moderne, qui ne reconnaît pas d'autre violence que celle qui se dirige contre les forces actives et passives de l'Etat.

Peut-être serait-on enclin à déduire des explications précédentes que la population pacifique, qui ne fait partie, ni directement ni indirectement, des forces belHgérantes, reste hors de l'atteinte de la guerre et, dès lors, n'a rien de commun avec elle. Ce serait une erreur. Non seulement les suites d'une guerre sont telles qu'elles touchent plus ou moins tous les intérêts personnels et pécuniaires privés, mais aussi les particuHers et leurs biens sont souvent les victimes directes des hostilités. Tant par les combats en campagne que par. les sièges et les bombardements, la vie et la propriété privée sont en danger continuel. Même les dispositions les plus humanitaires et les mieux réfléchies ne peuvent prévenir les dangers et les dommages des sujets. La marche d'une armée foule au pied les moissons, efface les bornes, endommage les constructions, arrête des occupations nombreuses, nécessaires à l'exercice régulier de l'agriculture, de l'industrie, du commerce. Ceci s'aggrave encore lors d'une rencontre hostile, surtout d'une grande bataille ! Dans une étendue parfois immense, les scènes indiquées se

répètent sur une échelle qui va en 'grandissant. Des villages entiers sont rasés, des champs dévastés, des digues percées et des inondations provoquées pour retenir l'ennemi ou faire échouer sa retraite ; des plantations sont abattues, des routes et des ponts démolis, en un mot, et de cent façons, la vie humaine est menacée, la propriété en constant péril. C'est inévitable et cela durera autant que la guerre elle-même. La guerre ne peut se faire sans ses conséquences logiques, ni sans ses traits essentiels : c'est ce que les amis de la morale et de la justice ne doivent jamais oublier. Il y a là une mise en garde, non seulement contre les utopies, mais aussi contre la théorie décevante que la guerre ne regarde que les gouvernements et ne touche pas les peuples. La distinction entre belligérants et nonbelligérants est importante ; mais elle ne peut point oblitérer la vérité redoutable que la guerre est une lutte des nations qui met en jeu leurs intérêts vitaux, réclame leurs derniers efforts, expose l'existence et les activités des individus comme l'existence et les activités de la communauté aux plus grands dangers et aux aléas les plus graves.

§ 46. — La guerre sur terre.