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cas de largeur plus grande, la question ne se pose même pas. Tout cela n'est plus douteux aujourd'hui, mais fait songer au fameux péage du Sund, qui persista pendant une grande partie du xix^ siècle. En effet, depuis le xiv® siècle, la couronne danoise prélevait, en raison dé sa souveraineté sur les États qui relient la mer du Nord à la mer Baltique, à l'ouverture du Sund (Oeresimd) près d'Elsingor, im fort péage sur tous les bâtiments entrants et sortants, à titre de compensation pour l'entretien des passes navigables et la protection contre la piraterie et le pillage des rivages. Quoique ce péage eût été déterminé unilatéralement et qu'on en fût taxé ou exonéré d'une façon arbitraire, il était généralement acquitté sans récriminations, quelquefois même formellement reconnu, comme en 1368 par la Hanse, en 1450 et 1490 par l'Angleterre, en 1543 et 1645 par les Néerlandes Réunies et plus tard encore par la France. Il refeta en vigueur après que le Danemark eut dû céder, en 1658, la province Skonen à la Suède, et que, déjà auparavant, les Suédois eussent .été exonérés du paiement de l'impôt, mais, au xvii® siècle, il donna lieu, à différentes reprises, à des protestations et à des guerres. En 1841 fut établi un nouveau tarif. Peu après, le gouvernement des États-Unis reïusa de payer plus longtemps ; alors ime conférence fut réimie à Copenhague, au cours de laquelle on décida d'abolir le péage séculaire contre paiement au Danemark, à titre de dédommagement, d'une indemnité à laquelle contribueraient tous les intéressés en proportion du chiffre de leur navigation par le Sund. Aux termes des conventions du 14 mars et du 11 avril 1857, conclues avec les puissances maritimes d'Europe et les États-Unis d^ Amérique, le montant de l'indemnité fut fixé à 30,476,325 et 717,828 rixdaler ou un total d'environ 82,000,000 de francs. Par contre, le Danemark prit l'engagement de jalonner et d'éclairer les côtes danoises et d'organiser un service de pilotage dont chacun pourrait se servir à volonté. Depuis ce temps, la mer Baltique, qui fut jadis l'objet des prétentions les plus contradictoires, a été ouverte, ainsi que ses voies d'accès, à la libre navigation et assimilée à la haute mer.^

1 A trouver dans Fleischmann, p. 68.

Le détroit de Magellan donna aussi lieu jadis à des difficultés. A la fin du xvi® siècle, Philippe II d'Espagne tenta d'y prohiber la libre navigation ; après la déclaration d'indépendance des États Sud- Américains, le ChiU et l'Argentine l'essayèrent encore. Sous la pression des États-Unis, un traité de frontières fut conclu entre les deux répubUques, le 23 juillet 1881, à Buenos- Ayres, traité par lequel, en tenant compte des Cordilleros de los Andes comme frontière, la libre navigation est assurée à tous les pavillons, et le détroit déclaré perpétuellement neutre, avec défense de fortifications et autres mesures militaires. Cette convention bilatérale n'est toutefois pas obligatoire pour les tiers ; elle ne constitue donc pas une garantie internationale suffisante.^

Ainsi, la liberté de la haute mer, c'est-à-dire sa non-susceptibilité de se trouver placée sous l'autorité de quelque État, cette liberté en faveur de laquelle des Hollandais célèbres, comme Hugo Grotius et Cornélius van Bynkershoek avaient plaidé avec tant de talent et de persévérance au début du xvii^ et du xviii^ siècles, et pour laquelle avaient lutté avec tant de courage les marchands et les conmtiandants de marine hollandais, est devenue peu à peu un des principes fondamentaux du droit international positif. Cette liberté concerne la mer sous toutes ses formes naturelles, qu'elle soit Uquide ou gelée, ainsi que la colonne d'air qui s'étend au-dessus de sa superficie. Il est clair que des conséquences importantes devaient découler de cette liberté pour le droit maritime international, aussi bien pendant la paix que pendant la guerre. Cette liberté est en rapport étroit avec le droit maritime national de chaque État, et a déjà exercé sur ce dernier une influence considérable. Avant de pouvoir traiter de ce droit dans des circonstances normales, c'est-à-dire en temps de paix, il faut d'abord mentionner les exceptions qui ont été admises au principe de la liberté des mers.

La première et la plus importante des exceptions est formée par la mer territoriale ou mer côtière, c'est-à-dire la bande de

1 F. M. Allibat, Le détroit de Magellan au point de vue intemationaly Paris, 1902. Le détroit de Canso entre la NouveUe-Écosse et le cap Breton joua un rôle dans les conflits concernant la pêche ehtre l'Union et la Grande- Bretagne.

mer qui s'étend le long des côtes d'un pays, et qui, pour cette raison, est appelée aussi mare prQximum, mer adjacente, marginal sea.^ De l'antiquité date la conviction que la défense d'un pays exige la libre disposition de la bande de mer limitant immédiatement la côte. Du côté de la mer peuvent surgir des ennemis qui ne sauraient être repoussés que par des ouvrages défensifs érigés sur et le long de la côte. A cela, se joignirent peu à peu d'autres intérêts, comme ceux de la police et de la justice, et qui, par la force des choses, ne sont pas limités par la ligne côtière ; ensuite les mesures sanitaires et fiscales réclamèrent une autorité absolue sur la frontière maritime ; enfin la mer littorale constituait l'indispensable mode de transport des habitants de la côte, et souvent la source principale de leur entretien. C'est ainsi que la défense, la justice et les intérêts économiques contribuent ensemble, en s'écartant du principe de la Uberté des mers, à soumettre la mer littorale à l'autorité de l'État côtier.

En attendant, il y a eu une longue et vive discussion au sujet de la nature du droit que possède l'État côtier. Il est vrai que Grotius avait déjà parlé, dans le passage cité plus haut, d'un pouvoir s'étendant sur tous ceux qui se trouvent dans la mer territoriale nec minus quam si in ipsa terra reperirentur ; mais

1 Cf. l'excellente dissertation de M. L. E. Visser : La mer ieniUmaley Utrecht, 1894, dans laquelle se trouve un aperçu critique et détaillé des opinions émises jusqu'ici, en rapport avec les faits et la jurisprudence. Il plaide avec énergie en faveur du caractère territorial de la mer côtière. De même, Rivier, i. 149 : *' L'État a, sur la mer littorale, non pas un droit de souveraineté, mais le droit de souveraineté ' ; v. Ullmann, p. 291 ; Nys, i. 518, combat la doctrine de Làpradelle, qui considère la mer comme la propriété de la communauté internationale, et reconnaît plusieurs servitudes aux États côtiers, dans R. Z>. /. 1898, p. 24. Un droit plus restreint est plaidé entre autres par Harbiu:ger, Der strafrechUiche Begriff Inland, p. 17 ; Calvo, i, § 244 ; Bonfils, art. 491, qui, pour cela, préfère le nom de ' mer juridictionnelle ' à celui de * littorale ' ; Perels, p. 22 ; v. Liszt, p. 87, dont l'appel à la nationalité d'un enfant né à bord d'un vaisseau marchand battant pavillon étranger, pendant la traversée des eaux territoriales, est insuflfisant. Bluntschli, art. 809, 810 ; Stoerk, ii. 464, parlent d'une intensité de l'activité de l'État diminuant progressivement en trois degrés : territoire, mer territoriale, haute mer. Phillimore, i, § 198, parle d'absàlute properiy and junsdictUm, mais trouve néanmoins le pouvoir d'État sur terre et sur mer materiaUy différent I

V. Bynkershoek fut le premier à mettre les territoires terrestre et maritime sur la même ligne : Nuïla siquidem ait ratio, cur marcj quod m alicuius imperio est et poteatate, minus eius guident esse dicamu^j quant fessant in eius territorio ; ensuite il ajouta expressément, dans la terminologie de son temps, que cette mer passe sous le dontiniunt ou la propriété de l'occupant et possesseur. Une longue série d'écrivains les a suivis, qui considère également la mer territoriale comme territoire d'État, tandis que la jurisprudence de nombreux arbitres, en matière de prises, s'y est jointe en général Beaucoup d'autres cependant ont contesté cette théorie, et considéré le pouvoir de l'État sur la mer adjacente conmie un droit spécial, un iu^ sui generis qui ne comprend que quelques attributions, et ne peut nullement être assimilé au pouvoir de l'État sur son territoire ; ce droit ne s'étendrait pas plus loin que les intérêts de la défense ne l'exigent. Selon moi, la question théorique a peu d'importance pratique, attendu que les conséquences juridiques en sont minutieusement analysées et clairement déterminées. Il apparaît, en effet, qu'il n'y a pas d'autre différence entre le pouvoir de l'État sur terre et sur mer, que celle-ci, que l'État ne saurait interdire le passage inoffensif aux navires étrangers, marchands et de guerre, et ne pourrait entraver ce passage en levant des droits de péage, etc., mais que l'État doit considérer tous les événements qui pourraient se produire sur de pareils bâtiments comme s'étant passés en territoire étranger alors que, par contre, il a la compétence requise et parfois même l'obligation d'interdire l'accès de son territoire à des étrangers, et qu'il a sur eux juridiction complète. Pour le reste, il exerce sur la mer territoriale la juridiction complète et sa législation y produit ses effets sans réserve.^ Il peut y prendre toutes les mesures qu'il juge favorables à l'intérêt de sa défense, de son système d'impôts, de sa politique conmierciale ; il peut régler le cabotage et la pêche et les réserver à ses propres sujets naviguant sous son pavillon avec menace de peine contre les transgresseurs

^ Admettre la liberté des mers territoriales serait anéantir les bases actuelles du commerce international et priver la plupart des États navigateurs des avantages immenses qu'ils tirent de leur trafic. Hautefeuille, i. 282.

étrangers ; mais, par contre, il est obligé d'exercer telle police, d'accorder tels secours et d'organiser telles mesures de sécurité qu'exige le va-et-vient maritime, et, en temps de guerre, d'assurer la neutralité selon les règlements que nous étudierons plus loin.

Il est évident qu'un État n'est pas obligé d'exercer complètement ses droits souverains sur la mer territoriale. La pêche le long de la côte est laissée Kbre par la Belgique, le Portugal et la Grèce ; le cabotage est permis aux bateaux étrangers par la Hollande, la Belgique, l'Angleterre et la Norvège. C'est à ceci que se rapportent en grande partie les longs conflits au sujet de la pêche sur les côtes de Terre-Neuve entre l'Angleterre, d'une part, et la France et l'Union de l'autre. La France avait déjà obtenu pour ses sujets, lors de la paix d'Utrecht, en 1713, le droit de pêche sur une partie de la côte de Terre-Neuve ; ces droits, confirmés en 1763 et 1783, avaient fait donner à cette partie de la côte le nom de French shore. Lors de la paix de Versailles, en 1783, il avait été concédé aux pêcheurs américains un droit limité sur la capture et le séchage des poissons le long des côtes britanniques. L'exercice de ce droit apparut comme incommode et nuisible pour la population toujours croissante des colonies britanniques. Ce droit fut, en conséquence, restreint et contesté d'un côté, opiniâtrement défendu de l'autre. De là de nombreux traités, parmi lesquels les plus importants sont celui du 20 octobre 1818 et le Reciprociiy Treaty de 1854 entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, par lesquels des privilèges égaux étaient réciproquement exigés: mesure temporaire, ce traité ne fut pas renouvelé en 1866. Ce n'est que par la Convention du 8 avril 1904 entre la France et l'Angleterre que les conflits avec la France furent résolus parce que la France abdiqua les droits qu'elle possédait depuis 1713, moyennant quelques concessions territoriales sur la côte occidentale de l'Afrique, et une indemnité pécuniaire à ses sujets sur les îles voisines de Saint-Pierre et Miquelon ; par contre, elle conserva le droit de pêche le long d'ime partie des côtes de Terre-Neuve au même titre que les sujets britanniques. La solution du conflit entre la Grande-Bretagne et les États-Unis coûta plus

de peine. Après que, le 4 avril 1906, une convention provisoire eut frayé la route, on jeta les bases d'un compromis {Spécial Agreement du 27 janvier 1909) qui confia la décision à la Cour permanente d'arbitrage de la Haye. Après des plaidoiries détaillées et largement conçues, auxquelles prirent part plusieurs jurisconsultes des deux parties, et qui exigèrent plus de deux mois de temps, la sentence du 7 septembre 1910 décida, entre autres, que les droits de pêche établis par traité ne créent pas une servitude internationale, et ne justifient pas un condommmm, mais que, même dans le cas où ils sont concédés pour toujours, ils n'entament point le pouvoir législatif exclusif de l'État. Cette importante décision ne confirme pas seulement le pouvoir de l'État sur la mer territoriale, mais aussi l'unité et l'indivisibilité de la souveraineté elle-même.^ De même pour la pêche des perles, qui naturellement est considérée, par la plupart des écrivains, comme une subdivision de la pêche en général, ne pouvant être reconnue à un État qu'à l'intérieur des limites de la mer territoriale, mais, par d'autres, conune une espèce de droit territorial sur les eaux non profondes et dès lors reconnu comme un droit exclusif s'étendant loin hors d,e la mer. C'est sur cette base fictive que Westlake, par ex., plaide le droit exclusif de la Grande-Bretagne sur les pêcheries de perles, près de Ceylan et dans le golfe Persique.^

D'importance plus pratique, bien que non moins épineuse, est la question de la véritable étendue de la mer territoriale, c'est-à-dire de la largeur de la bande de mer par rapport à la ligne côtière. Deux points doivent être considérés : {a) la largeur en elle-même ; {b) la base ou ligne d'où cette largeur est mesurée.

(a) V. Bynkershoek, qui chercha la base juridique de la mer

* Cette sentence qui a été appelée un triomphe de l'arbitrage a fait naître une littérature abondante. V. par ex. mon discours devant l'Académie royale des Sciences, le 14 novembre 1910, reproduit R. G. D. I. P. 1911, p. 181-57 ; Th. Willing Balch, iWrf., p. 5-24. Puis Amer. Joum. iv. 908-8 ; V. 1-84 ; L. Drago, R. G. D. 1. P. 1912, p. 1-40. Plus en détail, Jules Basdevant, ' L'affaire des pêcheries,' R. G. D. I. P. 1912, p. 421-588.

* Westlake, i. 186. En 1911, des droits semblables, longtemps concédés par le Danemark aux pécheurs russes sur les côtes de Finlande, furent retirés par la loi, R. G. D. 1. P. 1911, p. 456-66.

territoriale dans Tintérêt de la défense du pays, détermina son étendue jusqu'à la portée de Fartillerie de la côte : Qiumsque mari a terra imperari pofest ou quouaque tormenta exploduntur ; et, comme il s'exprime ailleurs : Generaliter dicendum esset potestatem terrae finin ubi finihir armorum vis. Les écrivains plus récents adoptèrent à peu près généralement cette mesure, qui fut admise aussi la plupart du temps dans la pratique des États. Des batteries côtières existaient elles-vraiment î C'est à quoi il ne fut jamais prêté d'attention. Comme ce principe ne détermine pas une largeur bien établie, mais fait dépendre celle-ci des améliorations apportées à la technique des armes, le besoin d'une détermination plus minutieuse commença bientôt à se faire sentir ; la portée de l'artillerie fut évaluée alors, au xviii® siècle, à une portée de 3 lieues marines de 60 au degré ou 1,852 mètres, soit à une grande lieue marine ou une heure de marche, c'est-à-dire environ 5,556 mètres, les trois quarts d'un mille géographique. Les États-Unis déclarèrent officiellement en 1773, par l'intermédiaire de leur secrétaire d'État, Jefferson, qu'ils reconnaîtraient provisoirement cette distance, conmie la limite de leur mer territoriale, et ils y restèrent fidèles selon une déclaration du 4 juillet 1902.^ Au cours du xix® siècle, cette mesure fut adoptée dans un grand nombre de traités d'État ; d'abord dans ceux entre quelques États, comme le traité angloaméricain de 1818, les traités anglo-français de 1839 et 1876, le traité anglo-allemand de 1874, puis dans maint traité collectif comme le traité susmentionné de 1882 sur la pêche dans la mer du Nord, contresigné par six États, la convention de Constantinople du 29 mai 1888 sur le canal de Suez, à laquelle prirent part neuf États. La Grande-Bretagne l'a mentionnée à différentes reprises, dans le Merchant Shipping Ad de 1864, dans le fameux Territorial Waier Jurisdiction Act de 1878, dans le Sea Fisheries Jd de 1883. En Belgique, la loi avait déjà établi cette limite en 1832, et la France suivit cet exemple dans la loi' sur la pêche de 1888. La Hollande aussi, dans sa législation et sa jurisprudence, et, en Europe aussi bien qu'en Asie, avait

1 Moore, i. 702, 706, 927. Cf. la sentence arbitrale de M. Asser le 29 novembre 1902 dans B. D. I. 1908, p. 75.

accepté à différentes reprises la distance de 3 lieues marines, mais fut néemmoins, par la sentence arbitrale, dans l'affaire du Costa- Rica Packet, injustement rendue responsable sur une distance de 15 ou 20 milles.^ Bref, les traités, les lois, les jugements ont à Tenvi nommé la limite de 3 lieues marines. Il serait néanmoins prématuré de prétendre que cette mesure repose sur ime coutume générale et constante. Quelques États ont préféré depuis longtemps une plus grande largeur, par ex. la Suède et la Norvège, qui ont adopté 4 milles, l'Espagne 6 milles ; d'autres déterminent, en vue de buts distincts, une distance différente, par ex. la Grande-Bretagne et les États-Unis, qui, bien en dehors des limites de la mer territoriale, et jusqu'à une distance de 12 milles marins, étendent la surveillance sur les transgressions de leurs lois de tarifs, et menacent ainsi de saisie les navires qui se risquent à effectuer des transbordements à l'intérieur de cette limite,^ Enfin, qu'on n'oublie pas que la portée actuelle de l'artillerie côtière et navale est au moins trois fois plus grande qu'au xviii® siècle, et que, par là, le fondement sur lequel repose la limite de 3 milles a disparu.^

{b) Moins grande est la différence concernant la situation exacte de la ligne de la côte, qui sert de base au calcul, v. Bynkershoek, d'après le droit romain et le fondement juridique adopté par lui-même à ce sujet, indiqua la limite qu'atteint la marée haute dans des circonstances normales. Toutefois, plus tard, on adopta généralement le reflux ou la ligne de l'eau basse, ce qui n'est pas sans importance pour une plage unie. En attendant, là où la côte est fortement accidentée, coupée par des anses profondes et semée de nombreuses îles, il est moins facile de déterminer la base de la ligne de mesurage ; il est cependant

* 12 janvier 1871, n^ 9, cité par den Béer Poortugael, /. c, p. 40 et suiv. Joum. offlc, néerl. 1879, p. 216, 224. Cf. la loi du 28 juin 1889, Joum. offlc. 88.

^ n s'agit des Hovering Acls, qui, en Angleterre, datent de George III, aux États-Unis de 1799. Westlake, i. 171 ; Woolsey, § 212 ; Amer. Joum. ii. 891, sur Texerciee des droits fiscaux en dehors de la mer territoriale en Chine. Aux Indes néerlandaises. Le Joum. offlc. ind. 1888, p. 171, fixe une distance de 6 milles anglais pour ^ les vaisseaux appartenant aux Indes néerlandaises '.

' Arnold Raestad, * La portée du canon comme limite de la mer territoriale, i?. G. D. I. P. 1912, p. 598-628 ; id., Kongens Stronmie, traduit, * La mer territoriale,' R. D. I. 1918, p. 886.

de la plus grande importance de ne pas la prendre trop étroite. Le long des côtes de Norvège, avec ses fjords étroits et profonds et sa ceinture d'îles rocheuses {skaeregaard)^ on a pris conune base la ligne qui réunit le bord occidental le plus éloigné des îles de la côte, même si cette île n'est qu'un rocher aride, pourvu d'un phare. Pour le reste, la mer territoriale suit réguKèrement, dans ses courbes, la côte elle-même. En ce qui concerne les baies, si l'entrée de la baie a une largeur ne dépassant pas 10 miUes marins, elle appartient aux eaux territoriales, et la mer territoriale est mesurée à partir de la ligne qui rehe les côtes se faisant face l'une à l'autre, là où, le plus près de l'ouverture, elles commencent à se rapprocher l'une de l'autre jusqu'à une distance ne dépassant pas 10 miUes marins.^

L'incertitude et la divergence d'opinion au sujet de l'étendue de la mer territoriale firent naître le souhait d'une règle générale qui pût être acceptée par tous les États. Plusieursprojets furent, àce sujet, tracés par desécrivainset des hommes d'Etat. Enl888, la question fut mise à l'ordre du jour par l'Institut de droit international ; trois ans plus tard, une hste de questions était présentée par L. Renault, à Hambourg, et suivie de rapports du rapporteur Barclay et de MM. Aubert et Kleen, un Anglais, un Norvégien et un Suédois. Ce n'est qu'en 1894 que fut adopté à Paris un ' projet sur la définition et le régime de la mer territoriale ', par lequel onze articles* en règlent l'étendue comme le régime.*

1 En premier lieu, dans le traité des pêcheries anglo-français du 2 août 1889, complété et modifié plusieurs fois, plus tard, dans le traité britannique-allemand de décembre 1874, art. 1®' ; dans le traité de pêche de la mer du Nord du 6 mai 1882, confirmé par les Orders in Council et les déclarations officielles du Gouvernement du 21 février 1907. Pourtant, la sentence arbitrale du 7 décembre 1910 ne prit pas cette ligne comme base, mais celle ' où l'eau cesse d'avoir la configuration et le caractère d'une baie '. Cependant, cette opinion fut vivement contestée, avec raison du reste, bien que sur des bases historiques et géographiques, par L. Drago. Pitt Cobbet, dises and Opinions in International Laœ, i. 148. Dès que Ton abandonne la ligne géométrique, on efface, à mon avis, les limites entre un golfe et une baie et on ouvre la porte au doute et au caprice.

* Annuaire, xi. 188-47, donne le questionnaire de Renault et le rapport d' Aubert ; Annuaire, xii. 104-52, donne le compte rendu du rapport de Barclay, à Genève, en 1892 ; Annuaire, xiii. 125-62, donne le rapport final

Le point de vue de l'Institut est qu'il existe une différence entre la mer territoriale, qui se trouve placée sous la souveraineté de rÉtat côtier, et la bande de mer, sur lesquels s'étendent les droits et les devoirs de la neutralité. La conception de de Martens de distinguer la seconde, sous le nom de mer littorale, de la première,sou8 le nom de mer territoriale, fut heureusement rétractée par l'auteur lui-même, comme constituant un nouvelle source de confusions. Au sujet de la nature du pouvoir de l'État siu: la mer territoriale, apparurent de grandes différences d'opinions. Déjà on avait assigné à la mer la même condition juridique qu'au territoire, sauf le droit de libre navigation qu'on avait garantie à tous les vaisseaux sans exception, quand, au dernier moment, la rédaction déjà acceptée de l'art. 1^^ : ' L'État est souverain ', fut changée par amendement en : ' L'État a un droit de souveraineté ', ce qui maintient, il est vrai, le juste principe, mais l'exprime d'une façon inutilement équivoque.^ Après de longues hésitations, la largeur fut déterminée à six lieues marines ou deux heures de marche de la ligne de l'eau basse, ce qui est le double de la distance qui était généralement admise, sur le fondement que,*non seulement la portée du canon actuel s'étend beaucoup plus loin que jadis, mais aussi que la largeur de 3 lieues avait paru insuffisante pour protéger les intérêts des habitants de la côte se Uvrant à la pêche. Dans les baies, la mer territoriale suit la ligne de la côte, sauf qu'elle est mesurée à partir de la ligne droite qui reUe les deux côtes, là où elles se rapprochent l'ime de l'autre, le plus près de l'ouverture jusqu'à une distance ne dépassant pas douze lieues marines, c'està-dire la double largeur de la mer territoriale, à moins toutefois qu'un usage constant et séculaire ne légitime une plus grande largeur. En temps de guerre, l'État côtier peut aller plus loin et étendre comme État neutre sa côte neutre jusqu'à la portée de l'artillerie de la côte ; alors aussi l'État neutre peut régler le passage des navires de guerre dans la mer territoriale et

avec projet de Barclay à Paris en 1804 ; le débat, ibid., p. 281-828 ; le texte adopté p. 328-81.

1 Le rapporteur Barclay s'opposa en vain à cette inconséquence, qui témoigne d*un manque de perspicacité et de fermeté d'opinions.

l'État belligérant peut même y défendre le passage à tous les navires. La juridiction, conmie conséquence de la souveraineté, est exclue seulement à l'égard des infractions conmiises à bord de navires étrangers pendant la traversée, pourvu toutefois qu'ils ne nuisent pas aux droits et aux intérêts de l'État côtier. Pour le reste, tous les navires, dans la mer territoriale, sont tenus de respecter les règlements de l'État côtier et sont soumis à son pouvoir juridique ; l'État côtier possède même le droit de poursuite jusque dans la haute mer. Les navires de guerre conservent -leur condition juridique particulière. Les mêmes principes s'appliquent aux détroits, sauf la défense faite à l'État côtier de jamais entraver la libre navigation. Le gouvernement hollandais a en 1895, par une note collective aux autres puissances, tenté de provoquer ime conférence internationale, afin d'établir, bien qu'en s'écartant du double principe, admis par l'Institut, un règlement simple et unanime pour la mer territoriale ; mais cette tentative est restée sans succès.

Une seconde exception est formée par les mers inlérieureSy où l'on comprend : (a) dans un sens étroit, les mers enclavées, qui sont complètement enfermées dans le territoire d'im seul État et présentent par là, malgré leur nom, le caractère de lacs salés, comme la mer Morte, la mer d'Aral et autres, qui ressemblent exactement aux nombreux et vastes lacs d'eau douce qu'on rencontre en Suède, en Finlande, en Russie et en Sibérie ; {b) dans un sens plus large, les mers fermées, qui sont, il est vrai, réunies à la haute mer par un détroit navigable, mais dont la largeur ne dépasse pas celle du double de la mer territoriale, tandis que les àeux côtes et toute la circonférence de la mer intérieure elle-même appartiennent au territoire du même État, comme la mer d'Azof, le golfe de Riga, le Zuyderzée ^ et les petites baies semblables de l'Asie occidentale et de la Polynésie. Les deux espèces appartiennent aux eaux territoriales de l'État limitrophe ; elles sont même fermées à la libre navigation des autres États. Par là, elles ne font point partie de la mer territoriale proprement dite. Depuis que la mer Noire et la n>er Baltique ont cessé depuis longtemps d'être

* V. à ce sujet den Béer Poortugael, p. 73-^.

des mers intérieures, au sens fixé plus haut, et sont reconnues par tous comme faisant p8ui:ie de la haute mer, la situation juridique de ces mers intérieures a beaucoup perdu de son importance antérieure. Le Japon possède aussi ime mer intérieure semblable, avec quatre voies d'accès, toutes moins larges que le double de la frontière de 8 miUes, et, par conséquent, comprises entièrement dans les eaux territoriales de ce pays. L'abordage, là-bas, donna heu à une procédure, au sujet de laquelle Th. Barclay a présenté une note à Paris, en 1894 ; à tort toutefois, il assimile cette mer intérieure à la mer territoriale, où le passage, pour la navigation, est ouvert de droit.^

Les mers intérieures fermées et les lacs entourés par plus d'un État appartiennent au territoire de l'un des États httoraux, suivant une ligne frontière qui traverse le miheu de l'étendue d'eau ou qui est déterminée par traité. Ceci est surtout désirable lorsque plusieurs États se rencontrent sur une même étendue d'eau, comme sur le lac de Constance. Ici, cependant, ime délimitation internationale par traité n'a pas été jugée nécessaire ou n'est pas arrivée à réalisation, de sorte que beaucoup de personnes considèrent le lac comme un territoire commun. De même, les lacs de Genève, de Lugano, de Scutari et quelquesuns des vastes lacs de l'Amérique du Nord séparent le territoire de deux États, mais ne furent jamais, ou rarement, l'occasion de difficultés internationales. La mer Caspienne, qui sépare la Russie de la Perse, a été, à la suite du traité de Turkmentchai des 10-22 février 1828, complètement abandonnée par la Perse à la Russie et se trouve donc exclusivement placée sous l'autorité de la Russie.

Comme troisième exception, doivent être cités les embouchures de rivière, les rades et les ports ; on y assimile quelquefois des accidents hydrographiques à peu près semblables, mais connus sous d'autres noms, comme les criques, les bas-fonds, les souds, les haffs, etc.* De par leur nature, ils sont compris en grande

^ Annuaire, xii. 888. Cf. H. E. Hunt, ' How the great lakes became high seas, and their states from the standpoint of international law,' Amer, Joum. iv. 285-^18.

* Le projet-règlement de l'Institut dont nous parlerons plus loin, place sur la même ligne que les ports ^ les anses ou rades fermées ou foraines, les baies

partie dans la mer territoriale, mais sont, indépendamment de ce fait, considérés comme territoire d'État, de sorte que la base de la mer territoriale n'est mesurée qu'à partir de leur limite extérieure.^ En effet, ils appartiennent plus encore que les mers intérieures aux éléments indispensables du territoire de l'État, et ne sauraient être soumis, au point de vue judiciaire et économique, à nulle autre autorité qu'à l'autorité exclusive de l'État auquel ils appartiennent en vertu de la nature.

Toutes les exceptions que nous avons citées sont, avec les rivières et les canaux dont nous parlerons plus loin, comprises sous le nom commun d'eaux territoriales, et se distinguent, comme telles, de la haute mer, qui est soustraite à tout pouvoir exclusif d'un État. Pour le reste, il règne encore dans la terminologie une incertitude qui mène infailliblement à des malentendus, et se manifesta clairement, en septembre 1889, à la seconde chambre des États-Généraux des Pays-Bas.

§ 22. — Droit marUime iniernatianal.

Le principe que la haute mer n'est susceptible de faire partie d'aucun territoire d'État conduirait bientôt à une anarchie complète ou à une direction arbitraire, si le droit international ne pourvoyait pas à ces lacunes. Le maintien de l'ordre juridique par un seul État est exclu, tandis qu'une juridiction concurrente de plusieurs États réunis serait une source de conflits internationaux. Voilà pourquoi le droit international reconnaît l'antique règle que les navires qui se trouvent en pleine mer restent, avec leur équipage et tout ce qui s'y trouve, sous l'autorité et la protection de l'État auquel ils appartiennent. Es sont soumis à la législation et à la procédure de leur propre État, pourvu seulement qu'elles soient d'accord avec les principes généraux du droit international, vis-à-vis de ce territoire égale-

et havres qui peuvent y être assimilées ' ; non seulement il place ceux-ci sous un droit de souveraineté de F État intéressé, mais proclame formellement qu'ils font partie du territoire (art. 1, 2).

^ A regard des rades foraines, jadis, cela donna souvent lieu à doute ; V. den Béer Poortugael, /.c, p. 54, en particulier ses remarques importantes sur la rade de Delfzyl et les droits de la Hollande sur TEms inférieur comme rivière frontière.

ment accessible à tous les peuples. En effet, la circulation commerciale et la navigation gagnent tous les jours en nombre et en étendue, de sorte qu'il y a lieu toujours davantage à Tintervention de TÉtat et à la collaboration internationale. Toutes deux se tendent la main, elles ne sauraient se passer Pime de l'autre. De là, la grande importance et la croissance rapide du droit maritime international, que Ton distingue en droit privé et public, selon qu'il s'agit de relations entre personnes privées ou de relations entre États ; le second subit, en temps de guerre, plusieurs modifications et amplifications dont nous parlerons plus tard. Nous ne traitons ici que le droit international public en temps normal, c'est à dire en temps de paix. A ce propos, apparaîtra la vérité relative de l'observation frappante de E. Nys, qu'il existe un lien étroit entre le droit maritime et terrestre. En effet, les principes de droit maritime présentent souvent la particularité qu'ils renferment l'application aux faits de la mer de règles découvertes déjà pour la terre ferme et mises en pratique. ' Elles forment comme le prolongement d'institutions terrestres.' ^

L'application du principe que tout navire tombe sous l'autorité de son propre État exige, en premier lieu, que chaque navire ait sa nationalité propre, en second lieu que cette nationalité apparaisse clairement et puisse être au besoin prouvée. Sur cette double base juridique repose la doctrine de la nationalité du navire : / Sa dépendance d'un État déterminé est la condition nécessaire de son existence en droit, de sa personnalité jmidique,' dit Stoerk, et avec raison. En effet, les navires, bien que rentrant dans la catégorie des immeubles, ont, à quelques points de vue, une personnalité propre, avec nom propre, domicile et acte de naissance. C'est à cause de ce dernier caractère qu'ils occupent une place importante dans le droit international.

Le drapeau constitue le signe extérieur de la nationalité ; il indique visiblement et de loin à quel État appartient un navire ; il constitue, par là, un signe distinctif de la plus haute valeur, et produit des conséquences s'étendant fort loin. Il s'agit naturellement du drapeau national qui, autrefois, différait

1 E. Nys, * Un chapitre de l'histoire de la mer,' dans R. D. 1, 1900, p. 49-78.

1669.1» I jy^

souvent pour les vaisseaux de guerre et les vaisseaux de commerce, mais qui, aujourd'hui, indique universellement la nationalité une et indivisible et qui doit être bien distingué des autres drapeaux, comme ceux qui désignent le port ou l'armateur auxquels appartient un navire ou expriment la condition dans laquelle se trouve un navire, mais qui ne demandent pas à être étudiés ici.^

Les navires de guerre portent habituellement encore, à côté du drapeau national, la flamme de guerre battant à la corne. Mais tout ceci est accessoire en comparaison de l'importance transcendante du drapeau national. Il est généralement d'origine ancienne, en rapport étroit avec l'histoire de chaque État ; il peut être choisi volontairement par des États nouveaux, pourvu qu'il ne soit pas semblable à celui d'États déjà existants ou qu'il ne s'en rapproche pas trop extérieurement ; car il doit sauter immédiatement aux yeux, à une grande distance et sur im grand espace ; c'est pourquoi il se caractérise d'ordinaire par des couleurs claires. Tout État souverain auquel ce n'est pas défendu par traité, comme au Monténégro en 1878, est autorisé à porter sur mer son drapeau national. La Suisse a volontairement renoncé à ce droit, lorsqu'en 1864 et 1889 des requêtes de Suisses établis à l'étranger furent adressées au gouvernement.^

Les conditions auxquelles im navire doit satisfaire pour obtenir ime nationaUté spéciale, c'est-à-dire arborer le drapeau national, sont déterminées actuellement par chaque État, d'une façon individuelle. Jadis, c'était différent; d'autres États s'assignaient le droit de poser de leur côté les conditions aux-

^ Le drapeau national aussi peut parler plus d'une langue et donne, employé de façons diverses, à connaître des situations ou des intentions différentes. Voir Perels, p. 51 ; den Béer Poortugael, p. 118, cite une sentence de la jurisprudence commerciale autrichienne de 1825 : ^que, selon les principes fondamentaux du droit international, le drapeau sert de signe distinctif de la nationalité sur mer et au maintien du respect de cette nationalité par tous les autres peuples navigateurs, que le navire naviguant sous ce pavillon soit commandé par un capitaine de la marine de guerre ou par un capitaine de la marine marchande, et que, vis-à-vis de l'étranger, un double drapeau national est aussi peu légitime que l'idée d'une double nationalité autrichienne.'

* Voir BonfUs, art. 602, qui juge très raisonnable le refus de la Suisse.

quelles ils étaient prêts à reconnaître et respecter la nationalité des vaisseaux étrangers. Il en était ainsi principalement en temps de guerre, temps où la nationalité des navires avait une grande importance, parce que de là dépendait la possibilité pour eux d'être saisis ou non, et confisqués par un État belligérant. De là ime quantité de conditions variables et contradictoires, auxquelles les navires neutres devaient se soumettre, pour éviter le danger d'être saisis dans la haute mer par les parties belligérantes. UEnglish Navigation Ad de 1651 et l'ordonnance française de la marine de 1681 rivalisèrent de prescriptions arbitraires, concernant la structure, la propriété et l'équipage des vaisseaux, battant pavillon neutre, qui voulaient sauvegarder leur nationalité, in casu leur neutralité. Souvent de telles prescriptions étaient imposées aux États plus faibles et confirmées par traité. Pendant une guerre maritime régnait l'arbitraire stir la haute mer en place de la Uberté et de l'égaUté, si bien que Hautefeuille a pu écrire, avec sa vivacité française : ' L'océan était réellement devenu le domaine privé du belligérant le plus fort.'

Sous l'influence croissante des neutres, un meilleur esprit pénétra peu à peu dans la jurisprudence, la législation et les traités. Aujourd'hui la clause ordinaire des traités de commerce et de navigation est : ^ La nationalité des bâtiments sera admise, de part et d'autre, d'après les lois et règlements particuliers à chaque pays, au moyen des titres et patentes déhvrés par les autorités compétentes aux capitaines, patrons et bateliers ' ; cette clause peut être considérée conmie un principe de droit international universellement reconnu, d'une manière tacite.^ Ceci est non seulement confirmé par les écrivains les meilleurs et les plus impartiaux, mais résulte, ce qui en dit davantage, d'une quantité de règlements nationaux de prises et d'instructions des puissances maritimes dans la dernière moitié du siècle écoulé. Il est vrai que les juges anglais des prises ont souvent confisqué jadis des

^ Cf. la dissertation méritoire de M. W. A. van Zyst, La nationalité des navires à un point de vue international juridique, Utrecht, 1897, p. 146 et suiv. Appendice C : un exposé historique par M. F. G. H. Reitsma, La nationalité des vaisseaux marchands, Groningen, 1868.

Dd2

navires battant pavillon neutre sous prétexte que le drapeau national ne couvre pas Ih neutralité de la marchandise, qui doit être appréciée plutôt d'après le domicile que d'après la nationa* lité des propriétaires, mais cette pratique atteint seulement la conséquence juridique et non le principe que tout État détermine librement les conditions sous lesquelles il concède sa nationalité aux vaisseaux maritimes (§ 59).

Si Ton peut considérer comme un progrès important que, dorénavant, non plus d'autres États, mais chaque État luimême détermine la nationaUté de ses vaisseaux, on ne saurait nier, d'un autre côté, que la diversité des lois cause ici les mêmes désavantages que ceux qui dérivent de la diversité dans la législation sur la nationalité ou le Uen d'État des personnes. Pour des raisons analogues, un règlement uniforme, par loi ou par traité, serait désirable, entre autres la garantie que chaque vaisseau prenant le large possède sa propre nationaUté, et que nul ne possède plus d'une nationalité, tandis que le passage d'une nationaUté à une autre ne pourrait être défendu.

La nationaUté ou le droit d'arborer le drapeau national comme son symbole extérieur, est habitueUement accordée par la remise d'une lettre de mer ou d'un autre témoignage, passeport ou certificat, d'où il résulte qu'il a été satisfait aux conditions exigées. Ces conditions sont différentes et concernent principalement (a) Voriginey {b) Véquipage^ (c) la propriété.^

{a) C'était presque la règle jadis qu'un État n'autorisait l'usage de son drapeau que lorsque le navire avait été construit dans le pays même ; ceci avait pour but plutôt la protection de la construction nationale, à la suite d'un système protectionniste général, que des raisons poUtiques déterminées. Cette condition est presque imiverseUement aboUe aujourd'hui, bien qu'on ne saurait refuser à aucun État le droit d'en venir à des mesures pareiUes dans un prétendu intérêt économique. Il n'y a que quelques États en Amérique, parmi lesquels les États- Unis, qui, selon une loi de 1852, maintenue en 1884, ont conservé ce principe, sauf quelques exceptions.

* Voir un aperçu des législations différentes dans le rapport de Tlnstitut, Annuaire^ xv. 54-67.

(6) Plus nombreux sont les États qui exigent ,que le capitaine, les officiers et l'équipage soient formés, en tout ou en partie, de nationaux. Cette exigence n'a rien à voir avec quelque système de protection ou de libre commerce, mais repose sur l'opinion que l'intérêt de l'État est étroitement lié à la nationalité des navires, et défend l'usage du drapeau national, avec les droits et les devoirs qui y sont attachés, si la certitude, ou tout au moins la probabilité, n'existe pas que le vaisseau et l'équipage ne représentent dignement et ne prennent à cœur les intérêts nationaux. Jadis presque tous les États européens avaient établi cette condition ; l'acte de navigation britannique exigeait, par ex., un équipage national, au moins pour les trois quarts. Aujourd'hui la plupart des États européens ont tempéré leurs exigences. La France, le Portugal, la Grèce et la Suède requièrent encore que les officiers et les trois quarts de l'équipage soient des nationaux; les États-Unis se contentent des deux tiers, tandis que quelques républiques sud-américaines se montrent satisfaites de moins encore. Les principales puissances maritimes ont abandonné leur point de vue primitiE et laissé une liberté absolue aux armateurs dans le choix de leurs officiers et matelots ; de cette manière, ils peuvent se procurer le meilleur personnel, aux conditions les plus avantageuses, et subvenir le plus facilement, en voyage ou dans les ports étrangers, aux nécessités qui se font sentir ; quant au capitaine et à l'équipage, ils se trouvent au service et sous les ordres de l'armateur, ce qui ne décharge nullement le capitaine de sa responsabilité.

{c) Par contre, tous les États sans exception exigent que le navire appartienne, en tout ou en partie, à leurs propres sujets. La plupart des États d'Europe et d'Amérique posent cette condition d'une façon si absolue que c'est en entier que le navire doit appartenir à leurs propres sujets. D'autres États estiment suffisant que leur propriété se réduise aux deux tiers ou à la moitié du bateau. D'autres encore tolèrent même que cette propriété, totale ou partielle, appartienne, sinon à leurs propres sujets, au moins à des habitants qui se sont étabhs dans le pays depuis une ou plusieurs années. Parmi les États qui vont le plus loin, se trouve la Hollande, qui, d'après l'art. 2 de la loi du 28 mai 1869

{Joum. offic. 96) concède des lettres de mer aux vaisseaux maritimes qui appartiemient pour plus de moitié à des Hollandais ou à des étrangers qui ont habité la Hollande pendant un an. Le Danemark et l'Italie exigent au moins cinq ans pour ces derniers.

La chose est plus compliquée à l'égard des vaisseaux qui n'appartiennent pas à des armateurs en particulier, mais à des sociétés d'armateurs. Quand elles possèdent la personnalité civile, la condition de sujétion ou de résidence dans le pays s'applique aux directeurs de la société. La loi hollandaise exige que la moitié au moins dès associés solidairement responsables ou des directeurs d'une société anonyme satisfasse aux exigences susmentionnées. Il est clair qu'une condition semblable rend par trop facile l'acquisition de la nationalité pqjir les navires et mérite la désapprobation.

Dans l'intérêt d'un règlement imiforme, l'Institut de droit international prit, dès 1891, cette affaire en mains, et en confia la préparation à M. Asser et à Lord Reay. C'est seulement à la session de Venise, en 1896, que parut un rapport succint, donnant, avec un aperçu des législations existantes, un projet qui, après une délibération superficielle et des modifications du même ordre, fut adopté à une grande majorité. Ce texte comprend une dizaine d'articles sur l'acquisition, la perte et aussi la concession provisoire, en cas de constitution à l'étranger ou de changement de propriétaire dans un port étranger, du droit au drapeau. Le principe fondamental, que tout navire doit être inscrit sur un registre officiel national, d'après les lois de chaque État, est très important. L'institution, empruntée à l'Angleterre et aux États-Unis, a été imitée par plusieurs États.^ La règle des deux tiers de propriété nationale, acceptée par le projet, fut ramenée par amendement à plus de la moitié, tandis qu'au contraire, la proposition de tolérer, à côté des nationaux, des étrangers domiciliés, fut, par un autre amendement, rejeté. Les exigences de iure constituendo, fixées par l'Institut, reviennent donc à ceci que, pour porter le drapeau national, le navire doit être pour plus de la moitié la propriété des nationaux ou ^ V. e. a. la loi allemande du. 13 novembre 1878 dans Perels, p. 56.

d'une société commerciale dont plus de la moitié des membres personnellement responsables sont des nationaux, ou d'une société anonyme dont au moins les deux tiers des administrateurs sont nationaux ; en même temps, le siège de l'entreprise doit toujours être établi dans le pays. Chaque État détermine luimême les conditions exigées pour l'équipage ; toutefois, la nationalité de l'équipage ne saurait être ime condition de l'acquisition ou de la perte du droit au drapeau ; ce droit ne se perd pas, tant que le navire n'a pas été rayé du registre naval. La préparation et la délibération donnent l'impression que les intérêts du droit privé ont eu plus de poids que l'intérêt des États, au moins des petits États.^

La preuve de la nationalité, ou du droit au drapeau d'un navire de commerce, est dans les papiers de bordf dont la lettre de mer ou certificat d'inscription précitée est le principal. En outre, chaque législation nationale connaît encore d'autres papiers qui, sous des noms différents, contiennent des particularités, comme la lettre de construction, qui contient une description de la construction et de l'installation, et le certificat de contenance, qui donne l'estimation de la contenance évaluée en tonnes ; ceux-ci concernent le vaisseau lui-même. Le rôle d'équipage qui désigne les hommes de manœuvre, la liste des passagers et le certificat de santé concernent le personnel ; le journal et la charte-partie concernent le voyage ; le connaissement et le manifeste concernent la cargaison. Tous ces documents, et d'autres encore, peuvent, en certaines circonstances, servir de preuve ou de confirmation, mais tombent entièrement sous la législation nationale de chaque État en particulier ; ce n'est qu'à l'égard du jaugeage du navire que, depuis l'ouverture du canal de Suez, un système presque uncmime, dit système Moorsom, a été adopté.

La nationalité d'un navire de guerre est rarement douteuse, mais peut, au besoin, être prouvée par la commission du commandant, confirmée par sa parole d'honneur. Ce principe est universellement reconnu. La Haute-Cour des États-Unis

^ Annuaire, xi. 485 ; xiii. 881 ; xv. 51-74, rapport avec projet, p. 189-201, délibération, p. 201-8, texte. '

rexprime ainsi : ' In gênerai the commission of a public ship, signed by the proper authorities of the nation to which she belongs, is complète proof of her national character.' ^

La nationaUté indiquée par le drapeau, prouvée par les papiers du bord ou par la commission, est la base de plusieurs droits et devoirs, publics et privés, importants. La loi du drapeau devient de plus en plus le fondement universellement reconnu des relations de droit privé. Le drapeau désigne en outre l'État responsable pour l'observation des devoirs, qu'en temps de paix et en temps de guerre les États ont l'un vis-à-vis de l'autre.

Le fait d'arborer un drapeau national sans l'autorisation de l'État intéressé constitue une illégalité punissable d'après beaucoup de législations.* Jamais, au moins, le drapeau ne doit servir à un État dont le drapeau est porté illégalement, pour fournir sa protection contre l'autorité légitime, ainsi que l'Angleterre le fit, en 1866, à l'égard d'un bâtiment chinois, le Lorcha Arrow^ afin d'imposer certaines exigences à la Chine.^ L'autorisation d'arborer le drapeau national fut accordée plusieurs fois jadis à des navires étrangers, afin de profiter des privilèges auxquels ce drapeau avait droit : c'est ainsi que les vaisseaux allemands portèrent, dans la Méditerranée, le drapeau danois pour se protéger contre les pirates Berbères, et que le drapeau français servit, pendant des siècles, à la protection du commerce dans le Levant. Aussi, pendant la guerre, on abuse souvent du pavillon étranger pour échapper à l'ennemi ; cela constitue un abus souvent autorisé et quelquefois même encouragé par les États beUigérants (§ 50).

La condition des navires, et les rapports juridiques qui en dérivent, diffère sensiblement suivant qu'ils sont : 1^ des navires de commerce ; 2^ des navires de guerre, et d'après qu'ils se

> Phillimore, i, § 850 ; den Béer Poortugael, p. 188, emprunte à Ortolan le cas d'uae corvette danoise dont le caractère militaire fut nié par TËspagne en 1762 malgré le port du drapeau militaire. Le gouvernement hollandais fit piême appel, en 1861, à la déclaration du commandant du corsaire confédéré sudiste Sumter, quMl commandait un navire de guerre, pour légitimer son entrée dans le port de Curaçao, ibid.y p. 140.

> Cf. art. 409, 410, Code pén. hollandais.

» Westlake, i. 165, estime un État compétent pour une protection semblable *" if it pleases ! *

trouvent : (a) dans la haute mer ou (6) dans les eaux territoriales d'un État étranger.

1^ (a) Les navires de commerce dans la haute mer ne sont soumis à aucune autre autorité qu'à celle de TÉtat auquel ils appartiennent et dont ils arborent le pavillon. Ce principe, déjà né au xvn® siècle, est inséparablement lié à celui de la liberté des mers. D'une étendue considérable, il comprend la législation et la jiuidiction, le droit privé et le droit public. C'est avec raison que tous les États rivalisent d'ardeur pour respecter scrupuleusement cette règle, conséquence immédiate de leur indépendance et de leur égalité jiuidique.

Cette tendance est même poussée à ce point qu'on en est venu à placer sur la même ligne le navire et le territoire, en d'autres termes qu'on a placé le navire sous la même dépendance juridique que le territoire au regard de l'autorité de l'État. De là, la fiction bien connue : le navire est un territoire^ fiction qui prit naissance pendant la seconde moitié du xvii® siècle, pour empêcher les attaques des belligérants sur mer contre les vaisseaux des neutres et les stigmatiser.^ Sous le nom de colonies flottantes {wandering provinces) on trouve cette doctrine chez une quantité d'écrivains anciens et récents. Pourtant un examen plus approfondi démontre qu'elle est insoutenable.^ Sans doute les navires en haute mer tombent exclusivement sous l'autorité et la protection de la législation et de la juridiction de leur propre État : les actes juridiques par eux accomplis sont jugés d'après la législation nationale ; les faits qui s'y produisent, comme les naissances et les décès, ont les mêmes conséquences que s'ils s'étaient passés sur le territoire ; les lois nationales, pénales et de police y doivent être observées sans

^ Hall, p. 208, trouve, pour la première fois, formellement cette doctrine dans ime déclaration du gouvernement prussien, de 1752, pour justifier la confiscation des rentes de l'emprunt silésien, à titre de représailles pour la saisie de navires prussiens portant une cargaison ennemie. Elle a été surtout développée par Hubner, l'avocat des neutres.

' * Cf. les dissertations académiques de M. R. G. Philipson à Utrecht et de M. W. A. Reiger à Groningen : Au sujet de la règle du droit international : Le vaisseau est territoire, thèses soutenues en 1864 et 1865. La première est pour, la seconde contre. Partisans sont v. Martens, Perels, v. Liszt ; d'avis contraire, Woolsey, Hall, Oppenheim, Nys.

condition, .quelles que soient les personnes qui se sont rendues coupables d'une contravention. Tout ceci concerne, il est vrai, réquipage, le personnel à bord ; le vaisseau, comme tel, n'a ni rinviolabilité, ni le droit d'asile ; au contraire, il peut être saisi et soumis au droit de perquisition ; les modes d'acquisition et de perte de territoire ne s'appliquent pas ici ; un vaisseau abandonné, ou une épave, cesse d'être sous l'autorité de l'État auquel il appartenait.^ Bref, maints caractères du territoire ne se rencontrent pas ici, tandis que la fiction est tout à fait superflue pour expliquer les points de rapprochement. L'autorité de l'État national, dès lors qu'elle est nécessaire et utile, reste parfaitement intacte, tandis qu'on évite les déductions trompeuses. Le résultat final est donc qu'un navire de commerce, tout en n'étant nullement semblable au territoire, est néanmoins soumis à l'autorité absolue de l'État national, et a droit, de son côté, à la protection internationale qui peut être accordée ou exigée par l'État national.

Il existe cependant des exceptions, même en dehors du cas de légitime défense. Tout d'abord, chaque État a le droit de poursuivre, dans la haute mer, un vaisseau étranger qui s'est rendu coupable, à l'intérieur des eaux territoriales, d'une contravention aux prescriptions valables dans cet endroit, pourvu que la poursuite ait commencé à l'intérieur de la limite territoriale et soit continuée sans désemparer. Ce droit, emprunté à la législation fiscale de la plupart des États, qui autorise généralement la poursuite en dehors des lignes de péage, est considéré comme une conséquence naturelle, et comme une garantie indispensable des droits indéniables de l'État côtier sur la mer Uttorale. Il est reconnu par la grande majorité des écrivains allemands, anglais et américains. L'Institut l'admet. Il ne s'étend jamais plus loin que la haute mer, et s'arrête aux eaux territoriales d'un autre État.^

1 * Take the crew away, let the abandoned hulk be met at sea, it now becomo» property and nothing more,' Woolsey, § 68.

* Nié par Reiger, L c, p. 286 ; den Beer Poortugael, p. 170 ; accepté au contraire par Hall, § 80 ; L. Oppenheim, i. 821 ; Nys, p. 620 ; Westlake, 1. 178, qui pose comme condition de la poursuite légale : ' It must be a hot pursuit. it must be immédiate, and it must be within limits of modération.'

L'exception a plus d'importance pour les écumeurs de mer, ou, pour employer un mot d'un usage général, mais d'une origine incertaine, les pirates.^ Au cours des siècles passés, la piraterie a joué un plus grand rôle qu'à présent, au moins dans les eaux de l'Europe et de l'Amérique. Dans la seconde moitié du xix^ siècle, des cas de piraterie se manifestèrent sur la côte du Maroc, dans la mer Egée, dans la mer Rouge, le golfe Persique, l'archipel malais et la Chine. Encore en 1902, la Porte s'obligea, vis-à-vis de l'ItaUe, qui avait canonné un nid de pirates turcs, à extirper la piraterie avec la plus grande énergie ; dans les eaux indiennes et chinoises, elle a pour ainsi dire complètement disparu ; en 1895, un navire hollandais était cependant encore la proie des pirates sur le Riff marocain. Les États pirates Berbères, si connus, de la côte septentrionale de l'Afrique, qui exercèrent une piraterie systématique sous prétexte de guerre sainte contre les infidèles, et avec lesquels les États européens conclurent maintes fois des traités pour la suppression ou la restriction de leur piraterie, n'ont plus guère, après la conquête de l'Algérie et la soumission de la Tunisie par la France, qu'un intérêt historique.

Si, par là, la piraterie est actuellement un phénomène d'un intérêt décroissant, en droit international elle occupe toujours une place spéciale, qui mène à une grande diversité d'opinions. Comme un dernier vestige de l'anarchie juridique prmiitive, les pirates, qui n'obéissaient à l'autorité d'aucun Etat, mais dirigeaient plutôt leurs actes de violence contre les sujets de tous les États, furent stigmatisés et combattus comme ennemis de la race humaine. Déjà, au i^'' siècle avant Jésus-Christ, Pompée fut revêtu de la puissance dictotoriale, afin de nettoyer, à l'aide de 500 vaisseaux et de 120,000 hommes, la mer Méditerranée des pirates qui l'infestaient. Aux siècles suivants, tous les États les attaquèrent, dès qu'ils en eurent l'occasion et les moyens. Ainsi se forma l'idée d'un devoir commun, qui était en même temps un droit général, afin d'extirper la piraterie.

^ Vient du mot tréipar^r, ntipàv rPjv ôoKaa-a-op, chercher des aventures sur mer comme corsaire ; selon d'autres le mot signifie : continuer sa route. Cf. sur ce sujet l'étude approfondie de P. Stiel, Der Thaibeatand der Piraterie^ 1906.

Entre-temps il n'existe pas d'unité d'opinions, ni sur la définition de la piraterie, ni sur le caractère de la lutte qu'on mène contre elle. Plusieurs y voient un délit de droit international, qui doit satisfaire aux conditions déterminées d'une action punissable, et dbit, alors, être poursuivi et puni suivant les règles du droit pénal. D'autres limitent plus justement la définition de délit de droit international à des faits entre États, et voient plutôt dans la piraterie un métier qui constitue un danger pour tous et doit, pour cela, être réprimé par la collaboration de tous.

En effet, la piraterie est le fait de l'exercice arbitraire et à main armée, d'actes de violences sur mer, envers les hommes et les marchandises, dans un but de lucre.^ Dès que l'un de ces signes distinctif s fait défaut, le caractère de piraterie disparaît : dès que, par exemple, les violences ont Ueu en vertu de l'autorisation de quelques États, comme c'est le cas pour la course, ou bien sont dirigées contre les sujets d'un seul État, comme c'est le cas en poursuivant des buts poUtiques, par exemple par les Gueux de Mer hollandais du xvi® siècle. Le pirate se place en dehors de l'autorité et en même temps en dehors de la protection de tout État. Il n'arbore aucun pavillon et, s'il en arbore un, c'est un faux. Tout État peut le faire rechercher par ses navires de guerre, le faire poursuivre, le saisir corps et biens, et traduire en justice l'équipage devant ses propres juges ou, au besoin, l'extrader. Si, toutefois, il apparaît qu'un vaisseau suspect, battant pavillon étranger, est innocent, des dommages-intérêts peuvent être réclamés. Il existe des différences d'opinion au sujet du droit de poursuite dans les eaux territoriales ; en général, on n'y voit pas d'objection, si l'autorité territoriale n'est pas méconnue intentionnellement. Autrement, ce n'est permis qu'en vertu d'une convention, et, dans ce cas, le saisissant doit abandonner le navire et l'équipage à la justice territoriale.^ Jadis, les pirates étaient pendus ou noyés, sans autre forme de

^ Hall estime suffisants la vengeance ou tout autre but personnel. Les définitions du droit pénal national, qui dérogent au droit international, n'ont de force obligatoire que jusqu'au point où s'étend ce droit. Woolsey, p. 242. Cf. aussi Garcisdansle Manuel de v. Holtzendorff, ii. 571-81. L'art. 881 du Code pénal néerlandais donne une définition exacte pour la plus grande partie.

* Cf. den Béer Poortugael, p. 187 ; Oppenheim, i. 180.

procès ; aujourd'hui, ils sont légalement inculpés et jugés, en général par im juge spécial ; mais ceci relève du droit et de la procédure pénale nationale. Au point de vue international, il est établi que tout État civilisé a le droit et l'obligation de poursuivre et de punir la piraterie, et de collaborer ainsi à Textermination d'un danger commun, qui est une honte pour la civilisation. Les vaisseaux et marchandises volés sont en général rendus aux propriétaires légitimes, contre remboursement des frais de garde et de conservation au saisissant.^

Sous le nom absurde de quasi-piraterie, on place quelquefois sur la même ligne que la piraterie des faits qui semblent présenter quelque analogie avec elle, mais qui, au fond, ont un autre caractère, et tout d'abord la traite des esclaves. Coname la piraterie elle naît d'un but de lucre et s'acconapagne souvent de la violence brutale ; ceci, toutefois, n'en constitue pas le caractère, et, de plus, elle n'est pas dirigée contre tous. La traite des esclaves, qui, d'origine ancienne, s'est manifestée sous diverses formes et nuances depuis la Restauration, est aujourd'hui combattue par la collaboration internationale.

On comprend, sous le nom de traite des nègres, le conamerce de nègres qui sont capturés, puis transportés et vendus comme une marchandise. Elle se rapproche étroitement, par sa natuye et son origine, de l'esclavage lui-mênie. L'esclavage est une institution sociale d'une oi:igine très ancienne, un chaînon nécessaire au développement matériel et moral de l'humanité. Comparativement, il fut même jadis un aussi grand bienfait qu'il est un fléau aujourd'hui.^ L'histoire de l'esclavage fait partie de l'histoire économique et de l'histoire de la culture de l'humanité, et tombe, pour ce qui concerne la condition juridique, sous l'influence du droit national de chaque État. L'esclavager avait pris, dans le nouveau monde, un caractère particuUèrement cruel et haïssable. Déjà, peu après la découverte et la conquête de l'Amérique, il apparut aux colons européens

^ D'après la loi anglaise (18-14 Vie, chap. 26) le sakmge comprend 12} pour cent.

* Cf. H. J. Nieher, Slavtry as an Indusirial System. Thèse académique, Utrecht, IQOO. Adde e. a. Rivier, i. 874-9 ; Bonfils, art. 399-408.

4fl4 DROIT MATÉRIEL

que les indigènes ou Indiens n'étaient pas faits pour le travail des champs, dur et régulier ; le chiffre incroyable de leiu* mortalité l'indiquait. On s'efforça de trouver de meilleures forces ouvrières, qu'on découvrit dans les fortes races nègres de l'Afrique, inépuisable réservoir, toujours prêt à satisfaire à des demandes toujours nouvelles de bras, pour travailler dans les mines si riches et les plaines à perte de vue de l'Amérique. La traite des nègres, qui en résulta, et qui, au début, fut surtout pratiquée par le Portugal, donna des avantages importants : l'Angleterre n'eut pas de repos qu'elle n'eût acquis par le traité dit d'Assiento, lors de la paix d'Utrecht, en 1713, le monopole de la traite africaine des noirs dans l'Amérique espagnole. Au cours du XVIII® siècle, la conscience de la nation britannique s'éveille. L'opinion publique proteste de plus en plus violemment contre ce commerce scandaleux. Suivant l'exemple donné par le Danemark en 1792, et à peu près au moment où les États-Unis défendirent, en 1807, la traite des nègres, la Grande-Bretagne l'interdit à ses sujets. Elle s'est, depuis, évertuée à supprimer la traite des nègres avec le concours des autres États : au cours du XIX® siècle, les nations ont enfin réussi à élever la répression de la traite des noirs à la hauteur d'une question internationale et à effacer, par une collaboration réciproque, cette flétrissure de la civilisation moderûe.^

L'histoirç de la lutte internationale contre la traite des noirs est longue et compliquée. Elle débute par la déclaration des cinq grandes puissances, au Congrès de Vienne, le 3 février 1815, disant que la traite africaine des nègres * a été envisagée par les hommes justes et éclairés de tous les temps comme répu-

^ Dr. Franz Hochstetter, Die wirtschaftlichen und poHHschen Motive JUr die Abschaffung des britischen Sklavenhandels, 1806-7, Leipzig, 1905, démontre clairement que ce ne furent pas seulement des considérations éthiques, mais aussi son propre intérêt, qui poussèrent l'Angleterre à agir de la sorte. Dans les Antilles danoises, la traite des nègres avait déjà été abolie le 1®' janvier 1803. Le traité d'Assiento signifie une convention par laquelle une personne ou un gouvernement s'engage à livrer à l'Espagne les esclaves nécessaires à son marché colonial. Scelle, La traite négrière, 2 vol., 1906 ; id., Slave trade in the Spanish Colonies of America ; Assiei^to, Amer. Joum, iv. 612-61 ; E. F. Williams, * The Abolition of Slavery in the Chinese Empire,' ibid., p. 794-805.

gnant aux principes d'humanité et de morale universelle ', de sorte que c'est un* devoir pour tous les États de mettre fin, par tous les moyens qui sont à leur disposition, à ' un fléau qui a si longtemps désolé l'Afrique, dégradé l'Europe et affligé l'himoianité '.^

Cependant on n'indiquait pas les moyens nécessaires à l'exécution, aucun délai n'était mis à la réforme, nulle obligation spéciale n'était imposée. Des déclarations semblables, à la seconde paix de Paris, le 20 novembre 1815, à Aix-la-Chapelle en 1818 et à Vérone en 1821, n'eurent pas un meilleur résultat. On ne pouvait se mettre d'accord sur les moyens de répression ; la France, notamment, s'opposait avec insistance à toute concession aux navires de guerre d'un seul État, à savoir : l'Angleterre, du droit d'instituer une enquête sur les navires battant pavillon français et d'exercer ime autorité juridique même sur des vaisseaux qui y avaient droit. Avec une infatigable opiniâtreté, l'Angleterre chercha, cependant, à atteindre son but. Elle conclut, avec d'autres États, plusieurs traités dans lesquels ce droit d'enquête était réciproquement exigé pour constater les infractions et les pimir. Il serait superflu de citer tous ces traités, dont l'un fut conclu avec la Hollande, le 4 mai 1818. Trois actes d'une portée plus générale suffisent à faire comprendre la nature de la lutte et à faire ressortir le point de vue actuel : Ce sont autant de jalons sur le chemin de la lutte internationale.^

D'abord le traité de Londres du 20 décembre 1841, conclu entre les cinq grandes puissances européennes d'alors : l'Angleterre, la France, l'Autriche, la Prusse, remplacée en 1871 par l'Allemagne, et la Russie, par lequel celles-ci se concédaient réciproquement le droit d'enquête, à condition que ce fût dans une zone suspecte minutieusement délimitée et qu'il fût exercé seulement par des navires de guerre conmiandés par des officiers d'un certain rang. La décision était laissée au juge du vaisseau

1 Texte dans Fleischmann, p. 17.

* Les meilleiires intentions n^ont pas toujours des conséquences efficaces. Cela résulte de la déclaration déconcertante de M. de Molinari rapportée par Rivier, i. 878 : ^ Depuis que les croisières ont été établies contre les négriers (1819) les souffrances des malheureux esclaves ont augmenté dans une mesure inouïe.*

capturé, tandis qu'au contraire le produit de la vente, au cas de confiscation, était mis à la disposition du Grouvemement de rÉtat auquel appartenait le navire saisissant. Les trois États nommés en dernier lieu déclarèrent, en outre, que la traite des noirs était assimilée à la piraterie, et que les négriers, sous leur propre pavillon, devaient, en cas de découverte, être soumis au pouvoir judiciaire du saisissant. La France ne voulut pas y consentir, refusa même de ratifier le traité. Les traités antérieurs avec TAngleterre, de 1831 et 1833, qui allaient moins loin, subsistèrent provisoirement, mais furent remplacés en 1845 par un nouveau traité dans lequel le droit abhorré de perquisition fit place à une vérification du drapeau, ce qui évitait même un semblant de violation de droits de souveraineté de l'État.

Après ces conventions et quelques autres, parmi lesquelles le traité de Washington du 7 avril 1862 entre l'Angleterre et les États-Unis mérite l'attention, parce qu'il concédait, dans des limites déterminées, un droit de perquisition réciproque, on avait réussi à réprimer la traite des noirs sur la côte occidentale de l'Afrique. Lors de l'extension, toujours croissante, de la domination européenne sur cette partie du monde, il apparut cependant que, dans l'intérieur et sur la côte orientale, la traite des nègres se pratiquait sur une haute échelle, exercée par des États niahométans ou sous leur protection. La conviction se développa que l'on n'atteindrait jamais le but que l'on s'était proposé, si on n'attaquait pas la traite des noirs à la racine, en entamant la lutte contre elle dans le pays même. C'est pourquoi l'Acte du Congo, conclu par 14 États à Berlin, le 26 février 1885, décida, en règle générale, dans son art. 6, que tous les États exerçant une autorité ou une influence dans le bassin du Congo collaboreraient à la répression de l'esclavage, et surtout de la traite des noirs ; les puissances déclarèrent en outre, dans l'art. 9, que jamais leur territoire ne servirait au marché ni au transfert d'esclaves, de quelque race qu'ils fussent. Tout État s'obUge à user de tous les moyens à sa disposition pour réprimer .cette traite et punir les transgresseurs.

Plus importante encore est la troisième et dernière étape.

entreprise à la Conférence de Bruxelles, lors de VActe final du 2 juillet 1890. Après que, en novembre 1888, les côtes du Zanzibar et du Mozambique eurent été bloquées par quelques États réunis, l'Angleterre, l'Allemagne, la Hollande et l'Italie, afin d'empêcher, par la force, l'exportation des esclaves, le cardinal Lavigerie entreprit une véritable croisade contre la traite des noirs en convoquant un Congrès international à Luceme. Lorsque ce plan eut échoué, le gouvernement belge, de concert avec l'Angleterre, prit l'iùitiative de réunir, à Bruxelles, une conférence, qui délibéra de novembre 1889 jusqu'en 1890, et se termina par la conclusion d'un traité qui fut contresigné par tous les Etats qui avaient pris part à la Conférence de Berlin, et en outre par la Turquie, la Perse et le Zanzibar.

Le traité, divisé en sept chapitres, comprend cent articles. Tout d'abord, des stations fixes seront établies à l'intérieur du pays, et des croisières entreprises pour empêcher la chasse aux esclaves et barricader les issues à la traite des noirs. Ensuite, les routes ordinaires des caravanes sont surveillées, les transports d'esclaves arrêtés et les coupables, ainsi que leurs compUces, poursuivis et punis. Une surveillance spéciale est établie dans les ports maritimes. En outre, les routes et autres moyens de communication sont améliorés et étendus sensiblement. En troisième lieu, la bande de mer, où sera exercée une surveillance redoublée, est scrupuleusement déterminée ; elle s'étend depuis le Béloutchistan, le long de la côte de l'océan Indien, en y comprenant le golfe Persique et la mer Rouge, jusqu'à Quilimana sur la côte orientale de l'Afrique, et renferme donc une grande partie de l'océan Indien avec Madagascar. La surveillance ne s'étend que sur les vaisseaux d'un tonnage inférieur à 500 tonnes, nommés boutres, parce que les difl&cultés de déchargement et de l'embarquement excluent évidemment l'usage de navires plus grands. Il n'est permis aux commandants des croiseurs chargés de la surveillance de vérifier les documents et papiers du bord d'un navire d'un tonnage inférieur, que si celui-ci est supposé se livrer à la traite des noirs ou battre un faux pavillon. Pour pousser plus loin la perquisition, un concours de

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circonstances spéciales est exigé. Le vaisseau suspect est remorqué par le croiseur vers le port le plus proche, où se trouve un fonctionnaire de TÉtat, dont le navire porte le pavillon, ou bien il est livré à un croiseur de cet État. Alors suit une enquête régulière, en présence d'un officier du croiseur, et, selon le résultat de Tenquête, on procède de façons diverses : en cas de condamnation, par exemple, le navire est déclaré de bonne prise au profit du saisissant. En quatrième lieu, les États mahométans, comme la Turquie, la Perse et le Zanzibar, qui reconnaissent, à rintérieur, l'esclavage comme un droit, promettent aussi sincèrement de collaborer à la répression du transport d'esclaves africains dans et hors le pays ; la protection est assurée aux esclaves libérés. Puis, le commerce d'armes à feu et de spiritueux est soumis à quelques limitations et à un contrôle. Enfin, est établi à Zanzibar un bureau maritime international où les croiseurs peuvent recevoir toutes les indications nécessaires, et qui présente im rapport annuel à un bureau spécial relié au département des affaires étrangères à Bruxelles pour la communication à faire aux autres contractants. Les efforts faits pour décider la France à une ratification complète restèrent sans succès ; elle continua à s'opposer farouchement à tout exercice de pouvoir d'une puissance étrangère sur des navires arborant le pavillon français, en particulier à propos de Madagascar, qui, jadis, malgré l'opposition de l'Angleterre, avait été placé sous le protectorat français ; c'est pourquoi, tout en ratifiant le traité, elle fit exclure Madagascar de la zone par lui tracée, en même temps qu'elle se réservait certains droits pour la saisie et le jugement des navires suspects. L'Acte, entré en vigueur le 2 avril 1892, est resté, sauf quelques exceptions, à la suite de traités spéciaux, comme celui de 1895 entre la Grande-Bretagne et l'Egypte, la base de la situation juridique internationale dans la question de la traite des noirs ; exemple frappant de ce que le droit international veut et peut accomplir sur le terrain moral.^

^ Ce traité, inséré dans Fleischmann, p. 226, et reproduit par beaucoup d'autres auteurs, se trouve, en traduction hollandaise, dans le Joum, offic., 1891, p. 142, approuvé par la loi du 24 juin 1891. L'Institut de droit inter-

Une autre forme de traite d'esclaves blancs et de femmes esclaves blanches, qui était exercée par les États barbaresques dans la mer Méditerranée et par les Turcs et les Arabes dans le Caucase et en Arménie, avait déjà cessé d'exister auparavant. La piraterie et la traite des esclaves noirs étaient les principaux moyens d'existence des États vassaux musulmans sur la côte du Nord de l'Afrique et leurs exploits avaient, pendant des siècles, répandu l'angoisse et la terreur parmi les populations ^maritimes européennes. Ceci avait souvent conduit à d'étranges coutumes, comme le placement de ses propres vaisseaux sous la protection du pavillon d'une puissance étrangère vivant sur un pied d'amitié avec. les écumeurs de mer, et offrant ainsi des garanties qu'on ne pouvait se procurer soi-même ; quelques États conclurent même des conventions avec Alger et Tunis, par lesquelles ils s'obligeaient au payement d'un impôt annuel afin de protéger leurs navires contre les attaques des pirates. Un coup sensible fut frappé à cet état de choses indigne par le châtiment d'Alger, d'abord par les États-Unis, plus tard, en 1824, par la Hollande et par l'Angleterre, et il y fut mis fin, à tout jamais, quand la France en 1830 fit la conquête de l'Algérie. La même extinction de l'esclavage blanc fut opérée dans la mer Noire par la Russie, qui, après ses conquêtes dans le Caucase et dans l'Asie centrale, mit fin aussi à la traite à l'intérieur de ces régions.

Dans les années qui suivirent, la traite des coolies a vivement attiré l'attention. On entend par là le transport d'ouvriers chinois, polynésiens et indiens, appelés généralement coolies dans l'Inde et en Australie, canaques dans les îles des Indes occidentales, dans l'Amérique du Sud, l'Afrique du Sud et l'Australie. Des contrats de travail, libres en apparence, par lesquels l'ouvrier indécis s'engage pour un temps déterminé et

national avait mis Taffairç à Tordre du jour en 1888 ; mais après avoir ajourné le débat à cause de la conférence de Bruxelles, il s'est borné en 1891, àHambourg, à émettre le vœu unanime que tous les États ratifient sans condition PActe final. Dans cette pensée, le rapport, modifié, d*£ngelhardt fut adopté sans vote en 1894, rapport où le droit gênant de perquisition est remplacé par une recherche réciproque, uniforme et sévère, du droit au pavillon. Annuaire, xi. 285-72 ; xii. 54, 184 ; xiii. 86-49 ; 885-46.

moyennant un certain salaire, à accomplir, dans des contrées étrangères, des travaux dans les mines et dans les champs, sont à la base de cette forme d'émigration ; toutefois, l'inexactitude et l'insuffisance des obligations réciproques, les abus lors de l'exécution du contrat et le mcmque de surveillance firent souvent dégénérer ces contrats en tm esclavage déguisé. Une tentative du gouvernement chinois poiu* régler, par une ordonnance du 6 mai 1866, ces conventions et prévenir la fraude, se heurta au refus de l'Angleterre de prêter une aide efficace dans ce. but. Aujourd'hui de nombreux règlements coloniaux unilatéraux, qui tâchent de restreindre les abus, ou encore des conventions spéciales, où sont réglées les conditions moyennant lesquelles un État peut recruter des coolies parmi les sujets d'un autre État, subviennent plus ou moins à la nécessité d'une protection internationale.^

Enfin, il faut citer encore ce qu'on appelle la traite des blanches. Sous cette expression exagérée, on entend le honteux métier de certains entremetteurs qui attirent des femmes de l'étranger pour les Uvrer, contre paiement, à des maisons de prostitution et autres établissements du même genre. Les ruses et les fraudes qui furent découvertes à ce propos, ne purent être qu'insuffisamment réprimées par la législation nationale, et firent surgir, dans tm cercle plus étendu, un grand mouvement qui, principalement dû à l'initiative de sociétés fondées en Suisse et en Angleterre, ayant au début un caractère privé, comme le congrès de Londres de 1899, qui, en juin 1902, devint assez fort pour s'élever jusqu'à la convocation d'une conférence diplomatique à Paris ; celle-ci arrêta deux projets de conventions internationales, afin d'extirper, avec l'aide de tous, cette institution déshonorante pour l'humanité, puis fut suivie d'une convention conclue à Paris, le 18 mai 1904, par douze États, en vertu de laquelle furent déterminées des mesures administratives communes pour la protection des femmes et des jeunes filles. Celle-ci fut renouvelée et fortifiée

^ V. un traité anglo-français du 1®^ juillet 1861, ainsi qu'un traité anglohollandais du 8 septembre 1870, inséré dans le Jaum^ offic. néerlandais^ 1872, p. 16.

par la promesse de peines légales et Tinsertion de rinfraction parmi les délits d'extradition, en vertu de la convention du 4 mai 1910, conclue dans une seconde conférence. En même temps fut signée, entre nombre d'États, une convention contre les publications obscènes, par laquelle fut établie une autorité centrale poiu* la répression de la traite des blanches, dans tout État contractant. Dans le même but furent conclues, dès 1889 et 1890, des conventions semblables entre la Belgique et la Hollande, d'une part, et l'Empire d'AUemagne de l'autre. Les parties s'engagent à charger une autorité déterminée de la surveillance, surtout dans les gares et les ports, afin de découvrir les victimes, les secourir provisoirement et les renvoyer dains leur patrie. Ce fléau est, d'ailleurs, combattu avec énergie et succès par la collaboration internationale de personnes privées et de sociétés.^

L'esclavage n'a nullement disparu avec la traite des nègres* * C'est à regret que le représentant himiain d'un droit international public se décide à répondre par la négative à la question de savoir si l'esclavage est contraire au droit international.' ' Il est vrai que, par l'arrêt de la traite des nègres, on a fermé une source d'approvisionnements qui, dans certaines circonstances, peut être absolument indispensable. Mais l'expérience nous montre que, dans les pays où existe une nombreuse population d'esclaves, les naissances normales sont suffisantes pour maintenir le chiffre des esclaves au même niveau, sinon à l'augmenter dans de grandes proportions. La population nègre dans les États du Sud des États-Unis s'accrut assez considérablement, quoique l'importation de nouveaux esclaves eût entièrement cessé. L'abolition de l'esclavage est donc une mesure de nature politique, à laquelle procède chaque État au temps et de la manière qui lui conviennent le mieux. La France l'abolit pour la mère patrie en 1791, le rétablit en 1802 et l'abolit à nouveau, mais définitivement cette fois, pour ses colonies, en 1848.

1 V. le texte au Joum. offlc. néerlandais, 1907, p. 70. Fleischmann, p. 851 ; et pour le traité hollando-allemand, v. Joum. offlc. 1801, p. 85, 101 ; Appleton, La traite des blancheSy 1008 ; Kebedgy, *' La répression de la traite des blanches en Egypte,' -R. D. I. 1010, p. 180-208.

' Gareis dans v. Holtzendorff, ii. 554.

L'Angleterre y mit fin dans ses colonies le i^'^ août 1834. La Hollande, dans le Règlement général des Indes néerlandaises, détermina la date du 1^^ jcmvier 1860 comme dernier délai d'existence pour l'esclavage dans toutes les Indes néerlandaises. La loi du 7 mai 1859 régla, ensuite, les donunages-intérêts à payer aux propriétaires d'esclaves. Toutefois, il fut plus tard prouvé que l'esclavage n'avait nullement disparu partout et que l'abolition totale demanderait beaucoup de patience, de tact et d'argent. Dcms les colonies des Indes occidentales, l'esclavage fut aboli peu à peu par la loi d'émancipation du 8 août 1862. Les États-Unis abolirent l'esclavage en 1862 ; ce fait fut en rapport étroit avec la sanglante guerre civile ou de sécession de 1861-65. L'Espagne s'y résolut consécutivement à Porto-Rico et à Cuba en 1873 et 1880. Enfin, le Brésil prit la même résolution en 1888. A côté de l'abolition de l'esclavage, on peut mentionner la suppression du servage en Russie, en vertu de la loi de 1862.

L'on put partout se rendre compte que, tout en formant une exigence morale d'une haute valeur, la suppression de l'esclavage donnait lieu à des difficultés économiques et, souvent aussi, politiques.^

L'abolition, presque générale, d'une institution considérée pendant des siècles comme un élément indispensable de l'édifice social, donna involontairement naissance à l'opinion que le droit international reconnaissait et sauvegardait la liberté individuelle. L'abolition par une loi d'État rend l'esclavage impossible sur un territoire spécial, et a donc conune conséquence naturelle que la condition juridique d'esclave disparait pour

^ D'après le cardinal Lavigerie lui-même, l'esclavage est vraiment une partie intégrante de la société africaine : ' Sa disparition violente provoquerait des ruines incalculables, un chaos immense, où rien ne survivrait.* Lorsque Saïd Ali, Sultan de Zanzibar, défendit, en 1890, la vente des esclaves, et interdit aux maîtres le droit de les châtier, une émeute menaça d'éclater et le règlement resta lettre morte. ^ On peut juger des conséquences désastreuses de l'interdiction projetée ' écrivit une feuille officielle de Berlin, ' si l'on considère que les esclaves possèdent aussi des esclaves, et que les biens ruraux comprennent à la fois la terre et les travailleurs, et sont vendus avec les bras qui les exploitent. Ces terres subiraient, par le fait, une dépréciation de cinquante pour cent.'

faire place à celle d'homme libre, dès que Tesclave se trouve siu: le territoire d'un État qui ne reconnaît plus le droit de l'esclavage. De là, la règle : ' L'air fait libre,' qui, du reste, ne doit nullement être acceptée comme un précepte de droit international, mais plutôt comme l'expression de principes de droit public généralement reconnus. Elle ne vaut donc nullement partout, mais dépend de chaque État en particuUer, de principes internationaux volontairement appliqués.^

Sous la notion de piraterie ne tombe pas davantage le droit d'épave de jadis, c'est-à-dire l'abus, généralement commis par les habitants de la côte, de s'emparer des naufragés et de leurs biens, de maltraiter souvent les premiers d'une façon inhumaine, de les vendre comme esclaves et même de les tuer. Ce reste de barbarie primitive, violemment combattu par l'Église et l'État, a disparu dans tous les États civilisés, pour faire place à im règlement détaillé des droits de sauvetage et de secours, qui sont dus par l'équipage du navire échoué poiu» l'aide qui leur a été accordée à la suite de leur naufrage. En outre, maint traité de commerce et de navigation comprend des règlements concemcmt l'assistance et la protection réciproques.*

La course aussi se différencie distinctement de la piraterie, parce qu'elle n'a pas lieu arbitrairement, mais avec l'autorisation du gouvernement de l'État qui accorde les lettres de marque. Il apparaîtra plus tard que cette institution aussi a été abolie et appartient au passé (§ 48).

Enfin, on a mis en doute la question de savoir si les insurgés en conflit avec l'autorité légitime qui se parent du drapeau nationaf, peuvent prétendre au respect ou bien s'ils doivent être considérés comme pirates et traités comme tels. Cette question fut surtout d'actualité pendant la violente guerre civile des États-Unis, où une quantité de navires furent armés par les Sudistes ou Confédérés. Le président Lincoln les déclara pirates, exigeant que tous les traitassent comme tels. Des plaintes au sujet de leur traitement comme belligérants dans

^ V. un exemple du contraire datis v. Martens, i. 826. * Voir Perels, p. 140 et suiv., ainsi que les écrits et stipulations pénales, citées par lui.

les ports des États européens et des colonies menèrent à de violents conflits intexiiationaux (§ 66). Laissant de côté quelques cas individuels dans l'Amérique du Sud, l'attention de l'Europe fut de nouveau attirée sur ce point, lorsque, en 1873, des rebelles espagnols capturèrent, à Carthagène, plusieurs navires de guerre, et furent qualifiés de pirates par le gouvernement légitime. Il est actuellement reconnu que, dans de semblables circonstances, les États étrangers sont obligés de s'abstenir scrupuleusement de toute immixtion à ce sujet, tant que les insurgés ne dirigent pas leurs attaques contre des tiers, et ne s'aventurent pas dans les eaux territoriales d'un État étranger; dans ce cas, en effet, le devoir de ce dernier serait de les extrader. L'Angleterre a adopté ce point de vue et l'a formellement inscrit dans ses règlements de marine. Repris tacitement par la plupart des autres États, il est universellement accepté aujourd'hui.^

La piraterie, et les infractions qui y sont apparentées, rendent parfois nécessaire de mener une enquête sur l'authenticité du drapeau, c'est-à-dire au sujet du droit véritable de porter celui qu'on arbore. Comme, seuls, les navires de guerre représentent l'autorité de l'État et possèdent, en conséquence, la compétence voulue pour exercer la police internationale dans la haute mer, eux seuls ont aussi le droit de mener une enquête au sujet du drapeau, pourvu que ce soit avec toute la circonspection nécessaire et tout le respect dû aux États étrangers. Voilà pourquoi le droit international actuel reconnaît à tout navire de guerre le droit, en cas de rencontre, de hisser son propre pavillon et de tirer, au besoin, un coup de canon, 'coup de semonce* ou d'assurance,' afin d'inviter l'autre navire à arborer également son pavillon réel. S'il n'y satisfait pas, l'invitation peut être répétée avec plus d'insistance par un second coup de canon devant la proue du navire suspect. Il est alors permis de

^ V. les Queen's Régulations, art. 428. Néanmoins, un amiral anglais traita, en 1877, le Huascary un cuirassé péruvien qui se trouvait temporairement aux mains des rebelles, mais portait le drapeau péruvien, comme un pirate, sans que les faits commis présentassent un caractère de piraterie, en Pattaquant par des torpilles dans les eaux territoriales du Pérou. Calvo, il, § 1153. Attitude défendue, à tort, par Hall, p. 228.

s'approcher du vaisseau et de le héler ou de l'appeler. S'il a été satisfait à l'invitation par le vaisseau en hissant le drapeau et en confirmant cet acte par un coup de canon, et qu'il n'existe pas d'autres signes suspects, le navire de guerre ne peut aller plus loin. Le véritable droit de visite ou de perquisition à bord n'apparaît qu'en temps de guerre, à moins d'être formellement exigé par un traité international. Dans la lutte contre la traite la Grande-Bretagne a, bien qu'à contre-cœur, été forcée de le reconnaître.

(6) Les vaisseaux de conmierce se trouvant dans les eaux territoriales d'un État étranger sont dcms une situation toute différente.^ Bien qu'en principe, de même que les sujets de l'État à l'étranger, ils restent soimiis à l'autorité de leur propre État, cette autorité tombe devant celle de l'État où ils se trouvent dès que celui-ci le juge nécessaire ou souhaitable. En effet, l'inviolabilité du territoire exclut expressément, siu: le territoire d'État, y compris les eaux territoriales, tout acte d'autorité de l'État étranger. Dès qu'un navire étranger s'y rend et y demeure, il est, de droit, immédiatement sovunis à la

^ Après Tadoption à Paris, en 1894, du règlement de la mer territoriale, rinstitut de droit international nomma une nouvelle commission, au sujet de la condition juridique des navires et de leurs équipages dans les ports étrangers, etc. Féraud-Giraud et Kleen firent, à ce sujet, un rapport détaillé à Venise en 1806, rapport qui. Tannée suivante, à Copenhague, fut provisoirement adopté malgré Tabsence des deux rapporteurs. A la suite de leurs remarques, les articles déjà adoptés furent, à la Haye en 1908, soumis à une nouvelle délibération, et, à la suite de celle-ci, modifiés et complétés dans un règlement en 46 articles, dont les 7 premiers contiennent des règles générales, et dont les autres traitent successivement de Tétat de guerre et de paix, et distinguent les navires de guerre des navires de commerce. Il suppose rentrée libre pour les navires étrangers, mais reconnaît, pour chaque État, le droit de fermeture dans Tintérèt de la sécurité et de Thygiène ; ceci vise entre autres les ports militaires ; tout État, de son côté, détermine les conditions d'entrée et de stationnement et impose les limitations économiques et fiscales qui lui semblent désirables ; ce n'est qu'en cas de danger sur mer que l'entrée ne peut être interdite. Secours doit être porté aux naufragés, leur propriété privée doit être respectée, on ne peut exiger que le remboursement des dépenses nécessaires. Les autres stipulations s'accordent avec les principes reconnus, mentionnés dans le texte, et n'ont besoin d'être cités que par exception. Annuaire, xv. 15--51 ; rapport Féraud-Giraud, xvi. 186-241 ; délibération à Copenhague, xvii. 86-71 ; remarques des rapporteurs, p. 281-78 ; seconde délibération à la Haye, p. 278-86, rédaction finale.

juridiction et à la législation de l'État où il séjourne, et les relations juridiques existantes ne possèdent de force obligatoire que pour autant qu'elles puissent s'accorder avec la dépendance temporaire d'un autre pouvoir d'État. Cette théorie si simple fut exprimée très justement en ces termes par le grand juge américain Marshall :

Lorsque des particuliers d'une nation se répandent dans une autre nation, au gré de leurs affaires ou de leur caprice, et se mêlent aux habitants de cet autre pays, ou lorsque des navires marchands entrent dans un but commercial, ce serait évidemment exposer les lois à des infractions continuelles et le gouvernement au mépris que d'admettre, d'une manière aussi dangereuse que peu convenable, que ces individus ou marchands ne dussent pas une allégeance temporaire et locale, et ne fussent pas justiciables de la juridiction du pays. Le souverain étranger ne peut, non plus, avoir aucun motif de souhaiter une telle exemption. Ses sujets, passant ainsi dans un territoire étranger, ne sont ni employés par lui, ni engagés dans la poursuite d'un but national. D y a donc des motifs puissants de ne pas exempter les personnes de cette catégorie de la juridiction du pays où elles se trouvent, et il n'y a aucun motif du contraire. La licence implicite en vertu de laquelle elles entrent ne peut donc jamais être interprétée comme leur accordant une telle exemption.

Cette manière de voir, universellement reconnue comme le résultat naturel et nécessaire du principe de la territorialité, subit une modification importante par le célèbre Avis du Conseil d'État français du 20 novembre 1806. Des actes punissables avaient été commis à bord de deux navires américains, le SaUy et le Newton, dans les ports de Marseille et d'Anvers ; la connaissance de ces déUts revenait, d'après l'opinion reçue, au juge territorial, dans l'espèce, au juge français ; les consuls des États-Unis firent demander que ce fût le juge national, dans l'espèce le juge américain, qui fût déclaré compétent, appelé à juger en dernière instance. Le Conseil d'État se prononça en faveur des prétentions américaines. ' Considérant qu'un vaisseau neutre admis dans un port de l'État est, de plein droit, soumis aux lois de police qui régissent le lieu où il est reçu ; que les gens de son équipage sont également justiciables des tribunaux du pays pour les délits qu'ils y commettraient même à bord, envers des personnes étrangères à l'équipage, ainsi que pour les conventions civiles qu'ils pourraient faire avec elles ;

mais que, si, jusque-là, la juridiction territoriale est hors de doute, il n'en est pas ainsi à Tégard des délits qui se commettent à bord du vaisseau neutre de la part d'un homme de l'équipage neutre envers un autre homme du même équipage ; en ce cas les droits de la puissance neutre doivent être respectés, comme s'agissant de la discipline intérieure du vaisseau, dans laquelle l'autorité locale ne doit pas s'ingérer, toutes les fois que son secours n'est pas réclamé ou que la tranquillité du port n'est pas compromise.' Sur ces fondements, la connaissance des faits mentionnés fut refusée aux tribunaux français. Cet avis, sanctionné par l'Empereur et, par là, obligatoire, a été cité mot à mot par de nombreux écrivains, et diversement apprécié, aussi bien de iure constUuto que de iure constituendo. Il acquit une autorité directement obligatoire par la déclaration de force exécutoire d^s le territoire, très étendu, du premier Empire français, et la conserva, de longues années, dans des régions et pays qui plus tard y furent soustraits. En 1837, il attira à nouveau l'attention lorsqu'il fut appUqué dans un cas d'empoisonnement à bord du navire suédois Forsattning dans la Loire. U fut, en outre, adopté dans un grand nombre de traités d'État, et acquit ainsi force de droit international. Enfin, dans plusieurs pays, il fut volontairement adopté par la législation et la jurisprudence, afin d'échapper au danger d'impunité, ainsi par la Haute Cour du Mexique en 1876 à l'occasion d'un meurtre commis à bord du bateau français V Anémone. Mais, d'autre part, le strict maintien du principe de la territorialité se trouve gardé par l'Angleterre, les États-Unis et d'autres États qui ne tolèrent et même ne désirent pas que le malfaiteur soit soustrait à l'autorité du juge pénal local. Qu'on ne perde pas de vue non plus que les traités ci-dessus mentionnés exigent généralement une sentence nationale ou consulaire, aussi bien pour les affaires civiles que pour les affaires pénales, dans lesquelles sont intéressées exclusivement les personnes à bord des vaisseaux marchands dans les eaux territoriales de la partie adverse, et que, par ces eaux territoriales, ils ne comprennent pas seulement les ports et les rades, mais aussi la mer territoriale, de sorte que les limitations de la jurisprudence

territoriale acceptées par PAvis étaient étendues dans un double sens par les traités, tandis que disparaissait aussi des traités l'exception du cas où Ton faisait appel à la justice locale. Tout ceci prouve qu'on a attribué à cet Avis une valeur exagérée, et que les principes ne s'étendent pas plus lo^n que la lettre des traités conclus. C'est avec raison que déjà, en 1880, Hall constate, comme un fait incontestable, qu'ein dehors des traités l'autorité internationale lui fait défaut. De même, la loi hoUcmdaise sur les pouvoirs des consuls, du 26 juillet 1871, ne reconnaît pas d'autre autorité aux fonctionnaires consulaires des Pays-Bas à l'étranger, que ceux qui leur sont assurés par traité d'Etat ou leiu» sont volontairement assignés par toutes les parties intéressées. La jurisprudence française elle-même a abandonné le principe de 1806, et a soumis, en 1856 et en 1859, à sa connaissance et à sa décision, de graves infractions conmiises dans les eaux territoriales françaises. C'est ainsi que le principe de territorialité du droit et de la procédure pénale, placé au premier plan par l'avis lui-même, est revenu aujourd'hui en honneur et est presque unanimement respecté.^

Si ce principe vaut actuellement, sans aucun doute, pour les eaux territoriales dans un sens restreint, comme les mers intérieures, les rades et les ports, il existe, au contraire, des différences d'opinion sur la question de savoir si le principe de la juridiction territoriale est également applicable aux navires qui traversent simplement la mer territoriale sans s'y arrêter. Cette question, dont on ne s'occupait guère jadis, acquit soudain une certaine importance par suite de l'abordage, sur la côte anglaise, près de Douvres, du vapeur allemand, la Franconiaj avec le bateau anglais Straîhclyde^ au cours duquel un passager de ce dernier bateau perdit la vie. Le capitaine de la Framconia, qui fut plus tard appréhendé sur le territoire britan-

^ Camille Jordan, ^ De la juridiction compétente à Teffet de connaître des crimes et délits commis en haute mer sur les navires de commerce,' dans la R. D. 7. 1908, p. 841-68, 481-500, prouve, par diverses sentences judiciaires de France, Grande-Bretagne et des États-Unis, que la législation nationale, selon laquelle le juge détermine sa compétence, «ne s'accorde pas toujours avec ce principe de droit international. D conseille lui-même de s'en écarter aussi peu que possible. Cf. Calvo, ii, § 1114 et suiv.

nique, fut poursuivi du chef d'homicide et condamné en première instance ; il fut toutefois renvoyé de toutes poursuites par la Court for Crown Cases reseroed, parce que la loi anglaise ne désignait pas de juge compétent, bien que son droit d'en désigner un ne fût, en général, pas mis en doute. Afin de combler cette évidente lacune, et de satisfaire Topinion pubUque, un projet de loi fut, peu après, déposé, le 16 août 1878, et voté comme loi, sous le nom de Territorial Waters Jurisdiction Act. Par là, la juridiction britannique sur la mer territoriale anglaise, même au cas de simple passage, fut étabUe formellement, et le juge compétent désigné, mais on fit dépendre les poursuites de l'autorisation préalable d'un ministre ou. d'un gouverneur. Son apphcation aux navires de passage avait été combattue à la Chambre des Communes ; elle a été formellement désapprouvée à l'étranger. Je suis, pour ma part, de l'avis de M. L. Visser, que le principe est fort juste, bien que la décision semble avoir peu d'intérêt pratique, parce que les faits dé^ftpprouvés sont non seulement rares, mais, plus rarement encore, susceptibles d'être poursuivis. Du reste, l'autorisation exigée du gouvernement constitue une garantie sérieuse contre les conflits internationaux.^ 9,^ (a) La condition juridique des navires de gtLerre^c^^^t-k'dkt des navires qui se trouvent placés sous le commandement d'un officier de marine et sont montés par un équipage miUtaire, est tout autre. Eux du moins ne peuvent, comme les navires de commerce, être comparés aux sujets d'un État, mais bien plutôt aux organes du pouvoir de l'État, de sorte qu'ainsi ils représentent l'État lui-même.* Même s'ils ne sont pas destinés

1 C'est pourquoi une sentence arbitrale de l'empereur de Russie décida, en mai 1875, avec raison, que c'était à bon droit que le Japon avait libéré, en vertu de sa juridiction territoriale, les coolies d'un navire péruvien, le Maria Luz, enrôlés en Chine, de leur engagement illégal et les avait ramenés à Shang- Ha! ; Annuairey i. 858. Les art. 29 et 80 du projet de l'Institut soumettent également tous les vaisseaux de commerce dans les rades et les ports à la juridiction territoriale, sans égard à la question de savoir si les faits ont eu lieu à bord ou non. Seules, les infractions à la discipline et au service sont abandonnées à la justice nationale, à moins que l'assistance de l'autorité locale ne soit réclamée.

* Nom di guerra facendo parte deUa forza pttbblica sono in certo modo consideraU corne rappresentemti lo stato di cui portano la bandiera. Schiatarella, Del terriiorio, p. 22.

directement à révéler la puissance et Timportance de TÉtat auquel ils appartiennent, ils ont cependant un caractère de droit public ; c'est pourquoi ils sont désignés, assez justement, par des écrivains français, sous le nom de ' souverainetés ambulantes ', poiu^vu que cette dénomination se limite au navire et à ses accessoires. En conséquence, ils empnmtent leiu* condition jiuidique spéciale, non seulement à l'élément dans lequel ils se meuvent ordinairement, mais encore à leur propre nature.

Dans la hatUe mer, ils diffèrent peu, en droit, des navires de commerce, et en leur qualité d'organes directs de l'autorité de l'État, ils sont soumi? à cette autorité exclusive d'une façon plus sévère que ces derniers. Ils sont même chargés de l'exercice du pouvoir qui revient à l'État dans la haute mer, et sont donc compétents pour y réprimer la piraterie et y exercer une surveillance selon des traités spéciaux. Le droit de police commun sur mer, qui, d'après ce qui précède, revient aux membres de la communauté juridique internationale, ne peut être exercé autrement que par leurs navires de guerre. En même temps, la plupart des États leur imposent formellement de fournir leur aide dans les cas de sinistres maritimes ou de vaisseaux se trouvcmt en péril, contre remboursement ou non des frais d'assistance et de garde.

(6) Dans les eaiLX territoriales d'un État étr€inger, les navires de guerre ne sont admis de droit à la traversée de la mer territoriale que s'il n'existe pas d'autre voie d'accès entre différentes parties de la haute mer. Tandis que la traversée d'un territoire étranger peut, et, dans de nombreux cas, doit être refusée à des troupes militaires, la traversée de la mer territoriale ne saurait être ni empêchée, ni entravée.

Il en est autrement à l'égard d'un stationnement inutile dans les eaux territoriales, particulièrement à l'égard de l'accès dans les ports et les rades d'un État étranger. Celui-ci peut refuser l'entrée ou déterminer les conditions et la durée du stationnement. La plupart des États ont toutefois arrêté des règlements dans lesquels ces conditions sont déterminées et portées à la connaissance de tous. On peut en donner comme

exemple le décret royal néerlandais du 30 octobre 1909 {Joum. off.y p. 361), par lequel le maximum de l'admission des navires de guerre de la même nationalité a été fixé à trois, et, en règle générale, la durée du stationnement limitée à quinze jours; enfin une autorisation spéciale du ministre de la marine est exigée pour l'entrée de certaines passes et eaux intérieures formellement désignées, sans parler des réponses à écrire, en face d'un questionnaire imprimé, sur la grandeur, l'armement, l'équipage et autres particularités des navires. Le règlement lui-même déclare que ces prescriptions restrictives ne sont pas applicables aux navires ayant à bord le chef ou l'ambassadeur d'un État étranger, ni aux vaisseaux chargés d'une surveillance de police internationale ou aflfectés à des buts religieux, scientifiques ou humanitaires, ni à des vaisseaux entrant à cause du danger de mer ou d'avarie. Ces règles ne valent qu'en temps de paix. En temps de guerre et en d'autres circonstances spéciales, le roi peut interdire complètement l'entrée des ports ou la limiter. En tout cas, sur l'invitation du ministre de la marine, un navire de guerre est forcé de partir immédiatement.

D'autres gouvernements ne déterminent pas le nombre des navires et la durée de leur stationnement, ou le font . dans une moindre mesure ; chaque État agit à cet égard selon ses propres vues et intérêts. Les relevés de terrain et les exercices de tir sont généralement défendus, de même que le débarquement au moyen de chaloupes armées ou non armées, à moins que ce fait ne soit légitimé par des circonstances spéciales. De même les règlements généraux des ports, les prescriptions de quarcmtaine et les mesiu*es fiscales doivent être observés ; un navire de guerre qui ne s'y somnettrait pas peut recevoir l'ordre de s'éloigner et au besoin y être contraint par la force. Des traités d'amitié, de commerce et de navigation règlent souvent d'autres particularités.^

Le stationnement d'un navire de guerre dans les eaux

1 Perels énumère 10 points p. 06. L'Institut exige ici, sauf le cas de nécessité urgente, un ordre du pouvoir central (art. 18). Jadis, cela était réglé parfois par traité, comme d'après Stoerk, p. 45, ce fut le cas entre le Danemark et Gênes en 1756.

territoriales d'un autre État exige, de part et d'autre, une grande circonspection, sans quoi il pourrait mener à des diflScultés susceptibles de dégénérer en de graves conflits internationaux. Le commcmdant peut même réclcuner l'assistance de l'autorité locale pour réprimer les émeutes à bord ou, ce qui est plus fréquent, poiu* faire arrêter et livrer les déserteurs de son navire.

Pour le reste, les navires de guerre jouissent, comme certaines personnes, du privilège de l'exterritorialité ; en d'autres termes, bien que se trouvant en territoire étranger, ils ne sont, en aucune façon, soumis à l'autorité de cet État et ne sauraient de ce chef subir aucune contrainte (§ 18 d.). L'idée que, par là, ils deviendraient territoire eux-mêmes, et que par là l'inviolabilité du territoire reviendrait aussi aux navires de guerre, est dénuée de tout fondement.^ Us ne sont pas soustraits non plus aux lois du lieu de mouillage comme nous l'avons vu à l'égard des lois de police, des lois sanitaires et des lois fiscales ; seulement, ils ne sont pas soumis à la juridiction territoriale et aux mesures de contrainte ; ils se trouvent donc ainsi dans une condition juridique spéciale, qui diffère sensiblement de celle des navires de commerce. La presque unanimité des écrivains de toutes les nations l'admet, et, presque sans exception, la coutiune le confirme. C'est avec raison que W. Harcourt a pu écrire dans une lettre au Times du 4 novembre 1876 : ' J'avais certainement supposé que, dans le domaine entier du droit public, il n'était pas de position plus fermement établie par les précédents, plus imiversellement reconnue par les gouvernements, ou acceptée d'une manière plus complète dans les rapports des États, comme incontestée et indubitable. Je ne crois pas qu'un homme d'État ou un jurisconsulte mette en doute, à l'heure présente, qu'un navire de guerre pubhc est tout aussi exempt de l'effet de la loi étrangère dans les ports d'un autre État que sur la haute mer. Les précédents, la

^ Hall, p. 218, nomme la fiction * useless but harmless ' ; à mon avis, il prouve lui-même le contraire à la page 162. Bonfils, art. 617, trouve inutile la fiction de rexterritorialité : ^ On est bien réellement en présence d'une fraction du pouvoir et de Tautorité publique de l'État.'

pratique, les auteurs, le raisonnement, sont tous du même côté/ 1

Il me paraît donc inutile de citer les nombreux témoignages à ce sujet, mais il n'est pas superflu de dire que quelques écrivains, comme Phillimore, Twiss, Ortolan, entre autres, s'avancent trop loin, lorsque, en des termes plus ou moins poétiques, ils défendent Texterritorialité des navires de guerre sur le fondement qu'ils forment une partie ou une continuation du territoire. * Cette phrase ne signifie rien, si ce n'est qu'il faut se comporter partout, pour les faits qui se passent et pour les personnes qui se trouvent à bord des navires de guerre, comme si ces faits s'étaient passés ou si ces personnes se trouvaient sur le territoire de la nation à laquelle appartiennent ces navires. Puisque cela est vrai et juste, puisque le navire de guerre, d'après le droit international positif, d'accord avec la raison, est un espace qui, quoique mobile, est soumis partout, de même que le territoire, à la souveraineté de son pays, et à cette souveraineté seule, pourquoi repousser une expression figurée qui n'énonce rien autre chose que cette assimilation ? ' Elle est plus vivante, plus concise, plus pittoresque que d'autres ; elle est compréhensible pour chacun ; elle relie le navire à la patrie, et imprime, dans le cœur du marin, la conviction instinctive que le vaisseau est la patrie. * Si cette locution n'était pas en usage, si elle n'était devenue vulgaire chez toutes les nations, il faudrait l'inventer.' Pour toutes ces raisons, on peut s'expliquer et apprécier la sympathie de l'officier de marine français à cet égard, mais non en confirmer la justesse. Calvo rappelle avec raison qu'un navire de guerre mouillant dans les eaux territoriales d'un État étranger se trouve en présence de deux puissances distinctes, qu'il qualifie de souveraines, et qu'il est permis de douter par laquelle des deux il sera r^ pendant son mouillage. Le caractère, l'installation et la destination digèrent vraiment de ceux d'un navire

^ Hall, p. 158 et suiv., montre avec raison que des écrivains plus anciens, comme Lampredi et Âzuni, écartent cette exterritorialité, et qu'à la fin du xvni* siècle, elle ne fut pas adoptée non plus par la jurisprudence des États- Unis. En 1856, par contre, le vrai principe avait gagné du terrain, et le navire de guerre SHka^ capturé par les Anglais, fut exonéré à San-Francisco de toutes poursuites judiciaires.

de commerce, et exigent qu'il reste exclusivement soumis à Tautorité de TÉtat national. ' L'État dans les eaux duquel il se trouve accidentellement n'a avec lui que des relations internationales déléguées aux autorités compétentes dans les conditions indispensables poiu* la sauvegarde des droits internes de chaque État.' En effet, les droits fondamentaux de l'État du lieu de mouillage exigent que le navire de guerre obéisse strictement aux lois territoriales, dans l'intérêt de la sécurité, de l'hygiène et du système commercial et fiscal. Il ne possède pas le droit d'asile,par lequel des malfaiteurs échappés pourraient trouver à bord un refuge assuré ; le commandant est plutôt obligé de ne pas accueillir, en cas d'infraction, les personnes n'appartenant pas à l'équipage et de les livrer, sans que les formes de l'extradition soient ici applicables.^ Il est vrai qu'il ne peut être contraint ni à l'im ni à l'autre, et la légitime défense seule peut justifier des moyens de contrainte de la part de l'État du lieu de mouillage. Mais, dans le droit international moins qu'ailleurs, le manque de moyen de contrainte ne prouve-

^ Ceci est aussi reconnu formellement par les autorités britanniques et américaines ; Westlake, i. 257 ; Calvo, i, § 268 ; Perels, p. 116 ; v. Martens, p. 286, et d'autres adoptent le droit d'asile parce qu'ils considèrent le navire de guerre conmie territoire, mais en confient entièrement l'exercice au jugement et aux instructions du commandant, *" parce qu'il ne viendra jamais à l'idée d'un commandant sensé de prendre, sous la protection de son pavillon, de vulgaires criminels de nationalité étrangère.' Après un long débat, l'Institut changea l'obligation de livrer les malfaiteurs en un simple droit.

De grandes différences d'opinions se sont manifestées à propos de la question de savoir si les esclaves qui s'étaient enfuis à bord d'un navire de guerre dans les eaux territoriales d'un État reconnaissant l'esclavage, devenaient libres de ce fait et pouvaient prétendre être protégés, ou bien s'ils devaient être repoussés ou livrés. Cette question a perdu une grande partie de son actualité. Au début, la première opinion fut assez généralement suivie et respectée. Plus tard, un doute vint, et l'on défendit aux commandants de contribuer à saper ainsi les lois territoriales. En 1876, une commission royale nommée en Angleterre pour les esclaves fugitifs arriva, il est vrai, à des conclusions Inunanitaires, bien qu'indécises ; pour le petit nombre des cas qui restaient sans solution, des conventions spéciales devaient la donner. Les dernières instructions de la marine défendent de livrer le fugitif, mais laissent son accueil au jugement du commandant, et ne font, à cet égard, aucune différence entre la haute mer et les eaux territoriales étrangères ; Perels, p. 117. Asfle et protection aux malheureux, entre autres aux fugitifs politiques, ont été reconnus et respectés de tout temps, comme un devoir international d'humanité.

rait l'absence de droit. La fiction ' le navire est un territoire ' n'est pas plus nécessaire ici pour expliquer l'exterritorialité et la légitimer, que pour le domicile de l'ambassadeur, même si l'on ne perd nullement de vue la différence qui les sépare.

Les conséquences juridiques de l'exterritoriaKté consistent non seulement dans l'illégaUté de tout moyen de contrainte contre le navire ou l'équipage, mais aussi dans la compétence positive. du commandant de traiter chaque différend ou chaque infraction commise à bord, selon les lois de son État, même si des sujets de l'État du Keu de mouillage sont impliqués dans l'affaire. U peut toutefois livrer ces derniers à l'autorité locale, et le fera généralement, sans se laisser arrêter par la crainte que le juge territorial ne se déclare incompétent, sous prétexte que le fait se serait passé sur un territoire étranger.^ Enfin, l'équipage est soustrait à la compétence du juge local, au moins quand c'est officiellement qu'il séjourne à terre ; en dehors de ce cas, la compétence de ce dernier est reconnue, mais rarement exercée.^ Trois officiers de l'équipage d'ime frégate britannique, La Forte, à Rio de Janeiro, s'étaient, habillés en civil, pris de querelle à terre avec ime sentinelle brésiUenne ; à la suite de cet incident, ils furent emprisonnés. L'Angleterre se plaignit de la violation de ses droits souverains, mais le roi des Belges, choisi pour arbitre, décida, le 18 juin 1863, que le gouvernement brésilien ne s'était rendu coupable d'aucune injustice, puisque ses fonctionnaires n'avaient point provoqué le conflit, et avaient, à bon droit, traité des inconnus en habits civils comme d'autres personnes arrêtées ; sitôt que fut prouvée leur qualité, ils furent remis en liberté.' Dans deux

^ En faisant appel aux instructions allemandes aux conunandants de navires, § 2 : ^ Chacun est en service tout le temps, tant la nuit que le jour,' L. Visser, p. 270, conteste cette distinction, mais il reconnaît que la pratique accepte la juridiction territoriale. Le projet de Tlnstitut reconnaît aussi formellement la compétence de la justice locale pour connaître des contraventions aux lois commises à terre par Téquipage (art. 18).

* C'est dans ce sens qu'à une grande majorité l'Institut se décida, en 1898, après avoir rejeté un amendement Kleen demandant d'exclure l'exterritorialité dans le cas où le malfaiteur et la victime seraient tous deux sujets de l'État du lieu de mouillage.

* Texte dans den Béer Poortugael, Le droit international maritime, p. 147.

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autres circonstances postérieures où des matelots allemands, à Santos en 1878 et à Plymouth en 1880, avaient été poursuivis du chef de querelles à terre, l'Allemagne reconnut tacitement le droit du juge local. L'Angleterre ne protesta pas non plus contre un arrêt de la cour de cassation de France, par lequel un matelot anglais fut condamné du chef de mauvais traitement envers im gendarme français à Saïgon. Les exemples, toutefois, sont rares ; en général, les commandants des navires de guerre, aussi bien que les autorités territoriales, tâchent d'éviter les conflits ou de les résoudre à l'amiable.

En ce qui concerne leurs privilèges, sont assimilés aux navires de guerre, non seulement les navires qui contribuent, de quelque façon, à la défense de l'État, quels que soient les noms ou les distinctions en usage — qu'on songe aux vaisseaux de transport de l'État et aux vaisseaux hôpitaux, à la marine gouvernementale des Indes néerlandaises, à la flotte russe volontaire^ — mais aussi certains navires privés dans des circonstances spéciales. Il faut tout d'abord comprendre parmi ceux-ci, en général, les vaisseaux ayant à bord des monarques étrangers, ou leurs représentants diplomatiques, pourvu que ces bateaux soient destinés exclusivement à ce transport. En outre, par un traité international ou par faveur, des privilèges semblables, entre autres l'exemption des droits de port et des péages, sont concédés aux vapeurs postaux oflSciels, institués et subventionnés par l'État. Dans les traités anglo-belges, franco-italiens et autres, ces vapeurs postaux oflBciels sont formellement placés, en ce qui concerne les privilèges et marques de respect, sur la même ligne que les navires de guerre.^ Ailleurs, ils sont assimilés par traité ou par ime loi aux vaisseaux nationaux. Par contre, les vaisseaux de l'État qui poursuivent des buts commerciaux ou d'autres ne peuvent prétendre à des droits spéciaux, mais sont considérés en général comme des bateaux marchands ordinaires, et traités comme tels. Ici, toutefois, de nombreuses facilités sont souvent accordées à l'égard des formalités de douane et des prescriptions

^ Pourvu qu'ils soient au service de PÉtat et, dès lors, sous le pavillon de guerre russe ; v. Martens, ii. 289 (§ 48). « V. entre autres den Béer Poortugael, p. 167.

de police. Un tel vaisseau de commerce, appartenant à une société commerciale prussienne, et armé contre les pirates, fut même libéré en 1827 dans im port du Pérou, par exception, d'un embargo quiavait été mis sur tous les autres vaisseaux.^

Le principe développé ci-dessus, que l'autorité de l'État, bien que se limitant généralement au territoire de chaque État en particulier, s'étend néanmoins jusqu'aux vaisseaux qui sont autorisés à porter son drapeau dans la haute mer, pourvoit en grande partie à la nécessité d'un ordre juridique, jusque dans le champ de l'activité humaine située en dehors du territoire de l'État. Eki outre, la nécessité de la collaboration internationale ou tout au moins de l'harmonie s'est fait sentir pour plus d'un terrain sur lequel l'action d'un État isolé serait insuffisante. Les points principaux méritent seuls de retenir ici l'attention.

Les précautions pour prévenir les abordages étaient, soit en vertu de prescriptions nationales, soit en vertu d'une coutume tacite, en usage depuis longtemps, avant que, par une loi anglaise du 29 jiiiUet 1862, les Régulations for preveniingœUisions ai sea fussent déterminées. Celles-ci furent consécutivement et presque littéralement adoptées par la plupart des puissances maritimes ; elles sont contenues depuis 1880 dans un règlement conunun. On y établit les prescriptions relatives à l'emploi de lumières, de l'usage des sirènes en cas de brouillard, du changement et du ralentissement de la course, etc. Elles furent souvent amplifiées et servirent de fondement à une délibération au Congrès de Washington en 1880, dans le but d'établir dans les États participants de nouvelles règles analogues qui entrèrent en activité le V^ juillet 1897. Le 23 septembre 1910, à Bruxelles, plusieurs États conclurent deB conventions pour l'assistance réciproque au cas d'abordage, qui toutefois ne furent pas universellement confirmées. La l^slation pénale de plusieurs

^ Perels, p. 124. En 1908, à Flessingue, un créancier fit saisir un bateau de rÉtat belge, destiné à Pinstruction des élèves-pilotes, en vertu d'un jugement civil, confirmé en cassation. Le commissaire de police et le ministre de la justice refusèrent toutefois, avec raison, Paide que Topposition du commandant du navire rendait nécessaire. M. J. de Witt Hamer désapprouve ce refus en se basant à mon avis sur des arguments insuffisants. R. D, /. 1904, p. 290.

États a sanctionné ces prescriptions par des menaces de peines, en cas d'infraction. Une tentative de l'Institut de droit international d'arrêter le projet d'un règlement international avec une responsabilité de droit pénal s'est heurtée, à la session de la Haye, en 1898, à l'opinion que le projet concernait le droit national, qui en fait y avait été aussi traité.^

L'usage d'un système unanime de aignatix de détresse et de pilotage est en rapport étroit avec les moyens employés pour prévenir les abordages. Ici aussi, l'Angleterre donna l'exemple en déterminant, par les soins du Board of Trade, un Commercial Code of Signais for the %Lse of aU nations en 1867. Celui-ci fut adopté par d'autres États et suivi minutieusement après des modifications postérieures. En 1900 parut une nouvelle édition de ce code international. Chaque législation détermine elle-même les peines et les poursuites judiciaires en cas d'infraction à ses prescriptions. En Hollande, la loi du 11 juillet 1882 {Joum. ojf., p. 86) a autorisé le roi à présenter, comme mesure générale de gouvernement, des règlements pour la marine hollandaise : bateaux de mer, bateaux de pilotes et de pêche, avec menace de prison et d'amende contre le commandant négligent.^ Tout ce qui a rapport aux eaux territoriales est naturellement abandonné à chaque État en particulier, mais on peut cependant découvrir ici un sérieux effort vers l'uniformité.

Le balisage et V éclairage des côtes, y compris l'établissement et l'entretien des phares, font partie de la tâche de tout État ayant des frontières maritimes.^ Un remarquable exemple d'entente internationale est donné par le traité hollando-allemand du

^ En 1897, à Copenhague, un rapport avec projet fut déposé par MM. de Mont« luc et Stoerk : Annuaire, xvi. 67-105. En 1898, la délibération aboutit à un ajournement qui eut pour résultat qu'on y renonça complètement. Annuaire, xvii. 292-6 ; xix. 872. Cf. D. Wright Smith, The Law relating to ihe Rule of the Road at Sea, 1910 ; au sujet des conventions de Bruxelles, V. Everett Wheeler, International Conférence on Safety of Life at Sea, 1914.

« Arrêté royal du 24 avril 1897, Joum, offlc,, n^ 107 ; modifié Joum. offic. 1905, n9 117 ; 1907, n9 12. Le Règlement pour les signaux de pilotage fut déterminé en dernier lieu par A. R. 25 janvier 1905, Joum. offic., n9 80.

^ L. Visser, p. 245, loue la loi française du 27 mars 1882 pour ses prescrip*tions complètes et logiques pour la protection des balises, bouées, etc. V. aussi den Béer Poortugael, p. 208.

16 octobre 1896 pour réclairage et le balisage communs du DoUart et des embouchures de FEms.^ La convention du 31 mai 1865 entre im grand nombre d'États dans le but de payer et de régir collectivement le phare neutraUsé situé sur le cap Spartel au Maroc est encore plus originale.

Il faut mentionner encore, ici, la protection internationale des câbles télégraphiques sous-marins. La liberté de la haute mer donne à chaaue État le droit incontestable d'y poser des câbles, mais aucim État n'est en mesure de les préserver de dommages. Le premier câble sous-marin fut posé en 1851 entre Calais et Douvres. En 1866, l'Europe fut reliée à l'Amérique du Nord ; aujourd'hui, le réseau sous-marin a ime longueur de plusieurs centaines de mille kilomètres, et il s'étend encore annuellement. Les États-Unis prirent, en 1869, l'initiative d'ime protection internationale. A la suite d'un rapport détaillé de M, L. Renault, l'Institut de droit international traita ce point à Bruxelles en 1879 et exprima le désir de l'établissement d'un règlement international, dont il jeta les bases, aussi bien en temps de guerre qu'en temps de paix. Ce souhait fut réalisé par la Convention de Paris du 14 mars 1884, signée par 26 États ; mais elle ne vaut que pour le temps de paix. Elle s'applique à tous les câbles qui atterrissent sur le territoire quelconque des parties, et déclare punissable toute rupture ou dégât occasionnés à un câble en pleine mer, par intention méchante ou négligence coupable, à moins que la propre conservation ne légitime ces dégâts. Tous les navires doivent se tenir à ime certaine distance des bateaux chargés de la pose ou de la réparation des câbles. Les navires de guerre de tous les partis sont compétents pour constater les infractions et commencer les poursuites. Toutefois, le juge national du coupable est seul compétent pour la connaissance de l'affaire et la condamnation. Le droit de la guerre n'est pas modifié par cette convention.^

1 Approuvé par la loi du 24 mai 1897 ; Joum. offlc., n9 162.

' Annuaire, iii. 851-94 ; Rivier, i. 886 ; Nys, ii. 170 ; Bonftls, art. 588 ; V. UUmann, p. 425. La convention est approuvée par la loi du 18 avril 1885 et insérée au Joum. offlc, néerl, 1885, n9 89, avec Pinterprétation authentique du 21 mai 1886, Joum, offic. 1887, n^ 90. Aussi dans Fleischmann, p. 184. Cf. B. Zucuton, / ciwi sottomarini e il telegrqfo aenzaflli, 1907.

Le cérémonial maritime a presque entièrement perdu sa signification et a été restreint au minimum. Le salut maritime consiste dans Faction de hisser le drapeau étranger, le fait de hisser et de retirer son propre drapeau, le fait de carguer les voiles ou bien le fait de tirer im certain nombre de coups de canon accompagnés d'autres cérémonies. Les navires de commerce n'en font plus que rarement usage dans la haute mer, même à l'égard des navires de guerre, qui, lorsqu'ils se rencontrent ou s'approchent des côtes ou fortifications étrangères, emploient le salut maritime, ordinairement en observant sévèrement la réciprocité, comme symbole de l'égalité des États. La priorité du salut dépend du rang des commandants, du nombre des navires et du heu de la rencontre.^

§ 23. —FUuves et Canaux.^

Les fleuves n'ont acquis que peu à peu ime place à part dans le droit international. Ils appartiennent par la nature des choses au territoire de l'État qu'ils parcourent, et, pendant des siècles, nul autre pouvoir que celui de l'État riverain n'était reconnu sur eux. Il pouvait, comme bon lui semblait, ouvrir, ferm^', régler et taxer la navigation. Tout naturellement, des conflits devaient en dériver à l'égard des fleuves navigables, coulant à travers plus d'un État. L'accès et la sortie dépendaient ainsi de l'État qui avait sous sa domination le cours inférieur et l'embouchure. Woolsey compare assez justement ce cours à un escaUer qui réunit à la voie publique les différents étages ou appartements d'une maison. Déjà Grotius exigeait un passagium innoxium pour les habitants d'en haut, et considérait les rivières comme les restes d'une commimauté primitive.^ Les rapports commerciaux croissants et

^ Perels, L c, p. 151 et suiv. Le règlement néerlandais pour les vaisseaux de marine, append. H. dans den Béer Poortugael, /. c.

> Heffter, § 77-80 ; Phillimore, i. 155-71 ; Caratheodory, dans le Manuel de V. Holtzendorfly ii. 277-406 ; Woolsey, § 62 ; v. Martens, i, § 102 ; ii, § 67-9 ; Calvo, i, § 259-94 ; Bulmerincq, § 51 ; Hall, p. 106-14 ; Bonfils, art. 520-81 [; Rivier, i. 221-84 ; v. Liszt, p. 220-82 ; L. Oppenheim, p. 225-80 ; £. Nys, ii. 109-81 ; v. UUmann, p. 888-^48.

« Voir Grotius, H, e. ii, 12 ; Vattel,.i,.§ 104 ; Phillimore, I, § 157.

l'esprit de commerce éveillé dans l'intérieur et les terres hautes exigeait toujours avec plus d'insistance que la navigation sur tout le cours des grands fleuves fût ouverte au moins à tous les États riverains. D'autre part, cette exigence était en contradiction directe avec le prétendu intérêt personnel et les droits territoriaux des États établis sur le cours inférieur, qui, avec la politique commerciale r^nante au xvii* et au xviii* siècle, aspiraient au monopole et combattaient la conciurence dans le commerce et la navigation avec tous les moyens qui étaient en leur pouvoir. De violents conflits, qui souvent menèrent à des guerres ou risquèrent de dégénérer en guerre, sont issus du choc de ces intérêts contradictoires. Un exemple frappant en est fourni par l'Escaut, auquel Anvers dut sa prospérité commerciale, jusqu'au jour où le duc de Parme réussit, après un siège de trois ans, à conquérir la ville au profit de l'Espagne, en 1585, et qu'ainsi l'Escaut fut fermé par les Néerlandais. La fermeture de l'Escaut et des bouches latérales fut sanctionnée par l'art. 14 de la paix de Mimster. Par là, l'artère principale du mouvement commercial était coupée et continua de languir jusqu'à ce que Joseph II, empereur d'Autriche, auquel appartenaient, depuis 1713, les Pays-Bas dji Sud, résolut, en 1784, d'ouvrir l'Escaut, au besoin par la force. Une guerre avec les Provinces-Unies, qui considéraient la fermeture de l'Escaut comme ime question de vie ou de mort et n'hésitaient point à la maintenir par les armes, fut sur le point d'éclater, et ne fut empêchée que par une intervention française, qui réussit à faire naître im accord, le 8 novembre 1786, à Fontainebleau, entre les adversaires ; il est vrai que, d'accord avec les traités antérieurs, l'Escaut resta fermé, mais des dommages-intérêts considérables furent payés à l'empereur. Quelques années plus tard, le gouvernement révolutionnaire de la France déclarait, de sa propre autorité, l'Escaut ouvert à la libre navigation ; ce fut ime des raisons de la déclaration de guerre de l'Angleterre et de la République à la France. Après la chute de Napoléon les Pays-Bas du Nord et du Sud furent réunis sous une seule couronne. Entre-temps, Anvers avait été proclamée à la paix de Paris exclusivement port de commerce, ce qui,

après la scission de 1830, fut officiellement confirmé. Au début, la Hollande s'opposa énergiquement à la libre navigation de TEscaut, mais, par le traité final du 19 avril 1839, elle fut persuadée de s'y résigner, contre la levée sur l'Escaut occidental d'un péage auquel étaient soumis tous les navires, mais qui était remboiu'sé par la Belgique aux navires étrangers. Ce péage fut aboli par le traité hollando-belge du 12 mai 1863 moyeimant un rachat de 17,141,640 florins, somme à laquelle contribuèrent, par un traité du 16 juillet 1863, la plupart des États, au prorata de la navigation sur l'Escaut sous leur pavillon: ainsi prit fin le dernier péage fluvial d'Europe. Depuis ce moment, la navigation marchande sur l'Escaut est ouverte à tous, et, en conséquence, le port d'Anvers a fait d'inmienses progrès.^

Une question semblable s'était posée dans la seconde moitié du XVIII* siècle, dans l'Amérique du Nord, à propos du MississipL Ce fleuve gigantesque arrosait principalement le territoire colonial britannique, mais son cours inférieur traversait la colonie française de la Louisiane ; par suite de cet état de choses, la France ferma le fleuve à la navigation de ses adversaires coloniaux. A la paix de Paris de 1763, elle dut cependant concéder à l'Angleterre^ et à ses sujets américains, la libre navigation. Lorsqu'à la paix de Versailles, en 1783, l'Angleterre dut reconnaître l'indépendance de ses colonies américaines et que la Louisiane fut cédée à l'Espagne en échange de la Floride^ l'Espagne ferma à nouveau leMississipi à la navigation étrangère. Les vives protestations que les États-Unis firent valoir à ce propos menèrent à la convention de San Lorenzo el Real, de 1796, par laquelle l'Espagne accorda aux États-Unis la navigation du fleuve. Par la réunion, qui suivit bientôt, de la Louisiane à l'Union en 1803, à la suite de la vente par la France pour la somme de 60,000,000 de francs, la question tomba d'elle-même ; le Mississipi, avec tous ses affluents, était dorénavant un fleuve national pour les États-Unis.^

1 Cf. E. Nys, ' Notice sur les fleuves internationaux ; TEscaut et le droit des gens,' R. D. /. 1908, p. 517--86. Guillaume, ' L'Escaut depuis 1880,* Bruxelles, 1908.

' Us firent appel non seulement à l'intérêt bien compris des deux partis, mais aussi à un prétendu droit naturel, puisque, * The freedom of the océan

La même bataille se répéta à peu près à propos du St.-Laurent, la voie de transit des grands lacs Nord- Américains par le territoire du Canada Britannique. Les Anglais qui, jadis, avaient défendu la Ubre navigation sur le Mississipi contre les prétentions françaises, disputèrent maintenant aux Etats-Unis la navigation sur le St.-Laurent, ce qui ouvrit une nouvelle ère de frottements et de difficultés réciproques, qui ne furent provisoirement résolues que par le Reciprocity Treaty du 5 juin 1854. La libre navigation fut concédée à FUnion sur la rivière, en échange de celle du lac Michigan à l'Angleterre.^ Lorsque ce traité eut pris fin eh 1866, l'affaire resta pendante, jusqu'à ce que le traité de Washington, du 18 mai 1871, assurât aux États-Unis la Ubre navigation sur le Saint-Lam^ent, contre un droit égal des sujets britanniques sur le Yucon et ses affluents.

Vers le même moment, les grands fleuves de l'Amérique du Sud furent ouverts par des contrats partiels, à la navigation Ubre. L'Uruguay donna l'exemple pour la rivière de ce nom ; l'Argentine suivit, par les traités avec le Brésil, en 1862, avec la France, l'Angleterre et les États-Unis en 1853 pour l'ouverture du Rio de la Plata et ses affluents ; après quoi, en 1855, ime convention fut conclue entre le Brésil et le Paraguay, étabUssant la Ubre navigation du fleuve du même nom. Les répubUques voisines suivirent bientôt cet exemple, si loin que leur domination s'étendit sur ce territoire fluvial important. Le Brésil conclut, le 23 octobre 1851, un traité avec le Pérou sur la Ubre navigation des Amazones au profit des deux États riverains. Ce ne fut toutefois qu'en 1867 que ce fleuve gigantesque ainsi que ses affluents principaux furent ouverts au commerce de tous les peuples (par le Brésil : décret du 7 décembre 1866 ; par le Pérou : décret du 17 décembre 1868).

to ail men and of its rivers to ail the riparian inhabitants is a sentiment written in deep characters on the heart of man 1 ' Cf. E. Nys, dans le R, Z>. /. 1909, p. 548-60. Les tentatives répétées de l'Angleterre au xix« siècle afin d'obtenir la navigation libre sur le Mississipi, et plus tard sur THudson, subirent néanmoins chaque fois un échec. J. Moore, i. 625. V. encore Ch. Hyde. Amer, Joum. iv. 148-55.

* Selon Hall, p. 112, comme ' a revocable privilège '. J. Bassett Moore, i. 684. Sur les Amazones, id., i. 640-45.

Le Rio Grande et le Rio Colorado avaient déjà été ouverts en 1848, par le traité de Guadeloupe-Hidalgo entre les États- Unis et le Mexique, à la navigation de leurs sujets respectifs. Plus tard encore suivirent le Yucon et d'autres rivières de l'Alaska, à la suite du traité anglo-américain de Washington de 1871 ; ce n'est qu'au début du xx* siècle que s'ouvrirent certains fleuves internationaux du Venezuela, parmi lesquels rOrénoque, bien que celui-ci fût, dès 1867, abordable par les navires marchands.

Entre temps des changements importants s'étaient, sur ce point, produits en Europe. Après la chute de la royauté en France, un des premiers actes du Conseil exécutif avait été de proclamer, par le décret du 16 novembre 1792, la Uberté des fleuves, entre autres de la Meuse et de l'Escaut ; considérant ' que les gênes et les entraves que jusqu'à présent la navigation et le commerce ont soufferts, sont directement contraires aux principes fondamentaux du droit naturel que tous les Français ont juré de maintenir ; que le cours des fleuves est la propriété commime et inaUénable de toutes les contrées arrosées par leurs eaux ; qu'ime nation ne saurait, sans injustice, prétendre au droit d'occuper exclusivement le canal d'ime rivière et d'empêcher que les peuples voisins qui bordent les rivages supérieiu's ne jouissent du même avantage ; qu'im tel droit est un reste des servitudes féodales, ou du moins un monopole odieux qui n'a pu être établi que par la force, ni consenti que par l'impuissance ; qu'il est conséquemment révocable dans tous les moments et malgré toutes les conventions, parce que la nature ne reconnaît pas plus de peuples que d'individus privilégiés,, et que les droits de l'homme sont à jamais imprescriptibles '. En conséquence, le commandant, des armées françaises en Belgique reçut l'ordre de procéder immédiatement à l'ouverture de fait •de l'Escaut. Ce projet, temporairement abandonné par la trahison de Dimiouriez et la retraite des armées françaises, fut exécuté après la conquête de la Hollande, en 1796, par le traité de la Haye, et suivi de l'ouverture du Rhin et de la Meuse. Pendant les guerres de coalition et la domination napoléonienne^ plusieurs conventions furent conclues par lesquelles fut exigée

la libre navigation sur les fleuves frontières en faveur des États riverains. Ces conventions, toutefois, ne réclament pas de mentions spéciales, car elles peuvent être considérées comme les signes avant-coureurs du règlement de principe, qui fut établi au Congrès de Vienne dans les art. 108-17 de PActe final du 9 juin 1815. La première paix de Paris du 30 mai 1814 donna le signal ; l'art. 5 décida : ^ La navigation sur le Rhin du point où il devient navigable jusqu'à la mer et réciproquement sera libre, de telle sorte qu'elle ne peut être interdite à personne, et Ton s'occupera au futur congrès des principes d'après lesquels on pourra régler les droits à lever par les Etats riverains de la manière la plus égale et la plus favorable au commerce de toutes les nations.' Le Congrès déciderait aussi de quelle manière ces dispositions pourraient être également étendues à tous les autres fleuves, qui, dans leur cours navigable, séparent ou traversent plusieurs États. Le texte des traités, conune leur histoire, affirme que le principe de la libre navigation fut constaté sans aucune réserve. Nous verrons cependant que l'influence des États allemands a prévalu pour en restreindre l'application aux États riverains seuls, à la grande déception de la Grande-Bretagne.^

Les principes généraux, quant à la libre navigation des rivières, qui, en 1815, furent signés par les cinq grandes puissances de l'Europe, avec l'Espagne, le Portugal et la Suède, puis furent adoptés par les autres États, se réduisent à ceci :

La navigation sur tout le cours des fleuves qui séparent ou traversent plusieiu's États, du point où chacun d'eux devient navigable jusqu'à son embouchure, sera entièrement libre, et ne pourra, sous le rapport du commerce, être interdite à personne; à la condition bien entendu de se conformer aux règlements relatifs à la police de cette navigation par les États riverains, règlements qui seront conçus d'ime manière uniforme pour tous, et aussi favorables que possible au commerce de toutes les nations.

^ Texte dans Fleischmaniiy p. 15 ; ensuite Phillimore, i, § 164 ; den Béer Poortugael, Inttmationaal maritiem reeht^ p. 94. Cf. surtout Engelhardt dans la R. D. J. xi. 868-81 ; Bonflls, art. 525 ; Westlake, i. 146, et suiv.

Le système qui sera établi tant pour la perception des droits que pour le maintien de la police sera, autant que possible, le même sur tout le cours du fleuve, et s'étendra aussi, à moins que des circonstances particulières ne s'y opposent, à ceux de ses embranchements et affluents qui, dans leur coiu's navigable, séparent et traversent plusieurs États.

Les droits sur la navigation seront fixés d'une manière imiforme, invariable, et assez indépendante de la différence de qualité des marchandises pour ne pas rendre nécessaire unexamen détaillé de la cargaison, autrement que pour cause de fraude et de contravention. Le taux de ces droits sera modéré, afin d'encourager le commerce en facilitant la navigation. Le tarif, une fois réglé, ne pourra plus être augmenté que par im arrangement commim des États riverains. On réduira autant que possible le nombre des bureaux de perception qui seront fixés par le règlement et ne pourront être changés que d'un commun accord. Aussi les droits d'étape, d'échelle et de relâche forcée, qui existent déjà, ne seront conservés qu'en tant qu'ils seront jugés nécessaires ou utiles à la navigation et au commerce, mais on n'établira nulle part de nouveaux droits de ce genre.

Les douanes des États riverains n'ont rien de commim avec les droits de navigation ; chaque État pourra les régler à son gré, pourvu qu'ils n'entravent point la navigation.

Chaque État riverain se chargera de l'entretien des chemins de halage et du Ut de la rivière sur son territoire.

Les détails seront déterminés par im règlement commun qui, ime fois arrêté, ne pourra être changé que du consentement de tous les États riverains, et devra être exécuté d'une manière convenable, c'est-à-dire de bonne foi.

Ce sont ces principes qui guideront les commissaires nommés par les États riverains pour arrêter les règlements respectifs. Les règlements particuliers à la navigation du Rhin, du Neckar, du Main, de la Moselle, de la Meuse et de l'Escaut se trouvent joints au même acte avec la même force et valeur que s'ils y avaient été textuellement insérés.

Ces principes furent répétés lors des règlements sur la navigation hbre du 24 mars 1815, qui furent ajoutés comme xvi*

supplément à l'Acte final de Vienne et tout de suite appliqués au Rhin avec ses embranchements alors internationaux, le Neckar, le Main et la Moselle, à la Meuse, et après ime vive polémique, à l'Escaut, pour lesquels des règlements spéciaux furent arrêtés en même temps et reçurent la même force obligatoire que l'Acte final lui-même. Au cours des années suivantes, la même application eut Ueu à de nombreuses autres rivières internationales, en Allemagne, en Italie, dans la presqu'île des Pyrénées et sur le Pruth en Russie.^

Il me semble inutile de citer séparément les noms et dates pour chaque cours d'eau. Il faut remarquer toutefois que l'Elbe, bien qu'ouverte depuis 1821, resta soumise encore plusieurs années à la perception du péage de Stade par le roi de Hanovre ; ce péage ne fut racheté qu'en 1861 par un traité d'État, exemple qui fut suivi bientôt du rachat du péage de l'Escaut. Il ne faut pas perdre de vue non plus que quelques fleuves possédant un caractère international dans la première moitié du xix® siècle sont devenus, à la suite de circonstances postérieures, parmi lesquelles l'unité allemande et l'unité itaUenne occupent la première place, purement nationaux ; ne traversant que le territoire d'im seul Etat, ils ne tombaient pas sous la portée du droit international et des principes du règlement de 1815, comme autrefois le Mississipi en Amérique, depuis 1866 le Weser en Allemagne et le Pô en ItaUe. Quelques écrivains seulement» comme Fiore et Rivier, prétendent que la navigation internationale reste Ubre de droit, ce qui, à la vérité, est en contradiction avec la théorie et la pratique. Cependant, un traité d'État ou ime déclaration officielle unilatérale, comme pour le Pô après 1866, peut en assurer la hbre navigation à tous.^

Le Rhin mérite une mention spéciale. Ce fleuve si important de l'Europe occidentale ne donna pas seulement l'exemple, mais resta l'objet d'institutions internationales éminemment caractéristiques. Depuis le traité d'amitié et d'aUiance du

^ Dans le travail susmentionné de Caratheodory on trouve tous les détails, n résulte du texte que, lors de Papplication des principes de 1815, la libre navigation fut réservée aux États riverains.

* Rivier, î. 228 ; Nys, i. 476 ; Calvo, î. 870 ; v. Uszt, p. 208.

16 mai 1795 entre les Républiques française et batave, la navigation sur le Rhin était ouverte également à toutes deux. Par la convention d'octroi de 1804 entre la France et T Allemagne le Rhin fut reconnu fleuve commun et un droit d'octroi général, selon les distances, établi au Ueu des nombreux péages in^aux de jadis. La paix de Paris du 30 mai 1814 établit formellement la libre navigation sur le Rhin, et le congrès de Vieime appliqua lui-même au Rhin ses principes à l'égard des fleuves internationaux. Le règlement provisoire du 24 mars 1815 confia l'élaboration d'un règlement complet de navigation à ime commission des États riverains. Ce n'est qu'après des pourparlers qui durèrent plusieurs années que l'acte de navigation du Rhin fut arrêté le 31 mars 1831, à Mayence. Non seulement, les opinions étaient partagées au sujet de la question de principe, à savoir : si la navigation était ouverte au monde entier ou seulement aux États riverains, mais on discutait aussi l'interprétation exacte dé ce qu'on devait comprendre sous le nom de Rhin. La Hollande prétendait que le Lek et le Waal ne faisaient pas partie du Rhin, mais que c'étaient des rivières exclusivement nationales, et que la liberté de la navigation jusqu'à la mer ne s'étendait pas plus loin que l'influence du flux et du reflux, c'està-dire jusqu'à Krîmpen et Gorkum. L'acte de navigation de Mayence mit fin à ces conflits, en reconnaissant à la vérité les principes de 1814-1815, mais en limitant cependant la libre navigation aux États riverains ; toutefois cet acte déclara aussi le Lek et le Waal des prolongements du Rhin, et étendit la libre navigation jusque dans la mer. Étaient également réglées la levée des droits de navigation, l'autorité et la juridiction en matière de conflits et d'infractions. Quand la concurrence des chemins de fer rendit la réduction des droits de navigation nécessaire, et que des intérêts contradictoires menacèrent de plus en plus le but commun de la libre navigation, les États riverains allemands se déclarèrent, quoique à contre-cœur, partisans de la réduction de leurs péages, et l'acte révisé de la navigation du Rhin vint à Mannheim, le 7 octobre 1868, abolir tous les droits de navigation et régler la condition juridique actuelle. Signé par les Pays-Bas, la France, la Prusse, la

Bavière, le grand-duché de Hesse et la Belgique, il est entré en vigueur le V"^ juillet 1869.

D'abord, il déclara la navigation sur le Bliin et ses embouchures, depuis Baie jusqu'à la pleine mer, y compris le Lek et le Waal, Kbre de tous droits, à la condition d'observer, à l'yard du transport des personnes et des marchandises, les règles fixées dans l'intérê^ de la sûreté commime. Ne sont, cependant, admis au bénéfice total de la convention que les bâtiments ayant reçu des États riverains le droit d'arborer leur pavillon ; eux seuls ont, par exemple, le privilège de prendre à volonté les chemins par eau vers la mer ou à travers la Belgique ou à travers la Hollande. Le droit de mener un bateau à voiles ou à vapeur sur le Rhin dépend d'une patente de navigattoUj accordée par l'État riverain, où le batelier a son domicile, et n'est accordée que sous certaines conditions. On exige encore pour la solidité et l'équipement du bateau ime autre patente, également accordée par im des États riverains. Seuls les tout petits bateaux sont exemptés de ces règlements, desquels il résulte que la liberté principale de la navigation est limitée, en grande partie par l'acte lui-même, aux États riverains.

Tous les droits de navigation, quel qu'en fût le nom, sont abolis ; le libre transit est garanti par la défense de tous droits de transbordement, et soiunis seulement à des exceptions en faveur des mesures d'hygiène. Les droits d'entrée et de sortie sont abandonnés à chaque État, mais les ports libres existants continuent à subsister. Les entrepôts sont respectés tandis que des précautions spéciales sont prises contre la fraude et les contraventions. Celles-ci sont punissables d'une amende de 10 à 300 francs. En outre, les États riverains prennent réciproquement sur eux l'obligation d'entretenir et d'améliorer les points de chargement, de déchargement et d'emmagasinement dans les entrepôts, contre ime rétribution servant à couvrir les dépenses ; ensuite celle d'entretenir en bon état les chemins de halage existants et l'eau navigable et aussi de veiller aux entraves apportées à la navigation par ponts, digues, écluses, moulins, etc. ; des commissaires spéciaux et des

architectes hydrauliques sont chargés de la surveillance de Pun et de l'autre.

Pour exécution de l'acte, le Rhin est divisé en districts d'inspection, pour le moment au nombre de quatre. Uninspecteiu-, nommé par les États intéressés, est chargé de faire des inspections périodiques sur tout ce qui concerne la navigation du Rhin. En outre, il existe une commission centrale^ composée d'un délégué de chaque État riverain, qui se réunit au moins ime fois par an poiu* examiner les réclamations relatives à l'application de la convention et toutes autres mesures conunimes à prendre, délibérer sur tous les projets émanés des gouvernements à propos du Rhin et juger en dernier ressort. Les tribunaux des différents pays peuvent, en effet, connaître en première instance des affaires pénales, et, de même, des affaires civiles pour les conflits à propos du paiement des droits de rade, de port, de pilotage, des entraves aux chemins de halcige, des dégâts causés par les bateliers ou les chevaux employés au halcige. La procédure doit être aussi rapide que possible. Dans les procès civils, l'appel est porté, au choix du perdant, soit devant la conmiission centrale, soit devcmt une autorité judiciaire du pays intéressé, indiquée une fois pour toutes. Les jugements sont partout exécutoires. Cette duaUté de juridiction, au profit du condamné, a excité avec raison une vive opposition et ime critique acerbe.

L'acte révisé de la navigation date d'il y a à peu près cinquante ans, et a fonctionné d'une façon g^éralement satisfaisante. Toutefois, il ne comprend pas de règlements sanitaires, et ne prévoit pas les cas de guerre et de neutraUté ; en outre, il ne comprend pas tous les États riverains, et laisse la Suisse en dehors ; ce ne serait compréhensible que si le Rhin ne s'étendait que jusqu'à Baie. Depuis que de grosses sommes ont été consacrées à l'amélioration du cours navigable en amont de Baie, et que des projets plus considérables encore sont élaborés à propos de la navigation jusqu'à Constance et même de la jonction avec le Danube et le Rhône, la Suisse réclame sa part. Elle commence à se plaindre des soins insuffisants accordés au cours supérieur du Rhin et de la n^ligence inmiéritée des

intérêts suisses. Le temps ne semble pas éloigné où Pacte sera l'objet d'une révision sévère et où la compétence de la commission, notamment son pouvoir judiciaire, sera soumise à une critique sérieuse,^

L'ouverture des rivières internationales à la libre navigation sur les bases de l'Acte final de Vienne avait laissé intact le pouvoir d'État des États riverains, en ce qui concerne la police et l'administration. Tout en observant les conventions internationales, ils restaient maîtres de leur propre territoire, exerçant leur autorité par l'entremise de commissions composées de délégués nommés par eux à cette fin. Un changement allait se produire à propos du dernier grand fleuve européen, auquel les principes de 1815 furent appliqués. Le Danube, déjà partiellement ouvert en 1840, à la suite d'une convention russoautrichienne, fut placé, par les articles 15 à 19 de la paix de Paris de 1856, sur la même ligne que les autres grands fleuves d'Europe. Les parties proclamèrent ce principe comme faisant partie du droit public européen et le prirent sous leur sauvegarde. En conséquence, la navigation sur le Danube ne peut être soumise à aucun obstacle, ni à aucime taxe en dehors de celles formellement exigées, et l'on ne peut, notamment, exiger des droits de navigation ou de marchandises. Les prescriptions de police et de quarantaine sont seules permises, mais ne peuvent entraver la navigation plus que de raison. Pour en assurer l'exécution, deux commissions furent nommées : l'une, composée de délégués des États riverains d'alors, la Turquie, l'Autriche, la Bavière et le Wurtemberg, en y joignant les délégués des États vassaux, la Roiunanie et la Serbie, avec mission de préparer un règlement de navigation pour le cours moyen et supérieur; ce règlement fut terminé le 7 novembre 1857, et mis en vigueur entre l'Autriche et l'Allemagne, mais rejeté par les puissances occidentales, parce que le petit cabotage y était réservé aux États riverains ; l'autre ou commission européenne, composée d'un délégué nommé par chacime des parties (c'est-à-dire les cinq grandes

^ Inséré dans Fleischmann, p. 81 ; Strupp, i. 808. Cf. J. Vallotton, * Du régime juridique des cours d'eau internationaux de l'Europe centrale/ R. D. I. 1918, p. 271-806.

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puissances, la Sardaigne, plus tard Pltalie, et la Turquie) pour déterminer et faire exécuter les travaux nécessaires, afin de rendre navigable, en aval de Isaktscha, la branche du Sulina et son embouchure dans la mer Noire, et de fixer, sous la. condition de l'égalité des pavillons, les droits à lever poiu- couvrir ses frais, en attendant qu'après deux ans, elle fît place à la conunission des États riverains, seule admise partout. Néanmoins, la commission européenne resta en fonction. L'acte de navigation des bouches du Danube, pr^aré par elle, fut adopté au traité du 2 novembre 1865 par les États contractants de 1856, puis modifié le 28 mai 1881 à Galatz, pour s'harmoniser avec le traité de Berlin. Aux travaux et institutions créés par la commission européenne, la même neutralité fut accordée que celle assurée à la mer Noire en 1856. Par le traité de Berlin du 13 juillet 1878, cette neutralité fut étendue au Danube central. Par le traité de Londres, du 13 mars 1871, la commission fut prorogée pour douze ans ; au Congrès de Berlin de 1878 son pouvoir lui fut confirmé, et au traité du 10 mars 1883, à Londres, elle fut à nouveau prorogée pour vingt et un ans. A l'expiration de ce terme, le 24 avril 1904, elle fut renouvelée chaque fois strictement sur les mêmes bases pour un terme de trois ans.

La commission européenne, où la Roumanie prit place à partir de 1878, était, et reste une épine dans la souveraineté des États riverains, qui voyaient de ce fait leur autorité territoriale menacée et diminuée. Non seulement elle a exécuté d'importants travaux publics pour le payement desquels elle a prélevé des droits, conclu des emprunts, mais elle exerce aussi un pouvoir l^slatif, administratif et judiciaire, nomme des fonctionnaires et possède im drapeau, qui lui est propre. Établie à Galatz depuis 1865, elle étend, depuis 1883, sa sphère d'action jusqu'à Braila. La branche nord ou Kilia a, d'autre part, été soustraite à son autorité et abandonnée aux États riverains, la Russie et la Roiunanie. Le Congrès de Berlin, qui l'avait déclarée entièrement indépendante des autorités territoriales, assigna même à la CJonunission une influence transcendante dans le règlement de la navigation du Danube

moyen, depuis Braila jusqu'aux Portes de Fer, à la frontière occidentale de la Roumanie. Le débarras d'une obstruction occasionnée dans cette région par des cascades et des formations rocheuses fut confié à TAutriche-Hongrie, dont Pentreprise se coiuronna de succès en septembre 1896. Des plaintes, toutefois, s'élevèrent bientôt au sujet de l'insuffisance des travaux achevés et surtout du règlement de navigation qui avait été fait unilatéralement, en 1899, par le gouvernement hongrois : jusqu'ici on n'a pas encore donné satisfaction à ces réclamations. La Conférence de 1883 avait chargé une commission mixte des États riverains, la Roumanie, la Bulgarie et la Serbie, ainsi qu'im délégué de la commission européenne, sous la présidence de l'Autriche, du règlement et de la surveillance de la navigation du Danube, depuis Braila jusqu'aux Portes de Fer. A la suite des réclamations énergiques de la Roiunanie, appuyées de divers côtés, ce projet ne fut pas mis à exécution : la police et l'autorité demeurent sur cette partie du Danube au pouvoir des États riverains. D en est de même sur le cours supérieur du fleuve, à travers l'Allemagne et l'Autriche-Hongrie, où la navigation est encore régie par le règlement de navigation de 1857 précité. De ce fait, le Danube a une condition juridique tripartite: le Danube inférieur, jusqu'à Braila, sous l'autorité de la commission eiuropéenne ; le Danube moyen depuis Braila jusqu'aux Portes de Fer, sous l'autorité des États riverains, la Roumanie, la Bulgarie et la Serbie ; le Danube supériem:, depuis les Portes de Fer jusqu'à sa soiuxîe sous celle des États riverains, l'Autriche-Hongrie, la Bavière et le Wurtemberg. La condition jiuidique du Danube est ainsi fort compUquée et suffisamment originale poiu: mériter quelques détails : elle a donné naissance à ime littérature abondante et à de vives discussions.^

JJÂde du CongOy du 26 février 1886, suivit la même direction à l'égard de deux grands fleuves africains. La navigation du

i Cf. les textes dans Fleischmann, p. 58, 72, 94, 160, 171-5 ; Strupp, i. 800. Ensuite entre autres F. Dahn, Eine Laxizefûr Rumânien^ 1888 ; et ses sources citées, p. 4 et 55, ainsi que les appendices. Sturdza, La question des Portes de Fer et des cataractes du Danube, 1899. v. Liszt, p. 209-12.

Congo et du Niger, avec tous les lacs, embranchements et affluents, les routes et les chemins de fer qui en dépendent, donc tout le territoire fluvial, est également ouvert à toutes les nations, tant pour les navires de guerre que pour les navires de commerce, en temps de guerre comme en temps de paix, à l'exception de la contrebande de guerre. D'autres droits ne peuvent être levés que ceux qui servent au dédomm€igement des travaux ou institutions à l'usage de la navigation. Pour le Congo, la création d'une commission internationale fut projetée, dans le but de veiller à l'exécution de l'acte, mais elle n'exista jamais réellement, parce que les États intéressés se chargèrent entièrement de cette tâche. Pour le Niger, dès le début, ime commission semblable fut jugée superflue, soi-disant à cause des différences géographiques, économiques et politiques, en réalité parce que la Grande-Bretagne ne voulait pas tolérer une telle commission sur son territoire. Une autre différence entre la condition jiuidique des deux fleuves est qu'il est douteux pour le Niger que les navires de guerre y aient accès, ce que l'Angleterre conteste à la France, mais que le Congo est formellement neutralisé et soustrait de ce fait à toutes mesures de ce genre.

De tout ce qui précède, il résulte que la condition juridique des fleuves internationaux a traversé plusieurs stades de développement. Primitivement, chaque État régissait arbitrairement la partiel du fleuve qui traversait son propre territoire, sans se préoccuper des intérêts des habitants des régions supérieures ou inférieures. Au xviii® siècle, une opposition se fit jour et les États régissant le cours supérieur exigèrent, des États régissant le cours inférieur, le libre passage vers la mer. A la suite de cette demande, des traités partiels ouvrirent le cours navigable de ces rivières à tous les États contigus. Ensuite, le Congrès de Vienne continua, en principe, à ouvrir la navigation à tous et à confier collectivement l'application de ces mesures, restreinte à des fleuves spéciaux, aux États riverains. En conséquence, ce principe est actuellement en vigueur sur tous les fleuves internationaux d'Europe, d'Amérique et sur im grand nombre de ceux de l'Afrique centrale. La doctrine, sujette

à caution, des droits imparfaits, en vertu desquels, même sans traité, un droit de libre navigation sur le cours inférieur d'une rivière revient à l'État qui dispose du cours supérieur, vint, sans doute, très à point aider l'Angleterre quand, en 1888, elle exigea du faible Portugal le transport de matériel de guerre par le Shiré, à travers le Zambèze, mais on ne lui trouve aucun fondement dans le droit positif.^ La libre navigation est ouverte à tous les navires de commerce, sans distinction de pavillon ; c'est-à-dire que tout bâtiment, quelle que soit la force par laquelle il est mû, peut traverser librement ime rivière dans toutes les directions, y jeter l'ancre, se procurer ce dont il a besoin ou se livrer au commerce, en observent les règlements de police et autres, édictés collectivement ou séparément par les États riverains. Ceux-ci ne peuvent prendre aucune mesure ni exécuter aucun travail par lesquels la navigation serait artificiellement empêchée ou entravée, par ex. la construction de ponts. Us sont au contraire obligés, aux termes des règlements communs, de veiUer à l'entretien du lit des rivières et au déblaiement des obstacles naturels. Ni charges ni entraves ne sauraient être imposées à la navigation, ni d'autres droits exigés que ceux qui servent au dédommagement des services rendus et des frais faits dans l'intérêt de la navigation : ils sont calculés alors d'après un tarif fixe, ^al poiu* tous. La politique commerciale reste, par contre, réservée à chacun des États, qui peuvent, selon leur convenance, exiger des droits de douane, entrée et sortie.

La souveraineté des États n'a pas été atteinte par cette réforme, et leur pouvoir territorial n'a pas été plus diminué que si ce changement était né d'une entente volontaire. Des commissions internationales, composées des États riverains et munies de leru's prescriptions, en règlent l'exécution, en exerçant collectivement les pouvoirs législatif, administratif et judiciaire de leurs commettants, tandis que, par la nature des choses, la surveillance g^érale revient aux parties. Depuis la paix de Paris, ce n'est qu'à l'yard du Danube qu'un changement s'est produit à ce sujet. L'infraction critiquable, ici commise à l'égard

1 Westlake, i. 156.

de l'inviolabilité fondamentale du territoire des États souverains, y rencontra d'ailleurs ime vive opposition des États intéressés, et ne fut point acceptée par la science. F. v. Martens y trouva l'occasion d'appeler, sur les fleuves, l'attention de l'Institut de droit international, qui, sur im rapport du jiuisconsulte russe, arrêta un projet de règlement qu'il adopta en 1887 à Heidelbei^, et où il maintient intégralement le principe de la souveraineté des États riverains sur les parties de fleuves qui coulent à l'intérieur de leur territoire. Le principe opposé, représenté par Engelhardt, qui voulait faire déclarer les fleuves domaine public international, car il y voyait une continuation de la haute mer, ne fut que faiblement dâfendu et trouva peu d'écho. A mon avis, c'est une conception dangereuse, en contradiction directe avec les droits fondamentaux des sujets et les fondements du droit international.^

H faut remarquer enfin que cette question concerne exclusivement les navires marchands et que l'accès des navires de guerre aux eaux territoriales d'un État reste entièrement soumis aux principes émis dans les paragraphes précédents. Enfin, on peut encore ajouter qu'il est vrai qu'en ce moment le droit international reconnaît seulement la navigation libre sur les fleuves internationaux, mais que, dans ces derniers temps, plusieurs voix se sont fait entendre qui réclament aussi une situation juridique semblable pour les fleuves nationaux dont le cours se limite à un seul territoire d'État. Avant que la Tamise, la Seine et l'Hudson soient ouverts au même titre que le Rhin et le Danube à la navigation internationale, il est probable qu'il coulera beaucoup d'eau entre les deux rives.^

^ v. dans V Annuaire, viii. 278-89, le rapport de v. Martens ; dans ix. 158 et suiv., le débat avec le texte des 40 articles dans ix. 182-^. Étroitement connexe est le désir de neutraliser les fleuves internationaux, c'est-à-dire de les mettre en cas de guerre hors de portée des opérations militaires. L'accessibilité aux neutres était déjà établie en 1858 pour les rivières sud-américaines, et adoptée aussi dans le règlement de Plnstitut ; Nys, dans B. 2>. I. 1908, p. 581 et suiv., va cependant moins loin.

* Réclamé entre autres par Engelhardt et Kamarowski à l'Institut, phis tard V. Ullmann, p. 889. Caratheodory, L c, et Vemesco, Des fleuves en droit intemaUonalf Paris, 1888.

Les canaux ne sont pas, eomme les fleuves, des produits de la nature, mais le r^ultat du travail des hommes. C'est pourquoi ils sont, plus encore que les fleuves, des parties int^antes du territoire, soumises, eomme telles, au pouvoir territorial. Us se limitent g^éralement au territoire d'im seul État et restent entièrement hors de la portée du droit international. C'est même le cas, quand, à travers le territoire d'un seul État, ils réunissent des mers ouvertes comme le canal Kaiser Wilhelm, qui reUe la mer du Nord à la mer Baltique, et fut effectué par l'Empire allemand poiu: des raisons principalement militaires. H est ouvert, il est vrai, à la navigation de tous les États, mais placé sous l'autorité exclusive de l'Allemagne, et peut, à tout moment, être fermé ou réglementé, au gré de cet État. H en est de même pour le canal de Corinthe, ouvert à la libre navigation le M août 1893, mais situé entièrement en territoire grec et soumis à l'autorité exclusive de l'État grec. Quand deux États conviennent ensemble de creuser im canal sur leur territoire respectif, ils peuvent naturellement en régler eux-mêmes la navigation et l'usage par entente réciproque.

Il y a cependant quelques exceptions d'un intérêt international capital, et qui méritent d'être traités spécialement : le canal de Suez et celui de Panama. Tous les deux ont ceci de commun qu'ils réunissent des océans, et qu'ils sont d'ime importance prépondérante dans le sens le plus complet du mot, en ce qui concerne les relations internationales.

Le canal de Suez constitue un des plus beaux triomphes de l'intelligence humaine sur la nature dont le xix® siècle puisse se glorifier. L'idée d'ime réunion artificielle de la mer Rouge et de la Méditerranée date de l'antiquité. Les Pharaons et les Ptolémées l'ont connue et réalisée en partie par un canal qui semble avoir réuni la mer Rouge avec im bras oriental du Nil. Les Romains, les Arabes et les Turcs, au coiurs de siècles très espacés, y ont associé leur attention. Venise aussi conçut cette idée, lorsque les découvertes portugaises commencèrent à menacer son commerce dans le lointain Orient.

Après l'expédition de Bonaparte en Egypte, le projet

ressuscita ; J. Bentham le développa dans un mémoire adressé au vice-roi d'Egypte, Mohammed- Ali ; les Saint-Simoniens sous Enfantin le caressèrent pendant des années avec prédilection et fondèrent un comité de recherches et de préparation qui, en 18S8, mit son exécution hors de doute. Un projet de quelques ingénieurs français trouva auprès de Mohammed- Ali im accueil favorable, et Mettemich, l'homme d'État autrichien, en conseilla l'exécution, à condition que le canal, ime fois terminé, fut déclaré neutre par traité international. Plusieurs circonstances en retardèrent l'exécution; Mohammed-Saîd, le fils de Mohammed-Ali, accorda, en 1854, la concession au génial ingénieur français Ferdinand de Lesseps, dans le but de creuser im canal qui ouvrirait, par tous les temps, une voie sûre à tous les navires marchands. Elle fut, ainsi qu'une seconde concession en 1856, confirmée par le Sultan, et conduisit en 1858 à la fondation de la Compagnie universelle du canal maritime de Suez. Celle-ci réussit à mener à bonne fin cette œuvre gigantesque, et le canal fut ouvert à la navigation générale en 1869. Des difficultés faites par l'Angleterre, au sujet des concessions de terrain et de la largeur du canal, avaient entre temps été écartées après de longues délibérations. Il avait été achevé dans l'espace de quinze ans, et avait coûté 472,000,000 de francs, qui doivent être majorés des contributions et suppléments accordés par le gouvernement ^yptien, et qui, d'après Nys, doivent être évalués à 100,000,000 de francs. H a une longueur de 169 kilomètres depuis Port-Saïd jusqu'à Suez, et jouit d'im pass€ige toujours croissant de miUiers de navires par an, dans lequel, il est vrai, la Grande- Bretagne a la plus grande part, qui s'élève à plus des trois quarts, mais où les pavillons français et hollandais occupent respectivement la seconde et troisième places.

Primitivement, des mesures internationales poru* la protection de la navigation n'étctient pas prises et tout était abandonné au gouvernement ^yptien, sur le territoire duquel était creusé le canal ; il avait seulement été décidé, à ime conférence internationale à Constantinople en 1873, pour le règlement uniforme des droits de navigation, que le canal serait ouvert d'une manière

^ale aux navires marchands et aux transports et navires de guerre, sans exception des belligérants. La guerre entre la Russie et la Turquie, qui éclata en 1877, fit naître la crainte très vive que le canal pût être compris dans les opérations de guerre, et qu'ainsi des domm€iges irrémédiables fussent occasionnés aux intérêts des actionnaires et des neutres. Il est vrai que la Grande-Bretagne avait inmiédiatement déclaré qu'elle ne tolérerait aucune atteinte au canal, et qu'à la première tentative elle se verrait obligée de se départir de sa neutralité. Elle avait même déjà posté à l'entrée une escadre destinée à protéger le canal. La Russie, aussi, avait fait des déclarations rassurantes au sujet du respect du libre passage, et, en effet, aucun trouble ne s'était produit dans la navigation ; ceci, toutefois, était en grande partie attribué au cours des événements, et les avis étaient très partagés sur ce qui serait permis, et, par a contrario^ à craindre, si les circonstances se modifiaient. Voilà pourquoi, dès sa session de Zurich, en 1877, l'Institut de droit international 'mit cette question à l'ordre du jour, et nonmia l'année suivante, à Paris, une conmiission de rédaction, à l'occasion d'un rapport de Travers Twiss. A la suite des hésitations de v. Martens et d'autres, la délibération se termina à Bruxelles, en 1879, par l'adoption de trois conclusions vagues et incertaines, déclarant que l'entretien et l'usage du canal devaient être protégés dans l'intérêt général par des traités, afin d'éviter autant que possible toute mesure qui pourrait endommager ou menacer le canal et ses dépendances, même en temps de guerre ; en même temps, chaque État était rendu responsable des dégâts causés par lui. Il apparut entre autres qu'il existait de grands malentendus au sujet de la neutralisation du canal désirée par tous. Tandis que Travers Twiss, qui la conseillait, comprenait par là un usage libre et illimité pour tous les navires et dans toutes les circonstances, v. Martens la mettait sur le même pied qu'im territoire neutre en temps de guerre et par conséquent en défendait le passage aux vaisseaux de guerre. H est évident que la Grande-Bretagne, les Pays-Bas et les autres États, qui ont des possessions asiatiques, ne sauraient satisfaire à cette exigence. Après que la Grande-Bretagne

n'eut pas craint, pour étouffer la révolte d'Arabi-Pacha en Egypte, en 1882, d'employer le canal pour sa marine de guerre, de débarquer une armée à Ismaîlia, et, après la victoire de Td-el-Kebir, d'occuper l'Egypte de sa propre autorité, elle prit, l'année suivante, l'initiative d'un accord international ; celui-ci ne se réalisa, après une conférence des délégués des six grandes puissances, plus la Hollande, l'Espagne et la Tiu-quie, à Paris, en 1885, que quelques années plus tard, à la suite de délibérations directes au traité de Constantinople, le 29 octobre 1888.1

Le canal n'est ni formellement déclaré neutre, ni placé sous la siu^eillance internationale. L'art. 1®^ comprend le principe capital et stipule que le canal maritime sera toujours libre et ouvert, en temps de guerre comme en temps de paix, aux vaisseaux de commerce et de guerre, sans distinction de pavillon. Les parties s'eng€igent à ne porter aucune atteinte au libre usage du canal, qui, en outre, ne peut jamais être soumis à un blocus. Comme, à la suite de cette décision, le canal est ouvert en temps de guerre à tous les navires de guerre, aucime action ennemie, aucune entrave à la navigation libre dans le canal et dans les ports d'accès et dans une zone de trois lieues marines, n'est autorisée, même si la Turquie est directement impliquée dans les hostilités. Les navires de guerre des belligérants ne peuvent s'y pourvoir de vivres et de choses nécessaires à la navigation, qu'en cas de nécessité absolue, doivent effectuer la traversée dans le délai le plus court possible, et ne peuvent faire escale à Port-Saïd et à Suez que pendant vingt-quatre heures au plus, sauf le cas de relâche forcée : en outre, il leur est défendu de reprendre la mer dans les vingtquatre heures qui suivent le départ d'un navire de guerre ennemi. D leur est défendu aussi de mettre à terre ou de prendre à bord, dans le canal ou dans les ports d'accès, des troupes, du matériel de guerre ou des munitions. Ce n'est qu'au cas d'entrave

^ Joum. offic. néerl. 1889, p. 105 ; Fleischmann, p. 220. Cf. la thèse excellente du Dr. R. de Marées van Swinderen ; Le Canal de Suez, Groningue, 1886 ; ensuite, comme si c'était la suite : Le traité de Constantinople, Leiden, 1890, du Dr. S. A. Suter. Dr. R. Dudreux, Der Suez-Kanal im intemationalen Rechte, Tabingen, 1918.

accidentelle dans le canal qu'il est permis, dans des limites strictement définies, de s'écarter de ces prescriptions. Les prises sont alors assimilées complètement aux navires de guerre. Des navires de guerre ne sont point postés dans le canal, sauf deux au maximum pour chaque État à Suez et Port-Saïd et à l'exception des nations belligérantes. Les représentants en Ég3^te des signataires, surveillant l'exécution de ces stipulations, avertissent le E3iédive à chaque danger menaçant, et se réunissent au moins ime fois par an, sous la présidence d'un délégué spécial du Sultan. Le soin de prendre toutes mesures nécessaires est confié au gouvernement ^yptien, qui peut, au besoin, s'adresser au gouvernement de son suzerain, le Sultan de Turquie. Ces dispositions ne peuvent toutefois empêcher les gouvernements turc et ^yptien de prendre les mesures qu'ils jugent nécessaires à la défense de l'Egypte et au maintien de l'ordre public, à condition d'en avertir les signataires, et sans empêcher la libre navigation sur le canal. Enfin, toutes les parties déclarent renoncer à tous les privilèges spéciaux, territoriaux et commerciaux, et s'engagent à respecter consciencieusement les droits du Sultan et du vice-roi. C'est avec raison que Jules Ferry, président du Conseil des ministres, a nommé ce travail, lors de l'installation de la commission à Paris, ' une œuvre de l'Europe pacifique et prévoyante.' L'occasion d'en apprécier la valeiu* pratique en temps de guerre a fait longtemps dâfaut et ne s'est montrée qu'au cours des événements actuels; pendant la guerre russo-japonaise, le canal se trouvait trop éloigné du centre des opérations pour faire naître de sérieuses difficultés ; en 1898, au contraire, le passage fut refusé aux navires de guerre espagnols. Le manque d'un organe international de contrôle et l'ascendant que la Grande-Bretagne devait acquérir depuis sur l'Egypte, avaient déjà souvent mis en doute la viabilité du traité en cas de sérieuses complications, avant que l'annexion de l'Egypte par l'Angleterre en 1914 ne vînt montrer la nécessité de procéder à la révision du traité. En effet, de ce royaume dépendait déjà, depuis longtemps, exclusivement le maintien du traité, malgré la déclaration de maintien faite lors de la convention franco-anglaise

du 8 avril 1904, Primitivement, le traité n'était contresigné que par les participants susmentionnés à la Conférence ; les autres États européens et asiatiques ont presque tous donné leur adhésion plus tard/

1 V. Annuaire, ii. 147 ; iii. 111-28, rapport de Travers Twiss ; p. 829-51, débat et conclusions. T. M. C. Asser, La convention de ConaianHnople, avec texte dans R. 2>. I. xx. 529-58 ; E. Nys, i. 516-27, qui souvent renvoie à Elisée Reclus ; L. Oppenheim, i. 284, note, fait remarquer que les réserves britanniques contre le traité tombent avec Part. 6 de la convention francoanglaise du 8 avril 1904 concernant PÉgypte et le Maroc, en vertu duquel la clause relative à rassemblée annuelle des consuls pour veiller à Pexécution minutieuse du traité est suspendue. La conception anglaise de la marche des événements est rendue aussi d'une façon typique par Westlake, i. 821-9.

ni.— LES TRAITES

§ 24. — Les traités en général}

Les traités ou contrats politiques sont des conventions conclues entre États souverains par déclaration de volonté concordante. Tandis que les droits dits fondamentaux naissent directement de la communauté jmidique internationale, les droits secondaires ou relatifs, bien plus nombreux, dérivent des traités internationaux. Us constituent ime des sources les plus importantes et les plus fécondes du droit international et font preuve d'une maniée frappante, tant par leur nombre toujours croiss€uit que par leur intérêt toujours gr€mdissant, du progrès ^orme du droit international dans le cours du siècle dernier. Pour s'en rendre compte, il importe de bien définir l'idée de contrats politiques et d'en mettre la base jmidique hors de toute question.

Parmi les contrats politiques il ne faut point compter les différentes conventions que certains auteurs ont le tort de confondre avec ces traités, ou qu'en tout cas ils en rapprochent sous le nom de quasi-traités ou traités irréels, à savoir : *

(a) Conventions entre États et personnes privées ou sociétés, soit nationales, soit étrangères. Dans le premier cas, elles sont régies entièrement par le droit national de l'État intéressé, qui fixe de sa propre autorité son droit privé et public ; dans le second,

1 Heffter, § 81-99 ; Phillimore, ii, § 44-99 ; Woolsey, § 101-18 ; v. Martens, i, § 108-18 ; Calvo, i, § 681-788, p. 621-578 ; Biilmerincq, § 58-64 ; Hall, § 107-17 ; Geszner, dans le Handintch de v. Holtzendorff, iii. 1-82 ; Rivier, ii, § 45-56, p. 8-146 ; Bonfils, art. 792-929 ; E. Nys, ii. 497-587 ; L. Oppenheim, i, §477-591, p. 505-82; v. Liszt, p. 154-86; v. Ullmann, § 71-85,* p. 240-86 ; v. Liszt, L c, p. 158 ss. divise les faits qui ont des conséquences juridiques en faits naturels et actions humaines ; ces actions se divisent en délits et déclarations ; il rattache aux dernières les conditions qui, dans le texte (§ 25 et 26), sont attribuées aux contrats. Variis modis benefit.

* La terminologie de Rivier, ii. 84, qui distingue entre traités publics sensu laio et sensu stricto ou traités internationaux ne mérite pas qu'on la recommande.

les relations juridiques qui en résultent appartiennent aux rapports dont il est question au paragraphe 18, en particulier à la lettre e. En tout cas, elles n'appartiennent pas aux traités de droit international, dont il est question àprésent.^

(6) Conventions entre princes ou chefs d'Etats concernant des intérêts personnels ou dynastiques. Dans les siècles passés, lorsque le prince et l'État s'identifiaient, et que l'État n'était pas seulement représenté par le prince, mais ne faisait qu'un avec celui-ci, cette distinction manquait de raison d'être. Cependant, depuis qu'on distingue indubitablement entre la personne ou les relations personnelles du prince et sa condition en droit public, il faut poser nettement la distinction des conventions conclues par lui en l'ime et l'autre qualité. Les premières sont régies par le droit privé, dont les principes généraux s'y appliquent, les dernières exigent généralement le concours public des parties intéressées ; elles continuent d'engager l'État quand le prince ou sa dynastie sont remplacés par d'autres ou même si un tout autre mode de gouvernement a pris la place du précédent.

(c) Convention entre l'État et l'Église, particulièrement avec le Pape, pris comme chef de l'Église catholique. En tant que les Églises sont des institutions nationales, établies sur le territoire même, il va sans dire que les relations entre l'État et l'Église sont réglées par chaque État selon son droit propre. Là cependant où des rapports s'établissent entre im État et im pouvoir ecclésiastique, en dehors du domaine, se produit apparemment une cmalogie avec un traité international. Ce n'est cependant qu'ime apparence.

Tant que le Souverain pontife disposait d'im pouvoir temporel, il devait, en conséquence, être considéré comme chef d'État, et l'on pouvait prétendre que les conventions, connues depuis le commencement du xv® siècle sous le nom de concordats, qu'en sa qualité de prince ecclésiastique il avait conclues dans

^ Que ceci s'applique à plus forte raison aux conventions entre personnes privées de nationalités différentes est évident, et n'aurait même pas besoin d'être mentionné, si beaucoup d'écrivains n'annexaient le droit privé international au droit international public.

rintérêt de l'Église avec des princes séculiers, empruntaient tout de même aux parties contractantes im caractère international. Mais, depuis que les États pontificaux ont été annexés par ritcdie et que le Pape a cessé d'être im sujet du droit international, les conventions conclues par lui avec différents États pour le règlement des affaires de l'Église ont, sans contredit, perdu paiement leur caractère international. Non seulement, il n'y a pas deux sujets, mais le but politique et le caractère bilatéral font paiement défaut. Ceci ne nuit en rien à leur signification éthique ou religieuse, mais leur force obligatoire juridique dépend du droit public des États intéressés et de la manière dont celui-ci est expliqué et appliqué par les gouvernements respectifs. Ce qui suit démontrera qu'en réalité une construction internationale n'est pas applicable à leur égard (§ 11).

Les limites dont il est question plus haut dérivent logiquement de la conception du contrat politique, puisque celui-ci demande comme sujets deux ou plusieurs États. Or, il n'y a que les États indépendants qui comptent comme sujets internationaux. N'ont pas la faculté de conclure des traités d'État ceux qui sont, en quelque manière, soumis à d'autres. Ceci demande toutefois à être expliqué et limité. Le traité, l^alement conclu par un État unitaire, n'engage pas seulement les subdivisions de ce dernier, mais ses colonies et dépendances; ces dernières ont beau jouir d'im certain degré d'autonomie, ou même mériter le nom d'États coloniaux et être, pour cette raison, mentionnés séparément dans un contrat politique, à défaut d'une déclaration expresse du contraire, elles n'en sont pas moins comprises tacitement dans les traités conclus par l'État souverain. Si, donc, les colonies ont d'abord été exclues, l'on peut bien parler plus tard de la déclaration d'applicabilité, mais non d'une nouvelle adhésion de la puissance coloniale, qui, autrefois, conclut le traité. Celle-ci seule est la personne internationale, et le désir de certaines colonies anglaises autonomes d'obtenir le droit de conclure des contrats politiques, généralement parlant, n'est autre que le désir d'une indépendance absolue.

Ce qui est vrai des dépendances ou colonies s'applique également aux États vassaux ou seigneuriaux et aux protectorats. Les deux formes d'État non ou mi-souverains ont été amplement examinées ailleurs (§ 12). Les États vassaux et protégés gardent bien le caractère d'État, mais ne peuvent régler indépendamment leurs relations étrangères. Pour ce qui regarde les États protégés, cela n'est pas aussi évident et quelquefois on en doute. Si cependant on considère que le protectorat est essentiellement basé sur le désir de contrôler complètement les relations étrcuagères, le résultat n'est pas douteux. Dans le traité du Bardo, du 12 mai 1881, le Bey de Tunis promit expressément de ne conclure aucim acte international sans consulter d'abord le gouvernement français. La même déclaration s'applique, pour la même raison, aux membres d'une fédération et même d'une confédération ou d'une union réelle. Pourtant, là où il était permis aux parties ou aux membres d'une confédération^ de conclure des traités indépendamment, cette faculté a agi comme un élément de troubles et de dissolution. Qu'on se rappelle le droit désastreux reconnu aux États allemands, membres du Saint-Empire romain, de conclure entre eux ou avec des États étrangers des traités pour s'assurer chacun pour soi le maintien de l'existence et la séciuîté, pourvu qu'ils ne fussent pas dirigés contre l'Empire et l'Empereur. Rien n'a contribué plus puissamment à l'éparpillement et à l'impuissance de l'Allemagne. Le déclin des confédérations doit aussi être attribué en partie à la faculté de ses membres de nouer des relations directes avec l'étranger. L'État, qui est dépourvu de souveraineté dans le sens d'indépendance internationale, ne peut pas accepter d'autorité des droits et des devoirs internationaux qui, directement ou indirectement, ne s'accordent pas avec sa position internationale.

Ces derniers mots renferment l'explication des exceptions que l'on rencontre çà et là à la rigueur de la règle. Les puissances coloniales permettent quelquefois à leurs colonies, les suzerains^ à leurs vassaux, l'acte constitutif aux membres de la confédération, par grande exception même la constitution fédérale aux membres de la fédération, de conclure à l'égard de certaines, affaires

de gouyemement intérieur, et dans des limites exactement définies, des traités, soit entre eux, soit avec des puissances étrangères. La constitution de 1867 a donné au Canada le droit de conclure des traités douaniers avec des puissances étrangères. L'Egypte, en vertu du firman du 20 juin 1879, a le droit de conclure des traités concernant les tarifs, le commerce et le droit des étrangers ' sans porter atteinte aux traités politiques du gouvernement ottoman ni à ses droits souverains sur TÉgypte '. L'Egypte et la Tunisie font partie de Tunion postale universelle. La principauté féodale de Bulgarie prit même part à la Conférence de la paix de la Haye. L'art. 11 de l'Acte fédéral allemand du 8 juin 1815 stipulait expressément que le droit de conclure des alliances de toute espèce, droit qui, depuis 1648, était attribué aux membres de la fédération allemande, leur restait assuré, à condition qu'aucun engagement ne serait conclu, qui fût contraire à la grûreté de la confédération ou de ses memfcyres. Par contre, à part quelques exceptions, les constitutions fédérales réservent au gouvernement fédéral le droit de conclure des traités ; ainsi la constitution des États-Unis défend aux États de l'Union d'en conclure aucun avec quelque autre État ou puissance étrangère sans le consentement du Congrès. Néanmoins, la constitution de la Confédération suisse autorise par exception les cantons à conclure avec les États étrangers ou les autres cantons des conventions concernant des intérêts de prospérité matérielle ou des relations de voisinage ou de police, pourvu qu'elles ne contiennent rien de contraire à la confédération, ce dont fera foi leur approbation par le conseil fédéral.

Ces quelques exemples suflSsent à prouver qu'il est impossible d'établir une règle rigoureuse sur le point de savoir si les États non-souverains sont autorisés ou non à conclure certains traités, la décision, dans chaque cas, dépendant des règles juridiques spéciales qui s'y rapportent. En général, c'est-à-dire à défaut de disposition particulière, ils sont indubitablement privés de ce droit.

Même les États, dont la souveraineté ne peut être mise en doute, peuvent être limités dans leur liberté de contracter. Les

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États mis au régime de la neutralité perpétuelle, par exemple, sont souverains, et ont, en général, la faculté de conclure des conventions politiques. Cependant, les traités qui les obligent à prendre l'offensive sont en opposition évidente avec leur situation internationale, car ils pourraient, tôt ou tard, les exposer aux pires difficultés. Un exemple exceptionnel d'ime telle limitation est offert par l'ancienne république Sud- Africaine, qui, quoique, à part cela, parfaitement indépendante, en vertu de la convention de Londres du 2 février 1884, était obligée de soumettre au veto dé la couronne britannique ses conventions politiques, sauf avec l'Etat libre d'Otange. Si l'Angleterre, pendant une période de quatre mois, n'avait pas usé de son droit, alors seulement elles entraient en vigueur.

Quelques auteurs n'ont pas seulement cherché la caractéristique des contrats politiques dans la souveraineté des contractants, mais aussi dans le contenu de l'acte. Us prétendent que le contrat politique ne saurait exiçter que s'il se rapporte à l'exercice du pouvoir de l'État ou ' staatliche Hoheitsrechte '. Par contre, les traités pour le règlement des questions d'achat» d'échange, d'emprunt, de garantie d'intérêts et autres rapports de droit privé, ne sauraient être considérés comme politiques. Cette manière d'envisager les choses, défendue par von liszt, ne me semble pas juste.^ Tout en respectant la distinction des rapports de droit public et de droit privé, il me semble Qu'elle n'est pas à sa place dans les relations juridiques entre États indépendants, puisque celles-ci reposent sur des rapports internationaux, qui échappent à la distinction. Nul pouvoir au-dessus de la volonté commune des États mêmes ne saurait les régler. Ce sont par conséquent exactement les mêmes principes du droit coutumier qui régissent toutes ces relations juridiques, indépendanmcient de leur contenu et de leur intention. Von liszt prouve d'ailleurs, par des exemples emprimtés à Ja pratique récente, que, sous le nom d'achat ou de bail, il y a souvent transfert de puissance publique, comme dans le cas de la vente des îles Carolines ou Mcuiannes par l'Espagne à l'Allemagne, par contrat du 12 février 1899, et dans le contrat du

^ Von Liszt, p. 155.

6 mars 1898 entre la Chine et l'Allemagne, concernant la cession de la baie de Kiao-Tchéou. Par contre, la cession de vaisseaux de guerre serait un acte privé du fisc. Faut-il qu'en de pareils cas il dépende d'une distinction impossible entre l'intention et la forme, qu'une convention soit, ou non, considérée comme un traité politique ? Si l'on n'accepte pas notre point de vue, il devient impossible de répondre à la question des règles juridiques qui régissent ces rapports de soi-disant droit privé. N'étant soumises au droit international d'aucun des contractants, se trouvant paiement bannies du droit des traités, elles sortiraient de la sphère juridique, pour être exclusivement régies par les principes de la morale.

Sur quelle base repose la force obligatoire des contrats politiques ? Cette question épineuse est de la plus haute importance, car elle a trait directement aux fondements mêmes du droit international. Il va de soi que les réponses varient extrêmement tandis qu'en proportion de cette vmétéles conclusions diffèrent aussi grandement. Ceux qui doutent du caractère positif du droit international ou le nient, cherchent la base de la force obligatoire dans le droit naturel qui, prescrivant directement pacta 8unt aeroanda^ bâtit sur cet axiome l'édifice entier du droit positif, dans toutes ses subdivisions : c'est sur cette base, par exemple, que Grotius répond sans hésiter par l'aflfirmative à la question de l'obligation d'observer un traité conclu avec des incroyants.^ D'autres la cherchent dans la morale ou la religion qui prêchent la force obligatoire de la parole donnée, dont Us placent la sainteté sous l'égide de la divinité : les Grecs et les Romains, en toutes circonstances, mettaient le serment sous la protection des dieux, qui frappaient le parjure des plus horribles châtiments. ' La foi des traités, cette volonté ferme et sincère, cette constance invariable dans un traité, est donc sainte et sacrée entre les nations, dont elle assure le salut et le repos.' * D'autres écrivains plus récents, comme Fiore, ne considèrent comme base de cette fidélité que la moralité et la justice. De plus sobres esprits, comme J. Bentham, font

^ Grotius, II, c. XV, p. 8. Cf. Lex. 1, Dig. iii. 14. * Vattel, ii. 15, s. 220.

appel à la doctrine utilitaire ; ils prétendent que la force obligatoire des traités dérive de Fégoïsme bien avisé des États eux-mêmes, qui profite plus de l'observation des convoitions que de leur violation. L'importance qu'on peut accorder à de telles théories est d'un intérêt subordonné, puisque aucune n'est en état de fonder la force juridique des traités en droit positif. Quiconque voit la nécessité de distinguer strictement entre les spéculations de la philosophie du droit et les institutions du droit positif, ne saurait se contenter d'une réponse qui ne reconnaît pas sans équivoque l'existence de règles et d'institutions positives.

Le fait de la communauté jiuidique internationale constitue la seule base solide de la force obligatoire des traités.

Là pourtant se manifestent deux vérités élémentaires, d'importance décisive :

(a) L'existence d'États, en mesure, conmie personnes juridiques, de former et d'exprimer une volonté consciente, de r^ler leurs faits et gestes, de limiter leur liberté et, par conséquent, d'assumer des obligations internationales ;

(6) La conviction, lentement dégagée, de la nécessité d'attacher une force obligatoire à une déclaration de volonté, dès l'instant que celle-ci a été acceptée par autrui, et qu'elle est devenue pour lui le motif d'une déclaration analogue. Il est vrai que, en soi, une déclaration de volonté n'oblige à rien, et ne saurait limiter la liberté de la volonté plus longtemps que cette volonté ne subsiste ; mais, si cette déclaration est faite dans le but, et avec le résultat, de gagner la confiance d'un autre et de l'engager à faire, de son côté, un^ déclaration de volonté, la déclaration concordante créé un lien juridique qui pose le fondement même de toute communauté pacifique entre les hommes et les États. ' Trust lies at the basis of society,' dit très bien Woolsey ; expression qui ne doit pas être considérée comme l'exigence de la raison philosophique ou de la conscience morale, mais simplement comme imfait historique qui se présente, dès que naissent les premiers principes d'une organisation juridique.*

La bonne foi se révèle partout : d'abord dans la coutume, ^ Cicéron, De offlciis, i. 1, Fundamentum iustiUae estfides.

par sa propre force, ensuite dans le droit privé, par la volonté formelle du législateur. Mais dans le droit international, qui ne connaît pas de législateur, elle subsiste comme coutume jusqu'à son remplacement par ime volonté commune exprimée sous forme de traité. C'est' là la significiation de renonciation bien connue de C. van Bynkershoek Pada privatorum itietur %U8 cvoUe^ pada principum bona fides. Hanc si toUas^ toUis mtUtui ifUer principes œmmercia quae onurUur e padis expressis, quin d toUis ipsum ius gentiumy quod orHur e padis taciiis d praesumptis quae ratio d ustis inducunt. Une coutume séculaire est la source directe d'où provient la force obligatoire des traités. Que cette source, à son tour, doive son origine plus profonde à la nature morale de l'homme, pour ma part je n'en doute pas ; cette question, cependant, quoique étant d'une grande importance pour la philosophie du droit, ne doit pas influencer la manière de répondre à la question du droit positif : sur quelle base juridique repose la force obligatoire des contrats politiques ?

C'est la coutume qui a établi et sanctionné la force juridique des traités. Elle la rattache peu à peu à certaines conditions, concernant les contractants et le contenu du contrat. Elle introduit certaines formes à l'égard des préliminaires et de la conclusion. Elle établit des règles pour leur explication, ^t trouve les moyens d'en assurer le scrupuleux accomplissement. En rapport avec les exigences sans cesse grandissantes des communications internationales, elle multiplie le nombre et la diversité des traités. Enfin, elle détermine de quelle manière ils perdent leur force obligatoire. Pour résumer, c'est la coutume qui est la source unique, mais abondante, du droit des traités dans toute son étendue.

Cela n'empêche naturellement pas que l'histoire ne mentionne des cas innombrables de déviation d'une règle apparemment constante et même de nombreux cas où la force obligatoire des traités fut désavouée, en parole ou en acte, de la manière la plus arbitraire. Généralement, une semblable n^ation rencontre de toutes parts une sévère désapprobation : non seulement de la part des intéressés directs, mais paiement des gouvernements qui n'y sont point ou presque pas intéressés.

Plus frappant encore est le fait que les États qui, pour quelque raison, se soustraient à leurs obligations contractuelles, tâchent de plus en plus d'en emprunter le droit aux règles des traités eux-mêmes, rendant par là un honimage involontaire à la force obligatoire de ses prescriptions : ainsi souvent le droit méconnu se venge sur ses violateurs.

Quiconque veut se soustraire arbitrairement à ses obligations contractuelles, avec ou sans appel aux règles admises, est combattu par une opposition sans cesse plus forte et plus générale. C'est pour cette raison qu'on a plus tard pris l'habitude de formuler expressément la force obligatoire des traités réguUers et d'en obtenir la sanction par pllusieurs États. Lorsque, en 1870, la Russie saisit l'occasion de la guerre francoallemande pour se soustraire arbitrairement à ses obligations, contractées en 1856 à l'égard de la mer Noire par le traité de paix de Péuîs, cette manière d'agir suscita des protestations énergiques de la part des autres signataires. A la suite de cet événement, l'Angleterre réussit à réunir à Londres une conférence, qui, tout en exemptant la Russie des devoirs en question, fit expressément la déclaration suivante : ' Les plénipotentiaires de l'Allemagne, de l'Angleterre, de l'Autriche, de l'Italie, de la Russie et de la Turquie réunis reconnaissent que c'est un principe essentiel du droit des gens qu'aucune puissance ne peut se libérer des engagements des traités ni en modifier les stipulations qu'à la suite de l'assentiment des parties contractantes, au moyen d'ime entente amicale.' Cette déclaration, également signée par le plénipotentiaire russe, imanimement approuvée par les hommes d'État et les écrivains de toutes les nations, ne peut manquer d'éveiller un sourire si on la représente comme le fondement de la force obligatoire des traités ; si, par contre, on ne la considère que comme la reconnaissance formelle d'im principe du droit coutumier séculaire et enraciné, il peut y avoir lieu d'en déplorer la cause et de considérer cette déclaration coname superflue, mais nullement de nier l'importance de son contenu.

D'après ce qui précède, la force juridique des traités, conséquence directe de la communauté internationale, devait

natiu'ellement apparaître avec la première manifestation de cette communauté. Elle ne date, donc, comme elle, que du moyen âge et n'a acquis un certain degré de développement qu'aux temps modernes. Puisque, jadis, le droit romain était généralement connu et répandu, on pouvait attendre que les règles de la doctrine romaine, ayant atteint un haut degré de développement, fussent appliquées aux rares contrats politiques d'alors. Ceux-ci toutefois suivirent leur propre nature rebelle aux constructions du droit privé. Déjà Grotius met en garde contre l'application irréfléchie du droit romain à l'explication des contrats politique? : Illvd vero non admittam^ quod quibusdam placuU : œntractus regum et pojmlorum quantum fieri potest interpretandos ex iure Romano ; nisi appareat inter quosdam populos iu8 Ulud civile in his^ quae iuris sunt gentium, etiam pro iure gentium receptum esse. Quod temere praesumendum non est. Les différences entre conventions privées et contrats politiques sont, à vrai dire, trop nombreuses et trop importantes pour qu'on puisse admettre des unes aux autres l'extension par voie d'analogie. Il semble plus logique de voir dans la déclaration de volonté concordante de deux ou plusieurs parties, individus ou groupes, personnes privées ou État, un rapport élémentaire, qui, partout et en toutes circonstances, fait naître des droits et des devoirs réciproques, dont le contenu et la signification sont déterminés par la nature propre des sujets. Toute relation juridique, qui n'émane pas d'ime autorité supérieure, ne peut prendre origine tant en droit pubUc qu'en droit privé, que dans une déclaration concordante d'une volonté identique ; il est 'arbitraire de parler ici d'une application des principes d'un droit à l'autre. C'est pourquoi il importe de rechercher exactement, dans la coutume, les facteurs du droit de traité, et de veiller avec soin contre l'intrusion d'éléments étrangers qui n'ont pas été véritablement admis dans le droit couttunier. D est vrai que, de cette manière, mainte page d'anciens traités devient inutile, mais ce qui reste constitue un droit positif, débarrassé d'intrusions étrcuagères ou de considérations subjectives.

§ 25. — Conditions et formes des traités.

La conclusion d'un traité devient un fait, dès que la volonté concordante des parties a été déterminée définitivement et sans équivoque. A cet égard plus de conditions sont requises qu'on ne croirait à première vue.

Pour avoir force obligatoire, un contrat politique doit répondre à certaines conditions. Elles se rapportent : (a) aux contractants, (b) à la déclaration de volonté, {c) au contenu.

{a) Seuls les organes qui représentent les États souverains dans la commtmauté internationale peuvent être contractants. Ce sont, en général, les chefs ou supports du pouvoir de TÉtat, désignés par sa constitution, princes héréditaires ou à vie, présidents ou collèges gouvernementaux temporaires. Le droit public de chaque État détermine à qui revient la capacité, comme son chef, de le représenter, de rengager contractuellement vis-à-vis d'autres. Le droit des gens, qui ne saurait en décider sans perdre son caractère de droit international, accepte ici sans hésitation ce que le droit public lui donne, et cela soit expressément, soit d'un accord tacite. Dans les monarchies, la capacité est r%uUèrement réservée au monarque, quoique dans la monarchie constitutionnelle elle soit plus ou moins Uée à la coopération de la représentation nationale ; dans les républiques, son attribution varie ; c'est tantôt au président, seul ou avec l'assentiment du Sénat, comme aux États-Unis, tantôt au Conseil fédéral, comme en Suisse, que cette tâche importante est confiée.^ •

^ L'article 50 de la Constitution des Pays-Bas indique le roi, mais exige, en beaucoup de cas, Passentiment des États-Généraux. L'art. 11, Deutsche Reichsverfassung, du 16 avril 1871, autorise Tempereur à conclure des traités politiques, ' welche nach Art. 4 in den Bereich der Reichsgesetzgebung gehôren \ mais exige, lors du dépôt du projet de loi, ^zu ihrem Abschluss die Zustimmung des Bundesrathes und zu ihrer GiUtigkeit die Genehmigung des Rechstags ' . En Grande-Bretagne, les droits de la couronne ne sont pas limités : ^ What is donc by the royal authority with regard to foreign powers is the whole nation,' mais la collaboration du Parlement est nécessaire pour l'exécution du traité s'il conduit à des modifications législatives ou des contributions pécuniaires. Aux États-Unis de l'Amérique du Nord, l'article II, section 2, § 2, dit : *' The Président shall hâve power with the advice and consent of the Senate to make treaties, provided two-thirds of the Senators présent concur.*

Enfin, en cas de conflit entre la loi et les faits, ou, en d'autres termes, si le pouvoir, arraché au gouvernement Intime, est passé à un gouvernement illégitime, la légitimité s'efface devant la réalité et le droit international reconnaît le pouvoir de fait {de facto) souverain comme autorité compétente. C'est une conséquence de la continuité des États, qui n'est pas rompue par les changements de gouvernement ou de la forme de gouvernement.

Dans les siècles passés, lorsqu'à quelques exceptions près les États de l'Europe étaient représentés par des monarques absolus, il arrivait souvent que ces souverains passaient personnellement des contrats politiques. Les premiers siècles de l'histoire moderne en offrent de nombreux exemples. On connaît le traité conclu en 1781 entre l'impératrice Catherine de Russie et l'empereur Joseph II d'Allemagne par l'échange de lettres autographes. La paix préliminaire de VUlefranche, en 1869, conclue par l'empereur d'Autriche-Hongrie et Napoléon III date d'un jour plus récent. Si cependant, d'une manière ou d'une autre, le concours de corps l^slatif s est indispensable il devient inopportun, sinon impossible, pour le chef de l'État, de conclure individuellement des traités, dont la vaUdité dépend encore de l'assentiment d'une autre autorité: En ce cas, une semblable convention aurait un caractère provisoire ou conditionnel, ce qui s'accorde mieux avec la position de délégués ou de représentants qu'avec la dignité du chef de l'État. C'est pour cela que, peu à peu, on prit l'habitude de confier le soin de conclure

Jefferson seul doute de rexclusion complète de la Chambre des Représentants. En France, c'est le président qui conclut les traités, mais: Mes traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à Tétat des personnes, et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu, qu'en vertu d'une loi.' La Constitution belge de 1881, à son article 68, donne à peu près dans les mêmes termes ce droit au roi : *' Les traités de commerce et ceux qui poiurraient grever l'État ou lier individuellement les Belges n'ont d'effet qu'après avoir reçu l'assentiment des Chambres.* On trouve des prescriptions analogues en Italie, en Espagne, etc. En Suisse, ressortissent à la Bundesversammlung : ^ Bûndnisse und Vertrâge mit dem Ausland,' tandis que l'approbation des traités des cantons relève du Bundesrath qui en est le représentant vis-à-vis de l'étranger : art. 85, 05, Verf. 1874.

des traités à de hauts fonctionnaires du gouvernement, délégués à cet effet, soit à des ministres ou autres chefs de départements, soit à des agents diplomatiques, si Tacte se passe à l'étranger. Ces personnes portent alors le nom de plénipotentiaires ; leur capacité est déterminée par leurs mandats, destinés à être produits, et par des instructions particulières, qui, souvent, sont secrètes.^

La transgression de leurs pouvoirs rend nulles les conventions qu'ils ont conclues et justifie parfaitement le refus d'une sanction ultérieure de la part de leur gouvernement. On donnait autrefois aux conventions des délégués le nom de sponsioneSf en opposition avec les contrats obligatoires conclus par l'autorité compétente. Cependant, depuis que la coutume est née de faire signer d'abord chaque traité par des délégués, à titre provisoire, puis d'en réserver la conclusion définitive à l'autorité suprême, l'ancienne distinction a perdu sa raison d'être. Pour la différence que fait le droit privé entre la nullité primitive et l'annulation ultérieure, le droit international n'a pas de place. C'est pom* cette raison qu'un traité conclu par des personnes qui n'en ont pas le pouvoir peut néanmoins être adopté et sanctionné ultérieurement par les organes qui, en définitive, disposent de la capacité.

La délégation est attribuée généralement aux organes déjà nommés, mais parfois aussi à d'autres. Jadis, c'était souvent le cas pour les compagnies commerciales, qui, au nom du véritable souverain, concluaient des conventions avec les princes et peuples indigènes, comme la Compagnie, des Indes orientales hollandaise, en vertu de la charte que lui attribuaient les États- Généraux, fut autorisée à le faire durant près de deux siècles. Plus tard, certaines puissances coloniales ont attribué une capacité semblable aux représentants du gouvernement national dans la colonie, comme la Russie au gouverneur général du Turkestan, la Grande-Bretagne au vice-roi des Indes britanni-

^ Chaque État décide lui-même de la forme de ces mandats. Celui qui est en usage en Hollande porte la signature royale et celle du ministre des affaires étrangères, et est reproduit à la page 9 de PexceUente dissertation de J. W. M. van Ëysinga : Proeve eener inleiding toi het Nederlandsch tractaienrechiy Leyde, 1906.

ques, la Hollande au gouverneur général des Indes néerlandaises, ainsi qu'aux gouverneurs de Surinam et de Curaçao.* Il est clair que les limites de cette capacité ont été définies plus ou moins exactement par le droit public ou colonial des traités cités, et que les questions qui en résultent ne peuvent être résolues qu'au moyen d'un examen précis du droit national. Il en est de même pour la faculté attribuée aux commandants des forces de mer et de terre, de conclure certaines conventions militaires qui seront examinées dans la partie où il sera question du droit de la guerre (§ 47).

(6) La déclaration de volonté doit, on l'admet généralement, être libre de contrainte, de fraude et d'erreur. Généralement, on ne contredit pas que ces vitia originia du droit romain excluent la volonté libre et par conséquent éUminent l'idée de déclaration d'une volonté concordante. D faut cependant se garder soigneusement d'appliquer à la légère des principes du droit privé à des traités internationaux.

D'abord il est évident qu'actuellement, grâce à la liunière de la publicité, des préparations souvent longues et soigneuses, et du concours de nombre d'organes, V erreur et la fraude dans les traités ne sont presque plus imaginables.^ Il est vrai qu'il peut arriver qu'on se serve, pour les négociations, de données erronées, comme, par exemple, de cartes incomplètes ou inexactes pour des traités de frontières, soit que les deux parties errent de bonne foi, soit que l'une d'elles tâche, dans son propre intérêt, de tromper l'autre, mais en ce cas il est fort improbable que l'erreur ou la fraude ne se manifeste pas avant que la

^ La théorie de Dionisio Anzilotti, Volontà e responsfUnliià nella stipulasdone dei traUati ifUemazionali, Roma, 1010, que la responsabilité d'un État supplée ce qui pourrait manquer à la volonté compétente pour établir la validité d'un traité, me parait spécieuse et inadmissible.

' n en était autrement aux siècles passés, lorsque chaque contrat politique était en danger de faire naufrage sur toute sorte d'exceptions empruntées au droit romain, de sorte qu'on s'armait d'avance contre elles, en les excluant expressément. Cela est démontré notanmient par P. Neyron, Essai historique et poHtique des traités publics, 1717, p. 70 : ' Tantôt on trouva à redire à la forme des stipulations, tantôt on découvrit une lésion énorme ; tantôt on soutint une restitution à faire pour cause de minorité, de crainte, de fraude ou en vertu de la clause générale et l'on avait un beau champ d'y placer tous les prétextes de cassation.'

sanction ait donné aux traités sa force obligatoire. Si cela arrivait tout de même et que Terreur ou la fraude concernâtdes parties essentielles du traité, comme les parties contractantes, la nature de la convention ou le sujet auquel il avait rapport, il y aurait lieu de nier la force obligatoire d'im traité politique conclu formellement. Cependant, en ce cas, il est tout de même évident qu'il vaut mieux entamer des négociations dans le but de conclure ime nouvelle convention que de faire un appel, tout au moins douteux, à la nullité d'un traité qui, peut-être, a déjà eu des conséquences juridiques.

Pour ce qui concerne en second lieu la contrairUe il ne faut pas perdre de vue qu'il ne peut s'agir ici que de la contrainte directe, exercée envers la personne des contractants, lorsqu'au moyen de violence physique ou de menaces contre leur vie ou leur liberté ceux-ci sont amenés à donner leur assentiment, que sans cela ils auraient refusé.^ Inversement, la contrainte par la force des armes ou la menace d'une guerre envers un État qui, sans cette pression, ne consentirait pas au traité, peut appeler le blâme au point de vue moral ou politique : ce ne peut être une base juridique pour la contestation de la force obligatoire d'un traité. H suflSt d'un simple renvoi à la plupart des traités de paix pour éliminer tout doute à cet égard. On a remarqué, non sans raison, que la conséquence inévitable d'une interprétation, d'après laquelle la contrainte exercée envers l'État contractant attaquerait la validité du contrat conclu, serait que, dorénavant, les guerres ne pourraient finir que par la soiunission complète d'une des parties ou leur épuisement réciproque. L'histoire mentionne de nombreux cas où des princes, ayant, en droit public, qucdité pour engager leurs États, furent obligés, comme prisonniers, de conclure des traités. Quelques-uns d'entre eux, comme Jean de France, qui fut fait prisonnier en 1356 par son ennemi, Edouard EU d'Angleterre, se crurent tout de même engagés, et, fidèlement,

^ Des exemples souvent cités sont offerts par Passentiment de la Diète polonaise de 1772 à la première division de la Pologne, pendant que Tédifice était entamé par les baïonnettes russes ; et par le consentement de Frédéric VII d'Espagne, en 1807, à renoncer au trône, tandis qu'il se trouvait à Bayonne au pouvoir physique et moral de Napoléon.

s'acquittèrent de leurs obligations. Par contre, François I®^ de France, emprisonné par l'empereur Charles-Quint, conclut, en 15S5, un traité de paix qu'il se hâta, sitôt libéré, de désavouer. Naturellement, de semblables exemples empnmtés au passé n'ont pas de valeur pour le droit international actuel ; toutefois un exemple récent démontre que ces façons d'agir n'ont point encore perdu leur actucdité. Le traité du 17 novembre 1906 entre la Japon et la Corée, qui sacrifiait l'indépendance du vieil Empire au Japon, fut extorqué aux ministres coréens en les enfermant dans la salle des délibérations et en les. menaçant de peûxes corporelles. Maintenant, personne ne met plus en doute la validité de traités de paix comme ceux de Paris en 1814 et 1815, de Villefranche en 1859, ou de Francfort en 1871, qui obligèrent les vaincus à céder des provinces entières et à se charger de dettes énormes, ni celle d'un traité comme celui de 1890 entre la Grande-Bretagne et le Portugal, dont la conclusion s'opéra, sans guerre, il est vrai, mais en vertu d'un ultimatiun qui contraignit le Portugal à renoncer à ses prétentions à l'intérieur de l'Afrique en faveur de son plus puissant concurrent.

Car — et voici la troisième différence — la force obligatoire des contrats politiques est d'ime importance infiniment plus grande que celle des contrats privés, non seulement à cause du plus de soin et d'embarras qu'on prend à les conclure, mais surtout parce qu'ils n'ont pas pour but de régler et de régir les intérêts d'individus, mais d'États, c'est-à-dire de communautés petites ou grandes, pour im temps illimité. C'est pourquoi le droit international condamné les distinctions et les particularités du droit privé et croit inutile de s'occuper de l'examen de la nature et du degré de violence, de fraude et d'erreur. Par contre, il attache une importance prépondérante à la force obligatoire des contrats une fois conclus ; tandis que les développements modernes du droit protègent contre une conclusion inconsidérée du traité, elles réduisent au miniinum les raisons pour lesquelles, une fois conclu, le traité perd sa force obligatoire. De cette manière les grands intérêts de la société internationale . entrent en harmonie avec les sains principes juridiques.

(c) Une troisième condition à laquelle doivent répondre les

traités politiques est que le contenu soit licite ; c'est la iuMa causa bien connue du droit romain.^ Ici encore il faut user de la plus grande prudence. Il va sans dire qu'on ne saurait admettre dans un traité toute espèce de matière et jusqu'aux choses les plus insensées, mais il ne faut pas oublier qu'il n'y a pas de juge qui donne une définition spéciale et exacte de la matière illicite» tandis que la morale et la philosophie énoncent bien leurs exigences» mais sans que ceDes-ci méritent, pour cela, le nom de principes juridiques positifs. Le droit international accorde aux États une très grande hberté à l'égard du règlement de leurs intérêts conmiims. Il ne fait que poser quelques limites qu'ils ne peuvent dépasser sans priver leurs déclarations de volonté de leur force obligatoire. Ces limites sont très simples et pour la plupart d'évidence.

D'abord, aucun État ne peut s'engager à ce qui lui est réellement impossible. Aucun État ne peut céder des colonies qu'il ne possède pas, et où il n'est pas en situation de dominer ; aucun État ne peut promettre la protection ou le secours qu'il n'est pas à même de donner, ni se charger de travaux ou entreprises pour l'exécution desquels les moyens, le matériel ou le personnel lui manquent. Il se peut natureUement qu'il y ait heu d'en douter, mais du moment que l'impossibilité en a été démontrée, l'obligation cesse. Ad impossibUia nemo tenetur est une maxime fondamentale de tout droit qui est reconnu aussi en cette question.

Elnsuite im contrat politique est entaché de nullité si son contenu est juridiquement impossible, c'est-à-dire .si les droits particuliers d'autres États, ou bien les principes généralement reconnus du droit international, sont, par lui, violés. Par exemple, im traité qui ne s'accorde pas avec un traité plus ancien, lequel compte une partie tierce parmi ses signataires, est sans force obligatoire ; de même, un traité pour régler la piraterie, la capture ou la traite des esclaves, de la part des États qui s'engagent à l'aboUtion de ces institutions. A l'opposé, un contrat pohtique conclu légalement n'est pas entaché de nullité, parce

^ La distinction entre objet et contenu chez Nys, iii. 24, me semble être spécieuse.

que son contenu semble être en contradiction avec les prescriptions du droit public des contractants, comme, par exemple, la cession de territoire par un État dont la constitution défend une pareille cession, ou bien parce qu'il se heurte aux ' droits fondamentaux ' des contractants. Si Ton n'admet pas cela, la doctrine incertaine des droits fondamentaux acquiert une importance prépondérante, et peut devenir la cause d'une rupture de contrat de la pire espèce, conmie peut le démontrer clairement une comparaison avec le § 16. Moins admissible encore est im appel à la laesio enormis du droit privé. A part les susdites restrictions au sens étroit, la liberté de contracter des États souverains est illimitée, et la force d'engagement de leiu's traités n'est pas douteuse.

Pourvu que ces conditions aient été remplies, la forme et le nom importent peu. L'essentiel est que la volonté concordante des parties soit arrêtée et exprimée sans équivoque. Poiu: cette raison, les traités sont la plupart du temps précédés par de longues négociations, généralement menées directement par les parties intéressées, et, par exception, par entremise de tiers. Les négociations entre chefs d'État en personne sont devenues très rares : ce n'est en général que dans les monarchies absolues qu'elles peuvent être considérées conmie conformes au but ; dans les États constitutionnels, eUes risqueraient d'exercer une influence de trouble et d'entrave, de sorte que les rencontres personnelles de princes avec les chefs ou les représentants d'États étrangers ont un caractère simplement formel ou privé, qui leur ôte toute signification politique directe. Lidirectement, elles peuvent cependant encore toujoiu's exercer une grande influence, ou salutaire, ou dangereuse. Les négociations, de nature internationale, sont menées par les représentants directs du gouvernement dans le pays comme à l'étranger, les ministres ou secrétaires des affaires étrangères et les fonctionnaires diplomatiques, dont il sera question plus loin. Ils sont responsables envers leurs gouvernements, et, pour ce qui concerne les premiers, envers la représentation nationale. D'aUleurs, la compétence spéciale de chaque organe en particulier dépend du droit public national. Dans le cours

du siècle dernier, ces négociations qui, jadis, se rapportaient exclusivement à des intérêts et des relations politiques, sont devenues toujours plus fréquentes et plus compliquées, à cause de l'augmentation des intérêts sociaux dont les États individuels ne s'occupent plus, ou du moins pas exclusivement, mais qui demandent la coUaboration internationale. Il y a sans cesse des négociations, dont le fruit, lentement mûri, devient public sous forme d'un traité. EUes demandent une grande dose de prudence et de patience, et, souvent, exigent de la part des négociateurs, de grandes qualités inteUectuelles et morales. Il n'y a pas de formes invariables à observer, celles-ci dépendent des personnes qui les mènent, de la nature du sujet, des usages du lieu où elles 9e traitent. Il va de soi que les n^ociations se traitent généralement par écrit ; le ministre peut même demander copie des dépêches transmises verbalement et, si elle n'est pas produite, refuser d'en écouter la lecture.

S'il s'agit de questions qui ne touchent pas quelques États individueUement, mais qui touchent aux int^êts conununs de plusieurs, elles sont parfois considérées comme assez importantes pour convoquer une conférence ou im congrès, dans le but de résoudre, par une préparation soigneuse et une discussion de vive voix, des questions compliquées. Les congrès et les conférences de nature politique datent du Congrès de Mimster de 1648, et sont donc du même âge que le droit international positif lui-même. Les anciens conciles œcuméniques de l'Église catholique, qui admettaient des dél^ués laïques à côté des évêques, peuvent en être considérés conune les préciu'seurs ; ils étaient cependant entièrement sous l'influence de l'Église. Désignées d'abord exclusivement pour conclure des traités de paix importants entre plusieurs États, ces réimions internationales, depuis le Congrès de Vienne de 1815, s'occupent aussi du règlement pacifique d'intérêts conununs, acquérant par là une importance plus haute et plus durable pour le développement futur du droit. Au com-s du xix* siècle, lem- nombre et leur importance vont toujours en augmentant, éveillant bientôt les espérances les plus étendues et les plus hardies.

Déjà Grotius avait indiqué l'importance que de semblables

conférences pourraient avoir dans l'intérêt du maintien de la paix.^ Les auteiu-s plus anciens distinguent entre les congrès, auxquels assistent les princes ou les chefs d'État en personne, leurs représentants directs ou leiu's ministres, et les conférences, auxquelles ne prennent part que leurs déliés spéciaux, ou leurs agents ordinaires à l'étranger; les congrès, selon eux, demanderaient plus de préparation, seraient tenus avec plus de cérémonie et traiteraient d'affaires plus compliquées. Un examen plus détaillé apprend cependant que cette distinction est sans fondement, que les congrès de princes, où les chefs du gouvernement se rassemblent en personne, appartiennent au passé, tandis que ni le nombre et la qualité des membres, ni l'importance des affaires traitées n'exercent la moindre influence sur le nom de la réunion ni sur la forme des assemblées ou des débats.^ Jadis, il y avait quelquefois des conférences poiu: préparer des congrès ultérieiu's, comme celle de Vienne en 1855 avant le Congrès de Paris de l'année suivante ; d'autres fois, pour l'élaboration et l'application des principes arrêtés par un congrès, conmie à Prague en 1650 après le Congrès de la Paix de 1648 à Munster et à Osnabrûck. A présent, les conférences se trouvent cependant placées sur le même rang que les congrès. Les conférences de la paix qui se réunirent à la Haye en 1899 et 1907 ne le cèdenten rien à n'importe quel congrès au point de vue de leur importance ou de leur splendeur.®

^ Grotius, /. c, lib. II, c. xxiii, § 8, n^ 4 : Et ium ob hanc^ ium oh alias causas uHle easet, imo quodammodo factu necessarium^ convenhis quosdam haberi ChrisHanarum potestalum, tM per eos quorum tes non inieresty aliorum controversiae definiantur ; imo et rationes ineantur cogendi partes, ut aequis legibus pacem accipiant: quem et ipsum olim apud Gallos Druidum fuisse usum Diodoro et Straboni prodUum.

* Eln fait d'exemple, on cite généralement les Congrès de Vienne en 1815, d'Aix-la-Chapelle en 1818, de Troppan, Laybach et Vérone pour Texécution des principes de la Sainte- Alliance. En 1808, les princes allemands se réunirent à Erfurt, autour de Napoléon et d'Alexandre ; en 1868, il est vrai, l'empereur d'Autriche présidait encore un congrès de princes allemands et autres membres de l'Union, réunis à Francfort, mais ce n'était pas là un congrès d'États souverains, c'était une assemblée fédérale extraordinaire.

^ Cf. Rivier, ii. 8 ss. ; L. Oppenheim, i. 509 ; Nys, iii. 9. Cf. Simeon E. Baldwin, ^ The international Congresses and Conférences of the last century as forces working toward the solidarity of the world,' Amer. Joum. i. 565-78. H y ajoute une liste de plus de 120 conférences diplomatiques d'intérêt général

li2

Naturellement, chaque État souverain est apte à prendre l'initiative de la convocation à un congrès ou à une conférence. Il peut le faire ou lui-même ou par l'intermédiaire d'un autre État, pour que la réunion ait lieu sur un territoire qui, par son étendue, sa nature ou sa situation, semble spécialement approprié au but, et n'éveille d'aucune façon la méfiance à l'égard de la prépondérance du promotem*. Le lieu et la date sont fixés loi]^emps d'avance et souvent par convention mutuelle. Ensuite, il importe qu'on considère mûrement et rédige avec soin le programme ou le guide des délibérations, faute de quoi maintes réunions de ce genre ont échoué. D'autres points encore, de moindre importance, peuvent être réglés d'avance. L'étendue de la participation dépend du nombre des invitations qui ont été envoyées et acceptées. Natiu^llement, chaque État est libre d'accepter ou de refuser une invitation qui lui est adressée ou bien d'attacher à l'acceptation des conditions avec lesquelles les autres participants peuvent ou non s'accorder.^

De ce fait, la préparation d'une conférence est souvent une affaire difficile et de longue durée. La conférence est généralement ouverte par le ministre des affaires étrangères de l'État qui a envoyé les invitations et offre son hospitalité.^ L'on nomme président le même dignitaire ou bien le premier plénipotentiaire de l'État qui a réeUement pris l'initiative. Les séances commencent par la production et la vérification des pouvoirs, la division en commission, la formation de bureaux et autres mesures qui assiu'ent un travail prompt et régulier. Les déUbérations ont Keu, soit en commission, soit en séance plénière, dans la langue indiquée par la conférence elle-même, mais la plupart du temps en français qui, depuis la fin du xvii^ siècle, est assez généralement accepté conmie langue diplomatique. Il va de soi qu'il ne peut être question de décisions prises à la pluralité des voix, qui seraient obligatoires pour ceux

entre 1826 (Pftnama) et 1907 (deuxième Conférence de la Paix) qui ne me paraît pas complète pourtant. Ibid.t P» 808-21.

^ La tentative faite par Napoléon en 1868 pour convoquer un congrès à Paris échoua à cause de la méfiance générale et du refus formel de TAngleterre.

' Cf. ce qui concerne les différentes formalités à Toccasion des grands congrès, Nys, iii. 10 ss.

qui auraient voté contre, puisque chaque membre n'est engagé que par son propre vote. L'unanimité est une nécessité, sauf pour des affaires d'importance secondaire et en vertu d'une convention préalable.

Le résultat des délibérations peut différer beaucoup, et s'exprimer dans des formes très variées. S'il n'est pas trop peu satisfaisant, c'est-à-dire si tous ou du moins la plupart des États sont tombés d'accord sur quelques points, il peut prendre la forme d'un traité ou de plusieurs traités composés d'une série d'articles qui règlent im sujet, ou plusieurs, aussi complètement que le permet l'accord obtenu. Ceci a lieu sous le nom de protocole ou procès-verbal des séances, signé par les plénipotentiaires, quelquefois d'acte final, accompagné d'un nombre plus ou moins grand d'annexés, et de suppléments ; parfois aussi sous forme de déclarations conformes signées par chacune des parties. Chaque partie a le droit d'y ajouter des déclarations, contenant une explication spéciale ou une certaine réserve, motivant son point de vue ou le formulant distinctement. Dans les deux Conférences de la paix à la Haye fut dressé un acte final renvoyant aux diverses conventions et déclarations qui devaient être signées séparément par les plénipotentiaires, mais ont du reste été rattachées à l'acte final. La succession des signatures est généralement déterminée par l'ordre alphabétique, d'après la langue française, tandis que les exemplaires destinés à chaque membre séparément portent en tête leur propre nom et titre.^ C'est de cette manière qu'au xix* siècle maint traité important fut conclu.

Les appréciations à l'égard des congrès et conférences diffèrent. Impossible de nier que ce sont des faits d'une grande importance et promettant plus encore pour l'avenir. Or, tandis que les uns y croient voir le présage d'une fraternisation

^ V. au sujet de Tasceiidance et de la position aetueUe de la langue française, Nys, iii. 14-17. Au début le latin prédominait. Au xiv« et au xv« siècle, la langue française entre en vogue, mais, au xvi« siècle, eUe a à soutenir la concurrence de la langue espagnole ; depuis le xyii« siècle, le français garde la préséance. Actuellement, on dresse quelquefois deux traités officiels en différentes langues, ce qui peut avoir des conséquences critiques, comme à Toccasion de la paix de Portsmouth du 5 septembre 1905.

internationale et d'un développement complet du droit international, sinon d'im droit universel, d'autres y découvrent avec inquiétude les germes d'une sorte de tutelle que les États puissants s'arrogent à l'égard de leurs voisins plus faibles. D serait téméraire de se risquer à des prédictions au sujet du développement futur de ces phénomènes internationaux qui, bien qu'ils ne méritent pas le nom d'organes stables du droit international, lui ont cependant procuré, à des intervalles irréguliers et sur un terrain incohérent, les moyens de s'exprimer sans équivoque, contribuant par là à im progrès surprenant. Le danger encore sommeillant de ces conférences peut être évité, en étendant toujours de plus en plus le cercle des États participants, mais surtout en s'en tenant rigoureusement au principe de l'^ale souveraineté des États, qui ne sauraient coDaborer que librement.

Cependant, la plupart des traités ne doivent pas lem- orig'me à des congrès ou à des conférences, mais à des négociations directes entre parties. D'après ce qui précède, les n^ociations orales entre les organes princiers des États ne sont à leur place que dans la monarchie absolue. La connaissance qu'on en avait jadis est prouvée par l'exemple bien connu de la convention de 1697, à Pillac, que Pierre le Grand et Frédéric II, grandélectem* de Brandebourg, conclurent personnellement contre la Suède. L'accord fut sanctionné par ime poignée de mains, une accolade et un serment solennel. Par contre, les négociations orales entre ministres ou diplomates sont encore à l'ordre du jour. Souvent on fixe d'avance les points principaux (punctationes) qui serviront de base aux délibérations, mais qui en soi n'ont aucune force obligatoire. Par contre, si l'on convient de conclure un traité pour un sujet spécial, pactum de contrahendOy cette convention est bien obligatoire, tout comme les fréquents traités préliminaires qui règlent des intérêts urgents sous la réserve d'un règlement complet, au moyen d'im traité définitif ultérieur. Les parties ne sont toutrfois engagées qu'à partir du moment où les négociations ont abouti à une conclusion satisfaisante et où la volonté des cocontractants a été clairement exprimée.

Les traités politiques verbaux appartiennent au passé. En vue de Pimportance, de l'étendue et de l'exactitude nécessaire, la conclusion d'un traité verbal n'est, de nos jours, et même dès la fin du xviir siècle, presque plus imaginable. Envers des princes et des peuples à moitié civilisés, c'est même une condition de bonne foi. Seuls, les traités qui ont été ratifiés par des documents, dressés par écrit en la forme solenneUe reconnue par les lois et les mœurs du pays, méritent d'être reconnus comme tels.^ Le nom varie du reste à rcdson de la forme qu'on se plaît à choisir. On donne en général le nom de traités aux contrats les plus importants et solennels qui excellent tant par leur contenu ou leur but que par le nombre et l'importance des contractants. Sans cela, on parle généralement de conventions ou de déclarations^ s'ils sont dressés sous forme de déclarations conformes. On rencontre cependant aussi d'autres noms, comme celui de cartels, de préférence pour des conventions militaires, spécialement pour l'échange de prisonniers ou des déserteurs ; capitulations pour les traités conclus avec la Turquie au sujet de la justice consulaire ou pour les anciens contrats en matière de livraison de mercenaires suisses ou pour d'autres opérations militaires. (T. u, § 44.)

Lorsque les négociations sont terminées, le soin de dresser l'acte final, nonmié généralement instrument^ est confié aux susdits plénipotentiaires. Il commence d'habitude par une introduction ou préambule, en tête duquel était généralement placée jadis une invocation à la Divinité, usage actuellement moins fréquent.^ Suivent alors les noms des contractants et de leurs plénipotentiaires. Le contenu principal est formé par le texte du traité, lequel, s'il est volumineux, est divisé en articles. Finalement, la signatiire par les plénipotentiaires, laqueUe est sanctionnée au moyen de leur sceau personnel, avec mention du lieu et de la date. On ajoute quelquefois séparément des articles additionnels, jadis souvent secrets, ou des annexes,

^ Rolin-Jaequemyns, dans R. D, 1, xxii. 850.

' Jadis cette invocation énonçait son origine chiétienne : ^ Au nom de la sainte Trinité ' ; après la coopération des États mahométans : * Au nom du Dieu Tout-puissant * ; par ex. dans les Actes de Beriin en 1885 et de Bruxelles en 1800.

488 DROrr MATÉRIEL

qui sont considérés comme parties également obligatoires du traité. La signature a lieu séparément et au même endroit» sauf quelques exceptions, surtout en cas de traités collectifs. Ici encore, la langue française est d'usage, à moins que les contractants n'usent de la même langue, ou ne tombent d'accord pour se servir d'une ou de plusieiu-s langues. La première éventualité s'applique aux traités anglo-américains, qui sont conclus en anglais, et aux traités de l'Amérique du C^tre, ou du Sud, pour lesquels on se sert de l'espagnol. La seconde a généralement pour cause la prédilection pour la langue du pays, mais ordinairement on ajoute alors une traduction, le plus souvent française.

Dès que le traité a été signé, il est légalement conclu et le contenu arrêté, mais il n'est pas encore parfait, ni obligatoire. n y manque encore, et c'est un point essentiel, la ratification ou sanction de la part de l'organe du gouvernement, qui, d'après le droit public, a la capacité exclusive de conclure des traités politiques.^ Il a déjà été dit plus haut que le droit international ne désigne point cet organe, mais reconnaît et respecte les prescriptions que le droit national contient à cet égard. Jadis, lorsque les princes absolus concluaient des traités, à leur bon plaisir et en personne, la ratification était superflue et tout aji plus une formalité ou une mesure de réserve. Nonobstant, au XV* siècle déjà, on en faisait souvent une condition. Lorsque, plus tard, en rapport aussi avec la coopération, de plus en plus exigée, d'autres organes de l'État, les gouvernements laissèrent à leurs fonctionnaires le soin des négociations et de la conclusion des traités, la ratification devint une affaire de plus en plus importante, généralement considérée conmie l'approbation donnée par le mandant au travail du mandataire. Si, dans les lettres de créance du ministre plénipotentiaire ou dans le texte du traité, la ratification a été expressément réservée, il ne peut plus y avoir de doute quant à son absolue nécessité, et le gouvernement reste entièrement libre de décider s'il veut ou non l'accorder. Si, par contre, ni le texte du traité,

^ Cf. F. Wegmann, Die RaHficaHon von Siaatsvertràgen, Berlin, 1892 ; une monographie quelque peu prétentieuse, mais non sans mérite.

ni les pouvoirs ne contiennent rien au sujet de la ratification, celle-ci ne peut être refusée, à moins de raisons particulièrement importantes.

Suivant Grotius et Pufendorf, ce refus n'était permis que si les mandataires avaient dépassé leurs mandats, suivant Bynkershoek et Vattel également lorsqu'il en était ainsi de leurs instructions secrètes.^ Ce point de vue est admis également au XIX* siècle par des auteurs plus anciens, conmie Heffter, Bluntschli et Phillimore. Il est cependant directement opposé au droit positif actuel.

La ratification est maintenant un élément essentiel du traité, dont on ne peut en aucun cas se passer. La condition formelle en est donc superflue et vide de sens. On peut plutôt comparer le traité conclu au projet de loi d'une monarchie constitutionnelle accepté par la représentation nationale, mais qui, pour devenir loi, réclame la sanction du monarque.^ Il y a une grande analogie entre la ratification et la sanction qui, en hollandais, se traduisent par le même mot. Il ne faut pourtant pas les assimiler, puisque aucun expert ne donnera le nom de loi à un projet de loi avant que la sanction royale ait été obtenue, tandis qu'un traité porte déjà ce nom immédiatement après la signatin^e de l'acte final, à laqueDe il emprunte sa date. Cette différence est due au plus haut degré de développement obtenu par la méthode de législation dans le droit public en comparidson de la conclusion des traités dans le droit international. La ratification d'un traité est indispensable, du moment que l'autorité compétente ne décide pas exclusivement de son contenu ou transfère cette capacité à ses subordonnés, légalement et sans réserve. Le premier cas se présente à l'occasion de l'échange de notes ministérieUes, ou de déclarations conformes. Le dernier se

1 C. van Bynkershoek écrit : Si legatus publicum mandatum, quod forte spéciale est, vel arcanum, qtwd semper est spéciale, ad amussim seculus, foedera et pacta ineai, iusH principis esse ea probare, et nisi probaverit nuUae fidei reum esse, simtUque legatum exponere ItuHbrio. Qjuaestiones, ii. 7.

* Ainsi notamment Zom, qui, dans son Drcit public de V Empire allemand, nomme la ratification : den Impeiativ an die Staatsangehôrigen, den Vertrag zu beobachten (Ordre impératif aux sujets de TÉtat d'observer le traité). Ensuite : voir v. Martens, i. 497 ; v. Liszt, p. 178 ; v. Ullmann, § 78 ; et les observations de Rivîer, ii. 72, citées par L. Oppenheim, i. 581, avec assentiment.

rencontre dans d'étroites limites chez les chefs militaires ou les gouverneurs de colonies, mais les cas en sont rares. La délégation plus étendue est généralement exclue par le droit public, et ne rentre pas non plus dans le cadre du développement juridique international. La faculté d'accorder la ratification est réservée exclusivement au chef de l'État qui n'y procède pas avant que toutes les conditions constitutionnelles «dent été remplies et à moins d'avoir, également, acquis la conviction que l'intérêt de l'État est servi par le traité.

Les États constitutionnels s'en tiennent presque exclusivement au principe que les contrats politiques dont dépendent directement pour les habitants des droits garantis par la loi, exigent le consentement préalable de la représentation nationale, qui a le devoir de veiller sur ces droits. Là où il en est ainsi, la ratification de la part du prince dépendra donc en premier lieu du consentement requis, et ne pourra être accordé avant que celui-ci ait été donné dans la forme prescrite.^ Cependant, même si le consentement a été donné, ou s'il n'est pas du tout nécessaire, le gouvernement peut voir dans le changement des circonstances une raison de refuser la ratification, ce qui ne doit pas se faire à la légère, car, autrement, la contre-partie pourrait valablement s'en plaindre et, bien qu'on ait expressément reconnu, souvent, quelles raisons y peuvent suffire, ce n'en est pas moins, surtout, une question subjective.* Enfin, si le fait par les déliés d'outre-passer lem-s pouvoirs a toujours été considéré conmie un juste motif poiu: refuser la ratification, par contre, le changement d'opinion ou de disposition de la part du gouvernement est généralement Considérée comme une

^ Quando la condizUme aospensiva délia ratificazione per parte dei corpi rtqfpreserUaHui sia stabilita délia cosHtuziane deUo staio, il trattaio, benchè conduao nei limiti del primo potere offiziale, non obHgherà lo stato, se non quando sia raHficato dai corpi rappresentaHui. Fiore, ii. 278. v. Liszt, l. c, p. 166, distingue entre la force obligatoire en droit publie et en droit international, distinction à mon avis spécieuse et inadmissible.

* F. Wegmann, L c, p. 89 ss., donne comme conditions pour l'application de la clause rdms sic stantitms : il £aut que le changement dans la situation politique soit très important, qu'il ait lieu après la conclusion, qu'il exerce une grande influence sur le traité, qu'il rende la ratification très dangereuse pour l'État intéressé. Toutes choses également insignifiantes à mon idée.

raison insuffisante. Le V^ février 1843, à l'occasion du refus de la France de ratifier le traité de 1841, concernant la traite des nègres, le ministre Guizot déclarait à la Chambre française qu'un gouvernement est libre d'accorder ou de refuser la ratification ' absolument selon son bon plaisir et sans avoir à motiver son refus par aucune raison plausible '. Cette assertion rencontra une contradiction bien fondée. Non seulement des raisons sérieuses sont exigées, mais aussi leur commtmication et leiu" explication.^

Il est établi maintenant que seule la ratification complète un traité politique et le rend obligatoire pour la partie ratifiante. Si le consentement parlementaire requis n'est demandé et refusé qu'ultérieurement, le traité ne perd pas, de ce chef, sa force obligatoire, seulement, il devient impossible de l'exécuter, quand la coopération de la représentation nationale est, pour cela, nécessaire. Conmie cependant la ratification n'a lieu qu'exceptionneUement le join* même, le traité n'empnmte pas sa* date à sa ratification, mais à sa signature, ce qui n'a pas peu contribué au malentendu à l'égard de la véritable nature de la ratification : on l'a qualifiée de condition ajournante et on a voulu lui attribuer un effet rétroactif, avant de la reconnaître comme la pierre angulaire du contrat politique et d'y attacher la force obligatoire.

La ratification est, de sa nature, entière et complète, autrement dit non conditionneUe : eUe n'admet pas de changement ou d'addition obligatoire. Toute restriction partieDe est ^ale au refus total. Si un pareil changement ou une semblable restriction émane de la représentation nationale ou de quelque autre corps appelé à coopérer, la ratification devient nulle ou impossible ; le seul moyen d'aboutir est de recommencer les négociations : le traité primitif est alors annulé.

La ratification n'est pas tenue à une forme spéciale et diffère sensiblement suivant le temps et le lieu. Généralement, on

^ Guizot, M^motre», Paris, 1858, t. vi,ch. 86. v. Biartens, Z. c, i. 402. Aussi, Seligmann, Abtchhtsê und Wirkêomkeii dtr Staat9vertrâge, p. 80 : ^ De ce qui précède ressort que la ratification d'un point de vue purement juridique peut être refusée à volonté et sans raison spéciale.'

dresse un acte qui contient de préférence le traité tout entier, comme il est d'usage en HoUande» mais, souvent, se borne à la mention exacte du titre du premier et du dernier article et des signatures ; Pacte est alors signé et scellé par le chef de l'État. Après la sanction de la part des contractants, et une comparaison soigneuse du texte, les ratifications sont échangées, ou bien, en cas de traités collectifs, sont déposées au département des affaires étrangères. En ce cas, on en dresse un acte de dépôt, n va de soi que, dans le cas d'un traité bilatéral, l'échange des ratifications se fait le même jour, assurant de la sorte du même coup aux deux parties, au même moment, sa force obligatoire.^ Par contre, le dépôt, en cas de traité collectif, a lieu à des époques différentes, ce qui fait perdre l'avantage qu'offre un point de départ égal pour toutes les parties. C'est poin^quoi, ordinairement, la force obligatoire ne commence pas le jour delà ratification même, mais celui de l'échange des ratifications ou de l'acte de dépôt qui le remplace.

§ 26. — Fcmctionnernent et garantie des traités.

Un traité ne peut être appliqué qu'après avoir acquis sa force obligatoire. D'ordinaire, l'entrée en vigueur coïncide avec la ratification. Il est clair toutefois que les contractants sont parfaitement libres de fixer ime date ultérieiu'e pom* la mise en vigueur. Par contre, la stipulation, en vertu de laquelle le traité conmience à s'appliquer avant la ratification n'a pas de sens juridique puisque, jusqu'au moment de la ratification, cette stipulation est sans force obligatoire. Il arrive toutefois qu'en cas d'urgence l'on s'accorde à faire entrer le traité en action sans attendre l'échange des ratifications, comme pour le traité de Londres de 1840, qui voulait immédiatement arrêter le progrès des armes du vice-roi d'Egypte Ibrahim-Pacha contre son souverain légitime. La ratification ultérieure signifie alors l'approbation d'un fait accompli, résultant d'une convention non formelle de collaboration par laquelle on accorde à la rati-

1 L'Angleterre agit fort justement ainsi après que le Sénat des États-Unis eut amendé, le 12 décembre 1900, le premier traité Hay-Pauncefote au sujet du canal de Nicaragua.

fication une force rétroactive jusqu'au jour de la conclusioiu A moins que le contraire ait été stipulé expressément, la ratification n*a pas de force rétroactive. D est vrai que presque tous les auteurs plus anciens soutiennent le contraire, mais c'est là une suite logique de la conception erronée, suivant laquelle il faudrait voir dans la ratification une condition suspensive au lieu d'un élément essentiel du traité conclu. Si l'on accepte ce dernier principe, il va de soi qu'à moins d'une stipulation spéciale le traité n'a pas de force rétroactive jusqu'à une époque antérieure à la conclusion.^

L'effet d'im traité politique engage l'ensemble aussi bien que toutes les parties de l'État ; c'est-à-dire qu'il s'étend sur toute personne et toute chose qui est soumise à l'autorité de l'État, spécialement sur son territoire, y compris ses colonies ou dépendances, à moins que des conditions spéciales n'aient été faites à l'égard de ceUes-ci. Tous les fonctionnaires ou organes de l'État sont donc tenus de coopérer à l'exécution, chacun d'eux dans les limites de sa sphère d'activité et de sa capacité. Si la coopération des sujets est nécessaire, ou si, par le traité, Içurs droits sont attaqués ou modifiés, il dépend du droit public spécial de décider s'il suffit de publier simplement le traité de la manière prescrite par le droit public, ou s'il est nécessaire qu'une loi spéciale ou quelque autre ordonnance rende obligatoires pour les sujets les devoirs qui en dérivent. Cette question épineuse n'est pas toujoiu's posée avec clarté, ni résolue sans équivoque. Elle n'appartient cependant pas au droit international. Celui-ci ne s'occupe que des obligations des États contractants. Il exige que les parties observent strictement leurs engagements et prennent, sans hésitation ni réserve, les mesures nécessaires suivant leur propre organisation. Comme action de deux ou de plusieurs États en conmiun, le traité est supérieur à la loi de l'État pris individueUement. Celle-ci doit céder au traité, si elle est en opposition avec ce dernier, ou s'y conformer, si eUe est faite ou modifiée par la suite. En théorie, la règle s'applique même à la constitution, quoique, dans des circon-

1 Entre autres Heffter, p. 189 ; réfuté par Geffeken, iWtf., p. 192 ; Justus V. Martens, i. 408 ;] Rivier, ii. 79.

stances normales, Tobservation n'ait pas de valeur pratique, puisque alors le traité repose sur des prescriptions constitutionneUes. Dans l'intérêt de la simplicité et de la r^ularité, il est sans doute préférable d'accorder immédiatement au traité force obligatoire de droit public pour tous les sujets ; certaines constitutions exigent cependant, au préalable, des mesiu'es législatives et d'administration spéciales, tandis qu'en d'autres cas les contractants sont immédiatement obligés par les traités. Quoiqu'il en soit, chaque contractant est tenu d'assurer par tous les moyens dont il dispose la coercition juridique, et il en répond complètement vis-à-vis de ses cocontractants. Ce n'est que la façon d'observer ce devoir qui reste déterminée par le droit pubUc national. Tout ce qu'il exige a dû être mûrement pesé dans les pourparlers et lors de la signature du traité.

Étroitement liée à ce qui précède est la question ^de la promulgation ou de la publication des traités, entre lesquelles on fait souvent des distinctions au point de vue technique. Le droit international ne prescrit rien à cet égard : il laisse à l'État pleine Uberté de publier ou non les traités qu'il a conclus. La forme, aussi, de la publication est réglée par le droit public. Un règlement international de la publication oflScieDe des traités serait en effet très désirable. Là où la coopération de la représentation nationale ou d'autres corps publics, travaillant en public, est requise pour l'accomplissement ou l'exécution, la publicité nécessaire est asstirée. Là où ni l'un ni l'autre ne se produit, le gouvernement peut garder le silence sur ses traités jusqu'à ce qu'il croie le moment venu de les rendre pubUcs sous une forme ou une autre. Les traités secrets, il est vrai, sont beaucoup plus rares que naguère, mais se rencontrent néanmoins encore actueUement, conmie en témoigne la triple alliance entre l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie et l'Itidie, laquelle, quoique ayant été conclue dès 1879, ne fut pas rendue publique avant 1888.

Déjà, en 1885, à BruxeDes, le vœu naturel d'une publication complète et régulière des traités, toujours plus nombreux et plus importants, amena l'Institut de droit international, sur l'initiative de v. Martitz, à formuler le vœu que les divers

gouvernements prissent soin, dans la mesure où l'intérêt de rÉtat ne s'oppose pas à la divulgation, de publier dans des recueils désignés spécialement à cet effet leurs traités et autres actes internationaux, soit officiellement, soit par l'intermédiaire de personnes privées compétentes. Après maintes délibérations et sur l'encouragement du département de la justice de la Confédération suisse, l'Institut prit, en 1891, à Hambourg, la résolution suivante : ' L'Institut émet le vœu qu'une imion internationale soit formée au moyen d'un traité auquel seraient invités à adhérer tous les États coalisés, en vue d'une publication aussi universelle, aussi prompte et aussi uniforme que possible des traités et conventions entre les États faisant partie de l'Union.' Un projet de convention arrêté ensuite dans la séance de 1892 à Genève fut présenté à Berne en 1894 par le Grouvemement suisse, dans une conférence de quatorze États. Le but n'a toutefois pas été atteint, même pas après que le gouvernement belge, avec l'assentiment de la Suisse, eut fait, en 1895, une nouvelle tentative.^

Les traités politiques n'engagent que les parties ; ils sont sans conséquences juridiques pour des tiers, même s'ils contiennent des clauses auxquelles ceux-ci ont grand intérêt. S'il y en a qui trouvent que leurs droits sont violés par un traité entre les parties, ils peuvent protester ou maintenir leurs droits de quelque autre manière, mais non s'en prendre aux droits ou traités : res inter altos acta neque prodest neque nocet. Une exception importante peut dériver d'une clause de la nation Ma plus favorisée ', qui assure à des tiers ce qu'un État concède à d'autres. Nous en traiterons plus loin. Dans les traités collectifs des temps modernes il arrive cependant souvent que les contractants désirent spécialement engager d'autres à accéder. Si le fait se produit avant la ratification par les parties, il y a plutôt lieu de parler de coopération que d'accession. Quand les traités conclus n'admettent pas la participation de tiers, on trouve des traités ouverts auxquels il est possible de

^ Annuaire, vii. 284 ; viii. 282, 286-70 (rapport de Norsa) ; ix. 808 ; X. 247 (note de Kamarowski) ; xi. 281-828 (rapport de v. Martitz) ; xii. 226-57 (rapport de v. Martens, texte approuvé) ; R, D. /. xviii. 168-87.

prendre part avec ou sans condition. A mesure que la participation estplusou moins complète, on parle d^ticcessionoud^iidhésion. On entend par accession l'action par laquelle un tiers vient s'ajouter absoliunent, comme partie égale, aux parties primitives, et se soumettre à tous leurs droits et devoirs par l'échange ou le dépôt réciproque des ratifications. On nomme adhésion le consentement par oui ou non, avec ou sans condition, d'un tiers au contenu entier ou à certaines clauses du traité, de sorte qu'il ne participe aux droits et aux devoirs qui en dérivent que tout autant qu'il résulte de son adhésion même. Naturellement poiu* l'une aussi bien que pour l'autre, l'assentiment des parties est indispensable, quoique ceci ne soit pas toujoiu^s expressément déclaré. La forme de l'accession varie, suivant qu'elle consiste en une simple déclaration du tiers qu'il veut céder à l'occasion qui lui est offerte, ce qui décide de l'accession, ou bien que chacune des parties primitives donne son assentiment et son approbation. Cette dernière forme est plus prolixe et actuellement moins usitée que jadis ; on peut citer comme exemple l'accession à la convention sucrière de 1903, qui demande l'assentiment de la commission permanente des sucres. La question de savoir quel organe de l'État a la capacité d'accéder dépend natiu'ellement du droit public individuel, lequel, ordinairement, indique pom* cela, soit expressément, soit tacitement, la même autorité que celle qui a le droit de conclure des traités. Par cette voie, nombre de traités collectifs des temps modernes ont peu à peu acquis une très grande extension, tandis que le développement du territoire, sur lequel s'étendent quelques-unes des institutions commîmes, a augmenté d'une façon extraordinaire. Le développement du droit administratif international a été grandement favorisé par des traités internationaux aussi élastiques. Des exemples d'accession sont offerts entre autres par les traités de Vienne de 1815, la convention de Genève de 1864 pour les secours aux blessés et malades en temps de guerre, la déclaration de Paris du 16 avril 1866, au sujet de la guerre navale, les nombreux traités internationaux poiu* l'établissement d'unions administratives comme les postes et télégraphes, etc., enfin la convention sanitaire de Dresde.

L'adhésion est souvent accordée à des déclarations de principe, dont ne dérivent pas d'obligations spéciales, comme celles de la neutralité armée de 1780, de la déclaration de Paris de 1856, des conventions conclues aux Conférences de la paix à la Haye, en 1899 et 1907. Il faut toutefois reconnaître qu'ici encore la terminologie laisse beaucoup à désirer au point de vue de la stabilité et de l'exactitude et qu'il n'est pas possible de distinguer nettement entre les deux expressions. Ceci résulte clairement de l'art. 37 de l'Acte du Congo, disant : ' LeF Puissances qui n'auront pas signé le présent Acte général pourront adhérer à ses dispositions par un acte séparé. L'adhésion de chaque puissance est notifiée par voie diplomatique au gouvernement de l'Empire d'Allemagne, et par celui-ci à tous les États signataires ou adhérents. Elle emporte de plein droit l'acceptation de toutes les obligations, et l'admission à tous les avantages stipulés par le présent acte général.' On emploie ici le mot adhésion^ tandis qu'il ressort de la dernière phrase qu'il est question d'accession. C'est poiu*quoi les auteiu's les plus récents, comme v. Liszt, ne font à bon droit aucune distinction entre les deux.

L'interprétation des traités est une chose très importante, mais aussi de nature très délicate. Maximum interpretationis iuridicae mysterium. H n'y a pas de juge désigné pour ce travail, comme en droit privé, de sorte qu'en général l'expKcation dépend uniquement des parties. Si l'on vient à douter de la signification exacte d'une convention, on ne peut faire cesser le doute que par une interprétation atUhentique^ c'est-à-dire par un nouveau traité au moyen duquel les parties étabUssent conjointement à nouveau, et sans équivoque, le sens du traité primitif. Les exemples ne manquent pas. Le traité francoanglais du 11 août 1870 n'avait d'autre but que d'établir le sens exact de la neutraUté garantie à la Belgique depuis déjà 1831. Une déclaration du 16 juillet 1873 entre la France et l'Italie servit à interpréter une clause du traité d'extradition du 12 mai 1870. Le traité Clayton-Bulwer du 19 avril 1860 entre les États-Unis et l'Angleterre stipulait ' that neither one nor the other will ever occupy, or fortify, or colonise,

or assume, or exercise any dominion over Nicaragua, Costa Rica, the Mosquito coast or any part of Central America, nor will either make use of any protection ... or any alliance ... for the purpose of erecting or maintaining any such fortifications, or of occupying, fortif3âng, colonising, any part of Central America or of assuming or exercising dominion over the same.' Les États-Unis donnèrent une interprétation littérale à cette clause, qui, selon la loi, mettait fin tout de suite au protectorat anglais sur les Mosquitos, ainsi qu'à la possession de Ruatan et de quelques îles plus petites ; l'Angleterre, d'autre part prétendait que la condition ne s'appliquait qu'au futur et laissait intactes les conditions juridiques existantes. Un demi-siècle plus tard seulement le traité Hay- Pauncefote termina d'ime manière satisfaisante cette importante différence d'interprétation. Ailleurs on trouve encore un exemple marquant d'interprétation authentique où la Hollande était elle-même intéressée (§ 23).

A défaut d'une pareille interprétation, celle-ci ne peut émaner que des contractants mêmes et de leurs organes légitimes : par conséquent, des gouvernements quant aux actions politiques ; des autorités judiciaires, quant aux droits et devoirs des personnes privées. Les règles, qui servent alors de guide, sont traitées amplement par les auteurs plus anciens et empruntées pour la plupart au droit romain. Il a été relevé plus haut que déjà Grotius mettait en garde contre cette application du droit romain, et à bon droit, car, dès que cette application dépasse les limites de ce qui dérive directement de la conception du traité et de ce qui est établi par la coutume, ime semblable application peut facilement dégénérer en un affreux abus, à l'égard d'États qui ne connaissent"^ et ne comprennent absolument pas le droit romain et se font souvent ime tout autre idée de la saine interprétation.

La même observation s'applique aux distinctions spécieuses entre les différentes sortes d'interprétation, qu'on rencontre chez quelques-uns des écrivains plus récents.^

^ Vattel traite les règles d'interprétation en 90 pages et termine ainsi : *' Toutes ces règles doivent se combiner ensemble et Tinterprétation se flaire

Les simples règles d'interprétation acceptées et appliquées généralement reviennent à ce qui suit : La bonne foi, sur laquelle repose entièrement le droit de traité, préside, non seulement à la conclusion, mais aussi à Tinterprétation du traité. Elle exige qu'ici, à la différence du droit privé, on accorde une plus grande valeur à l'intention qu'à la lettre. 'As a gênerai maxim it is true', dit à raison Phillimorei ' that good faith clings to the spirit, fraud to the letter of the convention.'

La cause et le but d'un contrat, son histoire souvent longue et prolixe, mais surtout l'absence d'im juge international capable d'en effectuer l'interprétation, suffisent à expliquer et justifier ce principe fondamental de l'exégèse. Parmi les nombreux exemples de conflit entre l'intention et la lettre, je rappelle la condition bien connue stipulée à la paix d'Utrecht de 1713, que les fortifications et les travaux maritimes de Dimkerque doivent être démolis : ne dicta munimentaj portuSy moleSf avi aggeres denuo unquam reficiantur. Les Français se mirent cependant immédiatement à construire un port de guerre à Marcigue, situé à une lieue de distance, jusqu'à ce que l'Angleterre réussit à leur démontrer qu'ils se rendaient coupables d'une action illicite par manque de bonne foi et à les faire renoncer à leiu* propre projet.

D'importantes conséquences dérivent de ce principe. Si les mots d'une convention, comme tels, sont clairs et vraisemblablement conformes à l'intention, donc le cas ordinaire, la signification usuelle est préférable à l'acceptation scientifique, à moins qu'il ne ressorte de l'ensemble qu'un sens spécial a été attaché aux mots, puisqu'en ce cas l'intention indiquée par l'ensemble de la phrase détermine également le sens de chaque mot

de manière qu'elle s'accorde à toutes selon qu'elles sont applicables au cas. Lorsque ces règles paraissent se croiser elles se balancent et se limitent réciproquement suivant leur force et leur importance,' et le reste à Tavenant. PhJllimore distingue entre atttherUical, usual, et doctrinal interpretaiion. Cf. sur la compétence étendue d'un juge légitime un article approfondi et richement documenté de P. Pic, professeur à Lyon : * De l'interprétation des traités internationaux.' R. G. D. I. P. 1010, p. 5-85. Ch. Cheney Hide, Amer. Joum. iii. 46-61. Cf. F. Lieber, Légal and poliHcal hermeneuHca, or principleê of interprétation and constmction in law and poHtics, 1888, article excellent bien que vieilli et cité à juste raison par £. Nys, ii. 520.

KkS

pris séparément. Si le peu de clarté des mots, et Tincertitude de leur sens, doivent le faire tirer des motifs et de l'histoire du traité en rapport avec son but, afin que l'impossible puisse faire place au possil)le, la déraison à la raison, l'inmioral au moral et que, de cette manière, on trouve une interprétation possible, raisonnable et morale ; enfiin, si les mots sont vraisemblablement en opposition avec l'intention, il faut donner la préférence à une interprétation qui rétablira l'harmonie en faisant justice aux intentions. U ne faut poiuiant pas que de semblables efforts remplacent jamais les mots par l'intention. La précipitation qu'on met à conclure certains traités collectifs, le peu de soin et de ponctuaUté que les contractants y apportent, quelquefois exprès, la différence de langue et de méthode dans l'interprétation des lois, enfin l'influence involontaire des préjugés politiques ou humanitaires, sont autant de facteurs dans la construction, qui demandent instamment d'être r^lés d'une manière plus satisfaisante. Il ne faut pas non plus perdre de vue le danger qu'il y a à distinguer dans un traité poUtique entre affaires d'importance principale et secondaire, puisque l'un considère comme essentiel ce qui, pour l'autre, peut fort bien avoir peu d'importance et vice-versa, que les conclusions analogiques, quand même justes en théories, ne sont pas permises, tant qu'elles n'ont pas été adoptées par les parties elles-mêmes. Enfin, il n'est pas rare que divers contrats, conclus entre les mêmes parties, contiennent des clauses inconciliables. En ce cas, c'est la date plus récente du traité, le caractère plus spécial ou plus impératif de la prescription qui décide de la préférence. De semblables- règles n'ont toutefois qu'une valeur relative et ne sauraient être considérées comme généralement obligatoires.

Les parties sont seules autorisées à interpréter leurs traités, mais elles peuvent en charger d'autres, soit des arbitres, soit des juges. Le cas est, de plus en plus, prévu en insérant dans le traité la clauMda compromissoria, par laquelle les parties s'engagent à confier à des arbitres le jugement des différends qui pourraient naître au sujet de l'interprétation ou de l'appUcation du traité, soit en général, soit à certaines conditions. L'Italie surtout

a donné, sur ce point un excellent exemple, qui fut suivi plus tard par d'autres États. L'arbitrage, dont nous parlerons dans la suite, trouve là un terrain très fertile. Ce n'est toutefois que de la part d'une véritable jurisprudence qu'on puisse s'attendre à une méthode constante d'interprétation.

L'absence de contrainte jiuidique à l'yard de l'observation et de l'exécution des traités conclus a naturellement, dès le début, éveillé le désir d'obtenir des garanties pour s'assurer de l'exécution par des expédients. H va de soi qu'on ne pouvait y poiu^oir par des clauses pénales ou arbitrales, dattsulae pénales ou compromiesoriaej comme parties intégrantes du traité même, celles-ci ne pouvaient en augmenter le poids. Il fallait chercher des garanties qui, en occupant une place individuelle à côté du traité, pourraient, en effet, lui donner plus de poids.

Le moyen le plus ancien et le plus respectable consistait en une consécration religieuse, autrement dit en l'invocation de l'aide de Dieu, par des cérémonies religieuses. Ce moyen emprunté à l'antiquité et développé dans le iue fetiàle des Romains acquit d'autres formes à l'époque chrétienne. Au moyen âge il consistait dans le fait de servir la messe, de baiser le crucifix, dans un appel au pape, dans une menace d'exconmiunication et surtout dans une prestation de serment.

Le serment^ qui jouait im rôle important dans toute la vie sociale et poUtique, devait, à plus forte raison, occuper une place dans les rapports internationaux. Quiconque violait son serment faisait injure à la divinité et tombait sous la juridiction ecclésiastique, qui ne dépendait pas d'un État spécial, mais avait un caractère imiversel.

Le serment conmie sceau et garantie d'im traité poUtique paraît pour la première fois à l'occasion du traité fameux de Verdun, en 843, qui râlait le partage du grand empire carolingien. On le rencontre sans cesse dans un grand nombre de traités du moyen âge et de l'histoire moderne, entre autres celui de la paix de Westphalie de 1648, et pour la dernière fois dans un traité franco-suisse conclu à Solothum en 1777. Les papes n'ont pas peu contribué à miner la confiance dans le serment en accordant des dispenses, non seulement vis-à-vis des

mécréants et des hérétiques, mais même contre la contre-partie chrétienne qui s'y fiait. En 1431, Philippe de Bourgogne se fit dispenser par le pape et le concile de Bâle du serment, prêté sur le traité avec TAngleterre, pour s'allier avec la France. En 1526, François I^^ fut dispensé par le pape Léon X du serment prêté à Charles-Quint sur le traité de paix de Madrid; en 1656, Henri II le fut par le l^t pontifical Caraffa pour son serment sur la paix de Vaucelles. On tâcha d'échapper à ce danger en renonçant à l'avance à une dispense éventuelle, comme à l'occasion de la paix des Dames ou de Cambrai en 1529; mais il n'est pas nécessaire de dire qu'une semblable déclaration ne signifiait pas grand'chose, et que le respect du serment, une fois disparu, n'était pas susceptible de réhabilitation. Déjà Louis XI déclarait avoir bien affirmé par serment le traité, mais non le maintien du serment. Après le xviii® siècle on ne rencontre plus le serment comme garantie d'un traité et actuellement cette coutume est tombée en désuétude.

Il en est de même d'im second moyen plus juridique, mais non moins singuUer : la remise d^otageSf c'est-à-dire de prisomiiers qu'une des parties met au pouvoir de la contre-partie, afin de les y garder jusqu'à ce que la première ait rempli tous les engagements contractés.

Cet usage repose sur la supposition que la partie qui remet les otages, tenant beaucoup à leur bien-être et à leur retour, s'efforcera de s'acquitter de ses obligations. Les otages sont toujours des hommes de haute naissance et de grand mérite. Celui qui les reçoit est tenu de les entretenir et de les prot^er, et même, en cas de violation du traité, il n'a pas le pouvoir d'attenter à leurs jours. Cette institution, dès le xvi* siècle, ne tarda pas à disparaître ; le dernier exemple est celui de deux pairs anglais qui, à la paix d'Aix-la-Chapelle en 1748, furent emmenés en otage à Paris comme garantie de la reddition de possessions dans l'Amérique du Nord. L'institution a réellement disparu, elle est absolument contraire aux notions modernes du droit.

On a cherché une troisième forme de garantie dans le gage qui

reste au pouvoir de Tun des contractants, jusqu'à ce que la contre-partie se soit acquittée de ses obligations. Il se présente sous différentes formes : d'abord sous celles de biens mobiliers, donc d'un gage appartenant au droit privé. H est clair qu'entre États modernes ceci n'est guère imaginable : le gage des joyaux de la couronne polonaise à la Prusse au xviiT siècle est généralement cité comme unique exemple ; l'usage ne s'accorde qu'avec des conditions primitives ou des tribus barbares. En second lieu, ce peut être un nantissement de territoire, soit que ce territoire passe en possession de la contre-partie, afin que celle-ci en exerce à son gré le gouvernement et l'administration, soit que le territoire en question, parfois rien de plus qu'une forteresse ou qu'un port, soit seulement occupé militairement en attendant l'accomplissement de certains engagements contractuels. Le premier moyen est dangereux ; il a souvent été la cause d'une perte définitive du territoire engagé, celui-ci restant d'une façon durable en possession de la contre-partie. Ainsi la Corse, qui, en 1768, avait été nantie à la France par la république de Gênes pour sûreté de paiement de dettes, finit par devenir territoire français et être perdue pour l'Italie. Ainsi le pays de Vaud passa de la Savoie à Berne ; enfin la Suède dut renoncer définitivement par traité à la possession de la ville de Wismar, donnée en gage au Mecklembourg-Schwerin comme garantie du paiement d'une dette pécuniaire.

L'occupation militaire est un usage qu'on rencontre bien plus souvent. A la seconde paix de Paris, du 20 novembre 1815, une partie de la France continua d'être occupée par les alliés pour sûreté des obligations imposées. Par suite des préliminaires de la paix du 26 février 1871, les départements du nord-est de la France avaient à subir l'occupation par les armées allemandes jusqu'à ce que la contribution de guerre fût entièrement acquittée, ce qui se fit plus tôt qu'on ne s'y était attendu. Cette dernière garantie ne semble donc pas trop mal répondre au but. La même chose peut se dire de l'engagement de certains revenus de l'État pour sûreté de dettes, dont, sans cela, le paiement ne semblerait pas à espérer. Cette forme de garantie se rencontre beaucoup chez les États faibles au point de vue financier, comme

la Turquie et la Grèce, et s'applique aux créances particulières aussi bien qu'à celles des États qui ont conclu une garantie des emprunts. Par contre, une pareille garantie semble dangereuse, en ce qu'elle peut donner lieu à ime immixtion inattendue dans les affaires intérieures, surtout si le renoncement et l'administration des revenus engagés sont confiés à des mains étrangères.

Cependant, la quatrième et la plus importante des formes de sûreté est la garantie par des tiers.^ Elle tire son origine du cautionnement personnel du droit privé, mais a parcoiu'u un développement particulier. Au début, en cas de traités politiques, certaines personnes privées étaient invitées à donner leur concours comme témoins et cautions afin de renforcer le lien jiuidique. On leur donnait le nom de warrandi ou conseroatores pacis ; c'étaient la plupart du temps des nationaux ou des vassaux, ou encore des villes ou autres corporations, lesquelles, au moyen âge, étaient nombreuses et variées. Elles répondaient personnellement de l'exécution des engagements contractuels et faisaient pour ainsi dire promesse d'assistance contre le transgresseur. Cet usage resta en vigueur jusqu'au xvr siècle. A la paix de Senlis en 1493, entre l'empereur Maximilien et Charles VIII, des vassaux et des villes se portèrent caution. Pour la première fois, en 1505, à la paix de Blois entre Ferdinand d'Aragon et Louis XII de France, un prince étranger, Henri VIII d'Angleterre, agit comme tel.

Depuis le développement du droit international moderne, cette garantie primitive a été remplacée par la garantie d'États tiers qui, sans être intéressés comme parties à un contrat quelconque, répondent de l'exécution et peuvent, en conséquence, être considérés conune parties secondaires.

L'obligation que le garant prend sur lui consiste à promettre d'user de tous les moyens qu'il a à sa disposition pour induire les parties à s'acquitter de leturs engagements réciproques, mais non de faire ou d'accomplir eux-mêmes ce que les parties restent en défaut d'exécuter. C'est justement en cela que consiste la différence avec la caution qui oblige certainement

^ On l'a nommée indirecte en contraste avec les formes directes qui précèdent.

à Texécution des promesses que le contractant reste en défaut d'accomplir.

La garantie peut être accordée tant en général à Fégard des deux parties qu'en faveur de l'une d'elles, pour un temps indéfini ou un certain terme ; elle peut se rapporter au contrat en entier ou à certaines clauses seulement. De la teneur et de la forme de la garantie accordée dépend la question de savoir quel est celui qui peut y faire appel. Naturellement, les parties sont libres d'accorder ou d'accepter la garantie qui doit toujours être interprétée dans un sens restreint et ne pas tendre plus loin qu'il n'a été accordé. C'est pourquoi il a été établi que la garantie d'un traité spécial ne renferme aucunement la garantie sous-entendue d'anciens traités confirmés par celui-ci; par exemple la garantie russe de la succession de Bavière au traité de Teschen en 1779 n'avait pas rapport aux précédents traités de paix européens qu'il confirmait. Le garant n'est tenu d'agir que lorsque le cas spécial pour lequel la garantie a été accordée se présente indubitablement et qu'en outre l'intervention du garant a été directement sollicitée par la partie garantie. Sans cette dernière condition la garantie d^énérerait en intervention.

La garantie dont il s'agit ici a un caractère accessoire et se distingue par là du traité de garantie spécial dont il sera question en son temps. Ceci se rapporte aussi en particulier à la garantie collective, c'est-à-dire à la garantie accordée conjointement par plusieurs. En ce cas l'intervention de tous ensemble ou de chacun séparément peut être demandée et accordée. Reste à examiner le point de savoir si chaque garant n'a pas seulement la capacité, mais aussi le devoir d'agir, même si d'autres garants vraisemblablement se soustraient à ce devoir. Malgré quelques assertions contraires et remarquables, on est à peu près unanimement d'avis que les garants sont engagés personnellement anssi bien que conjointement et ont, par conséquent, non seulement la capacité, mais aussi le devoir de s'acquitter de leur promesse. La garantie n'est nullement limitée aux traités, mais peut aussi avoir rapport à des institutions ou conditions spéciales ; elle obtient alors le caractère d'im traité spécial.

généralement collectif. C'est en traitant ce sujet que se présentera la question de la valeur qu'on peut en général attribuer à la garantie internationale. Il est certain que, parmi les formes de garantie artificielle pour l'observation des traités, elle occupe une première place. Pourtant, il faut dire de cette forme, comme de la précédente, que ni Tune ni l'autre n'est en état de donner au caractère obligatoire des traités un appui suffisant et qu'il faut plutôt le chercher dans la nature du traité politique, telle qu'elle est reconnue et confirmée par la coutume séculaire.

§ 27. — Extinction des traités.

Pas plus que les lois, les traités ne sont destinés à l'éternité. Leur durabilité varie cependant beaucoup. C'est pourquoi la doctrine de leur extinction forme le complément et le parachèvement nécessaires de la doctrine des traités. Seuls, les traités qui sont valables au début sont susceptibles d'extinction ultérieure. Si, dès le début, ils souffrent de défauts engendrant leur nullité, il leur manque toute force obligatoire, à moins que les parties n'aient couvert la nullité originelle par une entente expresse ou tacite. La déclaration de nullité ultérieure est chose inconnue dans le droit international.

Un traité poKtique perd sa force dans tous les cas où il a pour but d'accomplir une action déterminée ou de s'en abstenir pendant un temps déterminé ou dans certaines circonstances. Dès que l'action en question a eu Ueu, que la période déterminée est écoulée ou que les circonstances indiquées ont disparu, sans que l'action en question ait eu Ueu, le traité a été accompK et, par conséquent, est arrivé à son terme. Il atteint son but et n'a plus qu'une importance historique : le respect de l'accomplissement reste toutefois un devoir juridique international.

En étroit rapport avec ceci est, en second Ueu, l'expiration du terme, si le traité a été conclu pour un temps déterminé, ou l'événement d'une condition résolutoire, si une semblable condition a été insérée dans le texte. Dans les deux cas, le traité a paiement été accompU, et, dès lors, peut être considéré comme exécuté dans le sens indiqué. De pareilles stipulations de terme et de condition peuvent naturellement être insérées

dans chaque traité ; elles se rencontrent fréquemment en vue de changements des circonstances politiques et des rapports internationaux. Les traités qui n'ont pas été conclus pour un temps déterminé, mais pour un temps indéterminé, avec réserve aux parties du droit de dénonciation, en cas de non-exécution de certaines prestations, doivent être considérés comme des traités sous condition résolutoire, qui, pour cette raison, sont expirés dès que la dénonciation a eu lieu de la manière dont on est d'avance convenu.

En troisième lieu, les traités deviennent nuls, quand, indépendamment de la volonté des parties, leur exécution devient impossible. Il en est ainsi lorsqu'un ou plusieurs sujets cessent d'exister ou que l'objet même de la convention est atteint. Le premier cas se présente lorsqu'un des contractants perd sa souveraineté, et, par conséquent, sa personnalité internationale. Cela n'arrive pas seulement lorsqu'im État disparaît entièrement par suite de soumission et d'annexion, ce qui fut, en 1902, •le cas des républiques hollandaises de l'Afrique du Sud, mais encore quand un Etat, par suite de son union avec d'autres, va faire partie d'un des États composés dont il a été antérieurement question. En ce cas, les traités antérieurement conclus sont annulés de plein droit, dans la mesure où leur contenu est inconciliable avec les rapports juridiques qui naissent de l'union; poiu* la partie conciliable, une confirmation ou un renouvellement sont très désirables en vue d'éviter toute incertitude.

Si rares que soient les cas où l'objet d'un traité cesse d'exister, rendant ainsi l'accomplissement impossible, il faut cependant songer à la possibilité de la destruction ou de la perte du territoire auquel le traité se rapporte ou à l'exécution d'une action promise, mais devenue réellement impossible ; par exemple, parce que les poissons auxquels il avait trait ont été exterminés, ou ont disparu, parce qu'ime rivière a cessé d'être navigable et autres cas semblables.

Bien plus importante que les précédentes causes, simples et incontestables, d'extinction, est, en quatrième lieu, l'annulation volontaire, avant tout accompUssement, d'un traité dont l'objet

n'est cependant pas devenu impossible. Ici encore, il faut distinguer deux cas. Le traité, qui a été conclu par déclaration de volonté concordante, peut être positivement détruit de la même manière ; le diasensiis eicpresstis met fin au consensus expressus. Ceci ne laisse pas de doute, de sorte qu'il est inutile que la décision prenne la forme d'un nouveau traité. Le lien juridique est rompu dès que la volonté commune s'en est manifestée, soit par un simple contrat de dissolution, soit par un nouveau traité râlant le même sujet, soit par la cession unilatérale, sans protestation, des avantages promis exclusivement à Tune des parties.

L'affaire devient toute autre lorsqu'une des parties seule désire faire cesser le lien jmidique, et reprendre la liberté d'agir, qui avait justement été terminée ou limitée par le traité. C'est alors que la force obligatoire s'en fait sentir le plus vigomeusement, et qu'il faut se demander si la dénonciation unilatérale, c'est-à-dire la rétractation, est jamais licite.

En général, la force obligatoire des traités exclut une pareille dénonciation. Même si l'on recoimaît que les traités, en tant qu'oeuvre hmnaine, renferment le germe de l'instabilité, il est hors de doute qu'ils ne peuvent être annulés que d'ime manière légale. Or, dans certains cas, la dénonciation unilatérale est jugée légale. U a déjà été dit que la dénonciation est parfaitement permise, si, dans un traité conclu poiu: un temps indéterminé, la réserve en a été faite expressément, et qu'elle se fasse en observant les stipulations relatives au terme et à la forme. Parfois, le terme à l'expiration duquel les dénonciations deviennent permises est stipulé dans le traité ; d'autres fois, il indique seulement le temps qui doit s'écouler entre la dénonciation et l'expiration du traité;* quelquefois les deux clauses se trouvent

* Le traité de commerce des Pays-Bas avec le Japon du 8 septembre 1896, Joum. offic. 1897, n*" 199, stipule l'un et l'autre dans l'art. 19 : * Either High Contracting Party shall hâve the right at ail time after eleven years shall hâve elapsed firom the date this treaty takes effect, to give notice to the other of its intention to terminate the same, and at the expiration of twelve months, after such notice is given, this treaty shall whoUy cease and détermine.' Voir un exemple mémorable d'un traité tombé en désuétude sans dénonciation expresse, malgré la stipulation à cet égard, dans le traité de Washington du 28 avril 1817 concernant la force navale sur les grands lacs qui séparent les États-Unis du Canada ; R. G. D. /. P. 1911, p. 588.

combinées. Cet usage est de plus en plus suivi dans les nombreux traités, de commerce et autres, de date récente, où des arrangements sont faits pour un temps indéfini, et qui doivent servir à titre d'essai, sans qu'on ose en promettre, en tout cas et sans condition, la permanence, si les circonstances viennent à changer. J'ai déjà remarqué plus haut qu'en ce cas la dénonciation agit sans causer le moindre scandale.

Ensuite, la dénonciation unilatérale est permise, dès que le traité a été violé intentionnellement par la contre-partie. Comme il n'y a pas de juge qui puisse connaître la nature et l'étendue de la violation, pour en déterminer les conséquences juridiques, il n'y a pas de différence entre la violation de stipu' lations principales ou accessoires, de sorte qu'il faut laisser aux parties la distinction de l'essentiel et de l'accessoire. Chaque traité forme un tout indissoluble. Dès qu'un des contractants viole intentionnellement ime clause du traité, à laquelle il se peut que la contre-partie tienne grandement, cette dernière, de son côté, doit pouvoir dénoncer la totalité du traité.^ Elle n'y est pas obligée et en perd la faculté si elle n'use pas de son droit dans un délai raisonnable. Si la violation de l'une ou l'autre clause d'un traité a été tacitement tolérée par la contre-partie, la bonne foi défend d'y chercher plus tard un motif de dénonciation. De même, elle exclut l'appel à la violation involontaire d'un traité, qui peut donner lieu à une protestation, mais ne saurait justifier une dénonciation unilatérale.

Le cas le plus épineux est celui de la dénonciation unilatérale à raison d'un changement de circonstances : rebtis sic slanlibus. Elle repose sur la supposition que chaque traité est conclu en observant les circonstances particulières, qui existent au moment de la conclusion, et que, par conséquent, celles-ci sont comprises comme conditions sous-entendues dans les obligations imposées par le traité. Si, donc, les circonstances viennent à changer, les conditions du traité cessent pour ainsi dire d'exister, et chaque partie acquiert le droit de dénonciation

1 Sont d'un autre avis, Despagnet, /. c, p. 649, et Nys, iii. 48. Exemples chez Rivier, ii. 186.

vis-à-vis de la contre-partie. E est aisé de comprendre que ceci laisse la porte grande ouverte aux abus et actions arbitraires. Chaque partie est à tout moment en état de prétendre que les circonstances se sont modifiées, que, par conséquent, elle peut se considérer elle-même comme dragée de son lien juridique. Lorsque v. Martens nous apprend que les traités sont obligatoires, ' en tant que les relations réelles contiennent un engagement,' ou, plus encore, ' le degré auquel un traité est obligatoire et réalisable varie à mesure qu'il répond plus ou moins aux prétentions raisonnables des États et de leurs rapports réciproques,' et, d'autre part, explique que ces exigences raisonnables sont jugées et déterminées arbitrairement par chaque État, il est évident que chaque État se croit compétent pour dénoncer un traité dès qu'il le considère comme im obstacle à son développement naturel. Conformément à ce raisonnement, une note de la délégation russe à la première Conférence de la paix de 1899 décidait que les traités sont l'expression temporaire de rapports internationaux fortuits et passagers : ' Ces traités lient la liberté d'action des parties, tant que restent invariables les conditions pratiques dans lesquelles ils se sont produits. Ces conditions venant à changer, les droits et les obligations découlant de ces traités changent aussi nécessairement.' C'est en effet principalement, quoique non exclusivement, pour cette raison qu'en 1870 la Russie se d^agea, par dénonciation unilatérale, de l'obligation contractée en 1856 de ne pas entretenir de flotte de guerre ni de fortification dans la mer Noire. C'est sur une base analogue que repose l'annexion de la Bosnie et de l'Herzégovine par l' Autriche-Hongrie en 1908, en contradiction avec le traité de Berlin de 1878.

La dénonciation pour de telles raisons entre surtout en jeu lorsqu'il s'agit de traités qui ont pour but de créer un certain état de choses permanent, de sorte qu'ils ne contiennent pas un mot sur la faculté de dénonciation unilatérale. Leur durée n'est toutefois pas étemelle, quand même la stipulation en aurait, comme souvent jadis, été faite. Un engagement absolument irrévocable est contraire à la notion de souveraineté et par cela même aux principes du droit international. C'est pourquoi le

droit international admet la faculté de dénonciation unilatérale, si le traité conclu pour un temps indéfini, bien que ne faisant pas mention de la capacité de dénonciation, repose évidemment sur des circonstances que les parties, non seulement n'ont pas prévues, mais ne pouvaient même pas prévoir, et dont l'existence doit, dès lors, être considérée comme le fondement et la condition tacites de la convention. Von Liszt nomme cela une situation juridique, et, comme illustration, cite l'exemple de la gfiu'antie du territoire d'un État qui, plus tard, est augmenté considérablement par l'acquisition de possessions coloniales et d'engagements qui, vraisemblablement, supposent une forme spéciale de gouvernement, après que celle-ci a été remplacée par une autre. Hall prétend que ^ a contract ceases to be binding so soon as anything which f ormed an implied condition of its obligatory force at the time of its conclusion is essentially altered '.^ Phillimore traite ce cas comme une question d'interprétation limitative. E est toutefois possible de renoncer expressément à la faculté de dénonciation pour pfiu'eille cause, soit dans le traité même, soit par une déclaration ultérieure, mais, pour des raisons analogues à celles qui furent alléguées plus haut contre la clausula compromissoriay on ne saurait attribuer qu'une valeur relative à l'une et l'autre manière d'agir.

De l'influence de la guerre sur les traités, entre parties belligérantes, il sera question plus loin (§ 43).

Le traité, dont la force obligatoire permanente est mise en doute, par exemple à défaut d'une des susdites conditions, peut être promptement sanctionné {confirmatio). La confirmation des traités antérieurs se fait souvent à l'occasion d'un traité ultérieur : la paix de Westphalie fut, au xviir siècle, ainsi confirmée plusieurs fois.

Le traité peut être prolongé (prorogatio) s'il a été conclu poiu* un certain temps, mais est continué expressément ou tacitement après son expiration.

Le traité est renouvelé (renovatio) si, après son expiration, il est conclu de nouveau, et par conséquent perpétué. C'est de cette manière que des traités qui, à l'origine, ne sont pas

^ L. Hall, f 116. Westlake, i. 285, considère ceci comme insuffisant.

destinés à subsister de longues années, mais dont l'expérience a prouvé l'efficacité, sont conservés, leur force obligatoire se trouvant perpétuée.

§28. — Division des traités.

Le nombre et le contenu des traités ont énormément augmenté ces cinquante dernières années. Jusque bien avant dans le xixe siècle, il ne s'agissait à peu d'exceptions près que de traités d'alliance ou de paix. En 1785, von Ompteda ne compte parmi les soixante-dix traités anglais que deux traités de conunerce, un seulement parmi les vingt traités prussiens, aucim parmi les quarante traités allemands. Ailleurs aussi la grande majorité des trfitités étctit de nature strictement politique. Maintenant la proportion est juste inverse. Des intérêts sociaux des plus variés ont donné lieu à la coopération internationale, et fait naître une quantité innombrable de traités dont le caractère économique ou social laisse loin en arrière l'intérêt politique immédiat. Ce déplacement graduel offre une assez bonne mesure pour juger des développements du droit international et de sa signification pour le progrès de l'humanité. A mesure que les intérêts des peuples régissent et déterminent les relations politiques de leur gouvernement, le danger de conflits violents diminue, tandis que les chances d'un développement paisible de la société augmentent.

De ce qui précède il découle que les anciennes tentatives de ranger et diviser les traités ont perdu leur valeur. Les plus connues méritent cependant d'être mentionnées, parce qu'elles jettent une lumière typique sur le degré de développement atteint par le droit international à un moment donné. Grotius divise les traités en deux classes : ceux qui expriment le droit naturel et ceux qui y ajoutent quelque chose : Quae idem constiiuunt quod est iuris naturalis et quae iuri naturali aliquid adjiciunt. Pufendorf y ajoute une troisième espèce qui applique ou bien restreint les principes de droit naturel. Vattel, suivi en cela par G. F. von Martens, et par Wheaton, divise les traités en traités et conventions (pactes), selon qu'ils exigent une activité permanente et une exécution graduelle ou bien l'accomplisse-

ment d'un seul acte. La division de A. Rivier, qui distingue entre traités de disposition, qui contiennent des dispositions impératives et des obligations définitives, et, d'ordinaire, n'ont qu'un seul objet, et traités d'association qui établissent une série d'obligations et un ensemble de relations permanentes, revient à la même idée sous des noms différents. Heffter, selon leur contenu, divise les tr€tités en (a) traités constitutifs qui accordent, confirment ou suppriment im seul droit ; (6) traités régulatoires qui récent les rapports politiques ou sociaux entre deux ou plusieurs Etats, comme par exemple la reconnaissance et l'amitié, le commerce et la navigation en général, ou bien quelque intérêt spécial, comme l'extradition, la communication postale et les rapports monétaires en pfiwticulier ; (c) tr^tés sociaux par lesquels les parties s'unissent dans quelque but politique commun conune les alliances ou les confédérations.^ A raison de l'autorité de l'écrivain, cette division a été souvent adoptée, mais elle n'établit pas des limites précises et méconnaît l'égale durabiKté de la force juridique des traités.

Moins admissible encore sont les divisions d'après le rang ou le nombre des parties, le mode de leur conclusion ou le nom qu'ils portent. On doit paiement éviter l'erreur qui consiste à comprendre dans la division certaines conventions qui n'appartiennent pas aux traités et qui, par conséquent, doivent rester en dehors de toute division.

Il faut qu'une division des traités, pour qu'elle repose sur une base solide et, en même temps, €tit une valeiu* pratique, soit empruntée à l'étendue de leur force obligatoire ou bien j à leur contenu et à leur but. Il existe incontestablement une analogie entre l'une et l'autre, mais eUes ne suivent pas des voies parallèles. Il a été question de la première dans le § 5, où il est démontré que, bien que les traités n'engagent directement que les parties, tantôt le contenu, ^al ou analogue, d'autres traités spéciaux, tantôt le nombre et l'influence des parties contractantes d'un seul traité lui donnent indirectement ime signification beaucoup plus grande. Si l'on s'en tient au contenu seulement, on remarque une différence caractéristique entre les traités politiques

1 Heffter, § 89 ss., p. 195-202.

et les trfitités sociaux. Le premier groupe comprend tous les traités qui règlent directement les rapports réciproques des États et ne touchent qu'indirectement les intérêts sociaux, le second groupe, par contre, comprend ceux des traités qui, en premier lieu, visent les intérêts matériels et moraux de la société, et qui, pour cela, jugent nécessaire la coopération internationale. Tous deux comprennent paiement des traités entre États, c'est-à-dire qu'ils engagent réciproquement des États ; seulement, tandis que, dans le premier cas, les États agissent en intéressés directs, dans l'autre, ils sont les intermédiaires indispensables pour l'observation des intérêts de la société. Us établissent une administration internationale à la place ou au-dessus de Padnunistration nationale, ce qui a donné lieu à l'appellation de droit administratif international, en particulier là où ils firent naître des organes exécutifs propres. On a déjà remarqué que le second groupe devient d'une importance toujours plus ^ande et paraît destiné à faire prédominer de plus en plus le droit international sur le droit national. Aussi Rivier a-t-il raison de s*écrier : ' L'avenir appartient aux traités économiques.'

Cette division empruntée à F. von Martens est en grande partie adoptée par les auteurs plus récents.* Rivier la mentionne, mais donne aux traités sociaux le nom moins exact de traités économiques, craignant que le premier ne cause des confusions avec ce que lui-même appelle traités d'association. Bonfils fait une place d'honneur spéciale aux traités générateurs du dlx)it international, et place dans un quatrième groupe les conventions passées entre belligérants. L. Oppenheim prête également aux premiers une valeur pfiwticulière sous le nom de * law-making treaties ', pfiwce. qu'ils confirment, précisent le droit coutiunier existant et y ajoutent de nouvelles règles juridiques. Il me semble, personnellement, que ces trctités générateurs de droit international ne se distinguent des autres que par l'importance de leur contenu ou pw le nombre des contractants, mais que c'est justement selon leur teneur qu'ils appartiennent soit aux traités politiques, soit aux traités sociaux. E n'est

1 V. Martens, Vôlkerrechty i. 414 ; Rivier, ii. 106-18 ; Bonfils, art. 861 ; L. Oppenheim, i, § 492, 555.

point étonnant que ces derniers soient de beaucoup les plus nombreux, les plus importants et les plus durables.

Les traités collectifs des derniers temps méritent sans doute une attention spéciale ; mais, en principe, ils n'ont pas le caractère de lois et établissent le droit dans le même sens que tout autre traité ; seulement, ce droit a une signification qui s'élève audessus de l'ordinaire, parce qu'il ne se rapporte pas aux intérêts particuliers de quelques États contractants, mctis règle ordinairement les intérêts universels sui: une grande étendue. Leur contenu, aussi bien que leur étendue, leur marquent la première place; à condition d'être bien compris, ils peuvent, plus que d'autres, être considérés, non seulement comme les fruits, mais aussi comme la semence du droit international. Ici encore, il est, d'ailleurs, difl&cile de tracer des limites précises et l'énumération de ces traités collectifs de la part de divers auteurs ne laisse pas d'être arbitraire.

§ 29. — Les traités politiques.

Conformément à la susdite division, les traités politiques et sociaux viennent en premier.

Les traités politiques d'autrefois se limitaient aux traités d'alliance et de paix. Les premiers avaient généralement pour but de faire en commun la guerre offensive et défensive, finissant par un traité de paix qui souvent renfermait le germe de nouvelles alliances et de nouvelles guerres. C'est pour cela que Montagne Bernard et d'autres humanistes se réjouissent avec raison de la diminution graduelle de ce genre de trctités : c'est plutôt d'un développement national individuel qu'ils attendent l'ordre et la paix. Toutefois, les traités politiques sont loin d'avoir disparu et, dans l'avenir, ils ne manqueront pas, quoique dans l'intention de prévenir la guerre plutôt que d'y donner lieu, encore que souvent ils manquent leur but. Parmi les traités politiques les plus importants, actuellement, sont :

(a) Les traités de paix, qui sont de toute première importance, mais dont je ne pourrai parler qu'après avoir exposé le droit de la guerre.

{b) Les traités d^alliance^ c'est-à-dire les conventions au moyen

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desquelles deux ou plusieurs États décident d'adopter pour im certain temps la même ligne de conduite ou la même attitude politique, et s'engagent réciproquement à l'accomplissement des actes nécessaires au maintien ou à l'exécution de leur promesse. Ce qui précède indique suffisamment qu'ils ne peuvent être conclus que par des États souverains. L'art. 8 de la paix de Westphalie de 1648 : Itisfaciendi inter se et cum exteris foedera pro siux cuiusqae conservatione et securitate singulis statiîms imperii pervettu) liberum esto dissolvait le Saint-Empire romain, en 355 États souverains. Les traités en question ont une signification générale ou spéciale, selon qu'ils doivent être mis en exécution en toutes circonstances et avec tous les moyens possibles, ou bien, dans certcdnes circonstances seulement, par l'emploi de moyens limités. C'est sous ce rapport qu'on distingue entre alliances offensives, alliances défensives et alliances offensives et défensives, selon qu'elles ont en vue, soit l'attaque ou la défense commune, soit l'une et l'autre. La différence est toutefois plus importante en apparence qu'en réalité, puisque ce sont les véritables relations des pfiu'ties, et non le commencement des opérations militaires, qui décident du fondement réel du traité.

Une alliance peut obliger les parties à s'entr'aider avec tous les moyens disponibles, ou seulement avec im nombre limité de troupes ou de vaisseaux ou des contributions d'argent. Dans ce dernier cas, on parle de tr€tités de subsides, au moyen desquels les États plus riches en argent qu'en troupes, conune l'Angleterre, ont plus d'une fois tenu leurs alliances. Les nombreux traités d'alliance des derniers siècles montrent ime quantité de détails différents, mais se ressemblent tous en ce qu'ils obligent au secours militaire et non, ou du moins non exclusivement, au soutien diplomatique. Agir de la sorte serctit se soustraire à l'obligation et violer le traité.

La question principale esf de savoir si vraiment les circonstances auxquelles se rapporte le traité se présentent, en d'autres termes si l'on est en présence du cams foederis. Ceci peut être plus douteux à mesure que l'alliance concerne im but plus spécial : par exemple l'alliance est-elle, comme à l'ordinaire.

dirigée contre d'autres États seulement, ou bien, comme dans le cas de la Quadruple Alliance de 1834 entre l'Angleterre, la France, l'Espagne et le Portugal, contre des prétendants révolutionnaires à l'intérieur, comme Don Carlos ou Don Miguel ? Une alliance offensive et défensive d'une tendance absolument générale oblige les pfiwties à l'assistance réciproque dès qu'une d'elles est mêlée dans une guerre, quels qu'en soient la cause et le but. C'est ainsi qu'une clause secrète du traité conclu entre la France et la Prusse, le 24 février 1812, disait : ' Elle sera offensive et défensive dans toutes les guerres des deux hautes parties contractantes en Europe.' Geffcken remfiwque avec raison qu'un pareil traité signifie en vérité une soumission du plus faible au plus fort. Dans tout traité conclu librement entre États souverains, les deux pfiwties se réservent le droit de juger, en pleine indépendance, si l'on est en présence du cas, en vue duquel l'obligation a été contractée. Le fait qu'il peut être d'une natiu*e très générale et intime est attesté, notamment, par le pacte de famille des Boiu'bons, de 1761, qui contient la promesse de considérer l'ennemi de l'un comme cdui de l'autre : ' qui attaque une couronne, attaque l'autre ' (art. 4).

n y a donc urgente nécessité que ceci soit soigneusement considéré et exactement exprimé. C'est pourquoi la Sainte^ Alliance du 26 septembre 1815, par laquelle les souverains de la Russie, de l'Autriche et de la Prusse se promettaient ' en toute occasion et en tout lieu assistance, aide et secours ', et aussi ' de se témoigner par une bienveillance inaltérable l'affection mutuelle dont ils doivent être animés ', n'était qu'une vaine chimère, propre à tromper les crédules, mais non à porter des fruits ou à dérouter les hommes d'État clairvoyants.^ Von Gentz écrit avec une justesse frappante: 'Cette soi-disant Sainte-Alliance est ce qu'on appelle ime nullité politique, elle n'a aucun but réel et ne conduit jamais à un résultat sérieux ; c'est une décoration de théâtre, imaginée peut-être dans un esprit de dévotion mal entendu et surtout bien mal exprimé, peut être aussi dans un simple mouvement de vanité, par un des principaux acteurs sur la scène du monde et secondée

^ Le texte se trouve notamment dans Fleischmann, p. 19.

par la complaisance et la bonhomie de ses associés. Si elle peut servir, comme plusiem*s hommes honnêtes et éclairés paraissent le croire, à cimenter la paix générale, elle vaudra mieux que tant de farces de notre temps qui n'ont produit que le malheur du monde. Mais, dans tous les cas, elle sera bientôt oubliée et ne figurera un jour que comme un monument de la bizarrerie des hommes et des princes dans le code diplomatique du xixe siècle.'

En dépit même d'une description précise du castt^ foederiSf il ne manque pas d'exemples où les parties n'ont pas tenu leurs engagements ou se sont prématurément soustraites à l'alliance. Ce dernier cas se présente souvent sous forme d'un traité de paix individuel avec l'ennemi mutuel, contrairement au but, et quelquefois aussi à la lettre, de l'alliance. Il va sans dire que toutes causes qui mettent fin aux traités s'appliquent paiement aux alliances. Les grands dangers et les sacrifices énormes qui, actuellement plus encore que jadis, accompagnent une guerre, rendent le risque plus grand dans le cas de traités d'alliances que dans d'autres, de voir les parties procéder à la révocation unilatérale ou se soustraire arbitrairement à leurs obligations. Si l'accomplissement ne s'accorde pas avec les intérêts politiques des alliés, s'il devient impossible à l'allié de rendre le secours promis, parce que sa propre défense occupe toutes ses forces, on le juge exempt de ses obligations pour cause de défense légitime. Néanmoins, les traités d'alliance peuvent être d'une grande utilité préventive et empêcher des explosions ; il en fut ainsi de la neutralité armée de 1784 et 1800, dont il sera plus tard question (§ 58). On avait attendu le même résultat aussi de certaines alliances du xix® siècle, comme celle de l'Allemagne avec l'Autriche-Hongrie, qui (depuis 1882) comprenait aussi l'Italie, conclue le 7 octobre 1879, mais ne fut rendue publique qu'en 1888 et renouvelée plus tard.^ On a prétendu la même chose de l'alliance qui fut, en réponse à cette dernière,

^ ^ En considération de . . . leurs Majestés se promettant solennellement de ne jamais ajouter à leur accord défensif aucune tendance agressive en aucime direction, ont décidé de conclure une alliance de paix et de défense réciproque/

conclue en 1897 entre la Russie et la France, tout autant de l'alliance, jusqu'ici la plus récente, entre l'Angleterre et le Japon, conclue le 30 janvier 1902, prorogée le 12 août 1906, mais qui n'a rapport qu'aux intérêts asiatiques des deux puissances, et ne présente qu'un caractère uniquement défensif.^

(c) Les traités de garantie se lient aux traités d'alliance, mais ne visent pas tant une ligne de conduite commune que le maintien d'une certaine situation juridique, née indépendamment du traité, et qui souvent le précède de longtemps. Le sujet de la garantie, comme sûreté des obligations provenant d'un traité quelconque, a déjà été traité au § 24 ; elle a alors un caractère accessoire ; mais elle peut aussi bien prendre la forme d'un traité à part : c'est-à-dire que toutes autres conditions et institutions peuvent être l'objet d'un traité de garantie : organisation ou forme de gouvernement spéciale, inviolabilité ou intégrité de quelque territoire, neutralité permanente ; il ne s'agit pas ici dé la garantie des traités, mais des traités de garantie.*

La garantie d'une oi^anisation politique spéciale par une puissance étrangère est considérée maintenant comme une intolérable ingérence dans les affaires intérieures d'un État souverain. La garantie par la France et la Suède de la nouvelle organisation de l'Empire alleman^ lors de la paix de Westphalie de 1648, par laquelle 355 États allemands devenaient à peu près indépendants et pouvaient nouer à l'étranger des relations individuelles, devint une source de profonde hmniliation et d'immixtion étrangère continuelle: les gouvernements de France, de Suède, et, après la paix de Teschen, en 1779, celui même de Russie, usèrent continuellement de cette garantie comme prétexte poiu* se mêler des intérêts particuliers de l'Empire allemand. La garantie de la constitution polonaise par la Russie, la Prusse et l'Autriche en 1773, fut le conmiencement du décb'n et du partage de la Pologne. La garantie

1 Le traité anglo-japonais se trouve dans Oppenheim, i, f 469, et Fleischmann, p. 820 ; celui de la Triple Alliance dans v. Liszt, p. 297 ; Fleischmann, p. 168.

* C'est à tort que Bluntschli appelle cette garantie une résolution, puisqu'elle ne peut résulter que d'un traité (art. 482).

des membres de la Confédération germanique, fondée en 1816, par l'Assemblée fédérale, organe de la Confédération, était de nature un peu différente, mais la garantie de cette organisation fédérale, par les signataires de l'Acte final de Vienne, amena l'Angleterre et la France, en 1851, à protester expressément contre l'accession projetée de tous les Étatô autrichiens. La garantie d'une organisation d'États, qui ne tend pas seulement à la protéger contre des attaques étrangères, mais à la soutenir contre des réformes intérieures, est contraire aux droits fondamentaux des États.

Il en est en principe de même pour la garantie d'une succession, élément de la constitution, qui tout en attirant l'attention internationale et acquérant ordinairement la reconnaissance formelle de l'étranger, n'en reste pas moins ime affaire nationale que chaque État décide soi-même. Néanmoins, cette forme de garantie était fréquente au xvine siècle. En 1713, lors du traité de la Barrière, plusieurs États, entre autres la république des Pays-Bas, garantirent à l'Angleterre la succession protestante.^ La même année, la paix d'Utrecht garantissait la succession espagnole. Tels sont aussi les traités de garantie par lesquels l'empereur Charles VI tâcha d'assurer la succession de sa fille Marie-Thérèse dans ses domaines. En 1832, la succession du jeune royaume de Grèce fut gfiu'antie pw l'Angleterre, la France et la Russie, tandis qu'en 1863, cette garantie fut transférée au roi Georges I®^ de Danemark, nouvellement élu. En 1862, la succession au Danemark fut réglée et mise sous la garantie des cinq grandes puissances, ainsi que de la Suède. Cette dernière garantie fut une des causes qui donnèrent lieu à la guerre entre l'Allemagne et le Danemark, et à l'annexion des duchés de Slesvig-Holstein, prouvant une fois de plus que, de nos jours encore, les questions de succession peuvent causer des conflits internationaux, et que leur intérêt n'est pas uniquement national.

La garantie de l'indépendance d'un État et de l'inviolabilité

^ L'art. 1 lit. Ordines générales promittunt obstituroa personae cuilibeteunque qtuu pogaessioni caronae arUedictae eiusque conservatiani impedimentum aliquod afferre volueHt.

de son territoire a une signification purement internationale ; elle peut avoir une grande valeur pour les États faibles ou menacés. En 1746, l'Angleterre garantit à la Prusse la possession de la Silésie ; le Congrès de Vienne, en 1815, celle de la province de Saxe. Le 13 février 1832 TAngleterre, la France et la Russie garantissaient l'indépendance et l'intégrité de la Grèce. En 1854, l'Autriche et la Prusse se garantirent l'une à l'autre leurs États pendant la guerre, tandis qu'à la paix de Paris du 30 mai 1856, l'indépendance et l'intégrité de l'Empire ottoman furent solennellement placées sous la gai*antie des puissances : à vrai dire, ce fut le commencement d'un lent effritement. La garantie d'une neutralité permanente, accordée généralement en même temps, comprend aussi l'indépendance et l'inviolabilité du territoire. Elle fut accordée en 1815 à la Suisse, au Chablais et au Faucigny en Savoie, en 1831 à la Belgique, en 1867 au Luxembourg, en 1907 à la Norvège (§ 54). Une condition juridique analogue cfiu'actérisa la mer Noire de 1856 à 1871, et les installations de la commission européenne du Danube depuis les conventions de 1865 et 1871 (§ 23).

On rencontre enfin des traités de gwantie d'emprunts d'États, qui n'ont pas réellement pour but le maintien des conditions de dlx)it ou de propriété, mais l'acquittement d'obligations pécuniaires, au cas où le paiement dû par le débiteur principal resterait en souffrance. C'est de cette manière que les puissances européennes garantirent plus d'une fois les emprunts d'États sans crédit, comme la Grèce et la Turquie, et même, en 1868, celui de la commission européenne du Danube.

Les traités de garantie ne peuvent, comme les alliances, être naturellement conclus que par des États souverains, qui sont absolument libres de r^ler leiu's rapports internationaux. Les États jouissant d'une neutralité permanente ne peuvent pas eux-mêmes se porter garants, comme à l'occasion de la neutralisation du Luxembourg l'a formellement déclaré le traité du 11 mai 1867 : ' Ce principe est et demeure placé sous la sanction de la garantie collective des puissances signataires du présent traité, à l'exception de la Belgique, qui est elle-même un État neutre.'

La garantie peut être réciproque et, en ce cas, n'a rien qui la distingue de tout autre traité. Lorsque, par exemple, la Russie et la France, à la. paix de Tilsitt de 1807, se garantirent réciproquement leurs possessions, cela ne signifiait qu'une alliance pour des circonstances déterminées. E en est différemment si les parties gfiu'antissent une situation ou une institution, dont l'intéressé principal est un tiers. Dans ce cas, la garantie, au lieu de servir uniquement les intérêts du garanti, semble surtout viser les intérêts politiques des garants. Le garanti, quoique ordinairement partie, n'est pas toujours l'intéressé principaL D arrive même que des États, qui forment une alliance offensive et défensive contre un autre État, garantissent en même temps l'indépendance et l'inviolabilité de la contre-partie, comme dans le cas de l'alliance du 1^^ mai 1865 entre l'Argentine, le Brésil et l'Uruguay contre le Paraguay. Il n'est pas nécessaire pour cela que, comme au cas où il s'agit de la garantie d'un autre traité, les garants attendent l'appel du garanti pour agir; ils y sont au contraire autorisés et obligés, dès qu'on est en présence du casus foederisy c'est-à-dire dès que se présentent des conditions qui causent un changement dans la situation garantie. La question de savoir quand il en est aina dépend de la nature et de la forme de la garantie. EUe peut avoir été accordée contre tous et contre tout ce qui menace la situation en question, et, en ce cas, entrera en action à chaque occasion, même si celle-ci découle d'événements intérieurs. Elle peut aussi être limitée au fait d'atteinte étrangère ou à des cas spéciaux, ce qui lui donne un but plus restreint.

Elle se borne quelquefois à un seul État qui se charge de la garantie ; mais, plus souvent, il s'agit d'une garantie collective, en vertu de laquelle plusieurs États se posent séparément et conjointement garants. Les idées sur l'exacte portée de cette dernière garantie diffèrent d'une manière remarquable. Dans l'opinion commune, les garants ont, en cas de garantie collective, non seulement le droit, mais le devoir d'agir conjointement ou séparément, tandis que le manque de volonté ou de pouvoir de l'un n'exempte nullement l'autre de ses obligations. Mais,

en Angleterre, une autre idée s'est établie : défendue d'abord par Lord Stanley, puis par Lord Derby, partagée par Gladstone. Lorsqu'en 1867, le doute surgit sur les intentions de la France au regard du Luxembourg, et que la Prusse eut déclaré ne vouloir renoncer à son droit d'occupation de la forteresse, soidisant imprenable, que dans le cas où le Luxembourg serait neutralisé sous la garantie des puissances européennes. Lord Stanley, ministre des affaires étrangères, hésita d'abord à faire participer l'Angleterre à la garantie, à cause des obligations sérieuses et de la lourde responsabilité qu'emportait une pareille démarche. Après que, dans le but de prévenir une guerre européenne, il eut tout de même signé le contrat du 11 mai 1867, par lequel le principe de la neutralité du Luxembourg ' est et demeure placé sous la sanction de la garantie collective des puissances signataires', il tâcha, àla Chambre des Conununes, d'amoindrir l'importance des obligations contractées, et, dans ce but, prétendit qu'aucun des garants ne pouvait être contraint à agir soit individuellement, soit de concert. C'est pour ainsi dire un cas d'obligation limitée, une responsabilité simplement morale, qui impliqu€tit certainement le droit, mais non le devoir de faire la guerre. Dans le même sens. Lord Derby, son père, déclarait à la Chambre des Lords qu'une garantie collective ' is binding only upon ail the powers in their collective capacity, they ail agrée to maintain the neutrality of Luxemburg, but not one of those powers is bound to fulfil the obligation alone '. Puisque les deux puissances qui seules pourraient jamais être tentées de violer la neutralité du Luxembourg sont parmi les garants, et que sa violation de leur pfiwt exempterait tous les autres de leurs obligations, il ne peut jamais y avoir lieu pour l'Angleterre de craindre les conséquences de son engagement ! Aussi est-ce à raison que le Duc d'Argyll reprochait au gouvernement que cette expKcation faisait de toute l'affaire ' a sham and a farce ', tandis que le Duc de Cleveland déclarait que la Prusse avait été vraisemblablement induite en erreur, et que Lord Granville remarquait avec ironie que, de cette manière, l'Angleterre avait réussi à diminuer, au lieu d'augmenter, ses obligations, de sorte que ' it will appear to most people that

there has been the most complète mystification of some of the most distinguished diplomatists of Europe ever heard of '. Le diplomate auquel il avait été fait allusion, le prince de Bismarck, ne se gêna toutefois pas, au Reichstag, pour qualifier — et justement — de chicanes de tels raisonnements. Aussi la plupart des écrivains les combattent et les condamnent comme des sophismes.

Cependant, cette expérience sert à montrer qu'un traité de garantie, non moins que tout autre, demande une réelle attention et une rédaction excessivement exacte, les expressions vagues ne pouvant suflSre, même là où elles semblent avoir acquis une signification consacrée par l'usage. La garantie de l'observation ponctuelle d'un engagement ne signifie en effet rien d'autre que la promesse de toutes les pctrties de remplir leurs obligations et de faire de leur mieux poiu* que d'autres remplissent les leurs. C'est ainsi que Lord Derby, à la Chambre des Communes, en 1877, interprétait l'art. 7 du traité de paix de Paris du 30 mars 1856, stipulant que ^ Leurs Majestés s'engagent, chacune de son côté, à respecter l'indépendance et l'intégrité territoriale de l'Empire Ottoman, garantissant en commun la stricte observation de cet engagement, et considérant en conséquence tout acte de nature à y porter atteinte comme ime question d'intérêt général'. C'est pour cette raison que la Grande-Bretagne, l'Autriche et la France, par traité du 16 avril, garantissent l'inviolabilité de la Turquie, conjointement et séparément pour la défendre à main armée sur terre et sur mer, de concert avec la Sublime Porte, puisque toute violation des clauses du traité sera considérée comme un castis belli (art. 2). Une garantie, aux termes du droit international, n'est établie que lorsqu'il a été nettement stipulé et exprimé sans équivoque quelle est la situation à garantir, c'est-à-dire à défendre contre les attentats.

Les obligations résultant d'un traité de garantie en dehors de la manière dont s'éteignent, d'ordinaire, les traités en général, expirent par suite de l'impossibihté où le garant se trouve d'accomplir ses engagements. Personne ne supposait que la Suède en 1772, lors de la première division de la Pologne,

maintiendrait contre la Russie, la Prusse et rAutriche, la garantie contractée en 1660 envers la Pologne au traité de paix d'Oliva. La France, en 1870, était incapable de défendre, contre la prétention de la Russie, la neutralité de la mer Noire, malgré qu'elle eût été garantie par elle avec la Grande-Bretagne. Les auteurs anglais vont plus loin et considèrent le garant comme dispensé, quand son intervention l'exposerait à quelque danger sérieux, ou même si l'État, qui a reçu la garantie, ne se soucie pas des conseils qui lui ont été donnés par le garant au sujet de la politique à suivre.^ C'est pourquoi les Etats puissants peuvent seuls être garants, tandis que la garantie d'autres États n'a pas le sens commun. A l'égard de troubles intérieurs, la garantie est d'ordinaire impuissante, parce que, en général, uniquement dirigée contre les attaques de l'étranger, elle ne doit pas dégénérer en une intervention dans les affaires intérieures. Garante de l'intégrité du Portugal depuis 1661, l'Angleterre n'intervint à l'occasion de la révolte de Dom Miguel contre Dona Maria que lorsque l'Espagne fournit ouvertement des armes aux insurgés. Pour la même raison, la garantie de la Grèce ne pouvait pas non plus servir à sauver la couronne du roi Otto, lorsqu'en 1863 ses sujets se levèrent contre lui, désirant un autre prince. D est en outre sous-entendu qu'il faut que l'État, qui reçoit la garantie de son inviolabilité ou de sa neutralité, ne perde pas lui-même le respect de ses droits en prenant l'offensive, ou, indirectement, en négligeant les obligations contractées. La prétendue violation de ses devoirs de neutralité par le Luxembourg en 1870, après la prise de Metz, faillit porter l'Allemagne à ne plus respecter cette neutralité. Les moyens de réaliser la garantie sont, à défaut de traité, au choix du garant.

Quant à la valeur de la garantie, les opinions diffèrent. On connaît la parole de Frédéric le Grand: 'Toutes les garanties sont comme de l'ouvrage de filigrane, plus propre à satisfaire les yeux qu'à être de quelque utilité.' Plus favorable était l'opinion du diplomate prussien v. Gentz: 'Je sais

^ Oppenheim, i. 575, pour cette raison, limite la valeur pratique d*un traité de garantie aux premières années de son existence.

bien que des garanties sur le papier sont de faibles moyens de défense ; cependant, on aurait tort de les regarder comme nulles, et de les négliger, car elles fournissent au moins à ceux qui veulent faire leur devoir et remplir leurs engagements, un moyen légal d'agir, lorsque les circonstances les y appellent.' Dans le cours du xix® siècle, les traités de garantie ont en effet servi à réprimer la soif des conquêtes, et à soutenir la faiblesse des petits États. Par contre, on ne saurait nier qu'envisagés d'un autre point de vue, ils contiennent le germe de la guerre, et menacent chaque garant de l'entraîner dans des complications, souvent incalculables. On comprend donc la tentative faite en 1872, au Parlement britannique, d'adresser à la Couronne une pétition pour demander que l'Angleterre s'affranchit peu à peu de tous les traités qui pourraient l'obliger à intervenir à main armée dans les affaires d'autres États. La proposition fut rejetée à une grande majorité ; mais ce ne fut pas tant à cause de la soHdité des raisons de Gladstone que parce qu'il ne se fit pas scrupule de délayer la force obligatoire de la garantie d'une façon dangereuse et de faire appel à Lord Palmerston, qui aurait prétendu qu'un traité de garantie crée le droit, non le devoir d'intervenir. Si cette doctrine, en contradiction absolue avec les principes juridiques les plus élémentaires, et en ce cas avec le droit de traité, doit servir à assurer le maintien des garanties accordées, on peut aisément se figurer à quoi il faut s'attendre en cas de besoin. Ce qui précède démontre en effet très clairement que la garantie, non moins que l'alliance, est chose dangereuse et fragile, autrement dit qu'elle a tant d'incertain et qu'il est si facile de s'y soustraire que ce serait un enfantillage d'y attacher une grande valeur. Les événements récents confirment cette thèse de 1910 d'une façon particulièrement frappante.^

(d) Les traités de confédération sont d'une nature plus durable et pour cela moins nombreux que les précédents. Ils fondent une union, mais de nature durable et universelle, au lieu d'être temporaire ou limitée, comme en cas d'alUance. Les contrac-

^ Voir K. G. Idman, Le traité de garantie en droit international, Helsingfors,

tants ont pour but d'agir d'un commun accord, comme personnes internationales, sous le nom de confédération, en conservant à l'intérieur l'intégrité de chacun d'eux,

La question de savoir si, par cela, la souveraineté originelle des États, membres de l'union, se conserve ou disparaît, a été traitée antérieurement (§ 13). Personne ne doute que la confédération n'empêche pas ses membres de retenir l'intégrité de leur pouvoir en ce qui regarde les affaires intérieures, en même temps qu'une certaine mesure de liberté dans le règlement de leurs rapports internationaux. D'autre part, la confédération seule intervient dans les affaires politiques, et ne tolère pas, de la part de ses membres, des rapports juridiques internationaux qui ne s'accordent pas avec, l'existence et le but de la confédération. La guerre et la paix, les traités d'alliance et de garantie, créent des relations juridiques qui ne peuvent avoir que la confédération pour sujet. La confédération seule paraît comme une personne de droit international, accepte les devoirs qui en découlent, et maintient les droits qui s'y rattachent. Les exemples les plus remarquables de confédération que le droit international moderne connaisse^ depuis l'ancienne Confédération suisse du 1^' août 1291 ont été mentionnés plus haut.

Elles ont maintenant fait place à de nouvelles figures du droit public, leur exemple n'ayant pas été suivi à cause de leur contradiction inhérente et de la faiblesse qui en dérive. Le traité confédéral peut aussi précéder la fondation d'une fédération. D est alors indiqué du nom peu exact de traité fondateur d'État {Staatsgrûndungsvertrag).

(e) Les traUéa de protectorat^ au moyen desquels un État se met sous la protection d'un autre plus puissant en renonçant au règlement individuel de ses rapports internationaux, lui font également perdre sa souveraineté, remplacée par une certaine subordination. C'est par là que le protectorat se distingue de la garantie qui laisse intacte la souveraineté de l'État garanti. Le protectorat, qui a été étudié ailleurs, est soumis aux règles générales du droit des traités (§ 12).

(/) Le traité de sujétion^ par lequel un État abandonne non

seulement sa souveraineté, mais aussi son caractère d'État, en faveur d'un autre État, va plus loin, ce qui fait naître la question de savoir si de pareils traités sont compatibles avec la qualité d'État et quelles sont les conséquences qui en dérivent. Des principes généraux qui précèdent il découle que les traités de sujétion ne s'accordent pas avec les bases du droit des traités, qui supposent comme sujets deux États indépendants. Cependant, il ne manque pas de conventions par lesquelles les derniers oi^anes qui restent d'un État au déclin cessent sous certaines conditions leur opposition contre la force supérieure et se soumettent au conquérant. Un exemple frappant en fut récemment offert par la convention du 31 mai 1902, conclue à Vereeniging entre les derniers chefs des Boers et l'Angleterre victorieuse.^ Eln pareil cas, il n'est pas question d'un traité obligatoire en droit international, puisqu'une des parties cesse d'exister, au moment même où la convention entre en action, sans qu'aucun autre sujet y emprunte des droits quelconques. L'observation de la convention dépend uniquement des mobiles moraux et politiques du conquérant.

« Ce genre de traité et de semblables, comme ceux par lesquels im territoire est acquis ou cédé ou bien déclaré neutre, ou soumis à des charges spéciales, sont particulièrement importants, parce qu'ils regardent la condition et les rapports juridiques des États comme personnes internationales et sont en connexion étroite avec leurs conditions d'existence. A côté de ceux-ci l'on trouve de nombreux traités d'une moindre importance, qui, bien que regardant directement l'État, ne font que régler des intérêts d'une étendue limitée et d'importance secondaire.

A cette dernière catégorie appartiennent les innombrables traités de frontières, qui ne visent point la cession de territoire, mais une démarcation précise de frontières du territoire ou de

^ Qu*oii songe que les deux républiques étaient annexées depuis longtemps, et qu'aux yeux de TAngleterre elles avaient cessé d'exister comme personnes internationales. C'est pourquoi Texpression officielle fut ' Terms of surrender of the Boer forces in the field ' ; qu'on compare avec ceci le récit émouvant de J. D. KesteU et D. E. van Velden sur ' les négociations de paix entre les gouvernements des deux républiques Sud-Africaines et les représentants du gouvernement britannique', Amsterdam, 1909.

sphères d'influence ; à quoi ils doivent leur nom de rectification de frontières. A raison soit de la situation géographique, soit du défaut de connaissance du terrain intermédiaire, surtout dans les colonies, les différends sur l'exactitude des frontières peuvent durer longtemps, et, le cas échéant, offrir im prétexte à réclamations et griefs, qui eussent pu être prévenus à temps d'une manière pacifique.

Les traités conclus par les Pays-Bas avec la Grande-Bretagne en 1824, 1871 et 1891 pour la démarcation de leurs territoires respectifs, dans le nord-ouest des Lides orientales, et en 1869, 1893 et 1895, avec le Portugal, dans le sud-est du même archipel, peuvent servir à montrer le but et l'utilité de semblables traités.^ Ailleurs de semblables différends ont plus d'ime fois donné lieu à un jugement par arbitres. Une singulière question à l'égard de la juridiction dans l'île des Faisans au milieu de la Bidassoa, qui appartient moitié à la France, moitié à l'Espagne, fut terminée par un traité franco-espagnol, conclu à Bayonne le 27 mars 1901, par lequel l'exercice de la poUce de l'fle est confié aux deux Etats, à tour de rôle, chacun pendant six mois de l'année.^

Sont non moins connus les traités qui se rapportent à l'admission et à l'expulsion des sujets respectifs sur le territoire de chacun des contractants. Les traités d'établissement — tel est leur nom — ne regardent point l'étendue du territoire de l'État, mais le droit d'entrée donné aux étrangers, et stipulent les conditions et restrictions qui accompagnent l'admission. Ds contiennent souvent des déviations ou adoucissements de la rigueur de la souveraineté qui appartient en principe à tout État indépendant (§18). Dans les temps anciens, surtout lorsque le droit de l'étranger était encore beaucoup moins développé, ces traités avaient grande importance, tandis qu'à l'égard d'États à demi-civilisés, auxquels il est à peu près sinon tout à fait inconnu, ils sont encore même aujourd'hui d'une incontestable utilité.

1 V. les traités du 17 mars 1824, 20 avril 1859, l«r novembre 1871, 20 juin 1891, 10 juin 1898, 16 mai 1895, l«r octobre 1904, et à ce sujet J. de Louter, Droit public et administrât^ aux Indes néerlandaiseSy 6« éd., 1914, p. 114-19.

* Texte publié par Descamps et Renault, 1901.

1669.WI Mm

Les traités éTextradUiony qui ont aussi déjà trouvé leur place dans le premier chapitre, n'appartiennent qu'en apparence aux traités politiques, mais sont en réalité des contrats d'assistance juridique réciproque, qui forment le trait d'union avec les traités qui ont trait à la juridiction et, pour cette raison, se nomment traités juridictionnels. Ils contiennent souvent des stipulations à l'égard de l'admission d'étrangers et de sociétés étrangères aux tribunaux nationaux, de la juridiction consulaire (§ 35, 36), de l'extradition des malfaiteurs, de l'exécution d'arrêts de justice réciproques et d'actes authentiques. Tout comme les traités consulaires proprement dits, qui relent l'admission, la capacité et les privil^es des fonctionnaires consulaires, ils tiennent le milieu entre les traités politiques et sociaux, puisque, d'un côté, ils ont rapport à la tâche, éminemment politique, de juridiction, mais, d'un autre côté, sont du domaine des soins de l'État qui font l'essentiel du contenu des traités sociaux. Us sont, parfois, d'une si grande importance, et d'un si haut degré de développement qu'ils doivent être traités à part, en même temps que les sujets auxquels ils se rapportent spécialement.

§ 30. — Les traités sociaux.

Les traités sociaux se distinguent des traités poKtiques, tant par le fond, c'est-à-dire le contenu, que par la forme dont ils sont revêtus. Ceci demande quelques explications.

Les traités sociaux ne concernent pas les intérêts des États contractants, comme entités politiques qui s'entre-croisent et s'entre-choquent, mais les intérêts vitaux d'une société, divisée, il est vrai, entre plusieurs souverainetés séparées, mais en même temps unies par mille intérêts communs qui s'enchaînent et s'entr'aident. C'est des gouvernements respectifs que cette société attend la satisfaction de ses besoins actuels et futurs. Tout en représentant ses propres intérêts, chacune des parties conciurentes poursuit un but social commun. Puisque, dans ime société progressive, les intérêts communs se multiplient sans cesse, et refoulent toujours davantage les intérêts antagonistes d'ime société stationnaire, les traités sociaux augmentent

en nombre et en variété avec une rapidité étonnante. Ce phénomène réjouissant fait entrevoir un ordre politique supérieur à Tordre actuel. Il porte témoignage d'une conviction croissante que les États isolés sont impuissants à satisfaire les besoins d'une société, qui, en franchissant et en négligeant les frontières politiques, semble de plus en plus se simplifier et s'unifier. Une coopération toujours plus intime s'impose et la nécessité d'organes nouveaux se fait sentir. La civilisation universelle, le commerce mondial, tendent vers une uniformité d'organisation. L'État dont la tâche s'accomplit par la l^slation, l'administration, la juridiction, ne sufiit plus ; la société émancipée demande une organisation plus étendue, qui n'est réalisable que par la coopération des États souverains. Un nombre croissant de conventions en découle et bientôt quantité de sujets variés, tant économiques qu'intellectuels, se trouve r^e, non plus par des lois nationales, mais par des accords internationaux, source d'une législation et d'une administration communes.

Cette évolution remarquable appelle des formes nouvelles. Les traités bilatéraux cèdent la place aux traités collectifs, qui rassemblent plusieurs États prêts à légiférer de commun accord, à créer des organes administratifs internationaux, quelquefois même à soumettre leurs différends à l'arbitrage ou à une juridiction internationale. De cette manière, un droit international administratif surgit, dont l'ébauche éveille des perspectives lointaines. Comme en droit public une ordonnance municipale ne sufiit plus à la longue pour régler un objet qui tôt ou tard s'étend et se complique, et fait, en conséquence, place à un règlement provincial supérieur, qui, à son tour, est un jour ou l'autre absorbé par une loi générale, ainsi la loi, à son tour, finit par être incapable de dominer la matière, et le pouvoir l^slatif se trouve écUpsé par la collectivité internationale. Le droit public de chaque État en fournit quantité d'exemples empruntés aux branches variées de la législation sociale.

Toutefois, ce procédé ne suit pas un droit chemin, d'un pas égal. Souvent, il fait des détours et remonte des conventions à deux aux traités mondiaux par des soubresauts inattendus.

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De nombreuses difficultés entravent sa voie, quelquefois des explosions terribles arrêtent brusquement sa marche. Il ne faut pas s'en étonner, ni s'en laisser décourager. Le progrès de l'himianité ne s'accomplît pas à pas de géants, ni en marche suivie. Des siècles qui semblent stationnaires, sinon rétrogrades, préparent des événements imprévus, l'évolution prodigieuse de germes longtemps cachés. D'ailleurs, quand une vigueur excessive présage un cours rapide, souvent une nouvelle catastrophe vient soudain détruire tout espoir. Comment la sœur cadette de la famille du droit échapperait-elle à la destinée de tous les sciences d'ordre éthique ?

C'est surtout la forme qui Intime une distinction des traités sociaux en deux catégories : d'abord les traités entre deux ou trois États, qui ne diffèrent des traités politiques que par la matière qu'ils contiennent ; ensuite, les traités collectifs modernes, d'une portée tout à fait différente.

(a) Les plus anciens traités sociaux portent le nom de traités de commerce et de navigation^ ou bien encore de traités de conmierce, de navigation et d'amitié, spécialement quand ils sont conclus avec des États mi-civilisés, qui n'appartiennent pas encore à la communauté juridique internationale. Ils servent à établir des communications pacifiques entre les États par l'admission aux ports, ou bien à régler des relations commerciales existantes en stipulant les chaînes, financières et autres, qui doivent y être subies, spécialement les droits d'entrée et de transit.

Naturellement, la législation et la politique commerciales sont en premier Ueu affaires d'État. Chaque État a ses lois commerciales et maritimes, choisit entre le libre échange et la protection, suivant qu'il considère que l'un ou l'autre répond à ses intérêts. Il importe seulement qu'il se garde de décréter une défense absolue de communication par laquelle il se placerait hors de la société internationale, et aussi d'éviter des mesures qui feraient preuve d'une attitude clairement hostile envers un État particulier. Quant au reste, il n'est Ké que par les obligations imposées lors de sa fondation ou qu'il a acceptées posté-

1 Cf. Dr. W. V. Melle dans Holtzendorff, Handbuch, iii. 141-256.

rieurement par traité. Ainsi les art. 1-5 de l'Acte du Congo de 1885 imposaient à l'État du Congo la liberté de commerce comme obligation internationale par l'interdiction des droits d'entrée et de transit pendant au moins vingt ans ; en dépit de l'opposition des Pays-Bas, la conférence antiesclavagiste de Bruxelles, de 1889-90, adopta une déclaration, détachée de l'acte final, donnant aux États qui exercent le pouvoir dans les bassins du Congo, y compris l'État du Congo lui-même, la permission de lever des droits d'entrée de 10 pour cent au maximiun, sauf sur les boissons alcooliques, pour faire face aux frais considérables qu'amène la répression de la traite des noirs. La perception doit être la même pour tous, et amener le moins possible de formalités, tandis que le transit reste libre, et qu'à défaut d'un nouveau traité la prohibition de 1885 reste en vigueur quinze ans après la signature de l'acte.^

Un exemple douteux d'une obligation contractuelle est offert par l'art. 59 du traité de Berlin, par lequel l'empereur de Russie énonçait son intention de faire de Batoum un port Ubre, ce qui ne l'empêcha pas de le refermer arbitrairement en 1886.

Tant que les États civilisés suivent un système de liberté commerciale, les traités de commerce mutuels n'ont qu'une importance secondaire. Si, au contraire, les États suivent un système de protection nationale et d'exclusion ou d'infériorité de l'étranger, les traités de commerce acquièrent une importance considérable ; ils servent alors à établir des privil^es et exceptions en faveur de certains États, qui, d'ordinaire, ne sont accordés qu'à titre de réciprocité. Lorsque le Second Empire français s'engagea dans la voie de la protection, il ouvrit en même temps la porte aux traités de commerce, abandonnant par là, à l'égard des parties, les principes acceptés. En 1879, l'Allemagne modifia sa politique commerciale libérale, ce qui fit croître également le nombre et l'importance des traités de commerce allemands. Ce changement s'accentua même sensiblement lorsque la loi douanière du 25 décembre 1902 poussa beaucoup plus loin encore la protection des intérêts

* Cf. la dissertation de valeur de A. M. D. Swarts de Landas Wyborg^, Le traUé de Berlin du 24 Jéurier 18S5y Leyde, 1886.

agraires.^ Le système du libre échange qui, au cours du xix^ siècle, trouva des défenseurs ardents, et fut appliqué, non sans succès, par beaucoup d'États, se heurte actuellement à ime opposition croissante, là où il semblait le plus fermement établi, et ne pourra apparemment reconquérir le terrain perdu que par un détour, c'est-à-dire par la collaboration internationale.

Les traités de commerce des temps modernes, d'étendue et de contenu très divers, ne se prêtent pas à une description générale. On trouve d'abord une énumération d'articles, dont le commerce est interdit, ou bien une réserve d'extension de l'interdiction à d'autres articles non-mentionnés ; soit qu'on les regarde comme dangereux pour la santé ou le bien-être de la population, tel en Chine l'opium ; soit qu'ils servent à la défense de l'État ou à la conservation de la fortune nationale (armes et chevaux, minéraux, objets d'art, etc.) ; ou bien encore parce qu'ils paraissent dangereux au point de vue moral ou politique, conune les images pornographiques, les monnaies étrangères, les instruments meurtriers ; soit enfin parce qu'il s'agit d'articles dont le gouvernement s'est réservé le monopole. Maintes fois ces motifs se confondent et servent alors à motiver une prohibition de conunerce double ou plurale.

Le principal est ordinairement le règlement des tarifs de douane et de navigation. Les derniers surtout, qui sont en étroit rapport avec le système commercial suivi par l'État, sont d'un intérêt prépondérant.

On distingue ordinairement deux tarifs : im tarif maximum et minimum^ conune en France; ou bien, à côté d'im tarif généraly un tarif préférentiel^ conune dans les grandes colonies autonomes de la Grande-Bretagne, enfin un tarif conventionnel^ qui contient les modifications contractuelles concédées par les traités spéciaux, système qui est en vigueur en Allemagne. Le tarif qui, ordinairement, est basé siu* la valeur, est nonuné spécifique quand il repose sur la quantité, le poids ou l'espèce. Quelquefois, on conditionne des déviations de la r^le ep favem* des conununications de frontière ou de marché, qui font que les droits de douane ne sont dus que dans le cas où les marchandises

1 Von Liszt, p. 217.

ont été réellement vendues. En cas de perception d'un tarif différentiel suivant l'origine des marchandises, il faut des stipulations à l'égard des certificats d'origine, conune prime de la différence de l'impôt à payer. Les colonies ne sont point tacitement comprises dans les r^les concernant la mère patrie, mais donnent généralement lieu à des clauses spéciales. Enfin, il ne manque ordinairement pas de stipulations au sujet des ports libres, de la remise des marchandises à l'entrepôt, etc.

Une clause qu'on rencontre beaucoup dans les traités de commerce modernes est la clause bien connue de la nation la plus favorisée. Elle signifie que les avantages accordés tôt ou tard à d'autres reviennent légalement au contractant avec lequel un traité est conclu sous cette condition. Par conséquent, les avantages ultérieurs accordés à des tiers échoient tacitement en partage à la contre-partie. Cette clause, qui trouve son origine dans les traités de commerce du xvn* siècle avec la Turquie, avait d'abord pour seul but d'obtenir les avantages qui avaient été accordés à certains États spécialement désignés, mais elle ne tarda pas à s'étendre de manière à comprendre tous les avantages accordés à quiconque. Au xix* siècle, surtout, l'usage en devint de plus en plus fréquent, comme un moyen, apparemment simple, d'assurer l'égaUté des États en face des relations commerciales toujours plus étendues et de prévenir, d'une manière pacifique, la rivalité entre eux. SchmoUer en parle comme de la pierre angulaire internationale de tous les traités de conmierce modernes. Eln effet, presque tous les traités récents contiennent cette clause, plus ou moins complète, tandis que les quelques États qui ont voulu s'en dispenser y ont assez mal réussi. La clause ne comprend pas toujours exclusivement les droits d'entrée et d'exportation, mais souvent aussi les droits de navigation et autres perceptions semblables, le cabotage, la protection des marques de fabrique et de conunerce, et jusqu'au traitement des sujets réciproques en général. Tantôt on se contente d'une formule générale, d'autres fois on trouve une description plus ou moins détaillée. L'art. 11 du traité de Francfort adopte cette clause comme base des relations futures de commerce et de communication entre

la Frfitnce et TAllemagne, mais en limite expressément l'application aux avantages accordés par mie des parties à la Grande- Bretagne, la Belgique, les Pays-Bas, la Suisse, l'Autriche et la Russie. De pareilles restrictions réagissent contre la tendance de la clause et se rencontrent spécialement à l'égard d'États avec lesquels un des contractants est en relation spéciale ou avec lesquels il est étroitement lié. Dans ses traités de commerce, la Hollande, aussi, met expressément hors de l'atteinte de la clause en question les avantages accordés, dans ses colonies orientales, aux princes indiens.

Quelque répandue qu'elle soit, cette clause offre de grands inconvénients, parce qu'elle lie les mains aux parties contractantes vis-à-vis des tiers et fait hésiter à accorder des concessions, tandis qu'elle contient des promesses dont l'étendue et la juste portée ne sauraient être appréciées au moment de la conclusion du traité. Ce double avantage n'est que partiellement atténué par le caractère temporaire des traités de commerce, qui, à peu d'exceptions près, stipulent un certain terme de dénonciation, offrant ainsi à chacime des deux parties l'occasion de se soustraire à des obligations par trop gênantes.^

La clause soumettant à des u*bitres les différends éventuels à l'égard de l'interprétation ou de l'application d'im traité est particulièrement à sa place ici. A l'exemple de l'Italie, suivie en cela par la Suisse et la Belgique, elle est de plus en plus usitée. De cette manière, la claumla compromisaoria devient un élément de traité et im exemple à suivre dans d'autres traités : ainsi, l'application de l'arbitrage sur un

^ M. L. E. Visser donne une analyse subtile des conséquences et conflits juridiques de cette clause, R, D. I. 1902, p. 66-87, 159-77, 270-80 ; étude très approfondie d'après E. Lehr, qui, lui-même, a souvent traité ce sujet difficile, voir R.D.I. 1910, p. 657-68, concernant Stanley, R. Hombeck, * The most-favoured motive clause in conmiercial treaties, its function in theory and practice,' 1910; paru auparavant. Amer. Joum. iii. 395 88., 619 88., 797 ss. D expose surtout Fapplication différente en Angleterre et aux États-Unis en conséquence des systèmes commerciaux respectifs. L'influence de cette clause en droit privé est démontrée par Fr. Hepp, Théorie générale de la clause cit. en droit international privée Paris, 1914. Un article sur la construction américaine par Sam. Crandall, Amer, Joum. vii. 708-24. L'ouvrage le plus complet est Die MevttbegûngsHgungsklavsel, de Glier.

terrain pacifique, particulièrement opportun, ne cesse de faire des progrès (§ 40).

Les traités de commerce spéciaux ont parfois donné naissance à des unions plus intimes et plus durables, même engendré des personnalités politiques nouvelles.. Particulièrement intéressante sous ce rapport est l'union douanière allemande, le ZoUverein. Formée au commencement du xix* siècle par Teffort infatigable de la Prusse, elle pouvait, au 1®^ janvier 1834, être considérée comme achevée, les adhésions ultérieures étant d'importance secondaire. Elle établit ime unité commerciale entre les nombreux États éparpillés de la Confédération allemande, provoqua une véritable révolution dans les communications intérieures, et posa les fondements de l'unité politique, qui, en 1871, fut couronnée par la fondation de l'Empire sJlemand. Moins grande fut l'influence exercée par l'union douanière entre les deux parties de la monarchie d'Autriche-Hongrie, fondée par suite de VAusd^ich^ en 1867. Plus tard, quelques économistes et hommes d'Etat ont même conçu l'idée d'opposer une union douanière eiux)péenne à la concurrence de l'Asie et de l'Amérique.

{b) Les traités collectifs, qui n'ont pas seulement réglé des intérêts mutuels, mais qui, de plus, ont créé des unions pourvues d'organes d'exécution, ont atteint un degré de perfection plus avancé. On peut les grouper de différentes manières, sans jamais réussir à les arranger d'une façon vraiment irréprochable. Pourtant leur nombre croissant demande une classification. J'emploie celle de l'éminent professeur du Wisconsin, Paul Reinsch, en n'y apportant que de légères modifications.

L En mati^e de communication. — 1^ La correspondance télégraphique a donné le jour à une union internationale qui a devancé toutes les autres. Depuis le commencement de la communication télégraphique, de nombreuses conventions télégraphiques spéciales ont été conclues pour la construction de lignes internationales, ou pour l'exploitation mutuelle et la répartition des revenus. Bientôt le besoin se fit sentir d'une union plus étendue, et l'on s'efforça d'établir des rapports entre différents groupes d'État. L'union tél^aphique entre l'Allemagne

et PAutriche, établie en 1860, fut suivie, en 1862, par une union semblable entre les États romains, tandis que les deux groupes fiu-ent réunis par le traité franco-prussien de 1862. Ensuite, sur l'initiative de la France, une conférence de dél^ués diplomatiques et techniques se réunit à Paris en 1866, à la suite de laquelle une imion tél^aphique universelle fut conclue le 17 mai 1866 entre vingt États. Celle-ci donna lion seulement une extension considérable à la coopération internationale, mais fonda aussi la première administration internationale en décidant à Vienne, en 1868, d'instituer im ^ bureau international ' des administrations tél^raphiques qui fut ouvert à Berne le 1®^ janvier 1869, sous la surveillance du gouvernement suisse.

Des conférences périodiques pom* la révision de la convention eurent lieu à Vienne en 1868, à Rome en 1871, à Saint-Pétersbom-g en 1876, à Londres en 1879, à Berlin en 1886, à Paris en 1890, à Pesth en 1896.

La convention originale a été remplacée à Saint-Pétersboui^ par celle du 22 juillet 1876, qui, avec le dernier règlement d'exécution, arrêté à Londres le 10 juillet 1903, modifié le 11 septembre 1908, gouverne la situation actuelle. Elle porte la signature de quinze États, c'est-à-dire des quatorze Etats du continent eiux)péen et de la Perse.^

Là où le service des télégraphes n'est pas administré par l'État, mais par des sociétés spéciales, leurs entreprises sont considérées comme faisant partie du réseau télégraphique international. Par conséquent, la libre correspondance télégraphique est accordée à chacim. Les parties s'engagent à prendre toutes les mesures nécessaires pour assiu*er le secret et la transmission exacte des nouvelles et réserver im nombre suffisant de fils spécialement destinés au service international ; cependant, elles n'acceptent pas de responsabilité à l'yard du service. Chaque partie se réserve le droit d'empêcher la transmission d'une dépêche spéciale, dangereuse pour la sécurité de l'État, ou contraire à la loi, à Tordre pubUc ou aux bonnes

^ Fleîschmaim, p. 188 ; règlement du 10 juillet 1908, de Londres, dans le Recueil des traitéa de Descamps et Renault, 1908, p. 64-167.

mœurs, d'arrêter pour un temps indéfini le service international, soit entièrement, soit le long de certaines lignes ou pour une certaine catégorie de nouvelles, poiu^u qu'elle en avertisse immédiatement ses co-contractants. Les télégrammes sont divisés en dépêches de service, dépêches d'État et dépêches particu- Uères. Comme base des tarifs internationaux on applique un tarif imiforme par mot pour toutes les dépêches échangées entre les bureaux de deux parties contractantes, sous réserve du droit de diviser un État européen en deux sections territoriales.

Le tarif pour la transmission des télégrammes est fixé et modifié de commun accord, tandis que les parties échangent le compte des frais perçus. Dans les limites de ce traité, les parties peuvent conclure entre elles des conventions spéciales.^ H n'a cependant pas encore été fixé de tarif universel, tandis que la faculté qu'ont les États contractants de suspendre le service assure à quelques-uns d'entre eux, notamment à l'Angleterre, une grande prépondérance, laquelle, surtout en temps de guerre, peut devenir un danger menaçant.

Grâce aux adhésions ultérieures, l'Union s'étend à présent à l'Europe entière, une partie considérable de l'Asie, de l'Afrique et de l'Amérique du Sud, et toute l'Australie. Les États-Unis de l'Amérique du Nord n'y ont pas adhéré. Le bureau international à Berne prend soin d'assembler, de ranger et de publier tous les documents et informations qui ont rapport à la communication tél^aphique intemationcde ; il examine toutes les propositions de modification, prépare les conférences périodiques et exécute, en attendant, tous les travaux dont il est chaîné ; il pubUe annuellement un rapport central et ensuite le Journal télégraphiqtie.

Le développement de la communication tél^aphîque a donné lieu plus tard à de nouvelles mesures. La construction de câbles sous-marins exigeait une protection internationale, dont il a été, plus haut, déjà question (§ 22). L'invention de la

^ La Hollande, en 1889 et les années suivantes, a conclu plusieurs fois séparément des conventions télégraphiques avec la Belgique, le Luxembourg, la France et l'Angleterre, lesquelles ont paru dans le Joum. offlc. des Pays-Bas,

télégraphie sans fil par Marconi, ainsi que de la télégraphie à étincelles, posent de nouveaux problèmes relatifs au droit des États à la colonne d'air au-dessus de leur territoh*e, et aux devoirs de la neutralité (§ 19). Une première réunion internationale des grandes puissances de l'Europe à Berlin n'eut pas d'autre résultat que quelques résolutions provisoires du 13 août 1903 entre ces États. Par contre, une seconde conférence, tenue à Berlin trois ans après, aboutit à la convention du 3 novembre 1906, qui, sous le nom de ' Convention radiotél^raphique internationale ' accompagnée d'un règlement de service, fut signée par vingt-six États. Elle reconnaît la liberté de conununication radiotélégraphique et interdit aux contractants de l'empêcher ou de l'entraver. Elle fait naître une nouvelle union qui vient se joindre à l'union tél^aphique de Berne.

La convention de 1906 a depuis été remplacée par celle du 6 juillet 1912, conclue à Londres, et signée par quarante-trois États et colonies, parmi lesquels se trouvent aussi l'Italie, la Grande-Bretagne et les États-Unis.^

Les parties s'engagent à appliquer les stipidations de la convention à l'emploi de toutes leurs stations radiotél^raphiques du littoral ou marines, et de les imposer à toutes les entreprises particuUères du même genre, inst€illées sur la côte, aussi bien qu'à bord des vaisseaux. Les prix des radiotél^ranmies sont soumis à l'approbation du gouvernement intéressé. La capacité de modification de la convention et de la r^lementation annexée est réservée à des conférences où chaque État ou colonie a droit à un vote. Le bureau radiotélégraphique rempUt ici les mêmes fonctions dont il est question plus haut. Enfin, il faut mentionner que, dans le traité télégraphique de Pétersbourg, on a tenu compte de la possibiUté des communications téléphoniques internationales, mais que jusqu'ici on s'est borné à conclure des conventions téléphoniques spéciales, comme celles du 21 juillet 1892 entre la France et la Suisse, du 11 avril 1895 entre la Hollande et la Belgique, et du 21 novembre 1902 entre la Grande-Bretagne et la Belgique.

1 Texte, Amer. Jaum., Suppl., 1918, p. 22Ô-7Ô.

n va de soi qu'en ce cas-ci le besoin d'un règlement collectif est moins grand et se borne aux États voisins.

2^ Non moins importante que la tél^raphie est la communication postale. ^En ce cas aussi, ce sont des traités spéciaux qui ont frayé la voie, tandis qu'en Turquie les conditions particulières avaient depuis longtemps procuré aux États européens une administration postale propre. Déjà, en 1863, une conférence de quinze États s'était réunie à Paris sur l'initiative des États- Unis pour l'exécution des mesures préparatoires nécessaires. C'est grâce à l'encomagement énergique du chef des postes impériales, Stephan, que sur la trace de groupes moins importants, une ' union générale des postes ' fut fondée à Berne, le 9 octobre 1874, entre vingt et im États, laquelle, en 1878, fut rebaptisée du nom d' ' Union postale universelle '. Celle-ci a en effet réuni peu à peu le monde entier, et forme à présent la principale et la plus étendue des institutions internationales.

Ici encore, maintes conférences ont amélioré et étendu la convention originelle. La première de ces conférences eut lieu à Paris en 1878. Elle fut suivie par celles de Lisbonne en 1885, de Vienne en 1891, de Washington en 1897, de Rome en 1906. Le dernier traité, du 26 mai 1906, consiste en un traité principal et six traités accessoires, qui ont été signés par un cercle d'État plus restreint, formant par conséquent de plus petites associations à l'intérieur de la grande union.^

Le traité principal se rapporte à l'expédition de lettres, de cartes postales, d'imprimés, d'actes et de documents écrits, ainsi que d'échantillons de marchandises. L'étendue de l'Union postale imiverselle forme un seul territoire postal, à l'intérieur duquel le transit est garanti moyennant une rétribution, suivant un tarif convenu des frais de transport par terre ou par mer, à payer par le pays d'origine aux pays de transit.

Le port de lettres est partout le même. Il est réduit à présent à 25 centimes pour les premiers 20 grammes, 15 centimes pour chaque 20 grammes de plus pour les lettres affranchies, et au double pour les lettres non affranchies ; le port de cartes

^ Joum, offic. holL, 1907, n^ 239; Fleischmann, p. 278, donne encore le texte de PUoion postale mondiale du 15 juin 1897 à Washùigton.

54â DROIT MATÉRIEL

postales est de 10 ou 20 centimes, suivant qu'elles sont ou non affranchies, celui des imprimés et autres documents, de 5 centimes par 50 grammes, sauf un minimum pour les actes et échantillons. Ce n'est que rarement, par exemple en cas de transport à travers les mers éloignées et avec l'aide d'administrations étrangères, qu'un port plus élevé peut être perçu. La recommandation de tous les envois peut avoir lieu contre paiement d'im droit fixe et, en cas de perte, si toutefois il ne s'agit pas de force majeure, donne droit à un dédommagement de 60 francs. L'affranchissement se fait exclusivement au moyen des timbres émis par chaque pays dans ce but. Chaque administration garde entièrement les droits qu'elle lève, de sorte qu'il n'est pas question de règlement de comptes. De nombreuses stipidations spéciales concernant les envois exprès, les envois postérieurs, les envois défendus, la dimension et le poids des envois, etc., sont passés ici sous silence. Sous le nom de 'Bureau international de l'Union postale imiverselle' un bureau central, étabU à Berne, est chargé de recueillir et de publier les modifications adoptées, enfin d'examiner et de traiter tous les sujets qui se présentent. Il publie sous le nom de Union postale un journal mensuel rédigé en français, en anglais et en allemand. Les différends concernant le traité ou la responsabiUt^ d'une administration sont soumis à la décision d'arbitres, chaque partie désignant comme tel quelque autre membre de l'Union ; ceux-ci décident par la pliu*ahté des voix et peuvent, en cas de besoin, choisir un troisième membre pour obtenir une solution. L'Union est ouverte à l'accession des États qui n'en font point partie, pourvu qu'ils en notifient leur désir par la voie diplomatique au gouvernement suisse, qui en fait la communication aux autres membres. L'accession emporte juridiquement l'approbation de toutes les clauses du traité, ainsi que la jouissance de tous les avantages qui en découlent. Pas plus tard que cinq ans après la mise en vigueur de ce traité, le 1®^ octobre 1907, un nouveau congrès devait se réimir.

Le traité a été conclu pour un temps indéfini, mais chaque partie contractante a le droit de sortir de l'association.

LES TRArrÉS 543

à condition d'en avertir le gouvernement suisse une année d'avance. Les contractants sont paiement libres, dans les limites du traité, de conclure des conventions spéciales pour favoriser des communications vicinales à meilleur marché, comme par exemple le traité postal hoUando-belge du 19 septembre 1907. Le traité a été signé par presque tous les États du monde, tant pour eux-mêmes que pour leurs colonies, ainsi que par un certain nombre d'États non-souverains et de provinces indépendantes. Ce singulier phénomène s'explique en partie par la répartition des buis du bureau de Berne, qui a ses ramifications dans plusieurs pays, aux administrations ; c'est à ces dernières qu'appartiennent par groupes les colonies des puissances européennes. L'échange des lettres et boîtes de valeur déclarée, le service des mandats postaux, le recouvrement d'argent contre quittance ou papier de commerce, la livraison d'abonnement à des journaux ou revues par l'intermédiaire de la poste, l'échange de colis postaux, enfin la remise des livrets d'identité en faveiu' des ayants droit à des envois d'argent, sont r^lés par des conventions spéciales. La signature de l'acte principal n'oblige aucunement à l'adoption des autres actes. Les Pays-Bas sont partie à tous, à l'exception du dernier. 3® Une troisième union est résultée de la convention internationale pour le transport des marchandises par chemin de fer, qui, à la suite de plusieurs conférences préparatoires, tenues à Berne depuis 1878, fut conclue dans cette ville le 14 octobre 1890 entre neuf États de l'Europe centrale et mise à effet le l^'* janvier 1893: Elle avait été précédée par une union des nombreuses administrations de chemins de fer aUemands. L'idée d'un lien international est due à deux avocats suisses. Ad. de Seigneux et Christ. L'acte fut signé par les Pays-Bas, la Belgique, l'Allemagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, l'Autriche-Hongrie, la Russie et la Suisse, tandis que le Danemark, la Suède, la Roumanie, la Serbie et la Bulgarie s'y joignirent plus tard. Le 16 juillet 1896, le 16 juin 1898, le 19 septembre 1907, des conventions additionnelles ont été conclues consécutivement à Berne, à Paris, et de nouveau à Berne, conformément aux clauses finales du traité primitif.

644 DROrr MATÉRIEL

Celles-ci prescrivaient la convocation, au moins une fois tous les trois ans, d'une nouvelle conférence pour l'amélioration de la convention, et limitaient à trois ans sa durée de validité, tout en lui assurant une nouvelle période de validité d'encore trois ans à défaut de dénonciation un an d'avance. Le traité compte 60 articles ; il est suivi d'une liste des chemins de fer concernés, à laquelle on a plusieiu-s fois ajouté, en vertu du règlement concernant l'institution d'un bureau central, des conditions d'exécution et des prescriptions à l'yard des marchandises qui ne peuvent être acceptées que conditionnellement pour le transport, conditions qui ont paiement été modifiées plus tard à diverses reprises.^

La convention s'applique à tous les envois de marchandises, y compris le bétail, qui sont expédiées par voie directe du territoire de l'im des contractants à celui d'un autre d'entre eux par ime des lignes de chemin de fer inscrites sur la liste mentionnée plus haut. Seuls les articles qui sont soumis à l'un ou l'autre monopole postal, ceux qui, à cause de leur dimension, de leiu' poids ou de leur condition, ne sont pas transportables, ou ceux dont le transport est défendu pour des raisons d'ordre public, sont exclus de la convention, tandis que d'autres ne sont admis au transport que sous certaines conditions. Au demeurant, les chemins de fer intéressés sont tenus d'effectuer le transport conformément aux stipidations du traité et par les moyens de transport ordinaires, pour autant qu'il n'y ait pas obstacle de force majeiu'e. Des stipulations précises ont été établies à l'égard du contenu des lettres de Toiture requises, de la responsabilité des compagnies impliquées, de leurs rapports mutuels, et de la solution des différends, de sorte que celles-ci forment un code presque complet pour les communications internationales par chemin de fer. Les frais de voiture sont comptés suivant les t€uifs valides et dûment publiés, dont il n'est pas permis de s'écarter par convention spéciale en faveur d'un ou de plusieiu's expéditeiu's sous peine d'annulation. Afin de faciliter et d'assurer l'exécution de cette convention on a

^ Insérées entre autres dans le Joum, offic. néerL, 1892, n^ 258 ; 1896, no 174 ; 1901, n® 214 ; 1908, n^ 408. Fleischmann, p. 255.

établi, à Berne, un office central des transports internationaux, composé d'un directeur et d'un sous-directeur, d'un secrétaire juridique et technique et d'autres employés. Il s'occupe de recevoir et de transmettre les communications des États et compagnies de chemin de fer intéressés, de rassembler et de publier des données importantes, de terminer par arbitrage, à la demande des intéressés, les différends entre administrations de chemin de fer — non entre celles-ci et le public — d'examiner des projets modificateurs, de préparer de nouvelles conférences et enfin de faciliter les rapports financiers des compagnies de chemin de fer, en veillant à l'accomplissement ponctuel de leurs obligations pécuniaires.

La question des traités poiu* le transport international des personnes, introduite par la Suisse, a été remise à plus tard. Par contre, une convention a été conclue à Paris, le 11 octobre 1909, entre seize États européens pour régler la conmiimication par automobiles, stipulant les conditions communes auxquelles doivent répondre les chauffeurs et les voitures.^

4*^ La navigation n'a pas moins besoin d'une protection internationale que la communication terrestre. La liberté des mers la rend au contraire plus indispensable. Aussi les puissances maritimes se sont-elles empressées de combler les lacunes de ce qu'on nomme le principe de la territorialité des navires (§ 22).

n. Unions de matières dHntérêt économique. — 1^ La première de ces unions concerne les poids et mesures. Le système décimal, qui est fondé sur la base scientifique du mètre, c'est-à-dire de la dix-millionième partie du quart du méridien terrestre, avait été adopté en France par décret du 10 décembre 1799 et introduit bientôt en ItaUe, en Belgique et en Hollande. Petit à petit il pénétra plus loin : en Espagne en 1859, en Allemagne en 1872 et en Autriche-Hongrie en 1876. En Angleterre et aux États-Unis, il fut admis à côté de la mesure nationale. Il a maintenant été adopté dans* toute l'Europe, à part la Russie, dans ime grande partie de l'Amérique et dans beaucoup de colonies européennes des autres parties du monde.

1 Strupp, ii. 281.

546 DROrr MATÉRIEL

Ce n'est que le 20 mai 1876 que se conclut à Paris la convention internationale du mètre, par laquelle dix-sept États s'engagèrent à fonder et à entretenir à Sèvres, près de Paris, un bureau international des poids et mesures, pour garder l'étalon du mètre et du kilogramme, et fabriquer et vérifier en comparaison avec ceux-ci les prototj^es nationaux. Le biu-eau travaille sous un directeur assisté de deux adjoints, et sous la conduite et la surveillance d'un comité international de quatorze membres appartenant à différentes nationalités. Au moins une fois tous les six ans, une assemblée générale de délégués des États contractants se réunit sous la présidence du président de l'Académie française des Sciences, afin de projeter des moyens d'amélioration et de propagation. La dernière révision date du 1 7 octobre 1 907. A présent, vingt États de l'Europe et de l'Amérique, ainsi que le Japon, ont adhéré à la convention internationale du mètre.^

2^ La monnaie a, depuis des siècles, été l'objet des soins de l'État, soit comme instrument d'échange, soit comme source séduisante de gains pour des gens sans scrupules. Ce n'est que très lentement que les systèmes monétaires des divers pays ont été établis sur un fondement solide, et mis à l'abri des abus. Ici devait également neutre l'idée d'une unité monétaire qui simplifierait les échanges internationaux, augmenterait la stabilité des valeiu's, tempérerait et égaliserait les avantages et les désavantages des changements de valeur inévitables. Par suite de la différence d'opinion à l'égard des bases à adopter, à laquelle viennent se joindre des traditions nationales, et l'inconvénient des frais considérables que comporte chaque changement, il a cependant été impossible jusqu'ici de s'entendre sur l'institution d'une union monétaire universelle. Par contre, quelques unions monétaires restreintes ont été établies entre certains groupes d'États.

La plus connue d'entre elles est l'union latine, qui, en 1866, fut conclue pour une période de quinze années, entre la France, la Belgique, la Suisse et l'ItaUe, et à laquelle adhéra la Grèce en 1868. Elle a pour base l'étalon double d'or et d'argent avec une proportion de valeur fixe de 1 : 16^. Malgré le changement

^ Fleischmann, p. 129.

LES TRArrÉS 547

important qui s'est opéré ultérieurement dans cette proportion, par suite de la dépréciation énorme du métal argent, l'union monétaire a, par toutes sortes d'artifices, su se tenir debout.^ En 1876, le monnayage du métal argent fut provisoirement suspendu. Pour une seconde prolongation en 1885, ii fallut vaincre une forte opposition de la part de la Belgique. Les révisions de 1893, 1897, 1902 et 1908 avaient surtout pour but de conserver et d'augmenter la monnaie d'argent. En 1873, une union monétaire qu'on nomme l'union Scandinave fut conclue entre le Danemark, la Suède et la Norvège, avec, pour base, l'étalon d'or.

Les conférences de délégués experts tenues pour préparer sur une grande échelle le terrain à l'unité monétaire universelle n'ont jusqu'ici abouti à rien, quoique de célèbres économistes aient souvent prétendu que l'adoption universelle de l'étalon double, grâce à l'étendue du territoire monétaire acquis de la sorte, tendrait à diminuer d'une manière considérable les fluctuations de la valeur proportionnelle des deux métaux, et à supprimer en grande partie leurs inconvénients économiques. La conférence des représentants officiels des États qui se réunirent à Bruxelles, à l'automne de 1892, à la demande des États-Unis, qui voyaient leur production ^d'argent menacée, fut particulièrement importante sous plus d'un rapport, bien qu'elle soit restée sans conséquence pratique. Les réformes monétaires, qui, en attendant, se sont opérées dans d'autres pays, diminuent l'espoir d'une prompte solution satisfaisante.

Le développement formidable du papier de crédit a d'ailleurs fait beaucoup diminuer l'intérêt qu'éveille l'unité monétaire.

3^ Outre les préoccupations internationales, à l'égard des moyens dont se sert la vie économique en général, il y en a d'autres qui regardent plutôt une branche spéciale. En commençant par les industries primitives, on rencontre d'abord la chasse et la pêche^ puis VagricuUufej Vindv^tne, le commerce^ enfin la vie sociale dans le sens plus restreint des relations entre les classes sociales : patrons et ouvriers.

* Cf. à ce sujet une étude de G. Paillard, La Suisse et P Union monétaire latine Paris, 1909.

Nn2

(a) Quant au genre de travail, qui se contente de s'approprier les dons de la nature, la crainte d'épuiser imprudemment les richesses natm-elles par une exploitation exagérée a parfois fait concliu'e des conventions protectrices d'animaux rares, qui se trouvent hors d'atteinte de la protection légale d'un seul État« Le droit maritime international offre divers exemples de traités pour la protection de la pêche et 1^ répression des agissements arbitraires, comme, entre autres, le traité de la mer du Nord conclu à la Haye le 6 mai 1882, et les mesures contre l'extermination d'une espèce précieuse de phoques dans la mer de Behring. A cette catégorie appartient aussi le traité concernant les saumons, conclu, le 30 juin 1885, entre les Pays-Bas, l'Allemagne et la Suisse, dans le but de favoriser la culture des saumons dans le Rhin, en ne barrant pas plus de la moitié de la largeur naturelle du fleuve pour les poissons voyageurs, en ménageant le frai, en défendant la pêche à certaines époques ou avec certains filets, et de garantir, de cette manière, à tous les États riverains des avantages proportionnels.^

C'est dans un but analogue que, le 19 mai 1900, les puissances européennes, qui ont des possessions ou des dépendances en Afrique, conclurent un traité pour régler et limiter la chasse aux animaux qui sont utiles à l'homme ou d'un intérêt scientifique, en particuUer la chasse aux jeunes éléphants, dont les défenses n'ont pas encore atteint un certain poids. Elles se proposent d'atteindre ce but en défendant la chasse pendant certaines périodes, en exigeant de tout chasseur la possession d'un permis, etc.

La convention du 19 mars 1902, conclue entre la plupart des États de l'Europe centrale, pour la protection des oiseaux utiles à l'agricultiu'e, forme le trait d'union avec les intérêts agricoles. La protection internationale s'étend sur une série de différentes espèces d'oiseaux, en défendant de dénicher, de transporter et de vendre des nids ou des œufs, d'attraper des oiseaux en tendant des filets, ou pendant certains mois, etc. Inutile, presque, de dire que, par de semblables traités, les contractants s'engagent à rendre son contenu obligatoire pour 1 Texte dans Fleisehmann, p. 208.

leurs sujets en y donnant en tant que de besoin la forme de lois ou d'ordonnances.

(b) Les intérêts de YagrictiUure ont été longtemps négligés. A moins qu'un gouvernement spécial ne s'y intéressât, ils étaient coriiplètement abandonnés à des soins privés. Toutefois, les conventions spéciales entre États voisins pour combattre les maladies contagieuses qui menacent le bétail ne manquaient pas. n n'est guère douteux que, dans un avenir prochain, de pareils dangers communs seront combattus par la coopération collective.

Une preuve en est offerte par la convention du 17 septembre 1878, remplacée par celle du 3 novembre 1881, conclue à Berne pour combattre le phylloxéra, si désastreux pour la viticulture, la ' convention phylloxérique internationale ', à laquelle participèrent d'abord les États principalement intéressés, mais qui, en 1889, fut remplacée par l'adhésion de beaucoup d'autres, moins directement intéressés, comme les Pays-Bas. Elle oblige les contractants à prendre toutes les mesures contre la propagation de la maladie, que la théorie et l'expérience ont fait connaître, ensuite de contrôler le transport du vin, des raisins, etc., et de défendre celui des ceps et du bois de vigne, tandis que la communication réciproque de toutes les mesiu-es prises est une première condition.^

Par suite d'une conférence qui, siu* l'invitation du roi Victor- Emmanuel m, se réunit à Rome du 29 mai au 6 juin 1905, une convention fut conclue en cette ville par les délégués de trentehuit États de l'ancien ainsi que du nouveau monde, en vertu de laquelle l'Institut agricole international et permanent a été établi à Rome. Il est gouverné par l'assemblée générale des représentants des différentes parties, qui se réunit à des époques irrégulières ; la gestion supérieure en est confiée à un comité permanent dans lequel chaque État contractant est représenté par un membre, et qui ne doit pas compter moins de quinze membres, sous un président nommé pour trois ans. L'idée d'admettre aussi des représentants de sociétés agricoles privées et d'étendre la sph^e d'activité de l'Institut aux

^ Texte dans Fleischmann, p. 176.

fonctions administratives n'a pas été adoptée. L'Institut a pour tâche d'assembler et de publier le plus vite possible toutes les données techniques et économiques concernant la cultiu-e et le commerce des produits agricoles, l'enquête relative aux salaires, la publication précise des nouvelles maladies agricoles et des moyens de les combattre, l'étude de la coopération, de l'assurance et du crédit, et enfin de proposer des mesures pour l'avancement des intérêts agricoles.^

(c) C'est surtout sur le terrain de VindtLstrie qu'on rencontre des traités collectifs très intéressants, qui méritent une attention spéciale. D'abord, ' l'Union internationale pour la protection de la propriété industrielle ' fut fondée à Paris, par convention du 20 mars 1883, afin d'étendre mutuellement à tout le territoire de l'union nouvellement fondée et d'y garantir là protection accordée par chacun des États, sur son propre territoire, aux marques de fabrique et de commerce. Aucun État n'est obligé d'accorder des brevets d'invention ou de garantir la moindre protection pour les marques de fabrique ou de commerce, mais simplement de maintenir paiement sur son territoire les droits accordés à d'autres États en échange de la reconnaissance et de la protection réciproques, siu* le territoire des autres contractants, des droits accordés par lui-même. Pour cette raison, chaque État s'engage à établir un service spécial et à fonder un dépôt central de la propriété industrielle. En même temps, un bureau international de la propriété industrielle a été fondé à Berne à. frais communs, avec une revue spéciale intitulée: La Propriété industrielle. Par le traité complémentaire du 14-16 avril 1891, conclu à Madrid, les parties contractantes échangèrent la promesse de garantir à leurs sujets réciproques la reconnaissance et la protection de leurs marques de fabrique et de commerce, déposées auprès du bureau de Berne, qui prend soin de leur inscription et de leiu* publication. D en résulte alors un droit exclusif, pour 20 ans, après quoi le privilège expire si l'inscription n'est pas renouvelée à temps. Le 14 décembre 1900, un nouvel acte additionnel a été conclu à Bruxelles, complétant et élucidant les stipulations antérieures. Le traité de Washington

1 Joum. offlc. néerl,, 1908, p. 117.

du 2 juin 1911 accorde à runion une extension nouvelle. La plupart des États de TEurope occidentale et centrale, ainsi que les principales républiques américaines, ont adhéré à ce traité, l'Allemagne en 1903, après les modifications de 1900. Les Pays-Bas se sont, dès le début, placés parmi les contractants.

En étroit rapport avec cette union, quoique non exclusivement relative aux intérêts matériels, est la convention de Berne, du 9 septembre 1886, qui a fondé ' PUnion internationale poiu* la protection des œuvres littéraires et artistiques \ Elle avait été préparée par ' l'Association littéraire et artistique internationale ', fondée à Paris en 1878, et ne fut constituée qu'à la troisième conférence diplomatique de Berne, sous la présidence du délégué du Conseil fédéral, Numa Droz. Elle avait pour but de reconnaître mutuellement le droit d^atUeur sur les œuvres d'art et de littérature, et d'en assurer également la protection aux sujets réciproques. Lorsque l'auteur appartient à un autre pays, une même protection est assurée à l'éditeur. On a aussi adopté certaines stipulations à l'égard des traductions, » des extraits empruntés à d'autres, de la production en public d'œuvres dramatiques ou musicales, stipulations qui avaient cependant un caractère provisoire, et qui, de fait, étaient destinées à être révisées et amplifiées ultérieurement. Les photographies, par exemple, n'avaient pas été mentionnées séparément, parce que certains les comptaient parmi les œuvres d'art, d'autres, au contraire, parmi les produits industriels. L'acte supplémentaire, signé à Paris, le 4 mai 1896, n'apportait qu'un progrès modeste. Le droit exclusif à la traduction était reconnu à l'auteur pour une période égale à celle du droit d'auteur, sous la condition résolutoire, cependant, qu'avant dix ans après la première édition, il ait eu soin de Uvrer une traduction dans la langue du pays dont il solhcitait la protection. Une conférence idtérieure, tenue à Berlin en octobre 1908, a eu plus de succès. Elle a beaucoup amélioré et amplifié la convention primitive.

La convention de Berne révisée, du 13 novembre 1908,tîompte trente articles, et étend sa protection sur tous les produits littéraires, scientifiques et artistiques, de nature plastique, musicale et dramatique, y compris les traductions, reproductions

et photographies. La protection accordée à l'auteur comprend le droit exclusif de traduction, qui est mis sur la même ligne que le droit d'auteur. La protection dont un auteur jouit ou qu'il obtiendra au pays d'origine lui est garantie par la convention durant sa vie, et 50 ans après sa mort, dans tout le territoire de l'Union, à moins que le pays d'origine n'ait fixé un terme plus court. Le contenu des journaux et revues, non plus, ne peut être copié sans la permission des auteurs, à l'exception des articles de gazette, dont la copie n'est pas expressément défendue. La convention accorde toutefois aux signataires de la première convention, ainsi qu'aux nouveaux adhérents, la grande liberté de ne pas se soimiettre à toutes ses stipidations, de sorte que des conditions juridiques absolument uniformes ne peuvent certainement être obtenues sur ce terrain. Elle n'en est pas moins un mon^ment remarquable pour la protection des intérêts matériels et spirituels. La Hollande s'est tenue jusqu'à présent à l'écart, mais il y a lieu de s'attendre à ce qu'elle se mette enfin de la partie. Depuis 1886, il existe à Berne un bureau international qui publie Le Droit d" auteur^ et qui, en 1892, a été réuni au biu-eau de la propriété industrielle, sous la direction spéciale d'un secrétaire général et la surveillance du gouvernement suisse.^

(d) Une place imique parmi les traités en matières économiques appartient à la convention sncrière du 5 mars 1902.

Celle-ci fut le fruit d'une conférence internationale qui se réunit à Bruxelles vers la fin de 1901, dans le but de s'entendre sur les mesures à prendre en commun à l'égard de l'industrie sucrière. C'est que la culture de la canne à sucre dans les tropiques avait subi une concurrence à outrance de la part de la culture des betteraves dans la zone tempérée, de sorte que la plupart des États de l'Eiu-ope rivalisaient entre eux pour

^ Le texte de la convention de Berne se trouve dans Fleischmann, p. 210. Le 17 janvier 1S97, une semblable convention pour la protection de la propriété littéraire et industrielle a été conclue entre les républiques de l'Amérique centrale, laquelle fut confirmée le 12 février 1901. Texte chez Descamps et Renault, 1901. V. au sujet de la convention de Berne la dissertation excellente et détaillée de M. H. L. de Beaufort, Le droit d'auteur dans le droit hollandais et international, Utrecht, 1909.

LES TRArrÉS 653

protéger et favoriser cette culture qui, grâce à la consommation toujours croissante du sucre, donnait de gros bénéfices. Il s'en était suivi une émulation fort coûteuse pour accorder des primes en vue d'encourager la production ou l'exlportation des sucres de fabrication nationale d'une manière artificielle, sans avantage pour le consonunateur national, le tout aux dépens du trésor, dont des sacrifices, toujours plus importants, étaient exigés. Dans ces circonstances, il devenait vraisemblablement nécessaire pour tous de mettre fin à cette charge artificielle pourvu qu'on pût tomber d'accord sur les sacrifices à faire par chacun des États. Avec prudence et patience, on en est venu à bout, pour un temps du moins.

Le 6 mars 1902 neuf ou dix États intéressés à l'industrie des sucres de canne ou de betterave, ou de tous les deux — la Hollande, la Belgique, la Grande-Bretagne, la France, l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie et la Suède — conclurent une convention, pour cinq ans, à coiuir du 1^^ septembre 1903, avec prolongation tacite d'année en année pour abolir les primes sucrières et limiter la surtaxe, comme seul moyen d'atteindre au double but d'égaliser les conditions de production des sucres de canne et de betterave et de favoriser la consommation du sucre.^

En premier lieu, les parties s'engagent à abolir les primes, directes aussi bien qu'indirectes, par lesquelles il ne faut pas seulement entendre les rétributions directes relatives à la production ou à l'exportation, mais aussi l'exemption d'impôts, les bénéfices provenant de la différence entre un tarif réel et un tarif nominal, le drawhack ou restitution de plus qu'il n'a été payé, et les avantages d'une surtaxe plus élevée

^ Publié dans le Joum. qffic. néerl, 1908, p. 192, adhésion de la Suisse en 1906, dont protocole dans le Joum, offic. 1907, n® 294, ensuite même journal, 1908, no 46, 98, 123 ; Fleischmann, p. 826. Cf. spécialement M. J. B" d'Aulnis de Bourouill, La convention relative au régime des sucres annotée d'après les pièces offideUes, La Haye, 1902, précédé par idem. Les primes à Pexportation du sucre, La Haye, 1899 ; cf. M. André, 'La convention sucrière de Bruxelles et sa commission permanente,' article succint et excellent, qui loue la sagacité et la prudence de la commission, tout en lui reprochant une trop grande condescendance, R, G. D, I. P. 1912, p. 665-^9. Cf. J. Borel, * L'union sucrière,' R, D. 1. 1912, p. 150 ss.

que le montant convenu. Dans ce but» un contrôle rigoureux et continuel sera exercé sur toutes les fabriques, raffineries et magasins de sucre.

En second lieu, la surtaxe, c'est-à-dire l'écart entre le taux des droits ou taxes dont sont pcussibles les sucres étrangers et celui des charges analçgues auxquelles sont soumis les sucres nationaux, est limitée à 6 francs par 100 kilogrammes de sucre raffiné, et à 6 fr. 60 pour les autres sucres. Ensuite, les contractants s'engagent à frapper l'importation de sucres primés étrangers d'un droit d'entrée, qui doit être au moins égal au montant des primes directes ou indirectes accordées. Par contre, ils promettent d'admettre le sucre venant des États contractcmts ou de leiu*s dépendcmces pour autant que ceux-ci n'accordent pas de primes au taux le plus réduit de leurs tarifs d'importation, et de ne pas lever de droits différentiels du sucre de canne et de betterave. L'Espagne, qui d'ailleurs ne ratifia pas, l'Italie et la Suède, ont été exemptées des primes et de la surtaxe, tant qu'elles n'exporteraient pas de sucre.

Enfin, une commission permanente a été constituée, à laquelle a été ajouté un bureau permanent, établi à Bruxelles, pour surveiller l'exécution de la convention et constater les faits qui sont d'intérêt pour son accomplissement ponctuel, donner des conseils sur les points douteux et préparer l'admission d'autres États. En général la commission borne sa surveillance des États contractants, à l'examen et à la révision à la majorité des voix de leurs décisions relatives à l'exportation de la part des États partiellement exemptés et au calcul des primes accordées par des États en dehors des contractants, décisions susceptibles d'appel auprès de cette même commission qui, alors, décide en dernier ressort. Elle statue de même sur l'admission d'autres États, qui est demandée et accordée par Fentremise du gouvernement belge.

Sauf en cas d'exception spéciale, les colonies hollandaises et anglaises ne sont pas somnises à la convention. Nonobstant, ces deux États promettent dans le protocole, dont la force obligatoire est ^ale à celle du traité lui-même, de ne point

accorder de primes directes ni indirectes aux sucres de leurs colonies, et, en cas d'importation dans la métropole, de ne pas lever sur eux des droits d'entrée moindres que sur les sucres provenant des États contractants. La Roumanie se retira, le Luxembourg, le Pérou et la Suisse adhérèrent plus tard.

Lors de la prolongation de la convention et de Tadhésion de la Russie, des concessions ont été faites à la Grande-Bretagne et à la Russie, par suite desquelles la convention primitive a été perpétuée, mais affaiblie. Pour préciser, la Grande- Bretagne, à partir du P** septembre 1908, fut exemptée sous réserve de quelques précautions d'une valeur douteuse, de l'obligation qu'elle avait acceptée de lever, sur des sucres primés importés sur son territoire, un droit au moins égal au montant des primes accordées. Dans l'intérêt de ses consommateurs au pays même et de celles de ses colonies qui produisent du sucre, l'Angleterre préférait dénoncer la convention plutôt que de se soumettre désormais à de pareilles obligations. La Russie n'adhéra qu'après qu'il eut été convenu qu'elle maintiendrait sa législation fiscale et douanière à l'égard du sucre, à condition qu'elle ne permît pas l'exportation, avec restitution ou exemptions d'octroi, au delà d'une quantité d'un 1,000,000 de tonnes, distribuée d'après une échelle fixe sur une période de cinq ou six ans ; il n'y a que l'exportation vers la Finlande, la Perse et les États asiatiques limitrophes de la Russie qui ne soient pas soumis à cette restriction. C'est sur ces bases que la convention a été prolongée pour cinq ans, c'est-à-dire jusqu'au 1®^ septembre 1913. Grâce à de nouvelles concessions à la Russie, qui, après de longues négociations avec l'Allemagne, fut bonifiée d'un contingent extraordinaire de 250,000 tonnes au-dessus du contingent d'exportation annuel de 200,000 tonnes déjà accordé en 1907, la convention a pu être prolongée pour un nouveau terme de cinq ans, à partir du P^ septembre 1913, en vertu de l'accord signé à Bruxelles le 17 mars 1912. La Grande-Bretagne et l'Italie se sont toutefois retirées de l'Union qui, désormais, ne forme qu'une union d'États producteurs et concurrents.

{e) Enfin, il faut citer V Union internationale pour la publication des tarifs dotumiers, fondée le 5 juillet 1890 à Bruxelles,

entre trente et un États dont le but est d'assurer la publication prompte, exacte et uniforme, de tous les tarifs douaniers, établis par des lois ou conventions, avec toutes les modifications et exceptions postérieures. Sous la protection du gouvernement belge, un bureau est chargé de l'exécution de l'accord et publie un ' bulletin international des douanes ' en cinq langues. Le bureau est composé d'un directeur et d'un secrétaire, assistés par le personnel nécessaire.^

4^ La réglementation internationale de la question sociale^ au sens strict, appelle des problèmes d'ordre supérieur, parce qu'eUe ne touche pas seulement des intérêts économiques, mais en même temps des questions morales et intellectuelles. D'une part, la mobilité croissante de la main-d'œuvre a fait que de nombreux ouvriers se rendent d'un pays à un autre pour y gagner un salaire plus élevé ou pour y trouver un emploi plus convenable. D'autre part, depuis le commencement du xix* siècle, la conviction p^étrait de plus en plus, de toute part, qu'il devenait inévitable pour l'État de s'occuper des conditions ouvrières, si l'on ne voulait pas voir le changement dans les formes de la production engendrer des maux qui menaceraient la société de ruine. L'ingérence de l'État, quelque salutaire et inévitable qu'elle fût, avait cependant le grave inconvénient que, par suite de l'augmentation des frais de production ou tout au moins de l'impossibilité d'une réduction, la concurrence visà-vis d'autres pays, où existait une industrie florissante sans pareille ingérence, se trouvait sérieusement entravée au grand préjudice de l'industrie nationale. Il est vrai que la nécessité d'une protection des ouvriers se manifestait dans tous les pays de culture, mais non partout au même degré. Il n'y avait que la coopération internationale qui fût capable d'apaiser le conflit des intérêts et d'accorder à la main-d'œuvre la protection à laquelle elle pouvait, de plus en plus, prétendre de la part de l'Etat.

Les ouvriers eux-mêmes, aussi bien que les gouvernements, se mirent à l'œuvre. Ils trouvèrent un appui considérable dans les fruits de la science et les progrès du droit international.

^ Texte aptid Fleischmann, p. 246.

Bien des voix s'étaient déjà fait entendre parmi les classes ouvrières, depuis Robert Owen en Angleterre et Daniel Legrand en Alsace, avant qu'en 1881 le gouvernement suisse fît une première tentative pour obtenir la coopération d'autres États dans ce même but. La tentative échoua devant la mauvaise volonté et l'indifférence, mais, répétée en 1889, elle eut plus de succès. Plusieurs réponses favorables avaient donné le courage de lancer des invitations en vue d'une conférence internationale à Berne en juin 1890, lorsque, peu avant, l'empereur allemand prit l'initiative d'une mesure beaucoup plus considérable en convoquant à Berlin ime conférence, qui se réunit du 15 au 29 mars 1890, et où furent représentés les Pays-Bas, la Belgique, le Luxembourg, la France, l'Espagne, le Portugal, l'Italie, la Suisse, l'Autriche-Hongrie, l'Allemagne, le Danemark, la Suède, la Norvège et la Grande-Bretagne. La conférence commença par retrancher une grande part de son programme original pour se borner à régler le travail dans les mines, la prohibition du travail le dimanche, celle du travail des enfants, la restriction du travail des personnes jeunes et des femmes. Elle termina par l'expression de vœux et recommandations plus ou moins unanimes, mais resta absolument hors d'état d'assurer les mesures d'exécution. Les délégués, en particulier ceux de l'Angleterre, de la France et de la Belgique, étaient opposés à tout engagement positif, tandis que, seules, l'Allemagne et la Suisse semblaient être s&ieusement désireuses du résultat. Ce n'est qu'après la fondation de ' l'Association internationale pour la protection des travailleurs ' définitivement constituée à Bâle le 1®** mai 1901, que, sur l'initiative de la Suisse, on réussit, en mai 1905, à convoquer à Berne une conférence à laquelle la grande majorité de tous les États européens représentés décida de défendre: (a) l'importation et l'emploi du phosphore blanc ; {b) le travail des femmes pendant la nuit, sauf quelques exceptions. La proposition de l'Angleterre de charger une commission de surveillance du soin de l'exécution fut repoussée vivement par d'autres contractants. Aussi la mise en vigueur de la convention a-t-elle subi divers retards.^

^ Les deux conventions conclues à cet effet à Berne le 26 septembre 1906

Cependant» V ' Association ' travaille sans relâche, et, sûrement, ne s'arrêtera pas avant d'avoir transporté sur le terrain international quantité d'autres intérêts des travailleurs qui, dans divers États, attirent l'attention. Elle s'est déjà occupée de l'emploi du blanc de plomb et autres poisons, du travail de nuit des enfants, de la durée du travail des femmes, etc., et de l'exercice de métiers dangereux ou malsains, de l'industrie domestique et des différentes sortes d'assurances. L'application des lois nationales relatives à l'assurance contre les accidents aux ouvriers étrangers est déjà réalisée par un certain nombre de traités partiels, notamment des Pays-Bas, de la Belgique, de la Russie et de l'Allemagne avec les États voisins.

Seul, le traité franco-italien du 15 avril 1904 pour régler les intérêts des sujets réciproques sur le territoire respectif mérite une mention particulière. Il importe de ne pas perdre de vue que plus de 200,000 Italiens viennent, chaque année, travailler en France pendant quelques mois, qu'ils y vivent très économiquement et envoient ou emportent leurs épargnes au pays, tandis que le nombre d'ouvriers français en Itialie n'atteint pas 10,000. Ceci rappelé, le traité sert d'abord à faciliter aux ouvriers la jouissance de leurs épargnes et à leur ménager le bénéfice des assurances sociales, au moyen de la remise gratuite des économies placées et des primes d'assurance versées, tandis qu'en outre l'assurance légale contre les accidents est pareillement appliquée dans les deux États aux sujets de chacun d'eux, et que l'admission aux assurances contre la vieillesse, l'invalidité et le chômage sera réglée ultérieurement. En 1910, il fut complété par un accord concernant la protection réciproque des jeunes ouvriers par des comités de patronage, dont les membres appartiennent en partie à leur propre nationalité.

En retour de ces stipulations, surtout profitables à l'Italie, celle-ci s'engage à introduire à l'instar de la France une inspection complète du travail et à faire chaque année un rapport sur

ont été approuvées en Hollande par les lois du 11 juillet 1908, Joum. offic., 1908, p. 224. La Conférence de Berlin, spéc. Rolin-Jaequemyns, dans R, D. I. xxii. 5-27.

les progrès de sa l^slation ouvrière. Le traité a été conclu pour une période de cinq ans, mais, à défaut de dénonciation, il est prolongé' tacitement d'année en année.^

Le traité qui, quoique bilatéral, favorise surtout un des contractants, est jugé différemment, mais les défenseurs de la protection ouvrière internationale Pacclament chaleureusement comme une étape dans la voie du progrès. Malgré son étendue limitée, il représente en effet un grand pas en avant et fraye le sûr chemin vers des conditions sociales meilleures. n faut pourtant avancer que, sans la collaboration internationale, il ne semble guère possible de réconcilier les intérêts économiques contradictoires, puisqu'une concurrence toujours croissante exige bien plutôt des efforts d'^alisation qu'une augmentation de la divergence du prix de production de l'industrie mondiale. Des conventions spéciales ont aussi été conclues entre États voisins, ou bien des stipulations de tendance analogue, mais plus étendue, ont été insérées dans les traités réglant le secours à prêter réciproquement aux pauvres et aux nécessiteux, comme aux vieux marins, aux vagabonds, aux malades, aux enfants abandonnés, etc.

m. Unions en matière sanitaire. — La santé publique, qui, il y a cent ans, n'était guère encore reconnue comme objet des soins de l'État, a, depuis cinquante ans, attiré de plus en plus l'attention de nombreux gouvernements, les obligeant à prendre des mesures en commun. L'expérience avait appris que les mesiH'es individuelles contre les épidémies dévastatrices restaient impuissantes, et que même l'activité commune demandait pendant longtemps des efforts considérables. Des intérêts contradictoires ont toutefois empêché d'obtenir des résultats décisifs. D'un côté, il semblait que le barrage et l'isolement étaient seuls en état d'arrêter la propagation d'une épidémie, d'un autre côté les intérêts du commerce et de l'industrie, qui, au contraire, demandent des commimications toujours plus actives et rapides,

^ Texte français dans R. D. I. 1904, p. 296 ; aussi Fleischmann, p. 848. Yves Guyot, dans R. D, I, 1904, p. 859-64, n'est pas satisfait. Plus juste, Paul Pic, R, G. D. i. P. 1904, p. 515 ss. ; 1905, p. 565 ss. Daniel Crick, ' La législation internationale du travail,' dans R. D. I, 1905, p. 482-68. Adde R. Raynaud, Droit intemoHorud ouvrier, Paris, 1906, p. 464-548.

s'opposaient à de telles mesures. Ce n'est qu'en partie et à grand'peine qu'une conciliation s'est établie.

Plus d'une fois déjà, des traités en vue de favoriser le traitement médical sur les frontières, pour l'aide réciproque dans le traitement des aliénés et autres malades, etc., avaient été conclus entre États voisins, avant que l'apparition de terribles épidémies vînt de toute part jeter l'effroi et exhorter à la défense commune. D'abord, ce fut le choléra : en 1851, Napoléon III prit l'initiative de la convocation, à Paris, d'une conférence sanitaire, qui, il est vrai, mena à une première convention du 27 mai 1853 entre la France, l'Italie et le Portugal, mais qui peut tout de même être considérée comme essentiellement manquée. Les réimions suivantes, de Paris en 1859, de Constantinople en 1866, de Vienne en 1874, de Washington en 1881, de Rome en 1885, avaient un caractère plutôt scientifique, et n'eurent qu'un succès partiel et passager. On avait seulement institué quelques conseils sanitaires en Orient pour veiUer à l'application des mesures de précaution dont on était convenu ; c'est que, non sans raison, on redoutait le plus grand danger de l'Asie, spécialement des agglomérations malsaines et des déplacements en masse des pèlerinages à la Mecque.

Le premier conseil sanitaire avait été fondé à Constantinople sous le nom de ' conseil supérieur de santé ', après l'épidémie de choléra de 1831. Plus tard, cô conseil a été réorganisé à plusieurs reprises et près de lui a été établie une intendance générale égjrptienne qui devait recevoir le nom de ' conseil sanitaire maritime et quarantenaire ' à Alexandrie. A Eamaran, au bord de la mer Rouge, à Bucarest et à Tanger, des consuls sanitaires sont également en fonction.

Depuis dix ou vingt ans, il s'est effectué un revirement dans les idées des médecins à l'égard de la nature des maladies épidémiques et de la manière de les combattre. La première convention du 30 janvier 1892, à Venise, brisa avec le système de quarantaine prolongée, et se borna à régler les mesiu'es contre le choléra en Egypte et pendant le passage du canal de Suez. La convention conclue à Dresde le 15 avril 1893 envisage les mesures à prendre pour combattre le choléra dans l'Egypte

même, et s'occupe spécialement des bouches du Danube, près de Sulina : seuls, les vaisseaux infectés sont retenus, ceux qui sont soupçonnés sont désinfectés et pourvus de moyens préventifs ; le transport des marchandises est contrôlé sévèrement, mais entravé le moins possible au moyen d'une énumération exacte des articles dangereux. Suivit alors la convention sanitaire internationale du S avril 1894, à Paris, qui fit encore un pas en avant par l'accord supplémentaire du 30 octobre 1897. Comme les deux conventions précédentes, elle porte la signature d'un grand nombre d'États européens, parmi lesquels se trouve la Hollande et, sous certaines réserves, la Grande- Bretagne, avec ses colonies. Elle veut trouver et réprimer le choléra à son origine, et, à cet effet, prescrit en premier lieu une surveillance rigoureuse dans les ports de départ et à bord des vaisseaux de pèlerins ; puis un nouvel examen à l'arrivée et au retour dans la mer Noire, particulièrement dans les stations sanitaires de Eamaran et de Djeddah, et des mesures semblables dans le golfe Persique ; enfin elle charge du soin de son exécution ponctuelle un comité spécial du conseil sanitaire supérieur de Constantinople, composé de trois membres turcs et de représentants des États contractants des trois conventions nommées en dernier lieu. Un corps de médecins diplômés, de désinfecteurs experts et d'employés subalternes lui est adjoint. Les contraventions de la part de capitaines sont menacées d'amendes, dont la perception est effectuée par l'entremise des consuls à Constantinople.^

Quelques années plus tard, l'apparition de la peste à Bombay donna l'occasion au gouvernement autrichien de convoquer à Venise une nouveUe conférence, d'où est sortie la convention sanitaire du 19 mars 1897, comprenant un règlement général pour empêcher la peste de pénétrer et de se répandre. Les

1 Publié dans le Joum. offic. des Paya-Bas, 1898, no54 ; 1894, n» 148 ; 1898, n^ 194. L^opinion du professeur E. Snonck Hurgronzé, toute personnelle d'ailleurs, est défavorable aux services sanitaires de la mer Rouge. Dans la revue Onze Eeuw de juin 1909, n^ 840, 11 les nomme dérisoires : le matériel aussi bien que le personnel y sont absolument insuffisants ; il n'y a que la perception des droits de quarantaine qui a lieu avec exactitude et fournit une statistique tant soit peu fidèle.

prescriptions exactes concernant les mesures de précaution à prendre, tant en Europe qu'au dehors, ressemblent essentiellement à celles dont l'emploi contre le choléra a prouvé l'efficacité ; ici encore la quarantaine a été remplacée en grande partie par la désinfection, etc.^

La différence supposée entre les périodes d'incubation, celle de la peste étant évaluée à dix jours, soit au double de la période attribuée au choléra, nécessitait des modifications qui constituent la différence principale avec les mesures contre le choléra. Celle-ci aussi disparut dans la dernière convention sanitaire internationale, conclue à Paris le 3 décembre 1903, après qu'il eut été prouvé que, pour la peste, il faut de même admettre une période d'incubation de cinq jours, et que ce sont les rats qui sont les transmetteurs les plus dangereux de l'infection.

La convention de Paris contient pour ainsi dire l'ensemble des résultats obtenus jusque-là et remplace, pour celles des puissances qui l'ont sanctionnée ou lui ont donné leur adhésion, les conventions précédentes de 1892 et 1897, qui, pour les autres signataires, restent en vigueur. EUe a été signée par vingt États, dont seize en Europe, et compte six titres divisés en chapitres et subdivisions ne contenant pas moins de 184 articles.^ Le premier titre contient les stipulations générales et met au premier plan le devoir qu'a chaque gouvernement de communiquer immédiatement le cas de choléra ou de peste constaté sur son territoire, de surveiller avec soin les navires, les voyageurs et les marchandises venant de régions infectées. Ensuite, les prescriptions antérieures y sont tant soit peu adoucies, une certaine tolérance est accordée sous certaines conditions aux vaisseaux de guerre et aux bateaux de pèlerins, les conseils sanitaires internationaux sont réorganisés, en particulier celui de Constantinople, enfin l'attention est appelée sur la fièvre jaune et le danger des moustiques. Le conseil supérieur de santé, de Constantinople, institué en 1839,

1 Publié dans le Jaum. offic. holl, 1900, n9 88.

* Publié e. a. dans le Joum. offic. néerly 1907, p. 247, Recueil des traités de Descamps et Renault, 1908, p. 600.

compte à présent dix-sept membres» dont quatre Turcs sous la présidence du ministre des affaires étrangères turc ; le conseil sanitaire maritime et quarantenaire d'Egypte à Alexandrie, institué en 1881, est composé de dix-huit membres dont quatre ^yptiens.

Il a en outre été institué à Paris un ^ Office international de santé ' chargé de rassembler des données et d'exercer une surveillance générale sur l'exécution des stipulations contractées. En vertu d'une convention conclue à Rome le 9 décembre 1907, il y fut ajouté un office international d'hygiène publique. Peu à peu la convention a été sanctionnée soit sous conditions, soit sans condition, par la plupart des États de l'Europe et de l'Amérique, de sorte qu'elle peut être considérée comme le fondement actuel de la politique sanitaire internationale.

rV. Union en matière scientifique. — Bien que les catégories précédentes contiennent des éléments scientifiques très prononcés, il y a d'autres formes de coopération internationale, qui ne visent que des buts purement scientifiques. EUe ne font pas, cependant, que constituer une exception à la règle que les pouvoirs publics s'abstiennent d'immixtion en matière d'art et de science et, quant à celles-ci, s'en remettent aux soins de la société. D'abord, la protection accordée à la propriété littéraire et artistique ne s'applique pas seulement à des intérêts matériels, mais contribue largement au soutien des forces intellectuelles et morales. Ensuite, quelques traités spéciaux règlent la capacité des pcaiies d'instituer sur leur territoire respectif des observations ou des recherches scientifiques, d'y introduire des objets de valeur artistique ou scientifique, ou bien d'accorder à des entreprises de ce genre la protection ou le soutien nécessaire. En 1864, par exemple, une première réunion des États de l'Eiwope centrale fut tenue à Berlin au sujet de la géodésie, suivie en 1867 d'une seconde réunion pour la triangulation européenne. Il en est résulté un Institut central de géodésie à Potsdam, comme organe de l'Association géodésique internationale. En 1886, 1895, et finalement à Buda-Pest, en 1906, la convention a été revue et prolongée, chaque fois pour dix ans. A présent, vingt-deux États, dont cinq hors de

l'Europe, participent à ce travail. Un autre exemple de .collaboration internationale, dans un but scientifique, est offert par la convention entre les États du Nord de l'Europe, notamment les Pays-Bas, en vue de l'exploration des mers arctiques, poiu" laqueUe on a établi un bureau à Copenhague et un laboratoire central à Christiania : entre les États Scandinaves l'accord a été conclu par correspondance en janvier 1903.^

Les unions internationales, dont il s'agit, représentent les progrès prodigieux que, par une coopération active, l'esprit de l'internationalisme a engendrés dans la société moderne. Car, ne l'oublions pas, c'est la coopération des États souverains qui a créé ces institutions, nullement un cosmopolitisme vague, qui croyait pouvoir se passer de l'État. Toutefois, il n'est pas rare que les unions aient eu pour origine des tentatives privées faites pour se rapprocher et s'entendre sur les meilleurs moyens d'aboutir à une fin désirée. De simples réunions de particuliers précèdent alors les conférences diplomatiques, leur frayent un chemin et finissent par se confondre avec les institutions politiques qu'elles ont projetées. L'union internationale publique au début ne rassemble que quelques nations, mais ordinairement l'adhésion l'ouvre aux autres, soit directement, soit sous certaines conditions.

La constitution des unions dépend des progrès ou des conférences qui les ont instituées, et qui se réunissent à des époques déterminées pour délibérer sur les innovations désirables. L'unanimité est indispensable poiu* toute ngiodification, sauf les exceptions d'ordre secondaire expressément convenues. On distingue les conventions qui constituent la base fondamentale, du règlement, qui en contient les détails et en assure l'exécution : c'est à ce dernier qu'il est plus facile d'apporter des modifications. On ne tarde pas à installer une commission spéciale, qui se charge de l'exécution effective et qui est dotée d'attributs très variés ; et l'on finit par établir un secrétariat dans un lieu déterminé sous le contrôle du gouvernement de

^ Recueil des trente» de Descamps et Renault, 1908, p. 746. Leâ tentatives réitérées de fonder une union internationale pour la publication des traités ont échoué (§ 26).

son domicile. Les unions déploient leur activité sous une forme législative, administrative et juridictionnelle, dont les formes s'approchent apparemment de ceUes de l'État souverain. Toutefois, leur capacité réglementaire est limitée par les clauses de la convention qui les régit. Elles tendent : (a) à faire participer les étrangers à tous les avantages que les législations respectives attribuent à leurs nationaux ; {b) à faciliter la coïncidence, sinon l'uniformité des administrations nationales ; {c) à préparer l'uniformité ou la solidarité des législations respectives à l'égard des questions internationales qui s'y prêtent. Bientôt, des fonctions administratives leur sont confiées, qui sont transmises aux organes susnommés. Enfin, une certaine juridiction à l'égard des différends qui naissent de l'interprétation ou de l'application des textes est déléguée à ces mêmes organes sous forme d'arbitrage ou de juridiction réeUe.

Tout en admettant l'importance des unions internationales et en reconnaissimt les perspectives étendues qu'elles ouvrent aux esprits mécontents de l'organisation actuelle, il ne faut pourtant pas se méprendre sur leur nature véritable.

EUes ne constituent pas des entités politiques nouvelles supérieures aux États souverains et séculaires, elles en sont plutôt les créatures et les organes. Leur fondement n'est autre qu'un traité collectif : traité comme tout autre, soumis aux mêmes conditions d'existence, d'effet et de durée. Elles ne dérivent que de la libre volonté des États contractants. La souveraineté des membres reste intacte et ne subit d'exceptions qu'en vertu d'une disposition expresse, et tant qu'elle reste en vigueiu*. Peut-être l'heure approche-t-elle où ces unions internationales deviendront indépendantes des gouvernements qui les ont constituées, et jouiront d'une autorité supérieure, englobant ou absorbant celle de leurs constituants ; mais cette fin, qui parait attrayante à tant d'esprits audacieux, ne pourra se réaliser que par une révolution politique qui, détrônant les États, construira sur leurs ruines une organisation mondiale. Sinon, une évolution lente devra affaiblir et effacer les différences énormes et les antagonismes violents de race ou

de nationalité, d'origine et d'aspirations qui, maintenant, séparent les nations et s'opposent à une ligue pacifique perpétuelle.

En attendant, les unions internationales, dont l'aperçu succinct, qui précède, ne donne qu'une idée imparfaite, comptent parmi les faits les plus importants de la vie internationale contemporaine. Pourtant leur nombre est restreint et les traités bilatéraux et spéciaux forment une majorité considérable. H n'est pas possible ici de les éniunérer ou de les considérer en détail. Qui voudra s'en convaincre pourra consulter les collections de traités des États respectifs et les publications récentes, éditées par les sociétés savantes ou les auteurs compétents.

La coopération internationale ne se manifeste pas seulement dans les unions, mais dans des entreprises qui excèdent les facultés d'un seul gouvernement. Des travaux publics d'une envergure qui siu*passait les ressources d'un État isolé ont été exécutés par la coopération directe ou indirecte de plusieurs États : que l'on songe aux canaux interocéaniques de Suez et de Panama. Les communications par terre présentent d'autres exemples : le chemin de fer du Saint-Gothard en fournit la preuve. La ligne du Saint-Gothard, qui perce les Alpes et reUe l'Allemagne à l'Italie, fut construite en vertu d'une convention entre la Suisse et l'ItaUe du 15 octobre 1869, à laquelle l'Allemagne se jo^nit le 28 octobre 1871. Elle fixait les subsides que chaque État contractant offrait pour accomplir l'œuvre gigantesque. La somme originelle, sensiblement augmentée en 1878, s'éleva à francs 113,000,000, partagés entre l'Allemagne pour francs 30,000,000, la Suisse pour francs 28,000,000 et l'Italie pour francs 55,000,000. Une compagnie privée entreprit l'exécution, mais la Suisse se chargea de la surveillance et de la protection. Dans le cas où le dividende à répartir dépasserait 7 pour cent, la moitié de l'excédent tomberait en partage aux États subventionnant en proportion de leurs subsides ; s'il dépassait 8 pour cent, le prix de transport serait réduit. En 1897, la Suisse résolut de racheter les chemins de fer sur son territoire, afin de les soumettre à un r^ime uniforme. Aus^tôt l'Allemagne et l'Italie protestèrent, mais la Suisse maintint ses droits de souveraineté indéniables, et en obtint la reconnaîs-

sance par une nouvelle convention du 13 octobre 1909, qui, en abrogeant les conventions précédentes, mit fin au partage des bénéfices et à la réduction du prix de transport, en y substituant une réduction des surtaxes de montagne pour le trafic italo-allemand et l'extension de la clause de la nation la plus favorisée pour ce trafic au réseau entier des chemins de fer suisses ; en outre, la Suisse promit de favoriser autant que possible le commerce de ses contractants. Malgré la vive opposition des cantons français et d'autres, qui voyaient leur échapper la chance d'obtenir des faveurs pour d'autres lignes alpines, l'Assemblée nationale finit par donner son assentiment et la convention fut ratifiée en 1913.

Le développement des chemins de fer a donné lieu à plusieurs autres conventions internationales d'importance très inégale. Le raccordement des réseaux nationaux, la diversité des systèmes d'administration et des tarifs, le besoin de subvention ou d'autres formes d'appui officiel, ont souvent nécessité des mesures dépassant les pouvoirs d'un seul gouvernement. Par exemple, la convention du 11 novembre 1902 entre l'Allemagne et le Luxembourg assure l'approbation du gouvernement grand-ducal à un accord entre la direction impériale des chemins de fer en Alsace- Lorraine et la Compagnie du chemin de fer Wilhelm dans le Grand-Duché. Le Luxembourg, dans certaines conditions, cède l'exploitation de cette ligne à l'administration allemande. D'autres conventions tendent à faciliter le commerce des frontières, le libre parcours du matériel, etc. La convention de Berne du 15 mai 1886, remplacée par celle du 18 mai 1907 entre l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, la France, l'Italie et la Suisse» n'avait d'autre but que d'écarter les obstacles techniques. Bien plus importants sont les grands traités qui découlent des tentatives de divers gouvernements européens de se procurer le monopole de construction et d'exploitation des lignes traversant des régions incultes et reliant les pays les plus éloignés. Ils poursuivent des buts politiques aussi bien qu'économiques, et appartiennent aux traités politiques en même temps qu'aux traités sociaux.^

^ Von Fleischmaim, p. 89 ss., 885.

La religion et la morale ne sont pas affaires d'État et appartiennent plutôt au domaine individuel ou social, qui échappe à toute ingérence politique. Auparavant, il en était autrement, mais, depuis la fin de la période des guerres de religion, les rapports entre le droit international et la foi religieuse n'existent que par exception. Néanmoins, les traités du xviii® siècle, surtout là où il s'agit de cession de territoire entre États de religion différente, contiennent encore souvent des clauses stipulant expressément la liberté de culte pour les habit€tnts des r^ons cédées. Il en fut ainsi à la paix de Nystadt, de 1721, entre la Suède et la Russie, à l'égard des provinces baltiques ; à celle de Breslau de 1742 entre l'Autriche et la Plusse, à l'égard de la Sîlésie; à la paix de Versailles de 1783 entre la France et l'Angleterre pour les habitants catholiques du Ccmada. De nos jours, en Europe, même sans condition spéciale, la liberté de conscience et de culte est sous-entendue dans la protection réciproque des sujets. Par exception, des clauses à cet ^ard se rencontrent dans les traités d'amitié et de commerce, conclus avec des États musulmans ou païens, tels que la Turquie ou le Japon. Le Congrès de Berlin de 1878 aUa plus loin, lorsque, dans l'Acte final du 13 juillet 1878, il prescrivit expressément la liberté et l'égalité absolue, au point de vue civil et politique, de toutes les confessions à l'égard des nationaux, aussi bien que des étrangers, à tous les États balkaniques : la Roumanie, la Bulgarie, la Serbie et le Monténégro, y compris la Turquie (art. 6, 27, 35, 44, 62). D'autre part l'Autriche- Hongrie, au traité du 22 avril 1879 avec la Turquie, promettait la même liberté de religion à ses nouveaux ressortissants en Bosnie et en Herzégovine. L'art. 6 de l'Acte du Congo du 26 février 1885 garantit aux indigènes et aux étrangers la liberté et la tolérance, ainsi que l'entière liberté du culte. Enfin, les traités avec la Chine et le Japon contiennent aussi la promesse de protection et de traitement égal des chrétiens et des païens, et assurent le libre exercice des missions. Bref, la liberté religieuse peut être considérée conune reconnue et garantie en droit international.^

^ Cf. le traité de commerce entre TAllemagne et le Japon du 4 avril 1896 Fleischmann, p. 266.

La morale est ordinairement liée si étroitement à d'autres intérêts qu'elle n'occupe que rarement ime place à part. Non seulement la religion et la morale sont inséparables, mais les mobiles moraux exercent aussi de plus en plus leur influence sur le règlement des intérêts économiques, au sein de chaque État, aussi bien que dans les rapports internationaux. C'est en grande partie à des motifs moraux que la lutte en commun contre la traite des nègres doit son développement. Il en est de même en ce qui concerne la traite des coolies, et des femmes et jeunes filles. Les mesures communes contre l'abus de l'alcool trouvent aussi leur origine dans des considérations d'ordre moral et humanitaire. C'est parmi celles-ci qu'il faut, entre autres, ranger le traité déjà cité du 16 novembre 1887, conclu à la Haye entre la Hollande, la Belgique, la Grande-Bretagne, l'Allemagne et le Danemark, par lequel la vente de boissons alcooliques aux navires de la mer du Nord fut interdite. Comme garantie, la vente des vivres et autres articles nécessaires est soumise au consentement préalable de l'État auquel appartient le navire marchand (§ 21). Un autre exemple est offert par le sixième chapitre, art. 90-5, de l'Acte de Bruxelles du 2 juillet 1890, pour l'abolition de l'esclavage, suivant lequel les États contractants ' par souci légitime des conséquences morales et matérielles qu'emporte pour les indigènes l'abus des boissons alcooliques ', conviennent de prohiber en partie et soumettre, d'autre part, à un droit d'entrée ou d'octroi élevé, l'importation et la fabrication des spiritueux dans ime large zone de l'Afrique centrale, d'un Océan à l'autre, et, de plus, de s'entr'aider dans l'exécution de cet engagement et de se communiquer toutes les mesures prises dans ce but. Par un accord postérieur du 8 juin 1899 à Bruxelles,' auquel la plupart des États intéressés collaborèrent, le montant de l'impôt fixé d'abord à 15 francs par hectolitre a été quadruplé ; en 1906, il a été porté à 100 francs. C'est pour des motifs analogues que, dans la même zone, le conmierce des armes à feu est défendu, sauf quelques exceptions stipulées exactement dans l'art. 9 de l'Acte. Le même Acte, tout comme l'Acte du Congo de 1885 contient encore d'autres clauses qui manifestent la volonté sérieuse des contractants de

préserver de la ruine la population indigène, et d'améliorer ou de relever sa condition morale et matérielle.^

Plus importantes qu'i^ucune autre sont les deux conférences internationales contre le trafic de Topium tenues à la Haye en décembre 1911 et juillet 1913. Le commerce de ce narcotique, qui énerve et abrutit des millions d'habitants de l'Orient, a depuis longtemps été combattu par les gouvernements éclairés qui en connaissent l'influence désastreuse sur le corps et l'esprit de ses malheureuses victimes. Or, ce commerce était en même temps une source de gain considérable pour les importateurs audacieux qui osaient braver les prohibitions officielles. Malheureusement, ils savaient réduire quelques gouvernements européens à seconder leurs prétentions et à forcer la Chine à permettre ce commerce odieux. La conscience publique finit par se révolter, et, après de longs retards, les États-Unis invitèrent une commission internationale de l'opium à se réunir à Changhaï en 1909, pour y ouvrir une enquête sur la situation actuelle et les moyens qui pourraient mener à des mesures de coercition communes. Le résultat de cette enquête devint la base des conférences susmentionnées qui, après des efforts réitérés, ont engagé la grande majorité des États à prendre des mesures législatives effectives pour surveiller la production et le commerce de l'opium dans le but d'en limiter la consommation à des usages strictement médicaux. Les délibérations prolongées témoignent d'un désir sincère d'extirper un fléau du genre hiunain, sauf à sacrifier des bénéfices économiques et commerciaux.'

Le résumé précédent des traités sociaux conclus jusqu'à ce jour contient des sujets qui, par leur nature, appartiennent, pour la plupart, au droit pubUc. Lors même que ce n'est pas d'une manière exclusive, comme dans le cas des traités pour la protection de la production industrielle et littéraire, et, mieux encore, dans le cas de traités concernant le transport des mar-

1 Cf. l'art. 2 de Pacte de 1890 et l'art. 6 de l'Acte du Congo.

* Cf. les études détaillées du D' Hamilton Wright, dél^é des États-Unis : The international opium commission. Amer. Jaum. iii. 648 ss. ; 828 se. ; V. 466 ss. ; vi. 865 ; vii. 108 ss. Editorial comment, vii. 888 ss.

ehandises par chemin de fer, qui, sans nul doute, contiennent des éléments d'un droit privé matériel général, la participation internationale à Tadministration n'en est pas moins un trait visible des conventions conclues. Des organes administratifs internationaux ont été institués pour mettre à effet les accords ou pour en surveiller et assurer la ponctuelle exécution. Il en est autrement des conventions qui visent l'unité de droit ou de juridiction sur le vaste terrain du droit privé ou pénal, sans créer à cet effet des organes spéciaux. Pour la solution de conflits provenant de la différence entre les législations nationales en matière de procédure civile, quelques traités avaient été conclus au xix^ siècle, parmi lesquels le traité franco-suisse, fort détaillé, du 15 juin 1869, mérite d'être spécialement mentionné. Les traités consulaires contiennent souvent aussi des clauses concernant les ^juridictions volontaires' et attribuent aux fonctionnaires diplomatiques et consulaires des pouvoirs qui apportent des modifications au droit civil et à la procédure civile des États intéressés. La reconnaissance des mariages conclus par eux, dits mariages ' diplomatiques ', et autres actes authentiques, en est la preuve. Plus loin toutefois tendent les traités collectifs des vingt dernières années, qui, en grande partie, sont dus à l'initiative de la Hollande, ainsi qu'au savoir et à l'énergie du conseiller d'État, Dr. T. M. C. Asser, ministre d'État. C'est sur l'exhortation de celui-ci que le gouvernement hollandais invita d'autres États, à des intervalles irréguliers, en des conférences tenues à la Haye depuis 1893, et à d'amples codifications du droit privé matériel et formel, qui ont déjà été ratifiées par différents États, et ont acquis par là force de droit positif.^

Les premières tentatives de codification du droit privé international avaient été faites en 1867 par l'illustre Mancini,

^ Dans chaque conférence des actes .et documents ont été publiés par le gouvernement néerlandais avec tous les textes et documents qui s'y rapportent ; en outre, depuis 1906, est publié un bulletin des conférences dont deux livraisons ont paru jusquMci. Adde T. M. C. Asser, La ConoenHon de la Haye du 14 novembre 1896, relative à la procédure civile, 1901 ; A. Seresia diMis R. D. 1. 1901, p. 569-98 ; Contuzzi, Commentaire théorique et pratique des Conventions de la Haye, Paris, 1904.

qui, dans ce but, visitait alors plusieurs cours européennes au nom du gouvernement italien, après en avoir émis l'idée à la Chambre italienne dès 1863. En 1881, ministre des Affaires étrangères, il revient à la charge, mais sans réussir plus qu'auparavant à obtenir la collaboration nécessaire. Dix années plus tard, le gouvernement hollandais réussit à se faire écouter par divers États et à convoquer une. conférence diplomatique à la Haye. L'Institut de droit international, depuis sa fondation, en 1873, s'occupait de cette réforme radicale, y vouant sans cesse son activité scientifique. Dans une série de sessions, un grand nombre de matériaux avaient été accumulés, préparant la voie au rapprochement et à l'accord. Les délégués des treize États d'Europe prirent part à la première conférence qui se réunit à la Haye, du 12 au 27 septembre 1893. Elle fut suivie d'une seconde, du 25 juin au 13 juillet 1904, où aux délégués des mêmes États se joignirent ceux de la Suède et de la Norvège. Seuls, les États des Balkans continuaient d'y manquer. Cette conférence arrêta le texte des cinq projets concernant le mariage, la tutelle, le droit de succession, la procédure civile et la faillite. C'est sur ces bases qu'avant la fin de l'année 1894 un projet de traité fut présenté par le gouvernement hollandais aux autres États participants, projet qui, avec de légères modifications, est devenu la première convention du 14 novembre 1896. Cette convention, après avoir été quelque peu complétée, fut ratifiée par tous le 22 mai 1897, mais n'entra en vigueur que le 16 mai 1899.^

Elle s'était sagement bornée à la procédure civile, savoir : la communication réciproque d'actes judiciaires et extrajudiciaires, les commissions rogatoires, la caviio iudicai/um solvi, l'assistance judiciaire et la contrainte par corps. L'assistance judiciaire réciproque est, autant que possible, favorisée et facilitée, et l'étranger traité en égal, sous le rapport de la caution, de l'assistance judiciaire gratuite et de la contrainte par corps.

Une troisième conférence diplomatique des mêmes États,

1 Joum. offic, néerl,, 1899, n9 115. Fleischmann, p. 274 ; R. D. I. xxv. 121 ; xxvi. 394; R. D. I. xxviiî. 673.

préparée cette fois par des commissions d'États spéciales, formées dans ce pays-ci, comme dans quelques autres, se réunit à la Haye du 29 mai au 18 juin 1900. Elle traça un projet de règles à Tégard des conditions et conséquences du mariage, du divorce et de la séparation de corps, de la tutelle des mineurs et du droit de succession ai intestat et testamentaire. Sur les bases posées par la troisième conférence furent arrêtées les conventions du 22 juin 1902, conclues par les mêmes États, sauf la Russie, le Danemark et la Norvège.^

Elles consistent en trois conventions différentes : {a) pour le règlement des conflits des lois relatives au mariage ; (b) pour le règlement des conflits des lois ou de juridiction relatifs au divorce et à la séparation de corps ; (c) pour le règlement de la tutelle des mineurs. Les conditions personnelles nécessaires en cas de mariage sont ordinairement déterminées par le droit national de chacun des deux époux, la forme du mariage par le droit du lieu de la célébration, sauf la bénédiction religieuse, que la Russie exige absolument ; néanmoins, les mariages diplomatiques et consulaires sont reconnus sous certaines réserves. Le divorce ou la séparation de corps ne peuvent être acceptés que s'ils sont admis par le droit national des époux, ainsi que par celui du lieu de séjour. La tutelle, enfin, est régie par le droit national des mineurs auxquelles elle se rapporte.*

Du 16 mai au 7 juin 1904, une quatrième conférence se tint à la Haye. Avec les États déjà nommés le Japon, pour la première fois, y prit part. Elle arrêta, en projet, d'abord une révision de la première convention sur la procédure, afin d'en remplacer le texte par un autre, plus détaillé et plus exact ; ensuite des conventions concernant les conflits de lois, le droit de succession ai intestat et testamentaire, les effets du mariage, quant aux droits et obligations des époux dans leurs relations

1 Approuvées par la loi du 24 juillet 1908, Joum. offlc., n9 281-8 ; Fleischmann, p. 880, et R. D. /., p. 485 ss. M. Travers a écrit sur le même sujet, La Convention de la Haye relative au divorce et à la séparation de corps, Paris, 1009.

* V. sur la troisième conférence une étude critique de Buzzati dans R. D. 1, 1901, p. 269-99 avec la réponse d'Asser, ibid,, p. 487-47 ; et les articles de L. Olivi dans R. B. 1. 1900, p. 26 ss., 185 ss. ; 1904, p. 41 ss.

personnelles et patrimoniales, la curatelle, enfin, pour la faillite un texte spécial, auquel on ne donna pas la forme d'une convention. Le projet relatif à la procédure deyait remplacer la convention du 14 novembre 1896, dès que tous les Etats qui avaient signé cette dernière auraient donné leur sctnction au nouveau projet, le 27 avril 1909 ayant été fixé comme dernier terme. Les trois autres conventions devaient entrer en vigueur après ratification par cinq ou six des puissances intéressées, sans qu'aucun terme eût, à cet égard, été fixé. La convention du 17 juillet 1905, relative à la procédure civile, qui a remplacé la première depuis le 27 avril 1909, a été signée par dix États, auxquels d'autres se sont joints plus tard ; les conventions concernant le droit de succession, les effets du mariage et la curatelle n'ont d'abord été signées que par sept États, parmi lesquels se trouvait la Hollande, et furent ratifiées le 24 juillet 1912.1

Les projets d'unification du droit de succession et du droit de faillite ont été suspendus pour vouer toute l'attention à une entreprise d'un intérêt plus lU'gent, le règlement international de la lettre de change. L'ordonnance générale sur la lettre de change allemande de 1847 avait inspiré à M. Asser, jeune avocat hollandais, qui assistait à la seconde séance de 1' ^ Association internationale pour le progrès des sciences sociales ' tenue à Gand en 1863, de suggérer l'idée d'un règlement imiversel. Dès lors, il ne cessa d'y vouer tout son talent. Cinquante ans plus tard, il vît l'œuvre de sa vie coiu'onnée par la convention du 23 juillet

^ Cf. la communication de M. Asser à Plnstitut de Gand en 1906, dans VAnntioirey xxi. 448 ss. La convention du 17 juillet 1906 a été approuvée par la loi du 16 juillet 1907. Joum. offic,, n<» 197 ; aussi dans R. D. 1. 1904, p. 616-66. Le dépôt des ratifications eut lieu le 24 avril 1909. Les deux dernières ont été approuvées simultanément, mais ne sont pas encore entrées en vigueur; Joum, offlc.y 1907, p. 198, 199. V. pour la révision du 17 juillet 1906 Michel Huisman, dans R. D. I. 1909, p. 820-39, 896-414, qui conclut ainsi, ' La convention révisée sur la procédure civile forme un travail sainement réfléchi ; instrument d*une grande souplesse, elle a tenu compte des différences de législation de sorte que les mesures qu^elle édicté puissent s'appliquer sans contrarier aucune disposition législative ou conventionnelle.' A. FQlet, ' Les conventions internationales relatives à la compétence judiciaire et à l'exécution des jugements.'

1912, qui établit un règlement uniforme sur la lettre de change et le billet à ordre, en quatre-vingts articles, à la suite et comme annexe de la convention qui contient la promesse de l'introduire dans les territoires respectifs, La convention avait été précédée par deux conférences, à la Haye, en juin 1910 et 1912, où, sous la présidence d'Asser, trente-huit représentants de toutes les parties du monde étaient réunis. Le projet de 1910, légèrement modifié, fut signé par vingt-six États. Il reste ouvert à Taccession des autres. C'est un pas mémorable vers Pirnité du droit mondial, un monument digne du grand homme qui l'avait conçu et accompli. Épuisé de corps et d'esprit, il succomba peu après, entouré d'une nation en deuil et regretté d'un monde reconnaissant.^

Il n'est pas inutile encore de mentionner que, dès 1889, après une longue conférence tenue à Montevideo, entre sept républiques sud-américaines : l'Argentine, le Chili, la Bolivie, le Pérou, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay, des traités avaient été conclus pour établir les principes d'une législation commime à l'égard du droit civil, du droit de commerce et du droit pénal, ainsi que de la procédure civile. Entre la plupart de ces États, et ceux de l'Amérique du Centre et du Nord, une nouvelle convention fut conclue à Mexico en 1901 et 1902 pour la protection commune de divers intérêts sociaux et économiques.

Le droit pénal mternaiional n'est encore que peu développé ; il se borne en grande partie à des postulats généraux, concernant le devoir de combattre le crime comme danger commim pour la société entière et pour l'ordre juridique international, devoir qui, sur la piraterie et la traite des esclaves, est devenu droit positif, ensuite, à l'obligation, découlant d'un traité, de déclarer pimissables et de poursuivre certaines actions, et, enfin, à l'obligation d'aide réciproque en cas de poursuite criminelle, comme à l'occasion de citations, de notifications et d'enquêtes, et tout particulièrement au moyen de l'institution de l'extradition, dont le § 18 traite amplement.

^ La R.D. /. 1911, p. 808, contient le questionnaire de 1910 envoyé aux divers gouvernements ; la R. D. 1. 1918, p. 1 ss., une notice d^Asser, suivie du texte de la convention et du règlement.

Seul le système pénitentiaire a acquis une signification internationale sous r^de des États-Unis. Depuis 1846, des congrès privés avaient discuté et préparé la réforme du système pénal, avant qu'une organisation permanente se fût instituée en 1872, par la coopération de vingt à trente États. Des congrès se réunissent tous les cinq ans. Une commission pénitentiaire composée de délégués officiels, un par État, s'occupe de la préparation des congrès pour ce qui concerne l'administration des prisons et la prévention des délits. Le secrétariat est fixé à Berne. Le congrès et la commission n'ont pas de compétence législative ou administrative ; ils se contentent de . faire des recherches et de préparer les progrès qui dépendent des gouvernements respectifs.

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