OBSERVATIONS GÉNÉRALES
432. Le règlement annexé à la quatrièQie Convention de 1907 traite de Toccupation de guerre dans la section III intitulée : De V autorité ?nilitairr sur le territoire ennemi, articles ^il à 57. 11 est difficile d'imaginer une oeuvre plus confuse que cetté partie du Règlement. Les dispositions qu'elle contient sont semées sans ordre et sans méthode. Quelques-unes ne concernent que l'occupation militaire proprement dite, comme les articles 41 et 42. Les articles 44, 46, 47, 50, 51, 54 apparaissent au contraire sous une forme tout à fait générale et s'imposent toujours au belligérant, n'eût-il fait quenvahir le territoire ennemi sans l'occuper. Les dispositions des articles 45, 48, 49, 5^. 53, 55 et 56 comportent, en même temps que des restrictions du droit de l'occupant, restrictions qui s'appliquent nécessairement et à plus forte raison lorsqu'il n'y a pas encore d'occupation réalisée, la reconnaissance implicite du droit de l'occupant ainsi limité et conditionné. Elles laissent ouverte à la discussion, au moins en apparence, la question de savoir si les droits qu'elles consacrent au moins miplicitement, appartiennent également, sous les mêmes restrictions, au belligérant qui envahit un territoire, qui ne l'a pas encore occupé à proprement parler, qui y fait simplement manœuvrer ses armées. Tout cela manque de précision, bien qu'il y ait incontestablement beaucoup à louer dans l'œuvre de la Conférence, n'eût-elle fait que consacrer conventionnellement certains principes généralement reconnus en droit
international coutumier et appliqués dans la pratique des nations. La distinction entre l'occupation et la simple invasion est cependant essentielle, et la Conférence le sait puisqu'au début de cette section elle se hâte de définir l'occupation, article 42. Mais elle ne dit pas nettement ensuite quelles sont celles des règles, tracées par elle, qui ne sont applicables qu'en cas d'occupation, et c'est à la doctrine à combler ces lacunes.
433. Il est toutefois un principe qu'elle s'empresse de reconnaître et qui constitue une conquête du droit coutumier et de la science modernes. C'est que l'occupation du territoire ennemi n'entraîne point de déplacement de souveraineté. Cela résulte des articles 42, 43 et 48, mais surtout de ce dernier article aux termes duquel il est interdit de contraindre la population du territoire occupé à prêter serment à la Puissance ennemie. Ce principe est, pour ainsi dire, unanimement admis aujourd'hui. Ce n'est nullement une nouveauté, mais une règle préconisée par la doctrine et adaiise dans la pratique des Etats. Elle a désormais acquis la force d'une stipulation conventionnelle pour les Etats qui ont adhéré à la quatrième Convention de La Haye. Elle garde la force obligatoire d'une règle du Droit des gens positif et coutumier pour ceux qui ne l'ont pas ratifiée et qui n'y ont pas adhéré, et ce serait une étrange erreur de la part d'un Etat que de se figurer qu'il aurait pu s'en affranchir en refusant de ratifier cette Convention.
434. On est d'accord pour reconnaître que l'occupation a été longtemps assimilée à la conquête et, à des époques où la conquête donnait tous les droits vis-à-vis des vaincus, il en résultait que la population d'une région occupée par l'ennemi était exposée à tous les outrages, à toutes les injustices. Dans l'antiquité, comme au moyen-âge et jusqu'à une époque relativement rapprochée de la nôtre, la guerre n'était pas considérée, nous l'avons dit, comme une relation d'Etat à Etat et l'on ne faisait nulle distinction entre les combat-
tants et les noa-combattaiits. Ni la personne ni les biens de ceux-ci n'étaient protégés. On voit sans cloute apparaître, de temps en temps, dans rhistoire,des hommes d'action dont le génie et la hauteur morale devancent singulièrement les idées de leurs contemporains, même celles des hommes de science^ des jurisconsultes, et l'on est frappé de voir que ce sont des hommes de guerre qui ont préconisé un adoucissement des coutumes de la guerre. Les auteurs citent les instructions si humaines données à ses troupes par le chef arabe, Abu Beker, sur leur manière de se conduire sur le territoire espagnol occupé par elles, leur recommandant expressément de ne pas toucher aux femmes, aux enfants, aux vieillards qu'ils pourraient trouver parmi leurs ennemis, de ne pas couper les palmiers ou autres arbres fruitiers, de ne pas détruire les fruits' de la terre, ni ravager les champs, ni brûler les maisons, etc. ( 1 ). Déjà, du reste, dans l'antiquité grecque, Gyrus, au témoignage de Xénophon, avait imposé à ses armées se trouvant en pays occupé des règles sages et humaines. Mais le document le plus remarquable à cet égard est le Manuel d'instructions de Henri V roi d'Angleterre pour son armée en territoire ennemi. Ces instructions, qualifiées Ordonnances de guerre, contiennent un ensemble de règles empreintes de plus d'humanité que les usages suivis par certains Etats dans la guerre mondiale Même pendant la terrible guerre de trente ans, dont les horreurs ont excité Tindignation de Grotius, Gustave Adolphe tenta d'amener son armée par ses Articles de guerre, à observer les lois de l'humanité. Il y réussit, paraît-il, quant aux troupes suédoises sévèrement disciplinées et leur rend justice mais accuse directement ses auxiliaires allemands de pillage et de meurtre (3). Au surplus ces efforts généreux n'abordaient pas directement le problème de la distinction entre l'occupation et la conquête et, si la notion de l'occupation était humanisée, c'est que
(1) The development of belligérant occupation, par Jacob Elon Corner, p. 22 et le» . autorités citées.
(2) Ibid., pp. 23 et suiv.
(3) Ibid., p. 29.
celle de la conquête l'était également. La distinction entre l'une et l'autre y apparaît cependant mais d'une manière fugitive et passagère. Ces efforts généreux n'eurent du reste pas de suites durables. Gustave Adolphe n'eut pas. d'imitateurs et, après sa mort, son armée ne commit guère moins de barbaries que celles des autres pays engagés dans cette guerre néfaste.
435. Grotius, qui ne traite guère de l'occupation qu'à propos du jus postliminu qui, en somme, était la reconnaissance de son caractère provisoire, mais qui n'en était la reconnaissance que lorsqu'elle avait pris fin, ne la distinguait guère de la conquête quant à ses effets immédiats. Et il fallut attendre jusqu'à Vattel pour trouver la distinction nettement tracée. L'occupant était censé s'être approprié le territoire occupé, à titre de souveraineté. Celle-ci était tenue pom* déplacée. N'est-ce pas d'ailleurs le sens originaire du mot occupare, et l'occupation n'est-elle pas définie par Littré, l'action de se rendre maître d'un pays ou d'une place? L'une des conséquences les plus odieuses, mais en même temps les plus importantes de ce système, était que le pouvoir occupant avait le droit de traiter immédiatement les habitants du pays occupé comme ses propres sujets, de les enrôler dans son armée, de les forcer à combattre contre leur propre patrie. Frédéric le Grand, ainsi que le rappelle Westlake (1), ne s est pas fait faute d'appliquer, dans toute leur rigueur, ces conséquences du principe ancien qui assimilait Toccupation à la conquête, et a posé en règle que l'envahisseur devait employer son temps dans ses quartiers d'hiver, à lever par contrainte des recrues dans le pays occupé. C'est ce que firent aussi d'autres chefs d'armée dans la guerre de la succession d'Autriche et dans la guerre de trente ans. On se tromperait toutefois grandement, si l'on se figurait que cette doctrine ait toujours et uniformément été suivie jusqu'à la fin du XVIIP siècle, comme le disent certains auteurs, entre autres Westlake. Si des savants l'ont enseignée jusqu'à
(1) Westlake, op. cit., t. II, p. 85.
Vattel, si certains hommes de guerre lont appliquée avec une impitoyable logique, il s en faut de beaucoup qu'il en ait été ainsi dans la pratique générale, même dans la première moitié du XVIII^ siècle, et qu'il n'y ait pas eu de protestation. Dans ses remarquables travaux sur les occupations militaires en Espagne, en Italie et dans l'île de Minorque, Irénée Lameire s'est attaché à mettre en vive lumière la diversité grande des principes appliqués en ces occasions, quant à la question du déplacement de souveraineté (l). On peut dire que, dans beaucoup de cas, le princîipe du déplacement de souveraineté n a nullement prévalu. Les règles suivies ont varié énormément suivant les circonstances, suivant les locahtés. On commença même à contester très nettement ce principe et cela dès 1694. Le maréchal de Villeira écrit au Duc de Noailles qu'il ne doit pas ignorer que les peuples conquis par la force des armes ne doivent être considérés comme sujets du prince, qui a la domination de leur pays, qu'en cas de véritable cession en suite d'un traité de paix, et il fait admettre sa manière de voir (^). On doit reconnaître, il esL vrai, que le déplacement de souveraineté n'en apparaît pas moins dans beaucoup de cas, mais sans qu'il ait produit ses effets extrêmes, sans qu'on en ait déduit cette conclusion révoltante qu'en ont déduite Frédéric 11 et d'autres généraux au XVII? siècle : l'enrôlement des prétendus nouveaux sujets dans les troupes du vainqueur. Ajoutons que, quand on ht rhisloire de ces occupations anciennes, on constate non sans rougir pour notre siècle et non sans irritation, qu'elles ont été infiniment plus douces et plus humaines que l'occupation de la Belgique et du Nord de la France par les troupes allemandes, deux siècles plus tard, de 1914 à 1918. C'est que • l'on n'a guère besoin de la théorie du déplacement de souveraineté pour transformer roccapation en exploitation impitoyable du pays occupé, et qu'il suffit pour cela de la théorie de la nécessité de guerre telle qu'elle a été développée mal-
(1) Lameirp, Théorie el pratique de la conquête de l'ancien droUy t. If, III et IV passim.
(2) Lameii e, le même ouvrage, t. II. Les occupa Uons mililaires en Espagne, p, 389.
heureusement par la science allemande, appliquée avec une logique brutale par les généraux allemands.
436. Il ne faut pas confondre, du reste, les actes de sauvagerie, de destruction bestiale, de vandalisme accomplis par une armée qui se retire après une occupation plus ou moins prolongée avec ceux qui ont caractérisé Toccupation elle-même. Ceux-là sont criminels aussi, et Ton a eu beau invoquer la nécessité pour en atténuer Thorreur, l'histoire a flétri et flétrira toujours la dévastation du Palatinat par les troupes de Turenne et de Catinat comme elle flétrira éternellement les dévastations plus complètes, plus scientifiques, accomplies par les troupes allemandes, lorsqu'elles abandonnèrent de riches et florissants villages ou de petites villes françaises ou belges. Mais ce qui est plus grave c'est l'exploitation systématique, pendant plusieurs années, d'un pays occupé qui est tranquille, où il ne se produit aucun soulèvement et où le vainqueur momentané n'a à se plaindre que de la persistance muette du patriotisme le plus noble et le plus pur. La science allemande, il faut bien le reconnaître, hélas, n'est pas sans en être responsable dans une certaine mesure. " Les savants „, dit Bluntschh, " ont compris moins vite que les généraux les droits des habitants paisibles du territoire ennemi, et ces droits ont été respectés en temps de guerre, avant que les publicistes les aient proclamés ( l ) „ . Ce langage est sévère pour les savants, peutêtre un peu trop flatteur pour les hommes de guerre ; mais il renferme un fonds sérieux de vérité. Les chefs d'armée, les hommes de guerre, aux prises avec la réalité des faits et . des situations, voient d'un œil clair l'impossibilité de concilier les conséquences de tel ou tel principe avec les exigences de l'humanité, et la nécessité de les modeler, de les modifier, de les restreindre. Rien ne s'y oppose quand il ne s'agit que de règles tracées par des usages peu précis et ondoyants. Le savant, plongé dans son cabinet de travail, construit des
(1) Bluntschli, Droit international codifié trad. Lardy, p. 834.
théories, enchaîne des principes, en déduit les conséquences avec une impitoyable rigueur. Il reculerait peut-être, si au lieu de recueillir l'écho affaibli des horreurs commises au nom de ces principes, il voyait et entendait. Malheureuse ment la vulgarisation des opinions extrêmes de certains jurisconsultes, historiens et philosophes de la savante Allemagne semble avoir exercé une influence fâcheuse sur la mentalité de ses généraux et même de ses soldats.
437. Il est assez probable que, si la doctrine de la translation de souveraineté a fini par tomber en discrédit, c'est précisément à cause des applications révoltantes que l'on en a faites et que signale entre autres Westlake. La science ne tarda pas à l'abandonner. Déjà Vattel, parlant de l'occupation avait dit : " Mais l'acquisition ne se consomme, la propriété ne devient stable que par le traité de paix ou par l'entière soumission et l'entretien de l'Etat auquel ces villes et ces provinces appartiennent (1) „. Ce n'était cependant pas assez net et l'honneur d'avoir tracé clairement la distinction entre les effets de l'occupation militaire et ceux de la conquête revient à Heffter qui n'écrivit qu'en 1844(4), bien que Zachariœ eût déjà signalé la différence, et que d'anciens auteurs comme Gocceius n'aient pas été sans l'entrevoir. Heffter dit nettement que l'envahisseur ne prend pas la place du souverain antérieur (der bisherigen Staatsgewalt) par le seul fait de la p?Hse de possession du territoire étranger ou d'une fraction de ce territoire. Aussi longtemps que la guerre n'est pas complètement terminée, il doit se borner à une main-mise de fait sur les droits que pouvait y exercer et les ressources que pouvait en tirer le Gouvernement ennemi. Il touchera le produit des impôts à charge d'administrer et dans la mesure des nécessités de la guerre ; il décrétera, s'il le faut, des contributions de guerre. Le commentateur de Heffter, Geffcken, ajoute que l'occupant administre mais ne gouverne pas. L'expression peut être admise, mais sous quel-
(1) Vattel, op. cit., t. HI, §127.
(2) Heffter, op. cit., éd. Geffcken.
que réserve ; car il n'est pas toujours aisé de distinguer 1/administration du gouvernement. La situation du belligérant est assez analogue, en ce qui concerne la nature du droit qui en dérive, à celle du possesseur. La possession crée le droit vis-à-vis des tiers et l'on peut assimiler ici à des tiers les habitants non combattants du pays occupé; elle ne le crée point vis-à-vis du propriétaire primitif. Mais en ce qui touche rétendue du droit qui en dérive même vis-à-vis des habitants, elle ne le crée que dans la mesure indispensable pour les nécessités de la guerre. Il faut ajouter, d'autre part, que l'occupant, substitué en fait au pouvoir normal et régulier pour l'administration, a des devoirs correspondants vis-à-vis de ses administrés. Pour donner naissance à ces devoirs, TimpossiblUté d'administrer dans laquelle se trouve le pouvoir normal suffit.
438. Les idées générales que l'on rencontre à ce sujet dans les principaux auteurs modernes, ne diffèrent guère de ces principes. En Italie, Pasquale Fiore (1) s'exprime comme suit : " On doit admettre en principe que, lorsque les habitants ont cessé de résister, et que l'ennemi a occupé le territoire, il s'établit avec lui une sorte de contrat moral, une sorte de communauté de droit qui impose aux habitants de s'abstenir de toute sorte d'hostilités et les oblige à accepter, comme une nécessité, l'obéissance aux ordres du vainqueur et qui, d'autre part, impose aux vainqueur le devoir de protéger les habitants et d'assurer à chacun d'eux l'exercice et le respect de leurs droits, d'exercer son autorité avec les tempéraments qui sont imposés par la situation exceptionnelle où ces mêmes habitants se trouvent d'être toujours liés à leur patrie et à leur souverahi. Etant donné l'existence d'un tel contrat, le belligérant perd le droit de continuer l'attaque et d'attenter à la liberté et à la vie de ceux qui se soumettent à son autorité, à la condition qu'ils ne renouvellent pas leur résistance; et les habitants, de leur côté, doivent accepter
(1) Fiore, op. cil., t. Kl, 1457.
les conséquences de la soumission et reconnaître temporairement l'autorité du vainqueur.
439. Comparons cet exposé avec les observations de M. Rolin-Jaequemyns : " Il s'établit „, dit cet auteur, " entre les habitants de cette portion envahie et l'envahisseur, des rapports d'une nature particuhère. Ce n'est pas, sans doute, la possession réguhère, complète, mais c'est au moins une détention de fait, d'où naissent certains droits et certains devoirs réciproques. La souveraineté de l'Etat étant momentanément suspendue, le devoir du vainqueur est de se substituer à elle dans les garanties à donner à la sécurité des personnes et des propriétés privées. ..Mais le droit correspondant est d'exiger que les citoyens, restés dans le pays envahi, gardent, en ce qui concerne les événements mihtaires, une attitude passive, et de traiter en rebelles, conformément aux lois de la guerre, c'est-à-dire avec toute la rigueur qui serait jugée nécessaire, ceux qui poseraient des actes d'hostilité ouverte ou cachée à l'égard de l'armée occupante „ (1). Dans une autre étude, le même auteur s'exprime comme suit : " Les habitants des contrées occupées, selon l'heureuse expression d'un Américain, à la fois guerrier et juriste éminent, le général Halleck, sont virtuellement à Vétat de prisonniers de guerre sur parole (in t. Law, ch. XXXIII, § 16), c'est-à-dire que leurs habitants sont hbres dans leur administration locale et dans leurs occupations quotidiennes ; mais à condition de ne prendre aucune part et de ne donner aucun encouragement à des actes d'hostilité contre l'armée occupante „ (4). Un Allemand, qui a fait une étude spéciale de la question, Loening, s'exprime comme suit: "D'après le droit des gens, l'occupation crée entre l'armée ennemie et les habitants une communauté de droit, bien que d'un caractère provisoire. Toutefois, cette communauté de droit repose sur certaines conditions particulières. Elle exige notamment que
(1) Revue de droit international, 1870, p. 667.
(2) Revue de droit international, 1871, p. 312. Les termes prisonniers sur parole sont cependant excessifs et se ressentent de la théorie anglo-américaine, qui n'admet pas le principe que la guerre n'est qu'un rapport d'Etat à Etat.
les habitants, bien que restés sujèts de leur Etat national, se soumettent néanmoins à l'autorité de Toccupant, qu'ils reconnaissent que le Gouvernement est suspendu et qu'ils ne compromettent pas les conditions d-'existence de l'ennemi, c'est-à-dire sa sécurité... Cette communauté de droit a, d'autre part, pour effet d'imposer à l'ennemi le devoir de garantir à la population une entière sécurité des personnes et des propriétés, et, autant que faire se peut, organisation, une administration publique sur la base des lois existantes „ (1). Lisons Galvo (2) : " De nos jours, les vainqueurs ne peuvent se dispenser de laisser aux habitants du territoire dont ils sont devenus les maîtres, la faculté de vaquer librement et paisiblement à leurs occupations ordinaif^es. Du moment qu'il y a soumission, la personne du vaincu devient sacrée; il ne peut plus être porté atteinte à sa vie et à ses biens, et la situation qui en résulte pour lui se rapproche de celle du prisonnier de guerre sur parole. La sujétion volontaire ou forcée du vaincu et le maintien de son attitude pacifique impliquent en fait, de la part du vainqueur, l'obligation stricte de protéger les personnes et de respecter les principes du droit naturel. „ L'illustre auteur du traité de droit international 'le plus récent, Westlake, enseigne dans des termes plus concis les mêmes priacipes. Il ne s'agit plus d'un transfert de souveraineté ou d'autorité, " c^est une nouvelle autorité, basée sur les nécessités de la guerre et sur les devoirs qui incombent à V envahisseur vis-à-vis de la population des districts occupés „ (8). Les autres auteurs récents, dans tous les pays, ne s'expriment guère autrement. Les termes sont différents, les idées, plus ou moins développées, sont les mêmes. L'occupation, c'està-dire la prise de possession, la possession défait, (M. Rolin- Jaequemyns répugne même à y voir une possession véritable et l'appelle une détention), engendre des droits et des devoirs réciproques, c'est-à-dire une communauté de droit. Pasquale Fiore la fait résulter d'un contrat moral. Il est plus exact
(1) Revue de droit internalional, 1873, p. 71.
(2) Droit international, § 2167.
(3) Op. cit., t. II, p. 85.
comme le fait Rolin-Jaequemyns avec d'autres auteurs, de la faire dériver d'une véritable nécessité, de la force des choses. Rivier, qui paraît préoccupé surtout des droits et des intérêts de l'occupant, ne parle pas de ses devoirs. Il est à peu près isolé. On est d'accord également pour admettre qu*il n'y a pas de transfert de souveraineté. Les habitants du pays occupé ne sont pas déliés de leur devoir de fidélité vis-à-vis de leur souverain, pour autant qu'il ne se heurte pas contre leur devoir d'obéir au pouvoir occupant et de ne rien faire qui puisse lui nuire, ou nuire au succès de ses opérations. L'autorité qui appartient à celui-ci ne lui est point transférée, elle a sa source directe dans l'occupation et dans la nécessité qui en résulte.
440. Quant à l'étendue des devoirs réciproques de l'occupant vis-à-vis des habitants, des habitants vis-à-vis de l'occupant, on remarquera déjà des différences dans les observations générales que nous avons reproduites. Quels sont les devoirs des habitants? Ceux qui sont restés dans le pays envahi doivent s abstenir, dit Rolin-Jaequemyns^ de tout acte d'hostilité, garder en ce qui concerne les événements mihtaires, une attitude passive, ne poser aucun acte d'hostihté ouverte ou cachée à Pégard de l'armée occupante, ne donner aucun acte d'encouragement à des actes d'hostilité contre celle-ci. Ce sont là des devoirs de pure abstention. Lœning se sert d'expressions plus vagues. 11 faut qu'ils se soumettent à l'autorité de l'occupant. Y sont-ils obhgés, quels que soient ses ordres, même si on leur ordonnait d'espionner au profit de l'occupant? Evidemment non. Il faut, d'après Lœning, qu'ils ne compromettent pas les conditions et la sécurité de l'ennemi. Mais ils peuvent les compromettre en s'abstenant de révéler à l'occupant des secrets dont ils auraient eu fortuitement connaissance, relativement aux plans de l'arnlée nationale, à un projet de raid audacieux, par exemple. Est-ce un devoir pour eux que de révéler ces plans, ces projets? Les révéler serait contraire à leur devoir de fidéhté vis-à-vis de leur souverain légitime. A notre sens
il faut répondre négativement. Quant aux devoirs de l'occupant, les auteurs sont d accord pour y ranger celui de garantir à la population une entière sécurité des personnes et des propriétés, d'organiser l'administration autant que faire se peut. Fiôre ajoute qu'il doit exercer son autorité avec les tempéraments qu'impose la position exceptionnelle où ces mêmes habitants se trouvent d'être toujours liés à leur patrie ou à leur souverain. D'où il résulte qu'on ne peut les obliger à commettre vis-à-vis d'eux des actes positifs de trahison. Rolin-Jaequemyns dit que les habitants sont libres dans leur administration locale et dans leurs occupations quotidiennes, mais à condition de ne prendre aucune part et de ne donner aucun encouragement à des actes d'hostilité contre l'armée occupante. Calvo déclare que les vainqueurs ne peuvent se dispenser de laisser aux habitants du territoire dont ils sont devenus les maîtres, la faculté de vaquer librement et paisiblement à leurs occupations ordinaires. 11 se sert ici des mêmes termes, à peu de chose près, que Rolin-Jaequemyns.
441. Nous ne nous attarderons pas longtemps, après ces observations, à passer au crible d'une discussion serrée les définitions très diverses que l'on a données de l'occupation. D'après Despagnet (l), Ion s'accorderait pour définir l'occupation de la manière suivante : " un état de fait, essentiellement provisoire, qui ne donne à l'occupant que le droit d'accomphr les actes indispensables aux fins de la guerre, en respectant, pour le surplus, la souveraineté du pays occupé, „ Cet accord n'existe pas, même parmi les auteurs français. Bonfils dit que c'est un état de choses essentiellement provisoire, qui donne au belligérant envahisseur le pouvoir et les moyens d'accomplir sur ce territoire des actes utiles aux fins de la guerre (^2). Mais il n'entend pas sans doute en donner une définition. Guelle dit que Toccupation peut être définie : " un état de fait essentiellement provisoire qui
(1) Despagnet, op. cil., n» 567.
(2) Bonfils-Fauchille, op. cil., n° 1187.
donne au belligérant le pouvoir de faire des actes utiles aux fins de la guerre et qui se transforme ou disparaît à la conclusion de la paix (1). La différence entre ces définitions est saillante, et il en sera toujours ainsi quand on s'efforcera de grouper d'ans la définition de l'occupation la détermination de ses effets. C'est alors qu'une définition devient extrêmemei]t périlleuse. Combien nous préférons la définition de Bluntschli. L'occupation c'est tout simplement pour lui : la prise de possession militaire du territoire ennemi (^). On sait dès lors ce que c'est, mais il n'est pas nécessaire et il est imprudent de vouloir préciser dans une définition les effets juridiques qui en découlent. Une observation cependant s-'impose. L'occupation n'est pas seulement le fait de prendre possession, fait instantané : elle implique aussi une situation durable, le résultat de ce fait, le fait d'être et de se maintenir en possession. Mérignhac, qui ne définit pas Voccupation, fait en outre, avec la plupart des auteurs modernes, deux observations qui ont leur importance. La première est qu'il ne faut pas identifier Vinvasion avec l'occupation (8). Un pays peut être envahi, sans être occupé; une région de ce pays peut être envahie également, sans qu'elle soit occupée. 11 en est ainsi lorsque la lutte s'y prolonge d'une manière active et régufière. Bien des auteurs se servent cependant des expressions : envahi ou occupé. Ce n'est pas nécessairement la même chose. Il observe aussi que l'occupation militaire peut se produire dans les hypothèses où il n'y a pas de guerre proprement dite, par exemple, quand on intervient dans un pays pour y raffermir ou y restaurer une domination et en donne comme exemples : l'intervention de l'Autriche- Hongrie, en Piémont, à Naples et dans les Etats-Pontificaux, dans la période qui suivit 1815, pour étouffer les mouverrients libéraux, celle de la France en Espagne en 1822, pour maintenir l'ordre de choses établi en faveur de Ferdi-
(1) Guelle, op. cil., t. II, p. 4.
(2) Bluntschli, op. cit., 539.
(3) Mérignhac, op. cit., t. III, p. 388. Tous les auteurs admettent au moins implicitement la distinction.
iiaiid Vil. Il mentionne aussi Toccupalion de la'Bosnie^et de l'Herzégovine par F Autriche- Hongrie, en vertu du traité de Berlin, celle de la Crète en 1897, celle de l'Egypte par TAngleterre en 1882. On sait comment toutes ces occupations ont fini. Plusieurs n'avaient, du reste, pas un caractère purement militaire et avaient pour résultat de véritables protectorats, préliminaires, dans certains cas, d'une annexion plus ou moins déguisée comme en Tunisie et dans le Maroc, qui furent aussi occupés militairement. Mais ces actes, qui restent toujours des actes assez exceptionnels, ne doivent point influer sur la définition de l'occupation de guerre qui fait l'objet de notre examen et qui, si une définition paraissait indispensable, pourrait être définie comme suit : Le fait par un belligérant de se mettre par la force des armes et d'être en possession de tout ou partie du territoire de l'Etat ennemi. Nous examinerons maintenant quand cette prise de possession ou cette occupation est censée réalisée et quels sont ses effets, tant d'après le Règlement de La Haye que d'après les règles du droit des gens généralement admises.
SECTION l
Quand un territoire peut être considéré, comme occupé.
442. L'article 42 du Règlement de 1907 répond à la question dans les termes suivants : " Un territoire est considéré comme occupé lorsqu'il se trouve placé de fait sous l'autorité de l'armée ennemie „ et il en déduit cette conclusion qui va de soi : " L'occupation ne s'étend qu'aux territoires où cette autorité est établie et en mesure de s'exercer „. Mais quand peut-on dire qu'un territoire se trouve placé de fait sous l'autorité de Parmée ennemie? Il est à remarquer que l'article 42, afinéa 1, reproduit fittéralement l'article premier de la Déclaration de Rruxelles de 1874. Or des propositions différentes, élargissant singulièrement la notion de l'occupation, avaient été faites au nom de diverses Puissances. Elles furent rejetées. Le Général de Voigts-Reitz
avait proposé,notamment, d'admettre une occupation fictive.
Une déclaration et un peloton commandé par un lieutenant auraient suffi, et l'armée envahissante eût pu continuer sa marche en avant, sans laisser derrière elle des forces suffisantes (1). „ La discussion fut reprise lors de la première conférence de la Paix en 1897, et le texte de 1874 subit plusieurs assauts auxquels il résista victorieusement. Le colonel de Gross de Schwarzhoff demanda la suppression du second alinéa et prétendit faire admettre foccupation au cas où les communications entre l'armée ou les corps occupants et les autres forces du belligérant seraient interrompues, où des émeutes se produiraient dans ce territoire et réussiraient momentanément. Il fut appuyé par le colonel Gillinsky qui soutint même que la Conférence de Bruxelles avait adopté l'explication suivante du texte voté par elle : •
On peut considérer l'occupation comme établie lorsqu'une partie de l'armée occupante a assuré ses positions et sa ligne de communication avec les autres corps. Cela fait, elle est en mesure de tenir tête aux entreprises de Tarmée de l'occupé et aux émeutes de la population „. Mais M. Beernaert contesta nettement que cette explication eût été adoptée et ce fut en vain que M. de Gross de Schwarzhoff insista, à son tour, pour que son explication personnelle fût adoptée par la Sous-Commission.
443. A notre sens, le texte de l'article 4^ se justifie parfaitement. Mais nous aurions préféré un texte encore plus précis et apportant plus de restrictions à Pidée de l'occupation, par exemple le texte adopté à l'unanimité par l'Institut dans sa session d'Oxford en 1880. L'article 41 du Manuel d'Oxford porte : " Un territoire est considéré comme occupé lorsque, à la suite de son invasion par des forces ennemies, l'Etat dont il relève a cessé de fait d'y exercer une autorité régulière et que l'Etat envahisseur se trouve seul à même d'y maintenir l'ordre. Les limites dans lesquelles ce fait se produit déterminent l'étendue de l'occupation „. Bien que le
(1) Bonfils-Fauchille, op, cit., 1161.
rapporteur de la Commission de riiistitut qui avait reçu la mission de formuler le projet du manuel fût M. Moynier, cette définition semble se rapprocher singulièrement de celle proposée par M. Rolin-Jaequemyns, rapporteur de la Commission chargée par l'histitut d'examiner la I )éclaration de Bruxelles. 11 proposait, en effet, de dire : " Un territoire est considéré comme occupé, du moment, aussi longtemps et aussi complètement que l'Etat dont il relève est empêché par la cessation de la résistance locale, d'y exercer publiquement son autorité souveraine „. Et il justifiait sa rédaction en disant : " L'avantage pratique de cette définition nous paraît consister en ce qu'elle détermine, par un critérium facile à saisir, le commencement, l'étendue et la fin de l'occupation. Nous disons pm^ le fait et non par la pré- ' sence de l'armée ennemie; car il se peut qu'un territoire situé derrière la ligne d'opérations de l'ennemi et sans communication avec le gouvernement central, doive être considéré comme occupé, bien qu'il ne s'y trouve pas un seul soldat (?) Il faut que la résistance locale ait cessé car, tant qu'elle dure, elle est la manifestation la plus énergique possible de la souveraineté indigène. Enfin nous ajoutons le mot publiquement parce que l'existence de simples intelligences clandestines est un signe essentiellement incertain, insuffisant. D'ailleurs, en être réduit à ces moyens, ce n'est plus exercer la souveraineté „. Ces observations sont d'un haut intérêt, mais elles vont, ce nous semble, trop loin. Admettre qu'un territoire est militairement occupé, quand il ne s'y trouve pas un seul soldat, est excessif. Le belligérant qui n'a pas les moyens actuels et immédiats de contraindre la population à l'obéissance n'en a pas le droit. Nous donnerions la préférence, nous l'avons dit, à la formule de l'Institut et. s'il faut recoiuiaître que celle du Règlement de La Haye fait loi pour les Etats qui ont ratifié la Convention de 1907, au cas où surgirait une guerre dans laquelle aucun autre Etat ne serait engagé, la règle tracée par l'Institut conservera une grande autorité dans le cas où il n'en serait pas ainsi. Elle reflète, du reste, ainsi qu'il- résulte des obser-
valions faites plus haut, l'opinion la plus généralement admise dans la science et dans la pratique sur la notion de l'occupation de guerre, et met bien en relief son double élément, un élément négatif, l'impossibilité pour l'Etat dont le territoire est envahi d'y exercer son autorité, un élément positif : le fait que le pouvoir occupant est en état d'y faire valoir la sienne. On ne risque pas de confondre une détention passagère née d'un combat heureux, dans une région où l'ennemi est encore en force, ou un simple passage par une fraction du territoire eimemî avec l'occupation.
SECTION II
Effets généraux de l'occupation, quant à la législation et à ladministration.
444. L'article 43 commence par tracer un principe général. 11 apparaît sous la forme d'un devoir imposé à l'occupant et non pas seulement d'un droit : " L'autorité dupouvoir légal ayant passé de fait entre les mains de l'occupant, celui-ci prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d'assurer, autant qu'il est possible, l'ordre et la vie publics, en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays. „ C'est la reproduction littérale du texte déjà adopté en 1849. Le Manuel de V Institut contenait en premier lieu un article excellent, et que l'on regrette de ne pas rencontrer dans le Règlement de La Haye : " Il est du devoir de l'autorité militaire occupante, d'informer le plus tôt possible les habitants des pouvoirs qu'elle exerce, ainsi que de l'étendue territoriale de l'occupation. „ Certes, cette obligation ne lui incombait pas d'après le droit des gens coutumier, mais son utilité est manifeste, même pour l'occupant, et quel inconvénient pouvait-il *y avoir à l'insérer dans un projet de Code du droit des gens conventionnel^ Quant aux articles 43 et 44, ils expriment, sous une forme légèrement différente, mais avec plus de netteté, la même idée que le règlement de La Haye : l'occu-
pant doit maintenir les lois qui étaient en vigueur dans le pays en temps de paix, et ne les modifier^ ni les suspendre, ou les remplacer qu'en cas de nécessité. On trouve, dans la Déclaration de Bruxelles de 1874, une disposition à peu près semblable et il a été expliqué en commission que les lois politiques et administratives pourraient être sujettes à suspension, à modification ou à remplacement en cas de nécessité, mais que les lois civiles et pénales ne devraient point l/être. C'est un peu trop absolu en ce qui concerne les lois pénales. Il est évident que celles qui sont destinées à assurer le respect de l'autorité par les citoyens, qui ne concernent pas les devoirs des citoyens les uns vis-à-vis dés autres, étant donné la protection particulière dont a besoin le pouvoir.occupant, pourront être modifiées ou étendues par la loi martiale. C'est ce que fait observer Westlake et il ajoute avec raison que, quant aux droits politiques, il sera souvent nécessaire de les suspendre, mais non de les modifier ou de les remplacer, et il ajoute : les droits politiques d'une population dont le territoire est occupé sont indestructibles aussi longtemps que son caractère national n'est pas atteint. C'est ainsi qu'en 1871, les Allemands ont permis aux habitants de l'Alsace-Lorraine de prendre part à l'élection de rassemblée nationale française, alors que la cession de ce territoire était déjà décidée (1). Ces sages observations sont en harmonie avec le principe moderne, pour ainsi dire universellement admis, que l'occupation de guerre n'entraîne aucun déplacement de souveraineté, principe implicitenient reconnu aussi par l'article 44 qui sera examiné plus loin.
445. L'article 43 du Règlement de La Haye ne contient, pas plus que l'article 44 du Manuel de l'Institut, aucune de ces précisions et de ces distinctions. " S'il peut être avantageux au vaincu „, observait cependant avec raison M. Rolin- Jaequemyns, lorsque l'Institut a examiné la Déclaration de Bruxelles " que les droits et les obligations du vainqueur ne soient pas abandonnés aux variations et aux fluctuations de
(1) Westlake, op. cit., t. II, p. 86.
la coutume des nations, il est très dangereux de ne les tracer que d'une manière vague et imprécise. „ C'est aller très loin en effet que d'admettre que toutes les lois puissent être suspendues ou modifiées sous prétexte de nécessité, même les lois civiles. Ajouter au mot de nécessité le qualificatif absolu, n'améliore guère la situation. L'appréciation dune question de nécessité dépend toujours d'opinions si personnelles, si subjectives, si variables suivant la mentalité des individus. A notre sens et, à moins qu'une région occupée par l'ennemi ne fasse partie d ua pays d une civilisation tout à fait inférieure, il ne peut jamais y avoir une nécessité absolue de modifier ni son droit civil, ni son organisation judiciaire civile, ni même ses lois pénales, sauf, en ce dernier cas, dans la mesure où la protection du belligérant et de ses troupes exigerait des mesures plus rigoureuses et plus efficaces. Mais, il y a plus et nous devons signaler entre la Déclaration de Bruxelles d'une part, reproduite par le Manuel de r Institut, et le Règlement de La Haye, une différence qui ne paraît pas à davantage de ce dernier. La Déclaration de Bruxelles, article 3, ne permet de modifier ou supprimer les lois existantes que s'il y a nécessité, et l'on entendait par là, nous Tavons vu, une nécessité militaire, comme l'enseignaient les auteurs. L'article 44 du Manuel de l'Institut s'exprime de même et a sans doute la même portée. L'article 43 du Règlement de La Haye est plus large et permet implicitement de porter atteinte aux lois existantes non seulement en cas de nécessité militaire, mais pour maintenir Tordre public et la vie publique. Or, les auteurs sont, pour ainsi dire, unanimement d'accord que le meilleur moyen d'obtenir ce résultat est de ne modifier en rien ni les lois civiles ni Torganisation judiciaire. C'est pourquoi l'on ne peut approuver l'institution par les autorités allemandes, en Belgique, de tribunaux spéciaux pour juger, et cela en pleine guerre, les réclamations de dommages-intérêts formées par des sujets allemands^ du chef de préjudices subis par eux : destructions, dévastations, bris de mobilier, etc., à la suite de la déclaration de guerre. On devrait réfléchir que ceux qui commettent des excès, au
début des hostilités, au préjudice des sujets inoffensifs de l'Etat ennemi, appartiennent généralement à la lie de la population et ne trouveront grâce et faveur en aucune circonstance, et moins que jamais pendant l'occupation ennemie devant des magistrats intègres et universellement honorés comme l'ont toujours été les magistrats belges. Peut-on attendre autant d'impartialité de tribunaux spéciaux, organisés par l'autorité militaire du belligérant occupant, qui ne jouissent ni de la même indépendance ni de la même inamovibilité et qui doivent exercer leurs fonctions temporaires, en pleine guerre, dans le pays occupé? S'ils allouent des indemnités trop larges nul n'osera les critiquer, ils le savent. S'ils en allouent de modérées, ils s'exposeront à des récriminations auxquelles on laissera libre cours, de la part des intéressés, au blâme peut-être du pouvoir occupant. Ils ont alloué en fait, en Belgique, des indemnités manifestement excessives.
446. Dans les limites où le pouvoir occupant peut légiférer, il ne peut le faire évidemment que pour la durée de l'occupation. Dès que celle-ci vient à cesser, les dispositions législatives qu'il a édictées tombent d'elles-mêmes. 11 est à peine nécessaire de dire qu'elles doivent, dans tous les cas, être publiées. Mais Westlake ajoute, en commentant l'article 42 du Règlement de La Haye, que la loi édictée par lui dans les limites de ses pouvoirs, qu'elle soit moralement justifiable ou non, oblige tout membre de la population du pays occupé vis-à-vis de tout autre membre de celle-ci, qu'elle produit son effet pendant la durée de l'occupation, et que les effets qu'elle a déjà produits subsistent lorsque l'occupation a cessé, sans qu'on puisse obtenir l'annulation, le redress des actes d'exécution déjà accomplis (1). Nous partageons pleinement son opinion, en général, à la condition bien entendu, que le pouvoir occupant n'ait pas manifestement excédé ses droits. Il les a manifestement excédés €n Belgique en instituant des tribunaux spéciaux pour sta-
(1) Westlake, op. cit., t. H, p. 87.
tuer sur les réclamations des sujets allemands. Et, s'il était possible de faire réparer les injustices qui en auraient été le résultat, rien ne s'y opposerait. Si le gouvernement légal revient au pouvoir, il ne reconnaîtra pas de pareils tribunaux ni la force de chose jugée des sentences qu'ils auraient rendues. Ce qui a passé de fait entre les mains de l'occupant ce n'est pas le pouvoir légal, c'est V autorité du pouvoir légal, c'est-à-dire la puissance matérielle à l'effet de faire respecter les décrets de ce pouvoir. Le pouvoir légal n'est nullement transféré et, dans la mesure où il serait possible au gouvernement légal de remplir les formalités indispensables à la force obligatoire des lois, il n y a nul motif pour qu'il ne puisse pas légiférer. Or il est en état de le faire pour les régions non occupées, pour ses ressortissants en pays étranger. Et le meilleur moyen pour le pouvoir occupant de protéger l'ordre public et la vie publique dans la région occupée serait qu'il consentît à ce que le gouvernement légal y fasse remplir ces formalités, à la condition que ces lois nouvelles ne blessent en rien ses intérêts militaires (l). Dans tous les cas une loi édictée par l'occupant ne peut plus recevoir une exécution nouvelle ou continuer à recevoir exécution, lorsque l'occupation a cessé. " Un prisonnier détenu en vertu d'une loi de l'occupant doit être mis en liberté, un droit civil conféré par lui ne peut être exercé par voie de contrainte judiciaire „ dit Westlake (2) et il ajoute que " l'Etat dont le territoire a été envahi n'a pas à subir l'indignité de devoir exécuter ses ordres. „
447. On peut dire qu'en règle, non seulement il n'est pas nécessaire de modifier la législation civile du pays occupé, et nous en dirons autant de la législation commerciale, mais qu'il y aurait de graves inconvénients à le faire. Tout d'abord ces modifications n'auront, en général, qu'une durée éphémère, ensuite il en résulterait une grave perturbation dans les rapports entre les habitants. Mauvais moyens d'as-
(1) Otto Baumberger, Occupado bellica im Landkriege, p. 87. — V. aussi Bonfils op. cit., n" 1167^. La question n'est guère examinée.
(2) Westlake, op. cit., t. H, p 87.
surer Fordre et la vie publics en territoire occupé comme l'occupant y est tenu. Cependant certaines modifications peuvent paraître indispensables. Il suffit de réfléchir à l'impossibilité dans laquelle peuvent se trouver certaines personnes d'ailleurs honorables et solvables, par suite de l'état de guerre et de l'occupation, de satisfaire à leurs engagements, de payer leurs loyers, d'acquitter même des lettres de change acceptées. De là nécessité des lois moratoires dont le gouvernement national prend souvent l'initiative, mais que le pouvoir occupant pourra renouveler et prolonger en cas de nécessité. On peut en dire autant des lois douanières. En principe l'occupation ennemie ne suspend point leur application, mais il peut arriver que la nécessité absolue pour l'armée occupante de pourvoir à sa subsistance exige impérieusement que les frontières soient largement ouvertes, sans restriction aucune, à l'importation des substances alimentaires étrangères. Gela n'est nullement exclu par l'article 43 du Règlement de 1907, pas plus du reste que par le droit des gens positif et coutumier et, à cet égard, la réglementation adoptée à La Flaye n'a rien changé à la coutume.
448. Quelques questions ont cependant été débattues et nous les examinerons rapidement. Au nom de qui la formule exécutoire qui accompagne les jugements et arrêts sera-t-elle rendue? Est-ce au nom du chef du pouvoir exécutif de l'Etat dont le territoire est occupé, ou au nom du souverain de l'Etat occupant? On sait que Tautorité prussienne a prétendu imposer, lors de la guerre franco-allemande, aux magistrats de la Cour de Nancy l'obligation de rendre la justice au nom des " Hautes puissances alliées allemandes „ et qu'elle s'y refusa. L'autorité militaire allemande proposa alors l'adoption d'une formule exécutoire : " au nom de l'Empereur „. La Cour s'y refusa encore à raison de la proclamation de la République. Cette exigence n'était pas plus admissible que la première. Elle impliquait une immixtion arbitraire du pouvoir occupant dans les
affaires politiques intérieures de TEtat ennemi et, quand il fut question du traité de Paix, c'est bien avec le Gouvernement de la République que l'on négocia et nullement avec Napoléon III. La Cour de Nancy, plutôt que de s'incliner, préféra suspendre le cours de la justice. Les mêmes exigences furent formulées à Laon et à Versailles; elles aboutirent au même résultat. Il est à remarquer au surplus qu'en demandant que les jugements et arrêts fussent rendus au nom de l'Empereur Napoléon III, la Prusse reconnaissait en principe qu'ils ne devaient pas l'être au nom du pouvoir occupant, mais au nom du pouvoir national. C^est la seule question qui s'élèvera en général et le désaccord ne s'est produit que parce que, pendant le cours de la guerre francoallemande, le souverain avait été déposé et la République proclamée, ce qui était exceptionnel (1). Quant au principe, il nous paraît résulter nécessairement de ce que, dès avant la guerre franco-allemande, on admettait que l'occupation de guerre n'entraîne pas de déplacement de souveraineté. Dans la guerre mondiale, il ne paraît pas qu'une difficulté quelconque se soit produite à cet égard.
449. Le pouvoir occupant est obligé en règle de maintenir les magistr-ats en fonctions, tout au moins ceux qui sont institués pour juger les affaires civiles et commerciales, et il doit en agir de même quant aux tribunaux établis en matière pénale, à moins qu'il ne s'agisse d'actes dorît la répression intéresse spécialement la sécurité des troupes du belligérant occupant. Les dispositions relatives à leur compétence resteront, sous cette restriction, les mêmes, à moins d'une nécessité absolue. Supposons cependant que, très arbitrairement et sans nécessité, le pouvoir occupant soustraie à la compétence des tribunaux normaux certaines contestations civiles et ordonne qu'elles seront portées devant des tribunaux spéciaux institués par lui, quel sera le remède? Nous avons déjà dit que le pouvoir occupant qui
(1) La question est exposée avec un grand luxe de détails dans Mérignhac, op. cil,, t. III, pp. 403 et suiv. — V. aussi Bonfils-Fauchille, op. cit., n° 1169,
agirait ainsi violerait le droit des gens. Mais les tribunaux normaux pourront-ils se déclarer compétents au mépris des mesures arrêtées par le belligérant occupant?... La question est extrêmement délicate et elle n'a pas été examinée par les auteurs. Elle a été soulevée en Belgique à l'occasion des tribunaux spéciaux institués par l'autorité militaire allemande pour juger certaines contestations entre propriétaires et locataires, et a été résolue en sens divers par le tribunal de Bruxelles et par la Cour d'appel. Le tribunal civil de première instance de Bruxelles s'est déclaré compétent sur la réclamation d'un locataire estimant qu'aucune nécessité ne justifiait la création d'un tribunal spécial. La Cour d'appel s est prononcée en sons contraire par ce motif de fait que cette création se justifiait par la nécessité. Nous ne voulons pas examiner les savantes considérations sur lesquelles se fondent ces décisions judiciaires fortement motivées. A notre humble avis, l'une et l'autre sont erronées, parce que l'une et l'autre jugent entre deux gouvernements une question qui est essentiellement du domaine du droit international, la question de savoir si l'Allemagne, en instituant ces tribunaux spéciaux, a "violé le droit des gens vis-à-vis de la Belgique. Une violation du droit des gens ne peut, en général, donner lieu entre deux Etats qu'à des réclamations diplomatiques et, en l'absence de satisfaction dans les cas graves, à des mesures de rétorsion, de représailles ou à la guerre. Mais ici ces remèdes sont bien inapropriés. Dans l'état actuel, s agissant d'un droit attribué au pouvoir occupant sous la simple condition de la nécessité, il semble que lui seul fût provisoirement et par le fait, seul juge de cette nécessité et que le tribunal de Bruxelles n'eût qu'à s'incliner et à se déclarer incompétent, non pas en se fondant sur ce que cette nécessité existait réellement, mais en se fondant sur ce qu'à tort ou à raison le pouvoir occupant en avait décidé ainsi.
450. Ces lignes étaient écrites lorsque nous avons pris connaissance des arrêts rendus par la Cour de cassation de
Belgique, le 20 mai 1910, sur un avis remarquable et longuement motivé de M. le Procureur général Ter Linden. Nous n'avons pas à nous occuper de toutes les questions tranchées par ces arrêts. Nous constatons seulement que la doctrine de la Cour suprême est dans son ensemble conforme à l'opinion que nous avons développée, et nous reproduisons ci-après le texte de ses considérants en les faisant suivre de quelques observations :
" Attendu que la loi, formule générale de droit, à qui l'obéissance est due comme un devoir civique et sous la sanction de la contrainte sociale, est essentiellement et ne peut être qu'un acte du pouvoir;
„ Attendu que la souveraineté belge, émanée de la nation n'est pas, par le fait de l'occupation d'une partie du territoire par les armées allemandes, passée au chef de ces armées, la force ne créant pas le droit;
„ Attendu que c'est ce que porte essentiellement l'article 43 du règlement annexé à la Convention du 18 octobre 1907, lequel dispose que, par l'effet de l'occupation, Tautorité du pouvoir légal passe en fait entre les mains de l'occupant;
„ Attendu que les arrêtés de l'occupant ne sont pas des lois et ne valent pas comme lois si l'on entend par là qu'ils auraient eu euxmêmes et par leur vertu propre, le même caractère et la même autorité que la législation interne de l'Etat occupé dans laquelle ils viendraient s'incorporer, sans avoir reçu la sanction de l'autorité légitime; qu'ils ne sauraient être autre chose que des ordres de l'autorité militaire de l'occupant ;
„ Mais, attendu qu'en soumettant aux Chambres l'œuvre de la deuxième Conférence internationale de la paix, le Gouvernement belge déclara qu'il avait pour but " d'assurer ainsi à cette œuvre une pleine et entière efficacité „ ;
„ Que l'article unique de la loi du 25 mai 1910, approuvant les conventions et déclarations annexées à l'acte final de la susdite Conférence, ordonne : " que ces conventions et déclarations sortiront leurs pleins et entiers effets „ ;
„ Attendu que le traité diplomatique de 1907, revêtu de l'assenliment des Chambres et promulgué en Belgique, y a donc force de loi et doit, à ce titre, être appliqué par les tribunaux ;
„ Attendu que l'article 43 du règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, obligatoire pour l'occupant et le territoire occupé, est rédigé comme suit :
„ L'autorité du pouvoir légal ayant passé de fait entre les mains-
de Toccupant, celui-ci prendra toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d'assurer, autant qu'il est possible, l'ordre et la vie publics, en respectant, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays „ ;
„ Attendu que cet article contient, d'une part, la formelle réserve des droits souverains de l'Elat occupé, donnant ainsi une satisfaction partielle à des observations présentées par M. Beernaert, lors des travaux préparatoires de la Conférence, mais qu'il prévoit aussi que, en réalité et dans cette matière spéciale qui est de rétablir et d'assurer la vie publique dans les territoires troublés par les événements militaires et tombés aux mains de l'occupant — comme dans cette autre matière qui est de rétablir et d'assurer l'ordre public — les mesures prises par celui-ci pour remédier aux premiers maux de la guerre pourront, s'il le faut, ne point cadrer avec la législation de ce territoire;
„ Attendu que, d'une part, les traités internationaux lient les juges de chacune des parties contraclanles comme tous les ressortissants de ces parties et doivent, comme tout contrat, être exécutés de bonne foi et quelles que soient les conséquences de leur exécution; que d'autre part, ces juges doivent obéissance a toutes les lois du pays dont ils tiennent leur mandat, aussi longtemps qu'ils croient devoir exercer celui-ci pour le service et l'avantage de leur pays;
„ Attendu que le règlement annexé à la troisième Convention de La Haye fait partie intégrante de cette Convention ; que l'article 43 de ce Règlement impose à l'autorité militaire de l'occupant l'obligation de prendre des mesures pour cet objet hmitativement désigné qui est de rétablir et d'assurer la vie pubhque *dans le territoire de l'Etat ennemi, qu'à moins de supposer que les hautes parties contractantes, chose inadmissible, aient entendu faire œuvre vaine et sans résultat pratique, il faut reconnaître qu'à cette obligation imposée à l'occupant correspond celle pour les ressortissants de l'Etat occupé de se conformer à de semblables mesures;
„ Attendu que les autorités du pays occupé et, notamment, les autorités judiciaires ne sont pas exceptées de cette obligation générale et que la Convention prévoit donc qu'elles se conformeront à celles des mesures prises qui consisteront dans une injonction ou une interdiction qui leur serait directement et expressément adressée par l'occupant, en vue de l'objet susdit et dans les limites de cet objet;
„ Attendu que la loi belge du 25 mai- 8 août 1910,. en même temps qu'elle constitue l'assentiment des Chambres donné au traité, contient l'ordre formel que cette Convention sortira en Belgique ses pleins et entiers effets;
„ Que les mesures prévues par l'article 43 doivent donc être obser-
Tées, non que l'occupant tienne de sa force le pouvoir législatif en pays occupé, non que ces mesures cessent d'être autre chose que des ordres d'une autorité militaire étrangère ou qu'elles aient la vertu de produire par elles-mêmes et sans la sanction du pouvoir légal quelque -effet en droite mais uniquement parce qu'une loi belge le prescrit;
„ Attendu que l'article 10 de l'arrêté de l'occupant du 21 février 1915, lequel seul doit être considéré dans l'espèce et qui enjoint aux juridictions belges de se dessaisir dans le cas qu'il prévoit, est une mesure prise pour rétablir et assurer la vie publique dans le territoire occupé:
„ Attendu que la Convention ci-dessus spécifiée ne sortirait pas ses effets si ces juridictions refusaient de se dessaisir; qu'elles doivent donc le faire, ce par respect pour la foi des traités et par l'obéissance à leur loi nationale, sayis apprécier ces mesures et sans assumer en les appréciant aucune responsabilité, quant à leur nécessité ou leur efficacité;
„ Attendu que, il est vrai, l'article 43 qui impose à l'occupant l'obligation rigoureuse de prendre les mesures préindiquées, signale diverses modalités suivant lesquelles il s'acquittera de sa tâche : lo II fera ce qui dépend de lui ; il agira dans la mesure du possible ; 3° il respectera, en édictant ces mesures, les lois du pays et ne s'en écartera qu'en cas de nécessité absolue;
„ Mais attendu que les difficultés relatives à l'inobservation de ces formalités, à la manière dont l'occupant s'est occupé de sa mission, concernent les rapports entre nations et que leur solution ne peut conduire qu'à l'application de la sanction prévue par Tarticle 3 de la Convention;
„ Qu'en résolvant ces difficultés, le pouvoir judiciaire du pays occupé empiéterait sur les attributions du pouvoir national compétent; qu'il doit s'en abstenir sous peine de commettre un excès de pouvoir. „
451. Cet arrêt dont tous les termes trahissent la répugnance patriotique de la Cour suprême à appliquer les décrets d'un pouvoir étranger nous paraît conforme aux vrais principes- et conforme aux Conventions de La Haye ainsi qu'aux règles admises par la pratique des nations. Il n'est pas autre chose, au fond, que la reconnaissance de l'incompétence du pouvoir judiciaire pour apprécier l'existence de cette nécessité sur laquelle se base l'initiative légale prise par le pouvoir occupant. Il y a une certaine analogie entre la situation du pouvoir judiciaire au regard
de ces lois du pouvoir occupant, dç ces lois d'une durée éphémère qu'on reconnaît à l'occupant la faculté, sinon le droit absolu, d'édicter en cas de nécessité et celle qui lui est faite au regard des arrêtés royaux ou locaux dont il n'a pas à apprécier l'opportunité ou la nécessité. Il n'est vraiment d'autre moyen de remédier aux abus de pouvoir qui pourraient être commis par l'occupant, sous ce rapport, que des réclamations .diplomatiques sous forme de protestations adressées par le gouvernement légal aux Puissances neutres et un appel à la conscience publique des peuples civilisés»^ Recours illusoire, dira-t-on. Il le sera souvent dans une certaine mesure, si les Puissances neutres, comme elles l'ont fait souvent dans la guerre mondiale, persistent à se draper dans une majestueuse ou timide indifférence. Il ne le sera pas toujours et, s il reste sans effet, n'en est-il pas de même de beaucoup dinjustices, de beaucoup d'excès commis dans cette guerre?
Que devront faire cependant les tribunaux si une loi nouvelle de l'occupant présentait un caractère particulièrement abusif et odieux contre laquelle se révolterait leur conscience d'hommes? Il ne leur resterait qu'à se démettre? Mais tel n'était certainement pas le caractère de la loi sur la compétence en matière de loyers, et une démission donnée à la légère ne ferait que compromettre plus gravement les intérêts dont ils ont la charge suprême.
452. Il est un autre point que nous ne pouvons passer sous silence. La Cour suprême de Belgique a fondé essentiellement sa décision sur la loi belge du 25 mai-8 août 1910 qui a approuvé et ratifié la quatrième Convention de LaHaye (la Cour dit par erreur la 3^) et le Règlement fait corps avec la Convention. N'a-t-elle pas perdu de vue l'article ^ de ce pacte international qui déclare que les dispositions de ce règlement ne sont applicables qu'entre les Puissances contractantes et seulement si les belligérants sont tous parties à la Convention? Le pouvoir législatif en approuvant cette Convention a nécessairement approuvé aussi cet article. Or, il semble
bien en résulter que si, dans une guerre éventuelle entre plusieurs Puissances, une seule n'a pas ratifié la Convention, celle-ci perd sa force obligatoire conventionnelle même entre les Etats qui l'ont ratifiée. Sinon l'article est inutile, car il va de soi que les Conventions n'ont d'effet qu'entre les parties contractantes. Et il est à remarquer que ni la Serbie, ni la Bulgarie, ni le Monténégro, ni la Turquie, ni même l'Italie n'ont jamais ratifié cette Convention, Elle ne pouvait donc pas être invoquée pas plus que la loi qui l'a ratifiée. Mais à défaut de la Convention de 1907, l'arrêt pouvait se justifier par la Convention de 1899 et le règlement y annexé, dont l'article 43 est conçu dans les mêmes termes que Farticle 43 du Règlement de 1907. La Convention de 1899 a été, en effet, ratifiée par toutes les Puissances engagées dans la guerre mondiale et nous croyons avoir démontré plus haut qu'à défaut de la Convention de 1 907 celle de 1 S99 est pleinement et incontestablement applicable.
453. Nous avons examiné le droit du pouvoir occupant de modifier la législation du pays occupé en nous plaçant au point de vue de l'article 43 des Règlements de 1907 et de 1899. Au cas où ce droit conventionnel ne serait point appficable, et il ne Pest pas toujours, il faut en revenir aux règles admises par les usages entre nations et, si ces usages sont incertains et confus, à la doctrine des auteurs. Or, quand le principe de la translation de la souveraineté a été complètement abandonné dans le cours du XIX« siècle, l'occupant n'a plus guère exercé le droit de légiférer en pays occupé que dans la mesure où cela lui était nécessaire pour sa sécurité et pour le succès de ses opérations militaires. Il est vrai qu'il n'y a pas d'exemple, depuis les guerres napoléoniennes, d'une occupation très prolongée comme celle de la Belgique de 1914 à 1918. Mais les principaux auteurs ne prévoient l'exercice de ce pouvoir que dans l'intérêt du belligérant et de ses opérations militaires, nullement dans celui de la population d'une région occupée. On doit partir en effet de la présomption que le Gouvernement temporairement
dessaisi connaissait mieux les intérêts de cette population, et que les lois existantes sont appropriées à ses intérêts, à ses besoins et à ses mœurs. Le pouvoir occupant n'a, dit Hall, qu'un droit de contrôle dans la mesure où cela lui est nécessaire pour sa sûreté et le succès de ses opérations. " Il lui est interdit, as a gênerai rule, de modifier ou de suspendre les lois concernant la propriété ou les relations personnelles privées des habitants, ou Tordre moral de la communauté „ (l). Charles Lueder, qui n'est certes pas enclin à restreindre les droits du belligérant, dit qu'il ne peut prendre aucune mesure de gouvernement dépassant les nécessités de la guerre et les besoins provisoires de l'administration. Il ne peut pas créer des institutions nouvelles ni, d'autre part, abroger ou modifier les lois La nécessité de guerre seule l'autorise à modifier celles-ci. La plupart des auteurs s'expriment à peu près de la même manière. Dans une pensée très louable, la Déclaration de Bruxelles après avoir proclamé en son article 2 que l'occupant doit prendre toutes les mesures qui dépendent de lui, en vue de rétablir et d'assurer autanl que possible l'ordre et la vie publique, ajoutait en son article "6 que : " A cet effet il maintiendra les lois qui étaient en vigueur et ne les modifiera, ni ne les suspendra ou ne les remplacera que s'il y a nécessité. „ L'Institut s'était exprimé dans les mêmes termes. Les mots à cet effet indiquent que, dans sa pensée le moyen de maintenir l'ordre et la vie publique est précisément de maintenir en général les lois en vigueur, sauf en cas de nécessité. Mais il peut y avoir des cas où ce maintien de Tordre et de la vie publique est primé par un intérêt plus puissant aux yeux de Toccupant, notamment par la nécessité de guerre. C'est bien cette nécessité, €e genre de nécessité, nous l'avons démontré, que la Déclaration de Bruxelles a eu en vue. Les Conférences de La Haye en 1899 et en 1907 semblent être allées plus loin. Nous €royons qu'elles ont fait fausse route.
(1) Hall, op. cit., § 155.
(2) V. Manuel de Hollzendorff, t. IV, p. 5i2.
454. Au point de vue des principes commandés par la raison et par la justice, il nous semble que l'on pourrait dire plus et critiquer même la disposition d'après laquelle V autorité du pouvoir légal est suspendue et passe aux mains de Toccupant. Pourquoi serait-elle suspendue d'une manière absolue? Pourquoi passerait-elle tout entière aux mains de l'occupant? Elle ne devrait être suspendue, elle ne devrait passer en ses mains que si l'exercice de cette autorité blessait ses intérêts et dans la mesure où il les blesserait. Si l'occupation ne doit point être assimilée à la conquête, si l'administration du pays a lieu sous la direction suprême du pouvoir occupant, on le comprend aisément. Pour exercer la haute main sur l'activité des fonctionnaires de l'administration, le pouvoir légal devrait être présent d'une manière constante : il ne l'est pas, il est provisoirement dépossédé. Les auteurs sont d'accord que le pouvoir occupant la dirigera désormais. Encore reconnait-on qu'il ne devra pas changer les organes de l'administration sans nécessité absolue. Il ne devra pas substituer ses propres fonctionnaires aux fonctionnaires nationaux. Il a lui-même intérêt à ne pas le faire en général, les rapports entre les administrés et ces fonctionnaires étrangers devant être beaucoup plus difficiles. Mais^ pour autant qu'il ne s'agisse de légiférer que dans l'intérêt de la population du pays occupé, à raison de la situation provisoire que la guerre a créée, dans l'intérêt des bons rapports entre les habitants de la région occupée, pourquoi le pouvoir occupant ne respecterait- il pas les lois nouvelles qu'édicterait le pouvoir légal aussi bien que les lois anciennes? Certes il ne les respectera pas, si ses intérêts comme beUigérant sont lésés : c'est son droit absolu. Mais si l'occupation se différencie essentiellement de la conquête, là s'arrête son droit, là du moins devrait- il s'arrêter.
Telle sera, nous l'espérons, la doctrine future du droit international. Elle ne l'est pas encore et l'on ne saurait faire un crime à l'autorité militaire allemande de ne jamais avoir reconnu au Gouvernement belge le droit de légiférer à nouveau, en vue des relations et des intérêts privés de la
population du pays occupé, par exemple en ce qui concerne les loiâ' moratoires. On peut d'autant moins lui en faire un crime que, sans reconnaître l'autorité de celles qu'avait édictées le Gouvernement belge, il en a édicté d'à peu près identiques. Mais on peut, au contraire, lui reprocher d'avoir eu la prétention de résoudre certaines questions d'ordre intérieur qui ne le regardaient pas et dont il ne s'est occupé que dans l'intention manifeste de semer la division entre les Belges et de les dominer ainsi plus complètement : divide id imperes, A-t-il réussi à assurer ainsi l'ordre public et la vie publique dans la région occupée? Nul ne le soutiendra. On sait qu'il existait en Belgique, comme dans bien d'autres pays, une question des langues. Certes, les Flamands n'ont jamais eu à se plaindre de ce que renseignement de la langue flamande fût interdit dans les écoles, comme l'est celui du Polonais dans les écoles de la Pologne prussienne. 11 était au contraire prescrit. Mais ils avaient eu, dans le passé, des griefs sérieux, de la plupart desquels il a été fait successivement justice. Au moment où la guerre a éclaté, ils réclamaient surtout la transformation de l'Université de Gand, l'une -des deux universités de l'Etat, en Université flamande, question à laquelle ils n'avaient songé pour la première fois qu'une vingtaine d'années auparavant, par la raison sans doute que les Flamands, appartenant aux classes intellectuelles, parlaient tous le français. Cette transformation avait chance d aboutir, bien que de bons esprits estimassent regrettable de détruire ce qui existait et eussent préféré voir créer une troisième Université de l'Etat pui-ement flamande, en laissant subsister l'ancienne qui avait fait ses preuves et avait acquis un grand renom à l'étranger. Lorsque l'armée allemande occupa la Belgique, certains coryphées obscurs du parti flamingant n'hésitèrent pas à sohiciter du pouvoir occupant, qui leur avait fait des avances, l'accomplissement de leurs vœux, tandis que les chefs de ce parti, parmi lesquels l'éminent historien flamand, Paul Frédéricq, refusaient énergiquement de se joindre au mouvement devenu antipatriotique de ceux que l'on nommait les
activistes. La déportation en Allemagne fut le châtiment de quelques-uns de ces derniers et des quatre vingts membres du corps professoral de Tancienne Université, cinq seulement, dont un Luxembourgeois et un Allemand^ consentirent à donner des cours dans l'Université flamande nouvelle, fondée par l'autorité militaire allemande. Malgré des traitements plantureux alloués aux nouveaux professeurs, des bourses considérables et des avantages divers offerts aux élèves, TUniversité créée dans le but manifeste de semer la division dans le pays occupé, ne prospéra pas, et à peine les troupes belges eurent-elles fait leur rentrée à Oand, qu'elle fut renversée par l'indignation populaire, avant même que le Gouvernement belge eût eu le temps de prendre des mesures pour anéantir légalement ce que le pouvoir occupant avait fait. Il est manifeste que Tœuvre de celui-ci, que ce changement grave introduit dans les institutions du pays ne se justifiait ni par une nécessité militaire ni par le besoin de maintenir Tordre social et la. vie publique.
455. Les magistrats en fonctions que le pouvoir occupant doit maintenir, sauf le cas de nécessité. et qu'il a, en général, intérêt à maintenir, sont-ils obligés de rester en fonctions?... Cette question, qui s'élève pour les magistrats, peut naître aussi pour les fonctionnaires autres que les magistrats, c'est-à-dire pour les fonctionnaires politiques ou purement administratifs. Il est certain tout d'abord qu'ils doivent se retirer s'ils en reçoivent Tordre de leur gouvernement dont ils sont les délégués, et auxquels ils doivent encore obéissance et fidélité, puisque le lien de sujétion n'est pas rompu (1). Il est vrai que la population du territoire occupé doit, elle aussi, obéissance à l'occupant. Mais les fonctionnaires, à tous les degrés de la hiérarchie, sont dans une situation spéciale. Ils tiennent leurs fonctions d'une espèce de mandat et peuvent être révoqués par le mandant. Bluntschli semble le reconnaître implicitement,
(1) Bonfils-Fauchille, n° 1174.
en blâmant seulement comme impolitique Tordre donné par l'Autriche-Horlgrie en 1866, lors de Toccupation prussienne en Bohême, à tous ses fonctionnaires et même à la gendarmerie de quitter le territoire. Mais il ne faut pas se faire illusion. La règle est, d'après lui, que les fonctionnaires ou employés ne doivent obéir aux ordres et aux règlements de leur gouvernement que jusqu'à la prise de possession et qu'après la prise de possession, c'est-à-dire après l'occupation " ils cessent de dépendre des autorités de leur pays et doivent, dans les limites fixées par le droit international, se soumettre aux décisions des autorités militaires établies par l'ennemi (I) „. La question est fort délicate; car, en admettant que tous les fonctionnaires et employés doivent démissionner ou se retirer, lorsqu'ils en reçoivent l'ordre de leur gouvernement, on peut se demander s'ils ne doivent pas reprendre leurs fonctions lorsqu'ils en reçoivent l'ordre de l'autorité étrangère qui leur donne ainsi un nouveau mandat. Gela touche de près au droit de réquisition personnelle dont il sera question plus loin. Notons que le Gouvernement allemand Ta tranchée contre les fonctionnaires et employés, lorsque, pendant la guerre franco-allemande, les employés à la préfecture de Versailles, refusèrent leur concours à l'autorité allemande. Ils furent condamnés chacun à i^OO francs d'amende. Le Manuel du droit international à l'usage des officiers (Français) décide la question en un sens diamétralement contraire et n'admet pas la contrainte (2). L'article 4 de la Déclaration de Bruxelles semble laisser aux fonctionnaires toute liberté de se retirer en disposant que : les fonctioiuiaires ou employés de tout ordre qui consentiraient sur son invitation, à continuer leurs fonctions, jouiront de sa protection „. Il est vrai que cette disposition a été supprimée dans le Règlement de La Haye de 1899 et dans celui de 1907, mais par quel motif? Parce que d'après M. Beernaert, comme d'après M. van Karnebeek, le premier délégué
(1) Bluntschli, op. cit., n^Ml et la note.
(2) Bonfils, op. cil., 1174, et dans le même sens : Despagnet, op. cit., n° 572, Déclaration de Bruxelles, art. 4 ; Manuel de l'Inslitut, art. 44 et 45. Gomp. toutefois art. 45.
des Pays-Bas, qui a vivement appuyé la proposition de ce dernier, elle aurait tendu directement ou indirectement à donner aux fonctionnaires du pays envahi l'autorisation de se mettre au service du vainqueur. On ne contestait donc pas leur faculté de se retirer, tout au contraire.
456. Doivent-ils être maintenus en fonctions s'ils ne se retirent pas? La question est toute différente, et ici il n'y a guère de désaccord. Les agents ou fonctionnaires politiques, ministres, gouverneurs de province, préfets, souspréfets, commissaires d'arrondissement et en général tous les fonctionnaires qui représentent le gouvernement non seulement ne doivent plus y être maintenus, mais ils ne continueront pas en général à résider dans le territoire occupé. Quant aux magistrats de l'ordre judiciaire, et aux autorités locales administratives, on les maintiendra en général sauf le cas de nécessité. Le pouvoir occupant lui-même y aura le plus grand intérêt. S'il ne gouverne pas, il administre et il a le devoir d administrer. Pourquoi, s'il veut remplir consciencieusement cette mission, se priverait-il du concours des bourgmestres ou maires, des éctievins, etc., des employés subalternes dont la mission ordinaire et normale est de s'occup:3r des intérêts locaux. Il ne pourrait les congédier qu'à son propre préjudice et il a été reconnu, lors des délibérations sur le Règlement de 1899, que leur maintien était également de l'intérêt du gouvernement dont le territoire est occupé par l'ennemi.
457. L'occupant est obligé, en général, de maintenir en fonctions, sauf les cas où il y aurait nécessité d en agir autrement, les magistrats chargés de rendre la justice, les cours et tribunaux, il doit s'abstenir de les entraver, dans l'accomplissement de leurs fonctions, et l'on doit considérer comme absolument contraires au droit international les actes par lesquels, dans la partie occupée de la Belgique, l'autorité militaire allemande a expulsé les magistrats des locaux dans lesquels ils rendaient la justice. C'est ce qui s'est passé
notamment à Gand où la Cour d'appel, l'une des trois Cours de Belgique, a été expulsée du Palais de justice avec le tribunal de première instance, chambres civiles et correctionnelles, le tribunal de commerce, les greffes et les parquets se rattachant à ces diverses juridictions. A la suite de cette expulsion et de la prise de possession de ces locaux par l'autorité militaire de l'armée occupante, ces divers tribunaux ont été dispersés dans des locaux de fortune, peu appropriés à cet effet, d'où il est résulté une perturbation considérable et des lenteurs dans l'administration de la justice (1).
458. Nous avons essayé de déterminer avec précision les droits et les devoirs généraux du pouvoir occupant, en ce qui concerne l'administration du pays occupé, tels qu'ils se dégagent non seulement du Règlement de La Haye, mais du droit des gens coutumier. Et nous croyons avoir démontré, qu'en général, le devoir qui incombe à l'occupant d'assurer la sécurité dans le pays occupé a pour conséquence son obligation d'y maintenir les fonctionnaires dont il n'a pas à craindre une action politique, parce qu'elle n'entre pas dans leurs attributions et tout particulièrement ceux qui ^ont chargés d'administrer la justice, comme aussi de ne pas modifier la législation. 11 nous reste à examiner si la proclamation de la loi martiale, ou son application de plein droit a pour effet d'apporter une exception à ces principes et dans quelle mesure. Nous examinerons la nature de cette loi martiale dont ne font mention ni le Règlement de La Haye de 189y, ni celui de 1907, ni la Déclaration de Bruxelles, ni le Manuel de Vlnsiitut du droit international et son autorité actuelle en droit international.
(1) Des abus analogues ont élé commis dans d'autres villes belges, même à Bruxelles, mais d'une manière moins radicale. A Termonde, il n'a pas été nécessaire d'expulser le tribunal du palais de justice. L'armée allemande Ta incendié délibérément, comme représailles à raison des actes d'Iiostililé prétendument commis par des francs-tireurs, et le tribunal a dû transporter son siège à Saint- Nicolas, la presque totalité de la ville de Termonde (1100 maisons sur 1200) ayant subi le même sort q le le palais de justice. D'autres palais de justice ont également été détruits.
SECTION III
De la loi martiale.
459. La loi martiale, dontoil est ici question, ne doit pas être confondue avec la mesure parfois ainsi qualifiée, plus généralement appelée état de siège, à laquelle les gouvernements ont souvent recours pour rétablir l'ordre, dans le cas de révoltes ou de troubles intérieurs, et Westlake observe avec raison qu'elle doit être distinguée aussi des lois mili- ' taires que les gouvernements édictent pour la discipline et la conduite de leurs armées. Bien que ces lois, lorsqu'elles déterminent les obligations imposées à leurs troupes relativement à leur conduite vis-à-vis des populations d'un territoire occupé, embrassent la même sphère territoriale, elles n'ont pas de force obligatoire internationale. " La loi martiale consiste pour les juristes internationaux,,, dit Westlake, " dans les règles qui sont admises par des conventions ou. par des usages internationaux, comme internationalement obligatoiies, en ce qui concerne les relations entre l'envahisseur et la population du pa^^s envahi „. Il ajoute que ces règles ne sont pas exclusivement applicables au cas où l'invasion s'est transformée en occupation, et il accepte ainsi, en principe, la distinction que nous avons établie entre l'envahisseur et l'occupant (1). La définition qu'en donne Wesjlake, est à peu près celle de Lieber dans ses Instructions pou?' les armées des Etats-Unis en campagne : Article IV. " La loi martiale est simplement l'exercice de l'autorité militaire en harmonie avec les lois et usages de la guerre „. Seulement Lieber lui attribuera dans divers articles, suivant sa conception des lois et usages de la guerre, une étendue presque illimitée et admet, en outre, que son entrée en vigueur est l'effet direct et immédiat de l'occupation ou de la conquête, sans qu elle doive être proclamée. Le chef militaire pourra faire tout ce qu1l jugera nécessaire pour assurer la sécurité et le succès de Tarmée. Il n'y a vrai-
(1) Westlake, op. cil., t. II, p. 8').
ment qu'une limite sérieuse à son pouvoir, c'est celle de l'article 11, et ici aucune exception n'est faite pour le cas de nécessité : " Le droit de la guerre ne condamne pas seulement toute cruauté et toute mauvaise foi concernant les engagements conclus avec l'ennemi pendant la guerre, mais aussi toute violation d'engagements solennellement contractés par les belligérants en temps de paix et reconnus comme destinés à rester en vigueur dans le cas de guerre entre les Puissances contractantes
460. La doctrine de Lieber est rigoureuse et sa rigueur s'explique peut-être par la nature particulière de la guerre à l'occasion de laquelle elle a été formulée. Il s'agissait en réalité d'une guerre civile, la plus incivile de toutes les guerres. Cette conception ne diffère guère du reste de celle que des auteurs récents se sont faite de la loi martiale sans en approuver cependant l'application indéfinie et illimitée. " Au sens large „, dit Nys, " la loi martiale consiste dans la suspension du cours des règles juridiques et ordinaires et dans la prédominance de la volonté des chefs militaires (^). „ Il cite des autorités graves en ce sens et il faùt reconnaître que c'est notamment la conception que s'en sont faite certains auteurs Américains. Quelques auteurs ne font pas même mention de la loi martiale, à raison sans doute du vague que cette notion comporte. Ils préfèrent rechercher et déterminer avec une précision plus ou moins grande ce que le belligérant peut faire ou ne peut pas faire en pays occupé (3). Mais les auteurs qui en parlent la définissent de manières bien diverses. Pour Pasquale Fiore, une des justes conséquences de la déclaration de guerre est la promulgation de la loi martiale. 11 n'en parle pas spécialement à propos de l'occupation. " C'est „, dit-il " une loi toute exceptionnelle, qui, en raison des nécessités impérieuses de la guerre et du
(1) Oi ne peut s'empêcher de songer à la violation d3 la neutralité de la Belgique, malgré les engagements solennels contractés entre les Grandes Puissances et vis-à-vis de la Belgique elle-même en vue de la, guerre.
(2) Nys, op. cit., t. IH, p. 248.
(3j V. notamment Heffter, von Listz, Mérignhac.
besoin urgent de pourvoir par des mesures extraordinaires à la conservation de TEtat, a pour effet de suspendre Tapplication du droit commun et des formes ordinaires de procédure et de concentrer tous les pouvoirs dans les mains de l'autorité militaire „. Ainsi entendue la loi martiale ne serait pas du domaine du droit international, mais de la législation intérieure de chaque pays. Mais c'est une question de droit international que celle de savoir dans quelle mesure un Etat peut appliquer, dans un pays occupé, cette loi martiale qu'il s'est faite à lui-même. Wellington disait que la loi martiale n'est pas autre chose que la volonté du général qui commande l'armée. Bonfils dit qu'en fait la loi martiale signifie absence de lois (l). Ceci répond en somme à l'opinion exprimée par Wellington. Despagnet dit que l'occupant fera appliquer sa propre loi martiale par sa juridiction mihtaire {^). C'est beaucoup plus exact. Mais à quelles conditions et^dans quelle mesure pourra-t-elle la faire appliquer ou légiférer, au regard des habitants d'un pays occupé, lorsqu'il s'est agi d'applicjuer le principe. C'est au droit des gens à répondre. Mais jamais on n'a osé soutenir que son autorité fut absolument iUimitée.
461. Nys dit que, dans le système de l'occupation de guerre qui s'est développé en Europe et qui est admis par les conférences de La Haye, l'Etat occupant ne peut proclamer la loi martiale que dans des cas exceptionnels (3). La question est de savoir si la proclamation -de la loi martiale, sous l'empire du Règlement adopté par la Convention de La Haye de 1907 aurait encore une portée sérieuse, si elle aurait pour effet d'augmenter, de renforcer les droits du belligérant occupant, de l'affranchir de certaines restrictions et conditions auxquelles ces droits sont subordonnés, et à cette question, il nous paraît impossible de ne pas répondre négativement. La Conférence de 1907, comme celle de 1899 et
(1) Bonfils, op. cit., n» 1173.
(2) Despagnet, op. cit., n° 574.
<3) Nys, op. cit., t. III, p. 245.
comme la Conférence de Bruxelles en 187i, a laissé délibérément de côté la notion de la loi martiale, ou tout au moins celle de la proclamation de la loi martiale. Elle s'est attachée à limiter les droits du belligérant occupant qu'elle admet dès lors en principe. Mais elle les admet indépendamment de toute proclamation de la loi martiale. Il n'a pas été question davantage de la loi martiale dans les délibérations de l'insstitut de droit international sur la Déclaration de Bruxelles. Aucun des jurisconsultes de premier ordre : Bluntschli, Montagne Bernard, Landa, Rolin-Jaequemyns, Den Beer- Poortugael, etc. auxquels il avait confié la mission d'examiner le projet de la Conférence de Bruxelles de 1874 n'a suggéré une proposition quelconque, quant à la loi martiale, ni émis l'idée qu'en la proclamant, un belligérant pourrait augmenter encore ses droits. 11 n'en est pas question davantage dans le Manuel de VInstitid, Les droits qui sont reconnus, sous certaines restrictions, bien que dans une mesure encore fort large à l'occupant, lui sont attribués sans proclamation de la loi martiale. Aucune disposition ne les étend encore davantage et rien ne fait supposer qu'ils puissent être étendus par la proclamation de la loi martiale.
SECTION IV
Limites des droits du pouvoir occupant vis-à-vis de la population du territoire occupé. Réquisitions personnelles.
462. Il a déjà été question de l'article 44 du Règlement jde 1907 lorsque nous avons examiné l'article 23^/. Cet article conçu comme suit : " Il est interdit à un belligérant de forcer la population à' un territoire occupé à donner des renseignements sur Tarmée de l'autre belligérant ou sur ses moyens de défense „ est nouveau. Dans le règlement adopté par la Conférence de 189U, l'article 44 disait simplement : " Il est interdit de forcer la population d'un territoire occupé de prendre part aux opérations militaires contre son propre pays (disposition qui a été simplement déplacée dans le
Pièglenieiitde 1907 et est devenue l'article 23^, avec un léger changement qui n'a fait que la renforcer. L'article 44 nouveau va plus loin. Ce n'est pas prendre part aux opérations militaires que de donner des renseignements. Il n'en est pas moins interdit à l'occupant de forcer les habitants du pays occupé à lui fournir cette aide et cette assistance. Cet article ne défend pas seulement, il'împorte de le remarquer, de le contraindre à l'espionnage. On ne peut pas même forcer les habitants à révéler les projets et les plans militaires de l'armée de leur pays, dont ils auraient eu connaissance par des circonstantes fortuites, ou qui leur auraient été révélés spontanément. Pourquoi ? Parce qu'il serait d'une immoralité suprême de les forcer à trahir leur patrie. La conscience se révolte. Rien n'indique, que, dans la pensée des auteurs de cette disposition, un belligérant puisse se soustraire à l'application de cette disposition en proclamant la loi martiale. Elle serait dénuée de tout effet et rien ne serait plus simple que d'y échapper.
Il est vrai cependant que, si l'Allemagne et l'Autriche- Hongrie ont ratifié la quatrième Convention de La Haye sur les lois et les coutumes de la guerre de 1907 sur terre et le règlement y annexé, elles ont fait exception pour l'article 44. Cette disposition n'avait donc pas pour ces Etats la force d'une disposition contractuelle ou conventionnelle et, en la violant, elles n'eussent point violé leurs engagements. Mais s'en suit-il qu'elles n'eussent point violé les lois et coutumes de la guerre sainement comprises, qu'elles n'eussent point violé la justice et les vrais principes du droit international? Nullement. Avant même qu'il ne fût question de réglementer par des conventions expresses les lois et coutumes de la guerre, avant même la Conférence de Bruxelles, on a discuté la question de savoir ce que Ton pouvait exiger de la population du territoire occupé sans violer ces règles de la justice et de l'humanité, ces exigences de la conscience publique que les Etats doivent respecter d'après le préambule de la Convention de 1899, comme d'après celui de la Convention de 1907. L'on a même reconnu en général, nous l'avons vu
plus haut, que l'on ne pouvait forcer les habitants à servir de guides à l'armée ennemie. Sans que nous voulions revenir sur ce débat, nous rappellerions ce que disaient des officiers allemands à Geffcken : " On ne peut exiger des habitants du pays occupé ce qu'un homme d'honneur se refuserait à faire. „ Gela dit tout, d'après Féminent jurisconsulte allemand, et nous sommet de son avis. Servir de guide à l'ennemi, lui fournir des renseignements, c'est souvent l'aider plus puissamment qu'en participant à des opérations militaires, c'est un acte de trahison auquel un homme d'honneur ne consentira jamais.
463. Il en est de même, à plus forte raison, de l'espionnage forcé. Si Ton ne peut contraindre les habitants d'un territoire occupé à donner des renseignements sur Tarmée belligérante ou sur ses moyens de défense, lors même qu'il s'agirait de révéler des faits dont ils auraient eu connaissance par hasard, on peut encore moins les contraindre à espionner. Ce serait du reste fort dangereux. On est parfois trahi par des espions volontaires. On est beaucoup plus exposé à l'être par des espions forcés.
Quand on analyse bien les diverses dispositions des articles '23^, 44, 45, 46 et mên.e 5^2 du Règlement de 1907, quand on les compare avec la pratique des Etats dans les guerres qui ne sont pas caractérisées par une aveugle fureur résultant parfois de l'acharnement et de la prolongation de la lutte, on remarque que l'on a toujours établi une différence essentielle entre les devoirs d'abstention et les devoirs d'action que l'on peut imposer aux habitants d'une région occupée. Leur devoir de s'abstenir de tout acte d'hostilité, de tout acte d'aide et d'assistance à l'armée nationale est absolu. Il n'en est pas de même de leurs devoirs d'action, et c'est précisément pour cela qu'il est interdit " de forcer la population dun territoire occupé à prêter serment à la Puissance ennemie, article 48. „ Elle ne doit point aider l'armée nationale, sans doute, mais elle ne doit pas aider non plus l'armée ennemie. On ne demandera pas aux habitants „, dit
Rivier (l), " de prêter hommage à l'envahisseur, de lui jurer fidélité, au mépris de leur attachement moral et même légal au pays qui, malgré Toccupation, est encore et toujours leur patrie. „
464. Appliquons ces principes et supposons qu'un habi tant du pays ait connaissance par Teffet du hasard d'un projet de raid audacieux de l'armée de son pays, ayant pour objet la destruction d'une voie ferrée, la détérioration des fils télégraphiques ou téléphoniques dans la partie occupée, est- il obhgé d'y mettre obstacle? Est-il obligé même de le révéler à l'occupant? Nullement. Pareil acte accompli par l'armée régulière est parfaitement hcite. Elle aurait le droit de l'accomplir dans le territoire même de l'ennemi, soumis d'une manière permanente et complète à sa domination, à plus forte raison en territoire simplement occupé par l'armée ennemie. Il suffit que les habitants s'abstiennent d'y prêter une aide quelconque. Nous pensons qu'il en serait même ainsi au cas où des actes de ce genre seraient le fait de combattants irréguliers; mais la question est plus discutable. Il s'en suit que les proclamations fréquentes par lesquelles des généraux Allemands ont menacé d'incendier les villages situés à proximité des endroits où de pareils faits seraient accomplis, et de fusiller des otages pris dans la population étaient déjà à ce titre injustifiables, d'autant plus qu'on ne savait pas s'ils n'étaient point l'œuvre des troupes régulières. Car le seul reproche que l'on put adresser aux habitants, c'était de ne pas les avoir révélés ou empêchés, alors même qu'on ne pouvait établir qu'ils les eussent connus ou eussent pu y mettre obstacle. De pareilles proclamations étaient des actes d'abominable barbarie, à tous les points de vue.
465. La disposition complexe de l'article 46 limite l'autorité militaire du pouvoir occupant, non seulement vis-à-vis de la personne des habitants du territoire occupé, mais en ce qui touche leurs biens. Nous ne nous occuperons ici que
(1) Rivier, op. cit., t II, p. 306.
de la protection de leurs personnes. Cet article prescrit de respecter l'honneur et les droits de la famille, la vie des indidividus ainsi que les convictions religieuses et l'exercice des cultes. C'est une formule stéréotypée que Ton retrouve dans la Déclaration de Bruxelles, dans le Mamtel de l^histiM, dans le Règlement de 1899. Elle est bien incomplète. 11 y a beaucoup d'autres droits individuels ou personnels que l'occupant doit respecter en général, par exemple la liberté individuelle. On objectera peut-être que les nécessités militaires, l'intérêt de la sécurité de l'armée occupante exigeront parfois certaines restrictions à cette liberté. Sans doute, mais n'en est-il pas de même des droits de famille, de l'exercice des cultes? L'existence même des habitants ne cesset-elle pas d'être inviolable lorsqu'ils commettent des actes ouverts ou secrets d'hostilité? Il eût été bon en conséquence d'indiquer expressément la liberté des habitants comme un droit que le belligérant occupant doit aussi respecter en principe. Ne doit-il pas, aux termes de l'article 43 in fine, respecter, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le pays, et existe-t-il une législation qui ne protège pas, dans une mesure plus ou moins étroite, la liberté individuelle? 11 y a plus : le même article 43 oblige le belligérant occupant à prendre toutes les mesures qui dépendent de lui, pour assurer autant qu'il est possible, non seulement l'ordre public, mais la vie publique. Les actes antérieurs de La Haye et de Bruxelles lui imposent la même obligation. Or, loi s de Conférence de Bruxelles, le baron Lambermont, délégué belge, a expliqué que : par la vie publique on entendait les^ fonctions sociales et les transactions ordinaires qui constituent la vie journalière, explication qui a été acceptée par tous les membres. Tout cela est du reste la conséquence nécessaire du grand principe qui domine de nos jours le droit de la guerre, et que parfois l'on se plaît à proclamer au début d'une invasion. La guerre est un rapport d'Etat à Etat; les forces armées des belligérants sont seules en lutte, peuvent seules en règle faire l'objet d'hostilités. Les non- combattants peuvent avoir à en subir indirectement les consé-
queiices, mais lie peuvent être visés directement. Dans sa proclamation du 1 1 août 1870, le roi de Prusse disait : " Je fais la guerre aux soldnts et non aux citoyens français. Ceux-ci continueront par conséquent à jouir d une complète sécurité pour leurs personnes et pour leurs biens, aussi longtemps qu'ils ne me priveront pas eux-mêmes, par des entrepi'ises hostiles contre les troupes allemandes, du droit de leur accorder ma protection. „ Il est donc certain qu'ils conserveront tous leurs droits en principe. Le belligéi-ant occupant devra respecter non seulement leur vie, leurs droits de famille, leur liberté de conscience et de religion, mais leur liberté individuelle, leur liberté de profession, de locomotion, toutes leurs libertés, sauf dans la mesure où les nécessités de la guerre exigeraient des restrictions de quelques-unes de ces libertés. Les auteurs reconnaissent du reste que la liberté de réunion, la liberté d'association, la liberté de la presse, sont par leur nature même, sujettes à des restrictions.
466. On s'est demandé si le pouvoir occupant avait le droit de punir les habitante du pays 0(.cupé qui voudraient partir pour rejoindre l'armée de leur pays et combattre dans ses rangs. Pasquale Flore résout la question négativement par le motif que " les liens qui enchaînent le citoyen à sa patrie sont inviolables et ne peuvent pas être rompus par le seul fait de l'occupation (1) „. Nous ne pouvons partager complètement l'opinion du savant jurisconsulte et le motif qu'il invoque pour la justifier nous paraît insuffisant. 11 est certain que le lien d'allégeance originaire n'est pas l ompu; mais ses effets n'en sont pas moins suspendus, en tant qu'il obligerait ou autoriserait l'habitant du territoire occupé à accomphr des actes positifs d'hostilité contre le pouvoir occupant auquel il doit en principe obéissance. Sans doute les habitants du pays occupé qui abandonnent le territoire occupé pour aller servir dans les rangs de l'armée nationale, n'accomplissent, dans la région occupée ellemême, aucun acte d'hostilité et, s'ils combattent plus tard
(1) Op. cit. y t. m, p. 320, n° 1460.
dans les rangs de l'armée nationale, ils auront droit au traitement des prisonniers de guerre, car ils n'ont pas violé le droit international. Mais l'occupant a un grand intérêt à les empêcher d'aller grossir les rangs de ses adversaires; il peut le leur défendre, et ils lui doivent obéissance tant qu'ils se trouvent dans la région où il est le maître. Il peut à plus forte raison, prendre des mesures nécessaires pour empêcher leur départ, fermer les frontières à tous les jeunes gens aptes au service militaire par des obstacles infranchissables. 11 peut même comminer des peines contre ceux qui violeraient ses défenses. On est généralement d'accord sur ce point. En France même, où l'on a si sévèrement critiqué les procédés excessifs de l'autorité mihtaire allemande pendant la guerre franco-allemande, on reconnaît que " l'occupant peut suspendre l'application des lois sur la conscription et empêcher les hommes valides de quitter le territoire pour aller grossir l'armée de l'adversaire (1) „. Quant aux auteurs allemands, ils sont unanimes. Ce que l'on a critiqué d'autre part, non seulement en France mais dans d'autres pays et même parfois en Allemagne, c'est l'extrême rigueur des peines édictées à raison d'actes de ce genre (2).
467. 11 ne faut pas oublier, en effet, que' ceux qui les accomplissent sont inspirés par les sentiments les plus nobles et les plus généreux. Sans doute, il peut arriver qu'il en soit de même des espions, et cependant on les punit de mort. Mais Tespion est un ennemi plus dangereux qui use de moyens peu conformes à la loyauté, qui a recours à la dissimulation et à la ruse, dont les manœuvres louches peuvent compromettre le sort de toute une armée, et contre lequel il faut bien se défendre par des moyens extrêmes. Il n'est même pas toujours inspiré par une pensée généreuse et patriotique. L'habitant du pays occupé qui ne peut combattre légitimement, parce qu'il est en pays occupé, et qui
(1) V. Bonfils, op. cil. y n» 1164. — Despagnet, op. cit., 578. V. cependant en sen.s contraire : Guelle, op. cil., t. Il, p. U, note 2.
(2) Bluntschli, Jahrbiicher d'Hollzendor(J, 1871, p. 310. — Roliu-Jaequemyns» Revue de droit interna lional, 1871, p. 310. — Brentano et Sorel, etc..
émigré, qui quitte le territoire pour aller senrôler dans l'armée de sa patrie, ne poursuit qu'un but immédiat : se mettre dans une situation telle qu'il puisse légitimement prendre place dans les rangs des militaires ses compatriotes, pour combattre loyalement avec eux contre les ennemis de sa patrie. Il ne posera même, à proprement parler, aucun acte d'hostilité en territoire occupé. Ajoutons qu'à notre avis, tout excès de rigueur dans la répression de faits de ce genre entraîne souvent des conséquences diamétralement contraires à l'effet que l'on veut produire. 11 ne saurait évidemment être question d'appliquer la peine de mort à ceux qui seraient surpris essayant de franchir la frontière dans ce noble but, et il n'en a été question, il faut le reconnaître, dans aucune proclamation allemande (1), Comment surtout se figure-t-on pouvoir intimider par la crainte de la confiscation, du bannissement, de la prison même ceux qui n'ont d'autre pensée que d'aller exposer leur vie sur le front et qui commencent déjà par l'exposer en franchissant une frontière hérissée de clôtures en fils de fer barbelés, électrisés et gardés, en outre, par des soldats prêts à fusiller ceux que l'électricité aurait épargnés? Des mesures rigoureuses ne pourraient que rendre la résistance plus héroïque et plus farouche. Elles sont aussi impolitiques que révoltantes. Et il n'est ni moins injuste, ni moins impolitique et barbare de frapper de peines rigoureuses, de la peine de mort parfois, comme on l'a fait, les hommes généreux et les nobles femmes qui prêtent leur appui à ces passionnés du devoir. On se demande si ces rigueurs inexcusables ne s'expliquent pas en partie par la qualification malheureuse de Kriegsveirath, trahison de guerre qu'il a plu un jour à la science allemande d'ap})liquer à des actes de cette nature, comme aussi au fait par des habitants, sans même qu'il y ait espionnage, de révéler à l'armée de leur patrie des faits dont le hasard leur a procuré la connaissance. Si grande est
(1) Nous n'avions jamais ajouté foi à rhorrible récit, reproduit par Quelle (t. Il, p. 13), du massacre, dans des circonstances abominables, de vingt-six Alsaciens, dont lés fils avaient été rejoindre les francs-tireurs. Après ce qu'ils ont fait en Be'gique, nous sommes fort tenté d'y croire.
la puissance, Montaigne aurait dit : " la piperie des mots „. Combien sont vraies les observations de Westlake, l'ancien Président d'honneur de l'Institut, au sujet de ces cruautés: " Leur appliquer la peine de mort, c'est „, dit- il, un reste du „ temps on l'occupation impliquait la conquête et un trans- „ fert du devoir d'allégeance „. 11 est impossible d'expliquer autrement la qualification de trahison de gu€7Te (Kriegsverrath), que les écrivains allemands appliquent à tout acte d'un membre de la population dirigé contre l'armée occupante, car les obligations imposées en compensation du maintien de l'ordre ne s'étendent pas aussi loin. Aucun acte de cette espèce ne peut être qualifié de trahiso7i, sans violer la conception moderne de la nature de l'occupation; et introduire la notion de la faute morale dans l'idée que se fait l'envahisseur de tout acte qui lui cause préjudice, ne sert qu'à enflammer ses passions et à rendre moins vi'aisemblable qu'il se renferme dans les véritables limites de la nécessité lorsqu'il réprime ce qui lui est préjudiciable. Dans les cas où il s'agit d'avoir donné des informations ou d'avoir servi de guide à ses propres concitoyens, une répression serait en outre inutile et ne pourrait réussir que chez un peuple plus abject que l'on ne pourrait en découvrir (1).
468. L'article 52 permet cependant, au moins implicitement, par cela même qu'il limite les droits du pouvoir occupant à cet égard, d'exiger de la population certains services. Mais il ne le peut que pour les besoins de l'armée d'occupation et il faut en outre que les services réclamés des habitants ne leur ihiposent pas l'obligation de prendre part aux opérations de la guerre contre leur patrie. Rappelons que ceci n'est que la confirmation de la règle établie par l'alinéa final de l'article 23 déjà commenté ci-dessus, et aux termes duquel il est interdit à un belligérant de forcer les nationaux de la partie adverse à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre leur pays, même dans le cas où ils auraient été à son service avant le commencement Je la guerre, et
(1) Westlake, op. cit., t. H, p. ICO.
qu'un amendement tendant à y introduire les mots comme combattants a été repoussé. 11 est donc entendu qu'on ne peut pas les forcer à y prendre part d'une manière quelconque, même sans qu'on les oblige à jouer le rôle de combattants, et s'il en est ainsi dans l'article ^3 il n'en peut être autrement dans l'article 52, où l'on retrouve les mêmes expressions. Qu'est-ce que prendre part ? Le terme est très vague. En commentant l'article 23 nous avons essayé de résoudre les questions que son application soulève. La difficulté est de concilier le fait que les services des habitants peuvent être requis pour les besoins de Tarmée occupante avec le principe qu'ils ne peuvent constituer une participation à des opérations de guerj'e. S'il est certain que collaborer à la construction de tranchées, à la mise en batterie des canons, etc., constitue une coopération à des opérations de guerre, que d'autre part fournir des vivres à l'armée occupante, les transporter, etc., n'en est pas une comme nous l'avons dit, pas plus que le fait de convertir du blé en farine, de la farine en pain, etc., il y a des actes au sujet desquels on hésite.
469, Parmi ces actes l'un des plus discutés est celui qui consiste à transporter pour Tarmée d'occupation non pas seulement les substances nécessaires à la vie, les aliments, le combustible mais ce dont elle a besoin pour combattre : les armes, la poudre, les munitions, à transporter même les troupes ennemies d'un endroit à un autre aux fins de leur permettre de prendre part k un combat. En présence de l'imprécision du texte, il est bon de consulter la doctrine. La plupart des auteurs considèrent pareilles réquisitions de services comme très légitimes, même les auteurs français (1). Les motifs qu'ils en donnent, au point de vue des principes, sont très faibles et impliquent parfois contradiction. Voici comment s'exprime Bonfils : " Fort utiles à l'ennemi qui les réclame, ces services improvisés ne constituent pas une coopération directe et immédiate aux opérations de guerre.
(1) V. entre autres, parmi les plus récents : Bonfil*, op. cit., 1147. — Uuelle, op. cil,, t. II, p. 43.
Ils les facilitent cependant et la coopération directe ne saurait être niée. „ Peut-être est-ce par inadvertance que l'auteur a écrit dans la seconde phrase coopération directe au lieu d'indirecte. Despagnet émet un doute, mais un doute plutôt théorique : On tolère aussi les l'équisitions pour le transport des troupes et des munitions de l'ennemi. Ce sont cependant de véritables concours militaires imposés à l'habitant et c'est une pure subtilité de dire, comme le font presque tous les auteurs, que la réquisition ne porte que sur des objets matériels, chevaux et voitures tandis que les propriétaires ne font qu'accompagner ces objets pour les surveiller et en reprendre possession quand l'occupant ne peut plus s'en servir (I). „ Peut-être, en tout cas, pourrait-on, même sous l'empire du Règlement de La Haye qui ne fait que consacrer ici les régies admises dans la pratique, reconnaître l'illégitimité de pareilles réquisitions, lorsqu'en vue d'une action imminente ou engagée elles ont pour objet de transporter des armes, des munitions, ou même des vivres au front. Elles exposeraient parfois même la vie des habitants et constitueraient en tout cas une participation immédiate et indirecte sinon directe à une opération de guerre.
470. On requiert aussi les habitants pour la construction ou la réfection des routes, ponts, chemins de fer, télégraphes, etc.. l^es auteurs approuvent, par le motif que, si ces travaux sont utiles à l'occupant, ils le sont aussi à la généralité des habitants (2). Ils font cependant exception pour les routes stratégiques. Sous l'empire du Règlement de La Haye, la question serait uniquement de savoir si la construction d'une ligne purement stratégique est une opération de guerre. Nous le pensons parce qu'une interprétation large des mots opération de guerre paraît plus conforme aux idées directrices de la Conférence: ne pas imposer aux habi-
(1) Uespagnet, op. cil., n« 277,
(2) Bonfils, op. cil., n" 1148. — Guelle, op. cit., t. U, p. 48. — Despagnet, op. cit.r n*» 277.
taiits du territoire occupé une activité qui serait trop directement contraire à leurs sentiments patriotiques, à leur conscience, trop directement favorable à l'action liostile des ennemis du pays qui constitue encore et- toujours leur patrie. S'il ne fallait entendre par opération de guerre que le combat lui-même, on en arriverait à tolérer les réquisitions de services personnels de la population pour creuser des tranchées, construire des fortifications, mettre les canons en batterie, etc., ce qui est très généralement repoussé. Nous croyons pouvoir en dire autant des réquisitions tendant à forcer les ouvriers à travailler à la fabrication d'obus, de shrapnells, d'armes ou munitions de toute espèce destinés à la destruction de l'armée nationale.
471. Il est vraiment regrettable que les deux Conférences de La Haye n'aient tracé aucune règle précise, que les discussions qui y ont eu lieu ne contiennent même aucune indication sur la délimitation entre les actes qui peuvent constituer une collaboration à la guerre, à des opérations de guerre et ceux qui ne présentent pas ce caractère. Il appartient à la science de C()mbler cette lacune. Nous avons essayé de le faire et nous ferons remarquer que notre doctrine se rapproche assez de celle d'un auteur moderne qui exige, pour qu'un service puisse êti'e requis, qu'il n'en résulte pas un danger particulier et direct pour l'Etat auquel appartient celui de qui il est réclamé (l).Nys observe que la publication du grand état-major allemand considère comme des services licites les travaux dans les rues, le creusement de fosses (?), les travaux aux ponts, à la voie ferrée, aux édifices {i). Cela pourrait être admis en thèse générale, mais sous certaines restrictions, notamment en ce qui concerne les fosses, si elles constituaient des moyens de défense contre les forces ennemies, en ce qui concerne les voies ferrées, s'il s'agissait de voies ferrées purement stratégiques, en ce qui concerne les édifices mêmes si leur destination est militaire, et il y a
(1) Pillet, op. cil., p. 199.
(2) Nys, op. cil , t. III, p. 338.
des cas dans lesquels la question peut présenter des difficultés extrêmes. En toute hypothèse, il serait aussi révoltant qu'impolitique de frapper de peines rigoureuses ceux qui se refuseraient par pur patriotisme à prêter leur collaboration active à des actes qu'ils jugent dangereux pour l'armée nationale.
472. Dans tous les cas, nous plaçant au point de vua cette fois de la lex ferenda,de la théorie, nous croyons devoir nous associer complètement aux observations de Nys sur les réquisitions personnelles admises en termes beaucoup trop généraux encore par les Conférences, de La Haye. " La vérité est „, dit-il, " qu'il faudrait aboHr le prétendu droit de requérir les services de la population paisible. „ Il rappelle ensuite très justement que la guerre est une relation d'Etat à Etat et que, par conséquent, la population paisible doit être à l'abri de mesures de violence, que les armées modernes disposent de toutes les ressources et de tous les instruments de l'industrie et de l'art de l'ingénieur. Il dit très justement que le droit de requérir des services en temps de guerre constitue une application dernière des corvées abolies presque partout. Il faut ajouter que c'en est une application particulièrement dure et inhumaine. Des cas intéressants ont surgi en Belgique pendant la longue occupation allemande. Il nous serait impossible de les rappeler sans donner une étendue démesurée à notre travail. Il y a eu des exemples fréquents de résistance liéroïque,tant de la part des ouvriers que de la part des industriels. On a essayé de la vaincre par des moyens de contrainte variés, en privant les ouvriers des secours alimentaires qui leur étaient indispensables dans un pays ruiné et dont ils jouissaient grâce à la générosité de certains pays neutres, des Etats-Unis notamment et de leurs populations, en les emprisonnant, en les transportant en Allemagne ou près du front, en leur imposant des travaux utiles à celle-ci ou à ses armées, en déportant fréquemment les patrons. Ces mesures ont généralement eu pour effet d'exaspérer la population du pays occupé, de désespérer les
familles de ces forçats dont elles apprenaient souvent la mort à la suite de leurs fatigues et de leurs ]>rivations, de creuser plus profondément un abîme de liaines qu'il sera bien difficile de combler jamais.
473. Nous avons déjà dit que, sauf les restrictions de l'article 5^ dont nous avons précisé la portée, la liberté des habitants doit être respectée, que toul ce qui tend à l'entraver sans nécessité est illégitime. Il n'est pas permis de la restreindre par des mesures vexatoires, dans le but de faire souffrir la population, pour l'amener à exercer une pression sur le Gouvernement afin de l'amener à concllire une paix désastreuse. 11 est odieux de refuser par exemple, un passeport à une veuve se trouvant dans la région occupée pour aller voir son fils, ancien soldat, grièvement blessé et soigné en pays neutre, de refuser à un fils, âgé lui-même, un passe-port pour aller voir son père mourant, fût-il en pays ennemi (1). A plus forte raison est-il injuste de déporter comme prisonniers civils, soit des habitants notables, soit une foule misérable de personnes de tout âge et de toute, condition, hommes, femmes et enfants, chassés de leurs demeures et de la ville qu'ils habitent, sous le prétexte vrai ou faux, (et il était faux) que des francs-tireurs auraient fait feu sur les troupes de l'armée d'occupation. L'autorité militaire, en pays occupé, est dans son droit en fermant sa frontière du côté d'un pays neutre au moyen de fils de fer barbelés, afin d'empêcher le passage des habitants aptes au service mihtaire.
(1) Nous ne relevons guère les actes de barbarie accomplis par des soldats isolés. Nous devons relever non seulement les cruautés commises systématiquement par ordre des chefs et qui constituent l'expression d'un système, mais les vexations inutiles que les autorités militaires allemandes ont commises non moins systématiquement. Parmi celles qui sont à notre connaissance personnelle, nous n'en relèverons que deux. La propre sœur de l'auteur du présent ouvrage, habitant la ville de Gand, n'a jamais pu obtenir, malgré ses instances multipliées, appuyées par un savant jurisconsulte allemand, M. W. S., l'autorisation de venir voir en Hollande, en pays neutre, son fils, ancien soldat belge réformé, atteint d'une balle qui lui avait traversé le poumon et brisé trois côtes. Le commandant de l'étape lui a opposé un refus opiniâtre. Un haut magistrat de la Cour de Cassation de Belgique, âgé de f)lus de soixante ans, s'est vu refuser l'autorisation d'aller voir en Angleterre, son père mourant, (equel âgé de plus de 88 ans, a succombé peu après.
Elle n'est plus dans son droit eu faisant circuler dans ces clôtures, un courant électrique d'une grande intensité de manière à foudroyer ceux qui tenteraient de s'évader de leur pays affamé et ruiné, malgré les conséquences terribles qui en peuvent résulter, mêaie pour des personnes incapables de servir, pour des femmes, des vieillards, des enfants. Elle n'est plus dans son droit en refusant à ces derniers des permis de départ, en refusant des permis de retour à ceux que es misères et les horreurs de la guerre ont forcés à se réfugier en pays étranger et qui ne peuvent supporter plus longtemps leur exil volontaire. Elle n'est plus dans son droit quand elle limite et restreint dans une mesure excessive la circulation des habitants en territoire occupé, quand elle saisit les matières premières dans les usines pour les faire transporter et vendre ou pour les utiliser dans son pays^ quand elle saisit les machines, outils, les produits fabriqués, détruit les machines importantes. Gela ne s'appelle pas respecter la vie publique mais la ruiner. C'est de l'exploitation militaire et non de l'occupation militaire. Mais de ces attentats à la propriété il sera question plus loin avec détail quand nous traiterons des contributions et des réquisitions. Il est toutefois une question grave, intéressant aussi bien la personne des habitants que leurs propriétés et que nous devons examiner immédiatement.
474, Lors de la guerre du Transvaal, guerre qui, à notre sens, constituait de la part de TAngleterre une guerre injuste, qui a été vivement critiquée dans ce pays même, mais qui était peut être le résultat d'une erreur sur les visées politiques d'un parti important dans le Transvaal, l'autorité anglaise, ayant à lutter contre une résistance acharnée de la part de ce brave petit peuple, a eu recours à un moyen qui, à peu près partout, a été sévèrement blâmé. Nous voulons parler des fameux camps de concentration dans lesquels furent relégués les femmes et les enfants des Boers presque tous sous les armes. Cette mesure se justifiaitelle? L'éminent jurisconsulte anglais, Westlake, a tenté de
le démontrer. Il observe d'abord que le règlement de La Haye est muet sur le sort de la population d'une région où les propriété ont été complètement dévastées en Vertu du dangereux article 23 de ce règlement, qui autorise la dévastation lorsqu'elle est impérieusement commandée par les nécessités de la guerre, et voici les termes dans lesquels il s'exprime : " La relégation de la population dans ce qui est connu sous le nom de camps de concentration, où elle est entretenue, mais privée de toute communication avec l'ennemi, apparaît comme un corollaire inévitable (de quoi ? de la dévastation sans doute), et a passé dans la pratique. La conduite patriotique de la population, ou le fait seul de sa présence dans la sphère des hostilités, situation qui l'entraîne à fournir aux troupes de leur pays des informations, des lieux de refuge, et des points de départ pour des opérations nouvelles peuvent rendre la dévastation nécessaire. Des gens qui se trouvent dans une situation pareille deviennent, qu'ils le veuillent ou non, des instruments de guerre, et doivent se résigner à une condition analogue à celle des prisonniers de guerre, leur situation antérieure étant analogue à celle des forces combattantes. „ Tout en étant très concise, suivant les habitudes de l'auteur, cette argumentation est sérieuse. En somme, AVestlake part du principe un peu trop largement admis, à notre sens par l'article 23 du règlement de La Haye : que les destructions des propriétés ennemies sont permises lorsqu'elles sont impérieusement commandées par les nécessités de la guerre. Or, grâce au patriotisme de la population et à sa présence sur le théâtre de la guerre qui, à elle seule déjà, lui permettait de donner aux troupes de son pays des informations, des lieux d'asile et des points de départ pour leurs opérations, cette nécessité existait. D'où l'auteur semble bien conclure que Ton a tout ravagé à bon droit, et conclut en outre expressément que la population s'étant trouvée, qu'elle le voulut ou non, entraînée à prendre une part effective à la guerre, pouvait être assujettie à un traitement analogue à celui des prisonniers de guerre, puisqu'elle avait joué un rôle analogue à celui des combattants.
475. L argumentation est habile. Elle ne nous convainct pas. Il nous semble d'abord que l'auteur s'est exagéré la portée de l'article T6g. Cet article dit qu'il est interdit de détruire ou de saisir les propriétés ennemies, sauf le cas où ces destructions ou ces saisies seraiejit impérieusement commandées par les nécessités de la guerre. Doit-on en conclure qu'il est permis de tout ravager, de tout dévaster, de tout détruire, les habitations, les champs, les moissons lorsque cela paraît nécessaire pour vaincre. Malheur à l'humanité s il en est ainsi ! Gatinat et Turenne, sur la mémoire desquels pèsent encore les dévastations du Palatinat, eussent pu plaider qu'ils n'avaient commis ces horreurs flétries par l'histoire que par nécessité. Le^plan de Louvois, aux ordres de qui ils avaient obéi, n'était-il pas de se défendre contre les alliés, de les lasser en ravageant leurs territoires? (I) Ne pourrait-on invoquer une excuse pareille pour justifier nombre d'actes de ce genre que l'histoire condamne aujourd'hui comme des crimes? La nécessité justifie sans doute certaines destructions quand on ne peut les éviter sans renoncer à faii-e la guerre, telles que les destructions de récoltes commises par une armée en marche, celles des maisons qui gênent le champ de tir et même des tours d'église qui servent d'observatoire à l'armée ennemie. La destruction est alors l'accessoire immédiatement indispensable d'une opération de guerre normale et parfaitement légitime. Il n'en est pas de même, à notre avis, lorsque l'on veut faire de la destruction des propriétés privées ennemies une opération de guerre principale, dirigée immédiatement contre celles-ci. Quant à la nécessité de la relégation des femmes et des enfants dans des camps de concentration pour empêcher leurs rapports avec les chefs de famille sous les armes, pour éviter qu'ils ne leur fournissent des informations, un lieu d'asile, etc., nous croyons qu'on s'en exagère le danger, que, dans tous les cas, ce danger existe toujours en pays ennemi et qu'il n'est pas permis de recourir à des mesures aussi graves que les camps de concentration pour s'en prémunir.
(1 ) Guizot, Histoire de France, f. IV, p. 304.
Tout ce que nous pouvons admettre c'est qu'en présence d'une levée en masse comme celle des Boers, cette mesure cruelle était non pas justifiable, mais plus ou moins excusable,
476. S'il faut en croire certains journaux et de nombreuses photographies que l'on a fait circuler dans divers pays de l'Europe, la vie des personnes reléguées dans ces camps, des femmes et des enfants surtout, aurait été effroyablement dure et la mortahté épouvantable (1). Nous espérons, pour I honneur de l'humanité, que ces récits ont été exagérés et il ne nous paraît pas que la preuve en ait été subministrée par des enquêtes régulières dirigées par des neutres avec impartialité. Pour justifier nos doutes, nous n'invoquerons pas des témoignages de source militaire allemande affirmant la parfaite correction des procédés de l'autorité militaire anglaise vis-à-vis des Boers. Nous nous bornerons à signaler un fait palpable, incontestable, c'est que, dans le cours de la guerre actuelle, les Boers ont, en très grande majorité, fait preuve d'un loyalisme absolu visà-vis de l'Angleterre, leur ancienne ennemie, et une ennemie de date relativement récente. Us ont même combattu pour elle, sans que rien les y obligeât. Or, si vraiment les troupes anglaises avaient agi vis-à-vis d'eux avec toute la cruauté quon leur a reprochée, on ne s'expliquerait pas fattitudè des Boers à l'heure actuelle, et il semble que leurs ressentiments n'auraient pu s'assoupir et s'éteindre aussi rapidement.
477. La guerre mondiale actuelle a fait surgir un procédé nouveau dont il n'a pu être question dans l'œuvre des Conférences de la Paix, parce qu'il n'avait pas été, ou n'avait guère été pratiqué jusqu'ici. C'est celui qui consiste
(l) Il y a eu des abus graves sans doute. Mais il faut ajouter, à l'honneur de T Angleterre, que, lorsque Miss Emilie Hobhouse eut, de sa propre initiative, procédé à une enquête sur place et publié un rapport sur ce qu'elle avait constaté, ses révélations eurent pour effet la suppression immédiate des camps de concentration. V. l'ouvrage Weg arbeidsters, par Miss Priscilla Bright, p. 331.
à s'emparer dans les régions occupées, de la personne d'individus absolument étrangers aux opérations de la guerre et à les déporter dans le territoire du belligérant occupant, pour les y retenir en état de captivité, et cela sans qu'ils aient été condamnés, sans quils aient commis une infraction quelconque aux lois de la guerre, mais simplement comme indésirables. I )'autres ont été déportés en Allemagne ou dans le voisinage immédiat des troupes combattantes, dans une phase ultérieure de la guerre non pas comme indésirables, mais comme désirables en Allemagne pour y accomplir des travaux auxquels la main-d'œuvre allemande ne pouvait plus satisfaire par suite du grand nombre d'hommes appelés au service militaire. Nous ne faisons pas de polémique en rappelant ces faits qui sont notoires, qui sont officiels. Nous nous bornons à les soumettre à un examen scientifique au point de vue de la raison et des vrais principes du droit international. La question est neuve, car le règlement de La^Haye ne dit pas un mot de cette classe malheureusement innombrable de prisonniers civils qui est venue s'ajouter à celle des prisonniers de guerre. C'est une invention nouvelle de notre civilisation moderne si prônée et souvent si injustement prônée. Elle appartient en propre à la Kultiir allemande. Mais si le règlement de 1907 n'en parle pas, c'est évidemment parce que l'on n'a pas prévu que l'on pût porter atteinte à la liberté individuelle des habitants inoffensifs du pays occupé, à moins bien entendu qu'ils ne se soient rendus coupables d'infractions de droit commun ou d'infractions aux lois de la guerre et n'aient été condamnés de ce chef. Et, si elle ordonne de respecter leurs propriétés, à plus forte raison, n'admet-elle pas la violation d'un droit infiniment plus précieux que le droit aux biens, de la liberté individuelle. Qu'est-il arrivé cependant? Nous ne pouvons garder sous silence les faits que nous allons mentionner, parce qu'ils ne constituent pas des faits isolés, imputables à l'indiscipline et à la brutalité d'une soldatesque exaspérée par la résistance, mais l'application d'un système.
478. Il y a eu en réalité deux espèces de déportations. Dés le début de la guerre, dans nombre de localités, on a déporté en Allemagne, pour les interner dans des camps et parfois même pour les emprisonner, (ce fut le cas pour 416 habitants de Dinant, parmi lesquels le Procureur du roi, M. Tschoffen) des groupes considérables de prisonniers, sans condamnation, sans ombre de mise en jugement. Nous n'insisterons pas sur les conditions particulièrement dures et cruelles dans lesquelles leur transport fut effectué.. C'est le principe que nous examinons. A la suite de ces déportations par groupes, englobant des gens de toute classe, de toute condition, des ouvriers, des artisans, des avocats, des prêtres, des femmes et des enfants, maintes déportations individuelles ont eu lieu également : M. Max, le Bourgmestre de Bruxelles, a été déporté et enfermé en cellule dans la forteresse de Glatz, sans ombre de jugement. Il en a été de même d'un grand nombre de notabilités belges, de M. Maurice Lippens, le bourgmestre de Moerbeke, de l'illustre historien Pirenne, de son ami M. Paul Frédéricq, du bourgmestre de Gand, M. Braun, de M. l'avocat Louis Franck d'Anvers,. etc. Quel était leur crime ? Ils étaient indésirables. Leur présence, leurs discours sans doute étaient de nature à maintenir vivace et ardente la flamme de patriotisme qui échauffait les cœurs de leurs concitoyens. Il fallait les éloigner. S'ils avaient commis des infractions quelconques aux lois de la guerre, aux devoirs des habitants du pays occupé, leur haute situation ne les eût pas sauvés des poursuites. Elles n'ont pas été épargnée^ à d'autres personnes, même à des femmes du rang le plus élevé, s'agissant d'infractions relativement légères. Eux n'en avaient commis aucune. Mais il fallait les éloigner. Ils étaient indésirables. On les a envoyés en captivité en Allemagne.
479. Ces attentats à la liberté individuelle se justifientils ? Evidemment non. La liberté des habitants du pays occupé a droit au même respect que leur vie. Si leur propriété ne peut être confisquée, comment pourrait- on con-
fisquer ce droit de la personne humaine, le plus précieux de tous. Le Règlement de La Haye n'en parle pas. Mais il fournit des arguments à fortiori invincibles. 11 n'avait pas besoin d'en parler et d'ailleurs le droit international maintenu dans toute sa force, là où le Règlement ne s'est pas expliqué, protège ce bien sacré en pays occupé. Prétexterat on la nécessité de se débarrasser de personnages gênants ? Cet argument, d'ailleurs insuffisant ne peut pas être invoqué. Si nilustre historien Pirenne gênait l'autorité allemande, elle avait la ressource de l'expulser. Elle pouvait expulser en même temps son savant collègue l'historien Paul Frédéricq. La Hollande aurait considéré comme un honneur de leur donner asile sur sa terre hospitalière et l'autorité militaire allemande eût été débarrassée de ces hommes d'éhte (1).
480. Dans la seconde moitié de lUlO, des déportations d'un tout autre genre ont commencé à se produire et ont pris depuis des proportions effroyables et désolantes. Il ne s'agissait pas cette fois des individus indésirables, mais, comme nous l'avons dit, d'individus désirables. L'appel toujours croissant au service militaire de tous les Allemands en état de porter les armes avait entraîné une véritable pénurie de main-d'œuvre en Allemagne. Les mesures prises par le Gouvernement allemand dès octobre 1916 montrent jusqu'oii Ton en est arrivé, et Ton a imaginé de déporter on Allemagne non seulement des ouvriers industriels et agiicoles Belges et des artisans, mais même parfois des ingénieurs, des industriels et d'autres personnes que Ton jugeait . capables de
(1) Quel a été le nombre de ces déportés de la première catégorie, de ce& déportés comme indésirables? On ne le sait pas encore au juste à l'heure où nous écrivons ces lignes, le Gouvernement allemand ne fournissant, au sujet des prisonniers civils, aucun renseignement. Dans sa réponse si documentée du 1*»^ mai 1916 au Livre Blanc allemand de mai 1915, le Gouvernement belge estimait à treize ou quatorze mille le nombre des prisonniers civils belges se trouvant à cette époque en Allemagne. Peut-être n'a-t-il pas tenu compte de ceux qui sont revenus, trop souvent épuisés d'ailleurs par leurs souffrances morales et physiques. C'est ainsi que plusieurs centaines d'habitants de Dinant, parmi lesquels le Procureur du roi de celte ville, déportés à Cologne le 22 août 1914, en sont revenus en novembre 1914, sans avoir jamais su pourquoi ils avaient été prisonniers el pourquoi on les mettait en liberté.
rendre des services à lu production allemande, à l'industrie et à l'agriculture allemandes. Tel était le motif de cette mesure extraordinaire et sans exemple jusqu'ici en pays occupé. Mais le Gouverneur général de la Belgique en a prétexté un autre. Il s'agissait d'après lui de donner de l'ouvrage aux malheureux ouvriers chômeurs en Belgique, de prévenir les conséquences déplorables de ce chômage au point de vue des charges qui en résultent pour le Gouvernement, au point de vue de l'ordre public, au point de vue des ouvriers euxmêmes qui perdraient la saine habitude du travail. Une longue correspondance s'engagea à ce sujet entre le Gouverneur général et le Cardinal- Archevêque de Matines, Mgr Mercier, qui courageusement prit en mains la cause de ses ouailles et réfuta point par point son argumentation, ne lui dissimulant nullement qu'il avait parfaitement saisi le motif réel de la mesure et lui faisant remarquer notamment que l'ordre public n'avait été troublé nulle part, que le Gouvernement allemand n'avait en rien la charge de l'entretien des chômeurs secourus uniquement par les l'Uats neutres et par des personnes généreuses Belges ou neutres, que le Gouvernement allemand s'en était complètement désintéressé, et que le chômage provenait de ce qu'il avait réquisitionné dans nombre d'usines et les matières premières et même les machines, ce qui était incontestable. Mais nous voulons admettre par hypothèse les prétextes invoqués par M. von Bissing et nous examinerons rapidement si, dans cette hypothèse même, la mesure prise était justifiée.
481. Voyons d'abord comment elle a été exécutée. Les ouvriers chômeurs et beaucoup d'autres, un nombre énorme d'ouvriers agricoles par exemple, alors que l'agriculture ne chôme jamais et que la main-d'œuvre était plutôt insuffisante, des hommes appartenant aux professions les plus diverses : bouchers, boulangers, patrons tailleurs, ouvriers brasseurs, électriciens, etc., de tout jeunes gens, élèves des collèges, d'universités ou d'autres écoles supérieures (1
(1) Lellre de Mgr Mercier du 7 novembre 1916.
reçurent l'ordre successivement dans diverses communes de Belgique de se présenter devant les autorités allemandes et furent invités à souscrire rengagement volontaire de travailler en Allemagne. Il leur était déclaré, que s'ils ne signaient pas, ils n'en seraient pas moins déportés en Allemagne et obligés de travailler à des conditions plus dures. Très peu consentirent, malgré des mesures de pression inavouables. La captivité et la faim en amenèrent d'autres à signer ces engagements prétendument volontaires. Tous furent déportés soit en Allemagne, vers des localités inconnues, soit même, d'après les affirmations de ceux que l'on renvoya plus tard en Belgique épuisés par les fatigues et les privations, vers Valenciennes, Péronnes et d'autres communes près du front où ils furent forcés de travailler à la consolidation des positions allemandes. Beaucoup plus de cent mille furent l'objet de ces mesures de rigueur et, comme • la plupart se rendaient parfaitement compte que, comme le Cardinal Mercier l'avait courageusement écrit au Gouverneur général de la Belgique, tout ouvrier Belge, travaillant pour TAllemagne, libérait un ouvrier Allemand et le rendait disponible pour combattre contre l'armée de leur patrie, il y eut des refus patriotiques, des refus nombreux et opiniâtres. Réduite à sa plus simple expression, cette mesure se réduisait donc à ceci : déportation et travaux forcés au profit de l'Allemagne pour les chômeurs volontaires par patriotisme ou involontaires par suite des actes de l'autorité allemande, sous le prétexte hypocrite qu'il ne fallait pas leur laisser perdre la saine habitude du travail.
482. Supposons même que ce fussent tous des chômeurs, {or il y en avait beaucoup, les ouvrier agricoles par exemple, qui ne chômaient jamais,) et des chômeurs volontaires, or on sait qu'en aucun pays l'ouvrier n'est plus laborieux qu'en Belgique et que l'activité de la classe ouvrière belge a créé la prospérité de ce pays, y a-t-il un pays au monde où l'on condamne à la déportation et aux travaux forcés en pays étranger l'ouvrier qui ne veut pas travailler? Pareille
manière d'agir constitue un attentat manifeste à la liberté individuelle et en même temps aux droits de la famille, ces malheureux ouvriers étant impitoyablement arrachés à leurs femmes, à leurs enfants forcés d'assister en pleurs à ces rapts abominables. N^ous avons sous les yeux les récits les plus navrants faits par les personnes les plus dignes de foi, des scènes tragiques qui se sont passées au moment du départ de ces malheureux entassés dans des wagons à bestiaux pour être transportés vers des destinations inconnues d'eux-mêmes, inconnues des êtres auxquels ils étaient chers et dont ils étaient les soutiens. Il est vraiment inutile d'insister. C'est, comme on Ta dit très justement, le rétablissement en plein vingtième siècle, de l'esclavage antique par le pouvoir occupant (1). Il n'est pas étonnant que la plus haute autorité judiciaire en Belgique, la Cour de cassation, ait publiquement condamné et flétri cette manifeste violation du droit international. Et l'on sait cependant avec quelle courageuse résignation les hauts magistrats qui la composent, se sont inclinés devant les dures conséquences des dispositions de la Convention de La Haye relativement au pouvoir de fait résultant de l'occupation, parce que la Belgique aussi bien que l'Allemagne avait ratifié cette Convention.
SECTION V
Responsabilité pénale à raison des faits d'autrui.
483. L'article 50 du Règlement de La Haye est conçu comme suit : " Aucune peine collective, pécuniaire ou autre, ne pourra être édictée contre les populations à raison de
(1) Ajoutons qu'après avoir créé le chômage par les réquisitions excessives et illégales dont nous avons parlé, le pouvoir occupant s'est attaché à empêcher qu il y fût remédié. Dans nombre de communes, les administrations locales avaient donné de l'ouvrage, dans la mesure du possible, aux ouvriers que la fermeture des usines ou la réduction énorme de leur activité avait jetés sur le pavé, en les occupant à certains travaux publics. Qui est-ce qui s'y est opposé? L'autorité allemande. Il lui fallait des chômeurs. Gela a été affirmé dans une foule de protestations, émanées des sources les plus autorisées et adressées à M. von Bissing, dans les lettres de Mgr Mercier lui-même. Jamais il n'a osé le contester.
faits individuels dont elles ne pourraient êire considérées comme solidairement responsables. „ — Nous ne nous attarderons pas à critiquer cette disposition au point de vue juridique. Elle admet, en principe, la solidarité en matière de responsabilité pénale, ce qui est essentiellement contraire au principe généralement admis de la personnalité des peines. Nous savons bien que la loi française de Vendémiaire an IV l'a admise en certains cas pour les communes. Mais cette loi, tout le monde le reconnaît, ne peut plus être invoquée aujourd'hui qu'en ce qui touche la respoyisobilité civile. Elle est considérée comme abrogée par des dispositions postérieures, bien que l'autorité militaire allemande lait invoquée à diverses reprises pour justifier de grosses amendes imposées aux communes et même des pénalités infligées aux habitants. Au surplus, au point de vue même de la responsabilité civile, il est bon de faire observer qu'elle vise uniquement les dégradations et destructions commises par des atiroupenmits armés ou non armés sur le territoire de la commune. La responsabihté, du moins la responsabilité civile de la commune se conçoit aisément dans ce cas. Les actes dommageables commis par des attroupements sont toujours plus ou moins publics ; ils ne peuvent guère échapper à l'attention et à la répression par une administration municipale bien organisée. Il n'en est nullement ainsi des faits individuels et l'on doit se demander quand ces faits qui peuvent être commis pendant la nuit, dans le plus grand mystère, peuvent entraîner ce que l'article appelle assez inexactement la responsabilité solidaire des populations.
484. 11 s'agit, a dit le rapporteur de la Commission, lors de la première Conférence de la Paix en 1899, sans contradiction aucune, des actes individuels que la collectivité a commis ou laissé commettre, c'est-à-dire auxquels elle ne s'est pas opposée quand elle les connaissait, qu'elle n'a pas empêché quand elle le pouvait. " Il faut que la répression s'exerçant sur la collectivité ait pour base la responsabilité
tout au moins passive de cette collectivité „. L'article n'établit aucune présomption de faute ou de culpabilité contre les populations et, s'agissant de faits individuels, il serait contraire à toute justice d'en établir une. Est-il une autorité au monde qui ait jamais été en état d'empêcher d'une manière absolue que des individus ne commettent sur son territoire des contraventions, des délits ou des crimes ? N'est-ce pas beaucoup plus impossible dans des temps troublés? A qui maintenant incombe la preuve qu'un délit individuel a été commis avec la connivence de la population ou de la commune, que tout au moins celle-ci a laissé faire, alors qu'elle aurait pu Tempêcher? Poser la question c'est la résoudre. Il n'y a pas un pays où le demandeur ne doive prouver le fondement de son action, où le ministère public, demandeur en matière pénale, ne doive prouver la culjjabilité. Il est contraire à la justice la plus élémentaire, il est contraire au texte de l'article 50, contraire même aux saines notions du droit international, de frapper une commune d'une amende parce que, sur son territoire, un malfaiteur quelconque a déposé, au milieu de la nuit peut-être, une grosse pierre sur la voie ferrée. Et, lorsqu'un til télégraphique ou un fil téléphonique a été coupé, lorsqu'un rail de chemin de fer a été enlevé, on ne sait par qui (peut-être même la détérioration est elle le fait d'un aviateur ou d'un soldat hardi de l'armée nationale), c'est une injustice criante que d'en faire pâtir la commune ou des habitants pris au hasard. C'est une sanglante iniquité que de prendre des otages dans les communes voisines pour les fusiller, si ces faits se reproduisaient, et de proclamer que ces communes seront sévèrement punies en cas pareil. Ajoutons que, lorsque l'autorité militaire dans la région occupée, défend à qui que ce soit de s'approcher même de la voie ferrée à une distance de moins de cent mètres, la population se trouve encore davantage privée de tout contrôle sur ce qui s'y passe.
485. Le Règlement de La Haye ne dit mot du système des otages. C'est encore un cas de responsabilité du fait
d autrui. 11 était d'usage autrefois de doiuier des otages pour garantie de lexécution d'un traité et, de bonne tieure, s'est introduite la règle que les otages ainsi donnés ne pouvaient jamais être mis à mort en cas d'inexécution des clauses de la convention. On devait se borner à les retenir, à leur faire subir une captivité qui du reste n'était pas même accompagnée de rigueurs anormales. Cet usage a complètement disparu, et il devait disparaître dès que l'on admettait ce principe d'humanité et de justice qu'en cas de violation du traité, l'otage ne pouvait pas être mis à mort. On a du reste reconnu aussi que le souverain qui donnait ainsi des otages pris arbitrairement parmi ses sujets, pour garantir lexécution d'engagements auxquels ils étaient étrangers, disposait odieusement de leurs personnes comme si elles étaient sa chose et son bien (1). Mais il n'est pas exact de dire que l'usage qui s'est introduit plus tard de prendre des otages dans le cours d'une guerre et spécialement pendant une occupation militaire ait également disparu. " Parmi les services qui peuvent être réclamés sous forme de réquisitions de la population d'un pays occupé „, dit Westlake (1), " figure celui de servir d'otages, soit pour assurer le prompt payement de contributions ou la satisfaction à des réquisitions, soit comme garantie contre une insurrection, soit comme mesure de protection contre des dangers spéciaux que l'on suppose ne pouvoir être évités autrement. „ On ne saurait indiquer avec plus de précision et plus de clarté la destination des otages. L'auteur ajoute que, si la prise d'otages est légitime, " il est interdit d'après un usage déjà ancien et devenu obligatoire de les mettre à mort et qu'ils doivent être traités à tous égards comme prisonniers de guerre. „ Il ne fait du reste que reproduire en cela les observations de Hall et l'on peut dire qu'il n'y a, pour ainsi dire, pas de règle de droit international qui soit plus généralement admise. C'est probablement la raison pour laquelle les Conférences de
(1) Pasquale Fioie. Droit inlernalional public, t. II, p. 35. Trad. de Pradier Fodéré, 1869.
(1) Wesllake, op. cit., I. II, p. 102.
La Haye n'ont pas jugé nécessaire de l'affirmer. Mais, tout d'abord, le préambule de ce règlement marque très clairement et en termes exprès la volonté de maintenir les règles antérieurement admises en droit international, pour autant que le règlement n y déroge point. Ensuite, le motif sur lequel repose l'article 50, et qui ne peut être que le principe sacré que les innocents ne doivent pas souffrir pour les coupables^ exclut absolument la mise à mort des otages, et même tous mauvais traitements que l'on voudrait leur infliger.
486. Dans le cours de la guerre de 1870, les Allemands eurent recours à un procédé qui a été presque universellement blâmé. Ayant constaté que d'assez fréquents attentats étaient commis en vue d'endommager ou de détruire les voies ferrées servant au transport de leurs troupes, ils imaginèrent de placer, sur les locomotives des trains servant à ces transports, des notables de la région occupée, des maires, de hauts magistrats, etc. Ce système fut condamné comme violant le principe qui refuse à un belligérant tout droit autre que celui de retenir les otages en captivité, tandis qu il les exposait à la mort. On a répondu vainement que le belligérant qui agit ainsi ne les met pas à mort lui-même et que, s'ils sont frappés, ils le sont par leurs compatriotes. On pourrait défendre par le même argument le belligérant qui commettrait Tinfâmie de faire marcher devant ses troupes, sur le front de bataille, des habitants inoffensifs de la région occupée, pour leur servir de bouclier (1). La guerre ainsi
(1) Nous nous sommes fait une règle «le ne pas discuter des faits non expiessément reconnus, et nous ne croyons pas que l'autorité militaire allemande ait jamais reconnu que des officiers allemands aient fait marcher des civils devant leurs troupes pour préserver celles-ci des attaques de troupes ennemies ou de prétendus francs-tireurs. Il est fâcheux cependant qu'elle ait refusé avec opiniâtreté de faire ou de laisser faire aucune enquête contradictoire sur les violations des lois de la guerre imputées aux troupes allemandes, comme aussi sur l'existence des prétendus francs-tireurs en se fondant sur rimpeccabi'ité des soldats allemands. C'est en vain que les Loges maçonniques des pays contre lesquels l'Allemagne luttait ont insisté pour des enquêtes par une commission internationale composée de belligérants, en égale proportion, et présidée par un neutre. La demande fut repoussée avec un suprême dédain, comme le fut plus tard une proposition semblable faite par l'épiscopat belge tout entier aux évêques allemands. Nous croyons,
conduite dégénérait rapidement en une barbarie que les temps anciens eux-mêmes auraient désavouée. D'autres ont invoqué simplement leternel argument de la nécessité de guerre. Nous avons dit ce que nous en pensons. Il est propre à couvrir les plus impardonnables cruautés, et c'est sur cet argument que repose Fabominable théorie de l'intimidation à tout prix (Abschreckungs théorie) dont il a été fait souvent hélas d'affreuses applications.
SECTION VI
Droits de l'occupant sur les biens des habitants du pays occupé.
487. Nous avons déjà vu que la Conférence de La Haye a inscrit dans l'article 46 du Règlement des lois de la guerre, le principe depuis longtemps reconnu par les auteurs, et consacré par le droit des gens coutumier du respect de la propriété privée. Cet article ajoute dans son second alinéa, ce qui était à peine nécessaire, qu'elle ne peut être confisquée et l'article 47 dispose, en outre, que le pillage est formellement interdit. Nous n'essaierons pas de refaire après tant d'autres, après Bluntschli et Nys surtout (1), l'histoire
hélas! que pareille enquête eût tourné à la confusion de r Allemagne, ayant recueilli de la bouche même des victimes d'actes de ce genre, entre autres d'un très honorable officier ministériel de l'arrondissement d'Alost, M. van Muylem, le récit de sa douloureuse odyssée, devant une compagnie allemande en marche contre les troupes belges. Au surplus, même en Allemagne, tout le monde ne s'est pas tu. A la suite de l'accusation formulée contre des membres du clergé belge, d'avoir excité des civils à tirer sur les troupes allemandes, certains membres du clergé allemand, redoutant l'effet de cette accusation au point de vue de l'intérêt catholique, se sont émus. Ils ne craignaient rien moins qu'un nouveau Kulturkampf. Des enquêtes ont été faites auprès des chefs militaires allemands par l'association catholique Pax, et les résultats de ces enquêtes ont été pubhés dans les principaux organes catholiques de la presse allemande. Un religieux a//emanrf, le R. P. Bernard Dhur, de la Société de Jésus, en a composé un recueil intitulé : L'esprit de mensonge dans la guerre des peuples. Légendes relatives à la guerre. C'est la réfutation la plus complète des calomnies recueillies par un grand nombre de journaux, au sujet de l'attitude des prêtres belges, et toute la légenda des francs-tireurs tombe nécessairement en même temps. (V. Fernand Van Langenhove : Comment naît un cycle de légendes).
(1) Bluntschli, Du droit de butin en général et spécialement du droit de prise maritime, dans Id Revue de droit international, t. IX, p. 820. Nys, op. cit., t. HI, p. 252
du droit de butin en vertu duquel on admettait que le vainqueur avait droit à tout ce qui appartenait non seulement à l'Etat vaincu, mais à ses sujets, soit pour être attribué à l'Etat vainqueur, comme l'étaient, en général, les immeubles, soit pour être parfois répartis entre les soldats en tout ou en partie, ou attribués au premier occupant dans le cas de pillage proprement dit. Le pillage, qui était la forme la plus sauvage de cette appropriation, qui laissait libre cours à la rapacité d'une soldatesque échauffée par le combat et qui était accompagné de violences contre les personnes les plus inoffensives, semble avoir été l'objet, dès avant le XVII^ siècle, de certaines restrictions. S'il est vrai qu'au XVIIP siècle, la plupart des auteurs, sinon tous, enseignaient encore en principe que tout ce qui appartenait aux vaincus devenait la propriété des vainqueurs, l'usage avait introduit des adoucissements dans l'application de ce principe et c'est en traitant de cette question que Bluntschli a pu dire fort justement : " Les savants ont compris moins vite que les généraux les droits des habitants paisibles du territoire ennemi, et ces droits ont été respectés en temps de guerre avant que les publicistes les eussent proclamés „. Ce n'est pas la seule fois que les savants qui élaborent leurs théories rigides dans le silence et le mystère de leurs chambres de travail, ont taiUi exercer ou exercé une influence plutôt défavorable sur V humanisation (s'il nous est permis d'user de ce néologisme) des lois de la guerre, et l'influence qu'elles exercent sur la conduite de la guerre est devenue plus grande aujourn'hui qu'autrefois parce que ces théories sont plus vulgarisées. Sans nul doute, certains jurisconsulte du ' XVin^ siècle ont fait quelques réserves, quelques restrictions, spécialement en ce qui concerne le droit de pillage. Mais ils admettaient en règle le droit absolu de l'Etat belligérant victorieux, tout en constatant, comme le fait Jean- Jacques Moser, que, si les sujets de l'Etat vaincu s'acquittaient de leur mieux des prestations qui leur étaient imposées, la coutume était de les traiter avec ménagement et de respecter leurs personnes et leurs biens^ ou comme
Georges-Frédéric de Martens : que depuis longtemps on se contentait de faire le butin sur l'ennemi armé et que Ton restreignait le pillage à des cas déterminés (l). Il ne faut pas oublier qu'à la suite des actes de dévastation et de pillage commis dans le Palatinat, une réaction se manifesta et que le Maréchal Villars conduisit la guerre dans les Pays-Bas d'une manière beaucoup plus humaine, si bien qu'il a pu se vanter de l'y avoir faite de manière à ne pas faire sortir un paysan de sa chaumière. Il est vrai que la guerre de trente ans, et celle de sept ans au XVIIP siècle, ont été conduites d'une façon beaucoup plus sauvage et déshonorées par les pires excès ; mais peut-être ces excès mêmes ont-ils été le point de départ de la réforme radicale qui s'est produite plus tard.
488. Un autre événement qui bouleversa le monde y contribua dans une large mesure : ce fut la révolution française. Les armées répubUcaines avaient la prétention, justifiée ou non, d'apporter la liberté aux populations des Etats dont elles -envahissaient le territoire. Elle se sont souvent posées en protectrices des peuples contre les souverains. C'eût été se mettre singulièrement en contradiction avec cette prétention que de commencer par les persécuter systématiquement, et par les dépouiller de leurs biens. Aussi yiton se manifester, dès avant que la République ne fût proclamée, des intentions absolument différentes. Nys rappelle avec un grand luxe de détails l'adoption par l'Assemblée législative, le ^9 décembre 1790, d'une proposition de Gondorcet tendant à proclamer, dans une déclaration solennelle, les principes qui guideraient la France dans la guerre imminente alors entre elle et d'autres Etats, sa volonté de traiter en amis les habitants paisibles des territoires qu'elle serait amenée à occuper, et la proclamation du Roi à l'armée fran-
(1) V. à ce sujet les observations intéressantes de Nys, op. cit., t. II, p. 259. Les philosophes allaient plus loin et Kant déclarait que " la guerre donnait bien le droit d'imposer à l'ennemi vaincu des fournitures et des contributions, mais non de piller le peuple. , Op. cit., § 57.
çaise dont il fut donné lecture en la séance de TAssemblée législative du ^9 juin 1792 recommandait expressément aux chefs militaires de " respecter les propriétés de l'homme paisible L'on ne s'est pas contenté de ces déclarations d'intention. Le Gode des déHts et des peines pour les troupes, édicté le '21 brumaire an V, édictait la peine de mort contre ^' tout militaire convaincu de pillage, à main armée ou en troupe, soit dans les habitations, soit sur les personnes, soit dans les propriétés des habitants de quelque pays que ce fût „ (l). Basdevant observe que " souvent, en entrant en pays ennemi, les généraux annonçaient leur intention de respecter les personnes et les propriétés „ (2). Que ces idées humanitaires aient toujours dicté les agissements des troupes françaises dans les pays successivement envahis par elles, nul ne le soutiendra.il est vrai qu'elles s'y sont conformées dans plusieurs guerres, surtout au début et que les armées de leurs adversaires ont agi de même. Mais il n'en a pas toujours été ainsi, loin de là, surtout lorsqu'il s'agissait de guerres poursuivies avec un certain acharnement. C'est beaucoup qu'elles aient été solennellement proclamées, et qu'il y ait quelques exemples de leur application. Basdevant rappelle à cet égard un fait remarquable qu'il est impossible de ne pas mentionner et qui prouve d'une part, si on le met en rapport avec certains faits d'une triste actualité, que la guerre ne se fait pas aujourd'hui avec plus d'humanité qu'il y a un siècle, au contraire, d'autre part que la théorie absolue de la nécessité de guerre n'entraînait pas les esprits d'une manière aussi irrésistible à sacrifier la morale et la pitié. " Le 29 juin 1792, le maréchal de camp Jarry se crut en droit d'appliquer ce principe que la propriété privée peut être atteinte par des mesures de guerre et de brûler les faubourgs de Gourtrai, afin de se défendre plus facilement contre les Autrichiens ; quelques heures après il évacua la ville. Ges faits ayant été portés à la connaissance de l'Assemblée, celle-ci décida aussitôt que les victimes de cet
(1) Nys, op. cil., 1. III, p. 261.
(2) Basdevant, Thèse; La République française et la guerre continentale.
Incendie seraient indemnisées. On demanda aussi, sans l'obtenir, que Jarry fût mis en jugement. Le 21 août 1792, il fut destitué par le Conseil exécutif provisoire „ (1).
489. Tous les auteurs sont aujourd'tiui unanimes à proscrire la confiscâtion de la propriété privée ennemie aussi bien que le pillage. On ne peut pas plus s'emparer à titre de butin de la propriété privée des soldats ennemis prisonniers que de celle des habitants paisibles.il n'y a d exception que pour les armes, les chevaux, les papiers militaires, en vertu de l'article 4 du Règlement de 1907 et l'amendement de M. Tsuduzki tendant à y ajouter les autres objets affectés à l'usage militaire, (il entendait par là les cartes, les bicyclettes et les moyens de transport affectés à l'usage militaire), a été rejeté par la sous- commission à une forte majorité et retiré plus tard. Ce sont là encore des règles d'humanité qui s'imposent en vertu du droit coutumier abstraction faite de toute obligation conventionnelle. 11 est fâcheux cependant que Tamendement de M. Tsudurzki n'ait pas été discuté. En présence du développement des compagnies de cyclistes, on aurait pu parfaitement admettre la saisie des bicyclettes, comme celle des armes, comme celle des chevaux. Il en est d'autant plus ainsi que, dans la plupart des cas, ces instruments appartiennent à l'Etat et non aux soldats individueflement. Autant il faut interdire sévèrement des actes que rien ne justifie, autant il faut éviter d'étendre l'interdiction à des actes qui apparaissent comme une conséquence nécessaire de la guerre, lorsqu'ils ne sont pas contraires aux lois de l'humanité. On affaiblit les interdictions en les étendant démesurément.
Quant aux détails d'exécution, Bluntschli dit avec raison qu'ils sont réglés par les chefs de chaque armée. " Le droit international pose seulement le principe général que les divers règlements militaires doivent respecter pour ne pas soulever l'indignation publique (il), „
(1) Basdevant, op. cil , p. 138.
(2) Bluntschli, op. cil., 659 à la noie.
490. Bien que l'article 4 ne parle que de la propriété des prisonniers de guerre, il résulte de lartiele 14, alinéa 2, que l'on doit respecter également la propriété privée des soldats ennemis morts sur le champ de bataille ou dans les hôpitaux, puisque le Bureau de renseignements est chargé de recueillir et de transmettre aux intéressés tous les objets d'un usage personnel, valeurs, lettres, etc., trouvés sur les champs de bataille ou délaissés par des prisonniers libérés sur parole, échappés, évadés, ou décédés dans les hôpitaux ou ambulances. Au reste, ici encore le Règlement de La Haye ne fait que consacrer, en tant qu'il prescrit le respect de la propriété privée, des principes déjà admis en droit international (1).
491. Qu'au mépris de ces règles et du respect de la propriété privée, des actes de pillage fréquents aient été commis dans la guerre mondiale, que de nombreuses maisons aient été volontairement et de propos délibéré incendiées, sans qu'aucune nécessité de guerre justifiât cette mesure, c'est ce qui malheureusement n'est que trop certain. II y avait eu déjà des actes de pillage et des actes de dévastation pendant la guerre franco-allemande, il est impossible de le nier, bien qu'ils n'aient pas été constatés d'une manière aussi systématique, aussi réguhère qu'en ce qui concerne les actes commis en Belgique pendant la guerre actuelle. Il y en a, croyons-nous, dans toutes les guerres. Sans précisément admettre, comme tsluntschli, \a juste colère du soldat, lorsqu'il trouve les portes de son cantonnement closes et les vivres intentionnellement enfouis, (car l'habitant a le droit de quitter sa maison, de fermer sa porte et agit parfois sagement en le faisant à l'approche d'une troupe ennemie), on conçoit que, se trouvant dans l'impossibihté de se procurer les vivres et le couvert, le soldat prenne ce qui lui est nécessaire. On ne doit pas admettre cependant que, dans juste colère il puisse fracasser les glaces, chauffer le poêle avec les meubles mis en pièces. Mais, dans les énormes armées
(1) V. entre autres Bluntschli,op. cit., n" 652 et suiv.
modernes se mêlent nécessairement des éléments impurs, et l'on ne doit pas s'attendre à ce que des actes de pillage et de vendalisme ne soient jamais commis, sans qu'il faille pour cela essayer de les justifier. Ce que nous n'admettons pas c'est leur fréquence. Ce que nous n'admettons pas, c'est le pillage organisé, c'est la dévastation et l'incendie syslcmntiques, commandés ou tolérés, fût-ce par représailles, et quand nous constatons par les témoignages les plus précis qu'à Aerschot; par exemple, on avait inscrit sur certaines maisons épargnées par les pillards, les mots hrave Leute, Nicht plundeni, qu'à Termonde onze cents maisons sur douze cents ont été incendiées de propos délibéré, bien qu'on n'y ait fusillé qu'un seul prétendu franc-tireur, on doit flétrir les troupes qui ont commis de pareils excès et leurs chefs. Quant aux actes de pillage à proprement parler, ils ont été extrêmement nombreux.
492. Le respect de la propriété pri^^ée ne s'oppose pas à ce que Tarmée occupante saisisse chez les particuliers, à titre provisoire, non pour les confisquer mais pour les restituer à la fin de la guerre, toutes les armes que l'on pourrait utiliser contre elle, par exemple les armes de luxe, revolvers, pistolets, fusils de chasse, etc.. Pareille saisie ne peut avoir lieu cependant que contre un reçu. Mérignhac ajoute que, si l'ennemi (l'occupant) était obligé de se servir des armes en question, il serait autorisé à user vis-à-vis des propriétaires du droit de réquisition donnant lieu à une indemnité (1). Gela ne nous paraît pas douteux. Nous croyons même que le pouvoir occupant pourrait ordonner aux habitants de livrer à l'autorité mihtaire toutes les armes offensives quelconques qu'ils posséderaient et sanctionner cet ordre par la menace d'une peine, bien que de pareilles mesures soient particulièrement rigoureuses. La crainte d'un soulèvement de la part de la population de la région occupée pourrait la justifier.
(1) Mérignhac, op. cit., t. III, p. 424.
493. L'inviolabilité de la propriété privée des habitants d'uue région occupée par l'ennemi subit une atteinte indirecte par les réquisitions et les contributions de guerre. On pourrait également soutenir quelle en subit une par la perception des impôts au profit de l'occupant. Mais ce ne serait pas tout à fait exact. Si les impôts sont perçus par le pouvoir occupant, c'est en principe au profit du pays occupé, ainsi que nous le verrons. C'est une conséquence du devoir d'administration qui incombe au belligérant occupant et nous aurions examiné ce droit en traitant, d'une manière générale, de l'administration, si nous n'avions voulu suivre, autant que possible, l'ordre des matières adopté par la Conférence. On peut du reste dire qu'il en résulte un droit sur l'avoir, sur la fortune des habitants, puisqu'en cas de non paiement il en peut résulter une saisie exécution. Nous traiterons donc tout d'abord du droit de percevoir les impôts.
§ 1. — De la perception des impôts par le pouvoir UCCUPAiNT.
494. Le belhgérant occupant ayant la charge d'administrer, il est rationnel que, pour subvenir aux dépenses qui en résultent, il ait le droit de percevoir les impôts. Ce droit lui a été reconnu dès avant la Convention de La Haye. La Déclaration de Saint-Pétersbourg le lui attribuait expressément tout en le limitant par son article 5, le Manuel de VInstitut de Droit mternational dans son article 57. Tous les auteurs sont d'accord à cet égard et les belhgérants ne renonceront sans doute jamais à ce droit. Au point de vue juridique, le fait par l'Etat occupant de percevoir les impôts suppose et imphque, il est vrai, une mainmise sur un droit de créance du Gouvernement légal, à charge de ses administrés, et la transmission de cette créance par f effet de l'occupation au pouvoir occupant. Il implique même une espèce de saisie sur ce droit incorporel, qui par sa nature de droit incorporel, échappe à la saisie d'après certains auteurs. Nous avons contesté et réfuté ailleurs leur argumentation. Mais,
dans tous les cas, on ne semble guère contester ni la nécessité pratique de reconnaître ce droit à l'occupant, ni l'équité de cette attribution lorsqu'elle est renfermée dans de justes limites et constitue la compensation des charges qui lui incombent.
495. L'article 48 du règlement de La Haye concerne seul la perception des impôts. Les articles 49 et 51, entre lesquels se trouve assez bizarrement placé l'article 50 qui traite des peines, concernent les contributions de guerre. L'article 5^ règle la matière des réquisitions. Nous n'aurons pas de longues observations à faire sur l'article 48 qui consacre, en termes un peu imparfaits, des principes déjà admis par les usages internationaux, mais laisse ouvertes quelques questions. Il est conçu comme suit : " Si l'occupant prélève, dans le territoire occupé, les impôts droits et péages établis au profit de l'Etat, il le fera autant que possible, d'après les l'ègles de Tassiette de la répai tition en vigueur, et il en résultera pour lui l'obligation de pourvoir aux frais de l'administration de ce territoire occupé dans la mesure où le Gouvernement légal y est tenu. „ Peut-être eût-on mieux fait de dire nettement que l'occupant a le droit de prélever, ou mieux (car l'expression prélever est assez incorrecte), de percevoir les impôts en question, en suivant autant que possible les règles de l'assiette et de la répartition en vigueur, et à charge de pourvoir aux frais de l'administration du territoire occupé dans la mesure, etc.. Cette dernière obligation n'est pas seulement la conséquence de la perception des impôts. Elle dérive du fait de l'occupation, comme le droit même de les percevoir (1). L'occupant a du reste toujours perçu et péril) VVestlake, v. p. 6836w, observe cependant que la forme hypothétique sous laquelle apparaît l'article 48^ et qui constitue une modification légère de la disposition de la Déclaration de Bruxelles a été intentionnellement adoptée, parce que l'on n'a pas voulu avoir l'air de consacrer le droit de percevoir des impôts. Le principe que l'occupation n'implique pas transfert de souveraineté, lui paraît avoir pour conséquence que le droit de percevoir les impôts n'est point transmis. 11 ne suffit pas que l'occupant ait le pouvoir physique d'en exiger le payement. Ce pou-^ voir ne lui donne pas un droit véritable sur de simples créance?, et celui de donner une quittance juridiquement valable auy contribuables. " Sinon cela s'appliquerait
cevra toujours les impôts, au produit desquels il a droit en outre parce qu'ils constituent la principale ressource de l'Etat belligérant dont le territoire est occupé. L'article ne dit pas ce que l'occupant fera du surplus. M. Mérignhac déclare qu'il en bénéficiera, soit en sa qualité d'usufruitier général, soit à titre de ressource de guerre qui irait, au cas contraire, au bénéfice de l'ennemi (I), et c'est très logique : c'est ce qu'il fait du reste régulièrement. L'article 48 dit qu'il prélèvera les impôts établis, ce qui semble exclure pour le pouvoir occupant la faculté d'en établir de nouveaux. L'article 57 du Manuel de l'Institut excluait cette faculté en termes formels dans son alinéa premier : " L'occupant ne peut prélever, en fait de redevances et d'impôts, que cei^x déjà établis par VEtat, „ C'est la vraie doctrine et le Règlement de La Haye n'y est pas contraire. Mais la pratique des Etats ne s'y conforme pas toujours. Le Gouverneur civil de la Belgique a cru devoir imposer une taxe énorme aux habitants du pays occupé qui avaient quitté la Belgique à une époque où l'on n'avait pas songé encore à le leur défendre, et qui ne reviendraient pas avant un certain délai. Il est vrai que certaine administration communale, dépassant ses droits, lui en avait donné Tidée par un arrêté qui a du reste été annulé par l'autorité supérieure. C'était une taxe d'une iniquité d'autant plus révoltante qu'elle est absolument contraire au principe de l'égalité dans l'impôt, et qu'elle constitue une pénalité infligée à raison d'un acte qui n'était que l'exercice d'un droit incontestable. Dans tous les cas elle dépassait les pouvoirs du belligérant occupant. Les
à toutes les créances du souverain légal ausci bien qu'aux impôts „. Mais il est certainement équitable, d'après Westlake, que, si l'occupant continue à administrer, les frais en soient payés au moyen des impôts usuels, et que le souverain légal, lorsque son pouvoir est rétabli dans la région occupée, considère les habitants comme dûment libérés par le payement de ces impôts. Nous ne pouvons pas admettre la doctrine du savant auteur et, comme nous l'avons dit précédemment, nous ne tenons nullement pour antijuridique le système de la transmission des créances échues. Mais ce nous est un motif de plus pour admettre le droit du pouvoir occupant de percevoir les impôts.
(1) Mérignhac, op. cit., t. III, p. 413. La doctrine de Westlake aboutirait à une conclusion toute différente.
auteurs font remarquer égalemenl que les impôts et taxes dont il peut réclamer le payement sont les impôts échus d'après les dispositions législatives en vigueur dans le pays occupé (l). C'est avec infiniment de raison que l'article 48 impose à loccupant l'obligation d'observer les règles de l'assiette et de la répartition en vigueur, et ce principe n'est pas nouveau, mais c'est avec moins de raison qu'il ajoute les mots : autant que possible. Nous ne voyons pas pourquoi cela ne serait pas toujours possible.
496. Westlake fait observer que les mots par lesquels se termine l'article 48 : dans la mesure où le Gouvernement légal y est tenu soulèvent une certaine difficulté d'interprétation. " Il sera probablement rare „, dit-il, " que le Gouvernement légal soit obligé par une loi à une certaine mesure de dépenses. C'est exact, mais nous ne pensons pas que les auteurs de la disposition aient voulu viser uniquement le montant des dépenses affectées à tel ou tel service, bien qu'une loi puisse l'avoir déterminé. On a visé surtout la détermination des diverses espèces de dépenses ou de frais à supporter par l'Etat et à couvrir au moyen des impôts, ce qui est sommairement indiqué, dans beaucoup de pays, dans les budgets arrêtés chaque année. Dans tous les cas, comme l'observe avec raison Westlake (3), il faut s'en tenir aux obligations incombant à l'Etat au moment de l'invasion.
§ '2. — Des contributions de guerre
497. Le règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre adopté par la deuxième Conférence de la Paix en 1907 distingue soigneusement les contributions des amendes. Deux articles, les articles 49 et 51 traitent des contributions, l'article 50 prévoit les peines collectives,
(1) V. von Listz, op. cit., édit. de 1902, p. 303.
(2) Pendant la guerre turco-grecque, les Turcs imposèrent presque complètement leur régime fiscal, notamment la dîme dans la Thessalie occupée par eux. Revue générale de droit international public, 1897, p. 710.
(3) Westlake, op. cit., t. H, p. 94.
pécuniaires ou autres et par conséquent les amendes. 11 consacre, en ce qui les concerne, un principe d'une grande importance dont il a déjà été question. Les dispositions relatives aux contributions sont conçues comme suit :
" Art. 49. — Si, en dehors des impôts visés à l'article précédent, l'occupant prélève d'autres contributions en argent dans le territoire occupé, ce ne pourra être que pour les besoins de Parmée et de V administration de ce territoire.
Akt. 51. — Aucune contribution ne sera perçue qu'en vertu d'un ordre écrit et sous la responsabilité d'un général en chef. 11 ne sera procédé, autant que possible, à cette perception que d'après les règles de l'assiette et de la répartition des impôts en vigueur. Pour toute contribution, un reçu sera déhvré aux contribuables. „ 11 n'est pas sans intérêt de comparer ces dispositions qui reproduisent celles adoptées par la première Conférence de la Paix en 1 899 avec celles de la Déclaration de Bruxelles, dont le § 41 portait : " L'ennemi, en prélevant des contributions, soit comme équivalent pour des impôts ou pour des prestations qui devraient être faites en nature, soit à titre d^amende, n'y procédera, autant que possible que d'après les règles de la répartition et de l'assiette des impôts en vigueur, dans le territoire occupé. Les autorités civiles du gouvernement légal y prêteront leur assistance si elles sont restées en fonction. Les contributions ne pourront être imposées que sur l'ordre et sous la responsabilité du générdd en chef ou de autorité civile supérieure établie par l'ennemi dans le territoire occupé. „ La Déclaration de Bruxelles n'établissait donc pas de distinction entre les contributions et les amendes. Les amendes apparaissaient dans ce texte sous la forme des contributions, d'impôts extraordinaires perçus directement à charge des contribuables. 11 ne parait plus en être ainsi sous l'empire du règlement de 1907, dont l'article 51 semble bien impliquer que les peines pécuniaires ou autres sont subies directement par des collectivités : provinces, arrondissements, cantons ou communes, sauf à ces collectivités à trouver le moyen de les acquitter soit par voie d'emprunts,
soit eu créant des impôts nouveaux, soit en aggravant ceux qui existent.
498. Pour les contributions de guerre il n'en est pas ainsi. Les termes du § 41 de la Déclaration de Bruxelles indiquent clairement qu'elles ne constituent que des impôts perçus à charge des contribuables, puisqu'il est dit expressément qu'on y procédera autant que possible, diaprés les régies de la répartition et de l'assiette des impôts dans le territoire occupé, et même " que les autorités civiles du gouvernement légal y prêteront leur assistance, si elles sont restées en fonctions „ . A la vérité cette dernière phrase n'est point reproduite dans l'article 51 du Règlement de 1907. Mais il y est dit expressément, (et cela suffit amplement) qu'il sera procédé à la perception des contributions d'après les règles de l assiette et de la répartition des impôts en vigueur. En conséquence l'occupant n'a pas le droit, s'agissant d'une contribution de guerre proprement dite pour les besoins de l'armée ou de l'administration du territoire et non d'une amende, d'ordonner tout simplement à une province au à une commune de lui payer à bref délai cinquante à soixante millions sous les plus rigoureuses menaces, sauf à elles à recourir à des emprunts ruineux qui grèveront et dépouilleront les générations futures. Permettre cela ce serait faciliter à l'occupant les plus terribles exactions. Si, au contraire l'occupant doit, pour se procurer des ressources afin de satisfaire aux besoins de Varmée occupante, (et il est révoltant qne le Règlement de la Haye permette d'imposer cette charge à la population du pays occupé) percevoir, lorsque les impôts normaux n'y suffisent pas, des contributions extraordinaires à charge des contribuables, il ne pourra tirer de la population déjà appauvrie par la guerre que ce qu'elle est en état de payer actuellement (1).
(1) Indépendamment d'une foule de contributions locales, jcinquante millions à Anvers, cinquante millions à Liège, les neuf provinces ont dû payer pendant une première période quarante millions par mois, pendant une seconde cinquante millions par mois, pendant la troisième soixante millions par mois, si bien que le total s'est élevé à deux milliards trois cents millions, el cela dans un pays épuisé
499. Le règlement de 1907 détermine dans les mêmes termes que celui de 1899 les besoins en vue desquels les contributions de guerre peuvent être prélevées. Elles ne pourront Tetre que pour les besoins de Tarmée ou de l'administration du temtoire occupé. Le rapporteur de la Sous- Commission, M. Edouard Rolin insistait, à bon droit, en 1899, sur l'importance de cette disposition et il en concluait qu'en somme ce qui est interdit c'est de lever des contributions en vue de s'enrichir. C'est trop peu dire. Ce qui est interdit aussi c'est de lever des contributions extraordinaires pour appauvrir la population, pour exercer sur elle une pression. Ce qui est interdit expressément c'est de les prélever pour tout autre motif que de satisfaire aux besoins de l'armée ou pour les besoins de l'administration locale du pays occupé. Et quand l'article parle des besoins de l'armée, il ne vise évidemment que ceux de l'armée d'occupation. Le rapporteur, M. Edouard Rolin, l'a fait remarquer en termes exprès lors de la Conférence de la Paix en 1899, et en 1907, les articles dont nous nous occupons, n'ont été ni remaniés, ni discutés. Il est déjà dur que le pays occupé doive satisfaire aux besoins de l'armée qui la maîtrise et la tient sous son joug. Il ne serait pas compréhensible qu'il dût payer les frais de la guerre qui se poursuit ailleurs. Tout le monde convient du reste que, dans ce cas, les contributions de guerre sont destinées à remplacer les réquisitions, les prestations en nature. L'article 41 de la Déclaration de Bruxelles le disait expressément et il n'apparaît pas que l'adoption de termes plus généraux ait eu pour cause déterminante un changement d'opinion sur le but précis des contributions de guerre. Il a été dit, au contraire^ dans le rapport, qu'elles remplaçaient éventuellement les réquisitions en nature. Or celles-ci doivent d'après un texte exprès " être en rapport avec les ressources du pays. „ Dès lors les contributions de guerre prélevées pour les besoins
et rendu improductif indastiiellement et commercialement. La petite ville de Wavre reçut l'ordre de payer deux millions en or, sous la menace d'être incendiée ou détruite. Il n'était vraiment possible de satisfaire à ces exigences qu'en recourant à la voie ruineuse des emprunts.
de l'armée doivent également être en rapport avec les ressources du pays, puisqu'elles ne font alors que remplacer les réquisitions.
500. L'article 51 du Règlement de 1907 conforme au Règlement de 1899 diffère encore du projet de Bruxelles (1874) en ce qu'il statue que les contributions ne pourront être imposées qu'en vertu d'un ordre écrit et sous la responsabilité d'un général en chef. Le paragraphe 41 du Projet de Bruxelles portait : " Les contributions ne pourront être imposées que sur Tordre et sous la responsabilité du général en chef on de ^autorité civile supérieure établie par r ennemi dans le territoire occupé. „ La rédaction nouvelle estelle une amélioration?... Nous en doutons. L'intervention de l'autorité civile supérieure nous paraît en somme tout aussi justifiée. Si l'on peut objecter que l'autorité militaire est plus à même d'apprécier la nécessité des contributions de guerre, lorsqu'elles sont prélevées pour les besoins de l'armée, il est incontestable que l'autorité civile supérieure établie par l'ennemi dans le territoire occupé est bien plus en état d'apprécier leur nécessité, lorsqu-'elles ont pour but de satisfaire aux besoins de l'administration du pays occupé.
501. Mais les mots pour les besoins de l'armée restent d'un vague inquiétant et dangereux. Nous savons déjà qu'il ne s'agit que de l'armée d'occupation. Mais cette armée a besoin de bien des choses. 11 lui faut des vivres, il lui faut des logements, il lui faut des vêtements. 11 lui faut des moyens de transport, des aimeS; des munitions, de l'argent même pom\ la solde des troupes et des officiers. Faut-il comprendre tout cela dans les besoins de l'armée? La solution de cette question ne peut être fournie que par le rapport étroit qui existe incontestablement entre les contributions de guerre pour les besoins de l'armée et les réquisitions. La Conférence de Bruxelles a très clairement indiqué, dans le paragraphe 41 de son projet, que les contributions peuvent être prélevées soit comme équivalent de prestations en nature, soit pour
Tadministration du pays occupé. Il en résulte que, lorsqu'elles n'ont pas en vue ce dernier objet, elles remplacent ' les prestations en nature que l'on se procure en général par voie de réquisition. Or il est bien certain que l'on ne réquisitionne pas, que l'on ne peut pas réquisitionner des sommes d'arçrent. Ce serait un manifeste attentat à la propriété privée. Ce serait du vol. Bien avant les Conférences de La Haye, Lueder Ini-même, un auteur qui est singulièrement enclin à exagérer les droits du vainqueur, et qui va jusqu'à dire que le droit de réquisition en pays occupé, a pour but non seulement de permettre au soldat de vivre, mais de vivre bien et richement (1), observait cependant que, la guerre étant en rapport d'Etat à Etat, le vainqueur n'est pas fondé à couvrir par des actes de spoliation, au détri> ment des personnes privées, les frais d'une guerre, quelle que soit sa conviction de la justice de sa cause, de l'injustice de celle de la partie adverse. Les contributions ne peuvent donc jamais avoir pour objet de permettre au pouvoir occupant de payer leur solde aux soldats. Jl n'y a pas un auteur qui légitime ou qui prévoie des réquisitions en vue de cet objet. Lueder cite comme objets principaux et ordinaires des réquisitions : les aliments, les vêtements, les chaussures et les moyens de transport (^), Hall cité par Westlake (3) qui l'approuve, mentionne comme pouvant être réquisitionnés : les aliments pour les hommes et les animaux, les vêtements, les chariots, les chevaux, le matériel de chemin de fer, les bateaux et autres moyens de transport. C'est en somme la même chose avec un peu plus de détails. Pas un auteur, à notre connaissance, ne mentionne les armes et munitions, sauf Bluntschli (4). Lever une contribution de guerre en pays occupé pour acheter des armes et munitions, ce serait faire payer à cette population inoffensive à laquelle on prétend ne pas faire la guerre, les frais de
(1) Lueder, dans le Manuel de Holtzendot'U , t. IV, p. 505.
(2) Lueder, cod., p. 500.
^3) Westlake, op. cit., t. II, p. 100.
(4) Bluntschli, op. cit., note sons le n° 654.
celle-ci. De l'avis général, les armes peuvent simplement • être saisies lorsqu'elles sont en la possession des personnes privées pour être restituées plus tard. Si elles sont dans des magasins de l'Etat et appartiennent à celui-ci, on ne les réquisitionne pas, on les prend. Il ne pourrait pas plus être question de faire servir les contributions de guerre à l'armement des forces ennemies qu'on ne peut les prélever, comme le reconnaît Bluntschli lui-même, pour payer la solde des soldats. Le principe posé par l'article 49 du Règlement de La Haye est donc beaucoup trop général, beaucoup trop vague. Il n'y a vraiment rien de plus dangereux que de proclamer dans des termes aussi généraux le droit du pouvoir occupant de lever des contributions de guerre pour les hesohis de Varmée, Il fournit un argument, une base d'appui au vainqueur pour formuler les prétentions les plus exagérées, alors que la coutume ancienne faisait de multiples distinctions que l'on n'y retrouve pas. Mais il ne faut pas oublier que le Règlement de La Haye contient, dans son préambule, une disposition générale qui maintient tous les règles antérieures de droit international auxquelles il ne déroge pas expressément. Or le simple énoncé d'un principe général qui existait déjà, mais qui était subordonné à certaines restrictions et exceptions, ne peut être considéré, en l'absence d'une disposition formelle, comme abrogeant ces restrictions et ces exceptions.
502. Il faut reconnaître malheureusement qu'en cette matière le droit coutumier international était encore bien imparfait et bien incertain, au moment où la Conférence de la Paix s'est réunie pour la première fois en 1899, et a élaboré un règlement auquel la Conférence de 1907 n'a pas cru devoir apporter la moindre modification importante dans la matière qui nous occupe. Les anciens auteurs admettaient et justifiaient les contributions de guerre comme une espèce de rançon ou de rachat du pillage, le droit de pillage étant encore reconnu. C'est à ce titre que Vattel, Kliiber et G.-F. de Martens les ont considérées comme légitimes et il est incon-
testable que, lorqu'elles étaient justifiées comme remplaçant le pillage, il n'y avait lieu que de s'en féliciter. L'ancien pillage entraînait comme conséquence directe et fatale les actes de barbarie les plus odieux. Mais toute la doctrine est d'accord depuis longtemps que le pillage n'est pas un droit, qu'il n'a jamais été qu'un scandaleux abus, un vol à main armée, qu'il est essentiellement contraire au droit international. Il ne peut donc être question de payer une rançon pour s'affranchir du pillage, ni d'une renonciation • à un droit qui n'existe pas. Massé, Vidari, Galiani, et d'autres auteurs ont essayé de justifier les contributions de guerre, comme ayant pour objet de la part du pouvoir occupant de s'indemniser des frais de la guerre. Il a été répondu qu'il était injuste de faire supporter les frais de la guerre par une population civile qui y a été étrangère. C'est la réponse de Lueder et de bien d'autres. Elle n'est pas complète; car la population civile peut être appelée plus tard à supporter les frais de la guerre sous forme d'indemnité de guerre en vertu du traité de paix. Mais il est souverainement injuste de l'y obliger, pendant que la guerre se prolonge encore, et d'après une répartition arbitraire faite par le pouvoir occupant. Aussi a-t-on renoncé à justifier les contributions de guerre par cette considération. L'opinion qui paraît prédominer aujourd'hui c'est que, comme Font admis la Conférence de Bruxelles en 1874, et la Conférence de la Paix, au moins implicitement, en 1899 et en 1907, les contributions de guerre ne se justifient plus que comme équivalent des prestations en nature à exiger par voie de réquisitions. C'est bien ainsi que les justifie Bluntschli (1). Lueder, Pasquale Fiore, Calvo et d'autres ont exprimé la même opinioii. Elle nous paraît exacte. Il est vrai que certains auteurs admettent aussi la contribution de guerre à titre d'amende. Mais si des amendes peuvent, d'après le règlement de La Haye, être imposées à des collectivités dans des cas exceptionnels, on les quahfie à tort de contributions, et la Conférence de la Paix leur refuse avec raison cette qualifi-
(1) Op. cit., n° 138.
cation. Nous ne parlons que pour mémoire de l'opinion à peu près isolée de Loening, qui prétend justifier les contributions de guerre comme moyen de faire plier l'adversaire (1), et nous ne pourrions nous rallier qu'en théorie à l'opinion de Bonfils [^), qui n'admet la contribution à aucun titre quelconque.
503. Peu d'auteurs enseignent en termes formels, comme le fait Pasquale Fiore, que les contributions doivent être proportionnelles aux ressources financières du pays (3), mais cette règle dérive nécessairement du principe que les contributions ne sont justifiées que comme équivalent de prestations en nature, ou pour les besoins de l'administration du pays occupé. L'Institut de droit international avait dit :
L'occupant ne peut prélever des contributions extraordinaires en argent que comme équivalent d'amendes ou d'impôts non payés ou de prestations non livrées en nature. „ Mais nous avons examiné la question des amendes, auxquelles la quafification de contributions ne s'appfique pas, et, quant ' aux impôts, cette disposition revient à dire, en termes un peu différents, ce que l'article 49 du Règlement de La Haye dit des impots ; car les impôts ont pour objet de satisfaire aux besoins de l'administration. Les contributions de guerre proprement dites ne peuvent donc désormais se justifier, à part le cas où elles constituent des impôts additionnels servant à l'administration du pays, que comme équivalent des prestations en nature exigées par voie de réquisition, et, si on les justifie ainsi, on doit nécessairement admettre qu'elles doivent être en rapport avec les ressources du pays. A plus forte raison les auteurs qui, comme Bonfils, condamnent d'une manière absolue les contributions de guerre, doiventils admettre tout au moins cette fimitation. Or, cette règle n'est nullement respectée lorsque le belligérant occupant exige des contributions énormes, hors de proportion avec les ressources actuelles de la population.
(1) Revue de droit international .
(2) Bonfils, op. cit., n° 1224.
<3) Pasquale Fiore, op. cit., t. m, n° 1473.
504. Elle n'a malheureusement pas été respectée même dans des guerres récentes. Bluntschli lui-même a blâmé vertement l'exagération des contributions de guerre, levées par les Prussiens, pendant la guerre de 1866 : " On n'a pas assez respecté les vrais principes „, dit-il^ " dans plusieurs guerres récentes et même pendant la dernière guerre d'Allemagne en 186G, et les Prussiens ont levé, sans motifs suffisants, des contributipns en argent dans quelques villes qu'ils ont occupées. L'Europe actuelle n'admet pas ces façons d'agir, reste des temps barbares. Elle blâme hautement toute violence inutile et injuste contre les habitants paisibles du territoire occupé „ (I). Rolin-Jaequemyns formulait les vrais principes avec plus de netteté et exprimait une opinion qui semble être celle de la généralité des auteurs les plus récents, sauf de ceux qui nient la légitimité de toute contribution de guerre, en écrivant : " Les contributions en argent nejsont légitimes que si elles tendent à substituer le payement d'une certaine somme à celui des réquisitions „. Et il est à remarquer que ce principe est exactement celui qui a été adopté par les Conférences de la Paix. Cet auteur n'hésite du reste pas à dire que la guerre franco-allemande a fait subir, sous ce rapport, aux populations envahies, les épreuves les plus rudes et les plus iminéritées. On ne pouvait guère espérer au surplus que les armées allemandes se montreraient plus humaines vis-à-vis des Français que vis-à-vis des Autrichiens. Les auteurs français et même les auteurs étrangers ont signalé et condamné l'énormité des contributions prélevées pendant cette guerre sur les malheureuses populations des départements occupés, spécialement de ceux de rOise et de la Seine qui subirent une contribution de dix milhons de francs. Geffcken sur Heffter reconnaît lui-même que les Allemands ont dépassé en cette circonstance les nécessités de la guerre (2). C'était une misère cependant en comparaison des contributions prélevées en Belgique, à coups impitoyablement répétés, pendant quatre années de guerre.
(1) Heffter, édit. Getïeken, op. cil., § 126, note 7.
(2) Bluntschli, op. cil., n° 654, note 2.
505. Pour excuser les excès relativement peu graves, bien que déjà odieux, commis sous ce rapport par les Allemands en 1870 et 187 1, les écrivains de ce pays ont soutenu que les Français en avaient fait tout autant sous Louis XIV. Ils oublient que, dans les guerres où l'on a pu leur adresser ce reproche, tous les' belligérants ont commis des barbaries. Ils oublient surtout qu'à cette époque, les contributions de guerre étaient considérées comme la rançon du pillage, que le pillage n'avait pas même complètement disparu. En réalité la rigueur en cette matière n'est pas à l'avantage du belligérant lui-même. Elle exaspère les esprits, pousse à une résistance acharnée, rend les haines plus vivaces, et si plus tard il succombe, on lui fera payer cher les épouvantables abus qu'il a commis.
§ 3. — Des réquisitions de choses
506. Un seul article du règlement de 1907 traite des réquisitions. C'est l'article 52 qui reproduit à peu près littéralement l'article correspondant du règlement de 1 890 et qui concerne d'ailleurs les réquisitions personnelles aussi bien que les réquisitions de choses. 11 est conçu comme suit : " Des réquisitions en nature et des services ne pourront être réclamés des communes et des habitants que pour les besoins de l'armée d'occupation. Ces réquisitions et ces services ne pourront être réclamés qu'avec l'autorisation du commandant de la localité occupée. Les prestations en nature seront, autant que possible payées au comptant : sinon elles seront constatées par des reçus dont le paiement sera réglé aussitôt que possible. „ Les mots dont le payement sera réglé aussitôt que possible ont été ajoutés en 1907 par la Commission de rédaction au texte de 1899, qui n'a subi aucune autre modification, et le texte nouveau a été adopté sans aucune discussion. Les deux textes contiennent une faute bizarre de rédaction que nous signalons en passant. Il est incorrect de dire que Ton pourra réclamer des communes et des habi-
♦ tants des réquisitions en nature. Autant voudrait dire que
l'on pourra requérir des réquisitions. Ce qu'il eût fallu dire c'est que des prestations en nature pourront être réclamées des communes ou des habitants, comme le dit le Manuel de l'Institut (l'^r Manuel d'Oxford de 1831), en son article 56. Ce sont ces prestations en nature, comme aussi certains services qui forment l'objet des réquisitions. Mais, bien que le Règlement de la Haye confonde dans une même disposition les réquisitions de choses et les réquisitions de services, ces dernières sont soumises à certaines règles particulières, non seulement d'après la doctrine et les usages mais même en vertu de quelques autres dispositions du règlement. Il en a du reste été traité plus haut et il reste peu de ehose à dire en ce qui les concerne.
507. Quelles sont les choses qui peuvent former l'objet des réquisitions? L'article se borne ici à tracer en termes généraux la limite du droit de réquisition, à exclure toute réquisition qui ne serait pas faite pour les besoins de l'armée, et nous savons que l'on entend par là l'armée d'occupation et spécialement les garnisons. Gela résulte des rapports et discussions. S'en suit-il que Ton puisse réquisitionner n'importe quoi pour les besoins de cette armée? On pourrait par un argument a contrario déduit de l'article 52 du règlement arriver à cette conclusion. Mais il n'y a pas d'argument plus dangereux et, comme Ta fait remarquer avec raison un jurisconsulte de premier ordre, Laurent, dans ses principes de droit civil, cet argument ne vaut que s'il ramène à une règle certaine, incontestée. Or on n'a jamais érigé en règle que l'on puisse réquisitionner toute espèce de choses pour les besoins de l'armée. L'on n'a jamais admis spécialement que l'on puisse réquisitionner de l'argent pour le payement de la solde des troupes. La question de savoir ce que l'on peut réquisitionner doit être résolue d'après le droit positif, le droit coutumier et, si celui-ci paraît ondoyant et douteux, d'après la doctrine du droit international. La Conférence de la Paix ne l'ayant pas tranchée a certainement entendu maintenir le droit extérieur. Elle l'a dit expressément dans
le .préambule de la quatrième Convention, comme nous l'avons déjà fait remarquer.
508. La Conférence de Bruxelles avait été un peu plus explicite et avait déterminé non seulement dans quel but des i^équisitions peuvent* être faites, mais quels sont les objets que l'on peut réquisitionner. Le paragraphe 53 de la Déclaration de Bruxelles porte que : " L'armée d'occupation peut exiger de la population locale, tous articles de provision, vêtements, bottes, etc. nécessaires pour son entretien „, Sans doute cela est encore assez vague, mais les termes 'pour l'entretien de l'armée ont cependant plus de précision que les termes pour les besoins de l'armée, et, quelque incomplète que soit rénumération figurant dans cet article, elle est déjà assez significative : provisions, vêtements, bottes, etc. Il s'agit de tous les objets immédiatement nécessaires aux troupes pour vivre et pour conserver les forces nécessaires à l'accomplissement de leur tâche.
Mais, si l'on veut déterminer avec plus de précision ce qui peut être l'objet des réquisitions, il est utile^ il est nécessaire de rechercher les motifs sur lesquels repose ce droit assez contesté, sur lesquels on se fonde pour le justifier. Lueder est, de tous les auteurs, celui qui les indique avec la plus brutale franchise (1). " 11 va de soi „, dit-il, " et il résulte des prescriptions ^de la nécessité de guerre, sans plus, que la conservation de l'armée ne peut dépendre de la bonne volonté du pays occupé et conquis f?) et que Ion ne peut, par égard pour les populations, laisser les troupes geler et mourir de faim; il faut bien exiger et prendre le nécessaire „. Ce raisonnement n'est pas bien concluant. De ce que Ton ne peut pas laisser ses troupes mourir de froid et de faim, il résulte certainement qu'on doit les nourrir et les couvrir. C'est tout. Mais qui a ce devoir? N'est-ce pas en principe l'Etat qui les emploie et quelle ombre de justice y a-t-il à ce que les malheureuses populations dont elles ont envahi le territoire, supportent cette charge? Pourquoi l'Etat occupant n'aurait-
(1) Dans le Manuel de HoltzendorfJ, t. IV, p. 501.
il pas l'obligation de nourrir ses soldats. A d'autres époques, même sous Louis XIV, il l'a fait à diverses reprises, bien que jamais, nous le reconnaissons, la doctrine du droit international ne l'ait prescrit d'une manière générale et que l'on ait plutôt proclamé la maxime dangereuse que la guerre doit nourrir la guerre, ce qui n'empêche pas Bluntschli de constater que l'usage admis aujourd'hui par les nations civilisées est de pourvoir à l'alimentation et à l'habillement de l'armée, en passant des traités avec les fournisseurs [op. cit., art. 653) et de ne demander à la réquisition que ce qui est indispensable et urgent. Il est vrai qu'aujourd'hui, étant donné l'énormité des armées modernes, la tâche de l'Etat occupant serait bien plus difficile qu'autrefois, s'il ne pouvait utiliser les ressom-ces du pays occupé. Mais, d'une part, il faut bien reconnaître que les moyens de transport des ahments sont plus rapides et beaucoup moins coûteux qu'autrefois. D'autre part, l'Etat occupant ne peut presque jamais escompter avec certitude la victoire. Il se peut que son propre sol soit occupé. Il faudra, s'il est prudent, qu'il se soit préparé à cette éventuahte et il ne lui est pas beaucoup plus difficile aujourd'hui surtout, en présence du développement des moyens de transports, de nourrir ses troupes en pays ennemi que sur son propre sol. Sans doute, sur son propre sol il recourra aux réquisitions, mais cette ressource s'épuise rapidement. Tout en reconnaissant donc Texistence en droit international positif, de la règle qui autorise les réquisitions, nous ne pouvons nous empêcher d'estimer très fondées les critiques dirigées contre cette règle. Elle tend à facihter singuhèrement la tâche de l'envahisseur, aux dépens de cette population paisible à laquelle on déclare solennellement ne pas vouloir faire la guerre.
509. Quoiqu'il en soit des motifs sur lesquels on base le droit de réquisition, il en résulte déjà à notre avis que les réquisitions ne peuvent porter que sur les objets qui sont destinés à faire vivre l'armée, hommes et chevaux, à les empêcher de mourir de froid et de faim. Sans doute on
saisira les armes de guerre partout où on les trouvera, on saisira même les armes de toute espèce (l). Mais ce ne sera pas en vertu du droit de réquisition. Ce sera pour les confisquer, dans le premier cas, pour les rendre à la paix dans le second. Il suffit de lire les auteurs pour constater qu'ils ne comprennent pas les armes, sauf Bluntschli dont nous avons réfuté l'opinion, parmi les objets sujets à réquisition (2).
510. Lueder, qui écrivait en 1 889 (3), affirme que, si le droit de réquisition est admis depuis longtemps, ce n'est que dans les temps les plus récents qu'on a soulevé la question de savoir s'il y avait lieu d'allouer une indemnité à raison des réquisitions, ou de payer les choses réquisitionnées. Gela n'est pas tout à fait exact. Il serait aisé de trouver, même à des époques relativement reculées, la trace des doutes et des scrupules que l'on a éprouvés sur la légitimité des réquisitions sans indemnité. Charles Vif, en France, obligeait déjà les gens de guerre à payer les vivres qu'ils demandaient. Louis XI ordonnait aux troupes de payer aux prix du pays tout ce qu'elles demandaient, excepté la paille, le bois et le logis (4). Gustave Adolphe ne prenait que ce dont il avait absolument besoin pour subvenir aux besoins journaliers de ses soldats. Il approvisionnait ses armées en organisant des arrivages réguliers qui partaient des centres de population (5). Ce ne furent sans doute là que des lueurs passagères et, bien que Louvois eût organisé sous Louis XIV un service régulier de subsistances pour les armées en campagne, bien que, sauf la guerre de trente ans, les guerres de cette époque fussent conduites avec une humanité relative, les réquisitions continuèrent nombreuses, inexorables. Elles continuèrent pendant la plupart des guerres de la Révolution et de l'Empire, et malgré les généreuses proclamations de l'Assemblée natio-
(1) Bonfils-Fauchille, op. cil., n»« 1206 et 1212.
(2) V. en particulier Ténumératiou très longue de Hall, op. cil., § 140. '3) Manuel de Hollzendorfj , t. IV, p. 501.
(4) H. Morgut, Les réquisilions mililaires, p. 3.
(5) J. de Block, La guerre, t. IV, p. 358.
nale, on en revint bientôt à cette pratique. Dans certaines guerres de l'Empire, notamment dans la guerre d'Espagne, les réquisitions furent particulièrement impitoyables et Napoléon P'' attribuait en partie aux exactions du général Suchet la résistance opiniâtre qui lui fut opposée. Mais, dès la première moitié du XIX* siècle, Heffter enseignait le principe que les réquisitions devaient donner lieu à indemnité à régler par voie de compensation ou autrement à la fm de la guerre (I). Le système des réquisitions moyennant des reçus fut du reste pratiqué par Washington pendant la guerre de l'indépendance américaine. Lieber inscrivit plus tard en termes nets, lors de la guerre civile américaine, dans l'article 38 alinéa 2 de ses instructions pour l'armée des Etats-Unis en campagne, la règle que le commandant doit, en cas de réquisitions, remettre aux propriétaires des reçus qui puissent leur servir à obtenir une indemnité. Dans tous les cas, la règle que les réquisitions ne peuvent avoir lieu que contre des reçus est certainement entrée aujourd'hui dans le domaine du droit de gens coutumier. Elle en faisait partie dès avant le règlement adopté par la Conférence de La Haye en 1899 et en 1907 et doit être observée même abstraction faite de ce règlement.
511. Fondé sur la nécessité, le droit de réquisition ne peut évidemment porter que sur les objets nécessaires à la subsistance de l'armée. Les réquisitions d'objets de pur luxe, de vins, de liqueurs, de cigares, de vins de Champagne surtout doivent être absolument interdites. Qu'il y ait eu à cet égard des abus manifestes pendant la guerre franco-allemande et beaucoup plus encore pendant la guerre mondiale, cela est certain. Les faits sont établis par des documents des plus probants (2). Certains auteurs allemands le reconnaissent franchement quant à la guerre franco- allemande et le regrettent. " Il y a eu „ dit Loening " des réquisitions inutiles, exagérées ou même ridiculement mesquines (3). „
(t) Heffter, op. cit., § 131.
(2) V, au sujet de la guerre franco-allemande; Guelle, op. cit., pp. 200 et suiv,
(3) Revue de droit international, 1872, p. 646.
Lueder est, cependant à cet égard, d'une indulgence excessive (1). " Le soldat, en temps de guerre, aie droit de vivre richement : reichlich. Ne reçoit-il pas une solde majorée? „ Est-il besoin d'insister sur l'inadmissibilité d'une pareille thèse ? Si le soldat reçoit une solde plus élevée, et en fait beaucoup plus élevée qu'en temps de paix, il peut acheter d'autant plus facilement ce superflu que l'on prétend lui être nécessaire. Mais les réquisitions ne peuvent avoir pour objet que de procurer à l'armée ce qui lui est vraiment nécessaire. C'est leur seule justification, si c'en est une. Tous les auteurs sont d'accord à cet égard.
512. On ne peut réquisitionner des choses dont l'armée occupante n'a nul besoin, quand même elles pourraient être utilisées par des troupes opérant ailleurs que dans la région occupée. A plus forte raison ne peut-on réquisitionner des objets quelconques soit dans un but de spéculation, soit pour les transporter dans le territoire de l'Etat occupant et les ntiliser pour les besoins de la population ou pour l'alimentation de ses usines. Or nous ne pouvons nous empêcher de rappeler comment l'Allemagne a usé du droit de réquisition en Belgique, parce que cela caractérise tout un système, et que les faits n'ont jamais été déniés.
Il résulte d'un rapport adressé à la Chambre de commerce d'Anvers par son Président M. E. Castelein le 18 mars 1915, que les réquisitions faites sur la place d'Anvers et qu'il a pu relever atteignaient à cette date la somme de 85 millions. Dans cette somme figuraient :
Les céréales pour fr. 18,000,000
Les graines de lin 2,450,000
Les tourteaux id . ... . . . . . 5,000,000
Les nitrates 4,000,000
Les huiles végétales et animales . . 6,000,000
Les pétroles et huiles minérales . . 3,000,000
Laines 6,000,000
A Reporter : fr. 44,450,000
<1) Op. cit., p. 507.
Report : fr. 44,450,000
Cotons . . .
Caoutchoucs .
Cuirs exotiques Crins ....
Ivoires (!) . .
Cacaos . . .
Cafés ....
Riz ... .
Vins ....
Total. . fr. 83,860,000
On a procédé de la même manière dans d'autres grandes villes, à Gand par exemple, où l'on a réquisitionné dans les usines la dIus grande partie des matières premières et la plus grande partie des produits fabriqués, avec ce résultat que la plupart des fabriques ont été réduites à ne plus faire travailler leurs ouvriers que pendant dix à quatorze heures par semaine, plus tard six heures, et enfin plus du tout, et que la population serait morte de faim si certains Etats étrangers et leurs ressortissants n'étaient point intervenus pour soulager ces misères. Que ce soit là une violation, non seulement de la convention de La Haye, mais des principes admis en droit international, dès avant cette convention, cela n'est contestable puisque les- réquisitions doivent être proportionnées aux ressources de la population. Mais en vue de quel objet ces réquisitions ont- elles été faites? L'ontelles été pour satisfaire aux besoins actuels de l'armée occupante? La nature seule de bien des matières qui en faisaient l'objet répond à la question. Le rapport à la Chambre de Commerce d'Anvers constate du reste que la plupart de ces marchandises ont été transportées en Allemagne. Il y a plus : ces réquisitions qui ne se justifient d'ailleurs aucunement, puisqu'une énorme contribution de guerre (d'abord 4U millions, puis 50 millions et enfin 60 millions par mois) indépendamment de contributions locales tout à fait excessives, était venue frapper les neuf provinces, devaient être payées dans un bref délai en argent, d'après les engagements formels de l'autorité allemande. Il
s'en faut de beaucoup qu'il en ait été ainsi. Mais ce n'est pas en cela que consiste surtout la flagrante injustice de ces réquisitions.
513. i^eur flagrante injustice résulte principalement de ce qu'elles avaient pour but non pas de satisfaire aux besoins de l'armée occupante, mais de satisfaire aux besoins du peuple allemand. " Les approvisionnements gigantesques, dont nous avons fait notre butin en Belgique et dans le Nord de la France „, dit M. Otto Brandt avec une brutale franchise (1), " nous sont venus extrêmement à point pour combler certaines lacunes existant dans les objets nécessaires à notre entretien „. Une société par actions intitulée Kriegs-Wirtschafts- Actiengesellschaft a été formée pour l'exploitation en Allemagne des richesses trouvées dans les usines et entrepôts belges, comme dans ceux du Nord de la France ou de la Pologne. Cette société présente un caractère officiel, les Ministères de la Guerre de Prusse, de Bavière, de Saxe et de Wurtemberg ayant pris part à sa fondation, et tous les bénéfices dépassant 4 7o devant être à leur disposition. Les matières alimentaires ont servi nourrir non seulement l'armée allemande, mais le peuple allemand. M. Otto Brandt le reconnaît (2) alors que la Belgique ne produit pas, à beaucoup près, la moitié des grains nécessaires à sa subsistance. C'était pour la population de ce malheureux pays la famine absolue, si les pays neutres ne lui fussent venus en aide, et M. Brandt fait grand honneur à Allemagne de ce qu'elle n'ait pas fait main basse sur les secours qui lui arrivaient de l'étranger. Quant aux matières premières destinées aux usines belges, elles ont été transportées en Allemagne pour servir à l'alimentation des usines allemandes. Le résultat en a été que la plupart des usines belges ont été réduites au bout de peu de temps à l'inaction, et qu'une multitude d'ouvriers ont été privés de travail et de pain, ce qui a fourni
(1) Otto Brandt, WirtschafiskuUur und deulsche Verwaltung der beselzen Gebiele in Feindesland, p. 59.
(2) Brandi, op. cit., p. 58.
à l'autorité allemande un prétexte pour les déporter et les faire travailler, soit en Allemagne où ils remplaçaient la main-d'œuvre allemande, soit même dans les tranchées.
Le Gouvernement belge a protesté et fait observer que tout cela était contraire aux Conventions de La Haye, d'après lesquelles les réquisitions ne peuvent avoir lieu en pays occupé que pour les besoins de l'armée, c'est-à-dire de l'armée d'occupation et devaient toujours être proportionnées aux ressources de la population. M. Otto Brandt répond tout simplement que les Conventions de La Baye ne lient point l'Allemagne dans la présente guerre, quelques-unes des Puissances qui y sont engagées n'ayant pas adhéré à ces Conventions. Mais en admettant que cette interprétation de l'article 5 de la quatrième Convention soit exacte, l'Allemagne n'en était pas moins liée par la Convention et le Règlement de 1899 comme nous l'avons démontré. Au surplus, l'Allemagne a toujours manifesté la volonté d'observer dans la présente guerre les Conventions de la Haye, soutenu qu'elle les avait observées et reproché à ses adversaires, qui du reste ont énergiquement protesté, de ne pas s'y être conformé. Enfm, en supposant qu'elle ne fût pas liée par cette Convention, l'Allemagne avait le devoir absolu de respecter les principes généraux du droit des gens, tels qu'ils sont consacrés par la pratique des nations comme par la doctrine. Les Conventions de La Haye n'ont nullement étabh et créé ici un droit nouveau. Elles n'ont fait ({ue reconnaître et confirmer solennellement un droit ancien sohdement établi. Il n'y a pas un auteur qui admette des réquisitions autres que celles qui ont pour objet de satisfaire aux besoins de l'armée occupante, pas un qui les considère comme légitimes en tant qu'elles auraient pour but de subvenir à l'ahmentation de la population de l'Etat occupant. Les auteurs allemands, sont à cet égard, parfaitement d'accord avec les jurisconsultes des autres pays. " Les réquisitions „, dit Lueder (1), " sont une expropriation forcée de certains objets dont Varynée a besoin. „ Les procédés systématiques de l'autorité
(1) Manuel de Hollzendorff, t. IV, p. 500.
allemande sont donc nettement contraires, non seulement aux Conventions de La Haye, mais au droit international*, ndépendamment de cette Convention (1).
514. Ce système de réquisitions dont le résultat inévitable était d'affamer la population du pays occupe, et de la ruiner en outre industriellement et commercialement (car on a réquisitionné non seulement les matières premières, mais, dans beaucoup de cas, les instruments de travail et spécialement les machines-outils) doit être énergiquement condamné. Il doit letre d'autant plus que le prix des marchandises et objets réquisitionnés a été fixé par l'autorité allemande de la manière la plus arbitraire et la plus injuste. Il est clair que ce prix doit être établi d'après la véritable valeur des objets frappés de réquisitions pour celui qui les possède, sinon la réquisition dégénère en spoliation. Or, il n'en a pas été ainsi. En réquisitionnant toutes les machines-outils dans la grande usine de la Société Dyle Bacalan par exemple, on en a ramené la valeur, sous prétexte d'amortissements énormes prescrits en bonne comptabihté, à une somme dérisoire, six mille francs, et on les a revendus à vingt mille francs. Ce fait formellement affirmé n'a pas été démenti. Au surplus, M. Otto Brandt, indique comment on fixait la valeur des marchandises réquisitionnées Après avoir affirmé que Ton ne peut allouer le prix des marchandises dans le pays, il s'exprime ainsi : " Pour la remise des marchandises, le prix doit êlre établi de -manière à indemniser complètement la société (c'est la société allemande constituée dans ce but d'exploitation dont il entend parler) des frais de transmission et d'emmagasinage de la marchandise, ainsi que pour les frais com-
(1) Le généi al Wrangel, député et ministre de la guerre, en Allemagne, a formellement approuvé cette manière d'agir. Il a fait en plein Parlement (v. le Times du 19/1 1916), la déclaration suivante : " C'est en grande partie à l'infatigable activité des comités économiques que nos soldats en campagne sont aussi bien nourris (|u'ils le sont, et que de grands approvisionnements qui nous ont rendu plus facile la tâche de nourrir notre population, ont été transportés du territoire occupé en Allemagne. Les officiers qui ont coopéré à cette œuvre ont rendu un grand service à la patrie. „
(2) Otto Brandt, op. cit., p. 58.
merciaux, de telle sorte qu'il lui en reste un bénéfice raisonnable. Les approvisionnemei]ts en céréales et farines doivent être transportés sur les marchés allemands ou dans un camp, etc.. „ Qui ne voit combien tout cela est arbitraire et injuste? Une réquisition équitable ne peut avoir pour objet que les choses nécessaires à l'armée d'occupation, elle ne peut avoir pour but de nourrir la population de FEtat occupant, elle ne peut avoir lieu dans un but mercantile et le pj'ix doit être calculé de manière à indemniser pleinement celui qui la subit de la valeur que la marchandise a pour lui sur place et pour laquelle il peut la réaliser. La méthode allemande est le renversement de tous les principes admis en matière de réquisitions. Elle tue le commerce et l'industrie dans le pays occupé. Elle affame sa population au profit de celle de l'Etat occupant. Ce n'est plus l'occupation, c'est l'exploitation à outrance.
515. La règle que l'occupant doit payer au comptant tout ce qu'il réquisitionne pour les besoins de l'armée occupante, ou remettre des bons de réquisition ou récépissés des objets qu'il réquisitionne, n'est pas nouvelle, nous l'avons vu. Le Règlement de La Haye, il faut bien le reconnaître, n'a pas, en cette matière, renforcé les prescriptions du droit international en faveur de la population du pays occupé. L'alinéa dernier de l'article 5-2 dit simplement : " Les prestations en nature seront, autant que 'possible, payées au comptant; sinon elles seront constatées par des reçus dont le paiement sera réglé le plus tôt possible „. Notons en passant que les mots en nature sont inutiles : les prestations qui font l'objet des réquisitions sont toujours en nature. Quant à la prescription du paiement au comptant, elle est peut-être nouvelle, mais sa portée est singulièrement affaiblie par les mots : autant que possible, L'Etat occupant pourra toujours invoquer la prétendue impossibilité dans laquelle il se trouve de payer les réquisitions au comptant et, de fait, au commencement d'une occupation, le commandant, qui fera des réquisitions, pourra se trouver dans l'impossibilité de
les payer au coraplant. S'il ne les* paie pas au comptant, il doit remettre des reçus à ceux qui subissent les réquisitions, reçus dont le paiement sera effectué le plus tôt possible. Toujours cette formule élastique. Mais à qui incombera le devoir de faire ces paiements? L'article ne le dit pas en termes nets, bien qu'on puisse induire de l'ensemble de la disposition que cette obligation incombe avant tout à l'Etat qui a fait les réquisitions, puisqii^il doit, autant que possible, payer au comptant. Gela est du reste parfaitement logique. L'habitant paisible ne doit point être inquiété en principe : la propriété privée doit être respectée. Les réquisitions constituent un mal qu'on lui inflige injustement sous la pression des nécessités de guerre : mais tout mal infligé sans droit, sous l'empire de la nécessité, doit être réparé aussitôt qu'on le peut, réparé par celui qui l'a infligé. Bluntschli ne parle pas de l'obligation de payer au comptant pour autant que possible. Et cette restriction rend en effet l'obligation presque illusoire. Il dit tout simplement que l'Etat qui a ordonné la réquisition est tenu d'indemniser les particidiers, et qu'il doit remettre aux propriétaires respectifs un récépissé des objets pris ou reçus. On doit nécessairement en conclure que les propriétaires respectifs pourront ultérieurement se faire indemniser par TEtat occupant sur le vu de ce récépissé. Blunschli ajoute du reste en note que cette tâche incombe en première ligne à l-Etat qui saisit ces biens et qui les emploie à son profit. C'est au surplus ce qu'enseignent la plupart des auteurs qui se sont prononcés sur cette question (1). Lœning le conteste. " Le premier occupant „, dit-il, " part de ridée que la guerre a été injustement commencée ou continuée par son adversaire. Il élève par là même la prétention de lui faire subir les frais de la guerre. C'est donc à lui de payer, entre autres, les indemnités pour les réquisitions que l'ennemi a été forcé de faire sur son territoire „. Le raisonnement pèche par la base. Il suppose tout d'abord que l'Etat occupant triomphe définitivement, ce qui nlest pas certain. S'il ne triomphe pas, il ne pourra y avoir de difficulté
'1) V. les nombreuses autorités citées par Guelle, op. cit., t. H, p. 231 à la note.
sérieuse. L'Etat, dont le territoire a été occupé, exigera sans doute que le vainqueur momentané, battu en fin de compte, paie intégralement les réquisitions qu'il a faites pendant son triomptie éphémère. Si FEtat occupant triomptie au contraire, il émettrait sans doute une prétention légitime si, partant de son idée que son adversaire lui a fait une guerre injuste, il mettait à sa charge dans le traité de paix le remboursement du montant des réquisitions qu'il a faites en pays occupé. Ce seront des frais de guerre. Mais il n'en reste pas moins débiteur en première ligne, comme le dit très bien Bluntschli et, s'il n'en a pas tenu compte dans lestimation des frais de la guerre, il n'aura même pas de recours. C'est lui qui a contracté la dette. Si ceux qui ont subi les réquisitions n'avaient pas le droit d'agir contre celui qui les a faites, contre qui pourraient-ils agir dans la rigueur des principes ? Contre le Gouvernement national ? Evidemment point. Ce dernier se refusera à payer des fournitures qu'il n'a nullement requises, qui non seulement ne lui ont pas servi, mais qui ont été utiles à son adversaire. Il n'y a d'ailleurs aucun lien de droit entre cet Etat, et les particuliers qui ont subi les réquisitions, et hii aussi part de la conviction et soutient énergiquement que le bon droit était de son côté et non du côté opposé.
516. Guelle se demande ce qui signifient les reçus, s'ils n'obhgent au remboursement du réquisitionné ni l'envahisseur ni son propre gouvernement (1). Et voici sa solution. ^' lia question du paiement qu'ils réservent se présente à la paix „. Ici il ajoute en note : " Dans la dernière guerre, des bons furent délivrés sous cette formule : " Payable par le gouvernement français ou par le gouvernement allemand, d'après les conventions qui interviendront à la fin de la guerre entre les deux gouvernements „. Puis il continue : " Si l'ennemi, auteur des réquisitions, est définitivement vainqueur, il met, par une convention spéciale, ou laisse par son silence, à la charge du vaincu, l'acquittement des engage-
(1) Guelle, op. cit., t. H, p. 232.
meiits vis-à-vis des habitants. S'il est battu, il peut être soumis à une contribution de guerre au profit de son adversaire qui se réserve à lui-même le droit d'en consacrer une partie à indemniser ceux qui ontsouffert dans la lutte. On voit que, dans les deux cas, la dette du réquisitionné n'est jamais présentée au gouvernement étranger. „ Nous n'insistons pas sur le lapsus calami que l'auteur commet en parlant de la dette du réquisitionné. Le réquisitionné n'a pas une dette; il a une créance. Mais, à notre sens, la solution de Guelle est aussi antijuridique qu'elle est simple. Au point de vue du droit, le réquisitionné est créancier de l'Etat qui, sous Fempire de la nécessité, a fait la réquisition, qui lui a causé un dommage en la faisant, qui doit même la payer autant que possible au comptant d'après le Règlement de La Haye, qui lui doit une indemnité d'après Bluntschli. C'est entre lui et cet Etat que s'est formé le lien de droit. D'après Guelle, cet Etat, s'il est vainqueur, peut mettre par une convention spéciale ou laisser par son silence à la charge du vaincu l'acquittement des engagements pris vis-à-vis des habitants. Est-il bien sûr que l'Etat débiteur puisse ainsi se décharger de sa dette en donnant à son créancier un autre débiteur? La vérité est qu'il n'est déchargé, dans ce cas, que si le créancier accepte cette délégation. Ce principe, fondé en raison, est, croyons-nous, admis partout. Toutefois, s'il y a une convention expresse à ce sujet, dans le. traité de paix, le réquisitionné créancier n'en souffrira peut-être pas beaucoup. Mais Guelle s'aventure davantage en ajoutant : ou il laisse par son silence à la charge du vaincu V accomplissement de ses obligations. Gomment son silence pourrait-il équivaloir à une stipulation au profit d'un tiers qui est son créancier à lui?... La solution préconisée pour le cas ou TEtat occupant finit par être battu n'est pas plus admissible. Dans ce cas, dit-il, l'Etat dont le territoire a été occupé, stipule une contribution de guerre " et se réserve le droit d'en consacrer une partie à indemniser ceux qui ont souffert dans la lutte „. Le droit?... Il n'a pas besoin de le réserver. 11 l'a toujours. La véi ité est que, s'il veut avoir la certitude que ses propres
sujets, victimes de ToccupatioD et des réquisitions, seront indemnisés, il devra, par une clause spéciale, stipuler le payement d'une somme équivalente au montant des réquisitions qu'il aura alors, non le droit, mais le devoir de répartir entre eux.
Ce n'est pas ainsi malheureusement que les choses se passent, et les Etats beUigérants se préoccupent fort peu en général de la situation des malheureux habitants, auxquels on prétend ne pas faire la guerre et que l'on dépouille cependant de leurs biens par des réquisitions en nature, parfois démesurées. (I)
517. Le traité de Francfort, qui mit fin à ia guerre francoallemande, ne contenait aucune clause quelconque relative aux indemnités dues pour réquisitions. Mais il paraît bien certain, quand on parcourt les documents relatifs aux négociations qui ont précédé ce traité, que le Gouvernement français n'a pas pu se méprendre sur l'intention du prince de Bismarck de ne reconnaître aucune charge quelconque du chef des réquisitions faites ou des contributions de guerre levées en territoire français par les armées allemandes pendant la guerre. Le prince de Bismarck a soutenu en effet, qu'en abandonnant un milliard sur le chiffre des six milliards exigés de la France, il s était affranchi, par cette concession, de toute réclamation que pouvait soulever l'occupation des pays envahis. Peut-être seulement eût-il dû s'en exphquer en faisant la concession. Dans tous les cas son langage semble être la reconnaissance du principe qu'en général l'Etat qui réquisitionne est tenu d'indemniser. Le Gouvernement français fut saisi ensuite, dans les Chambres françaises, d'une motion tendant à indemniser toutes les victimes de la guerre. En était-il tenu, s'agissant de dommages dont il n'était pas la cause directe? Dans. la rigueur du droit, il n'était pas plus tenu d'indemniser ses ressortissants des
(1) Ces lignes étaient écrites avant la conclusion du traité de paix. En fait les Puissances victorieuses ont apprécié avec plus d'équité, à la tin de la guerre mondiale, les obligations de la communauté .vis-à-vis des particuliers spécialement éprouvés.
dommages causés par une invasion élraugère qu'il ne l'aurait été des dommages résultant d'une force majeure quelconque. Au moins ne pouvait-il le reconnaître qu'en avouant l'injustice de sa cause, ce que Ton ne peut guère attendre d'un pays. Tout en maintenant le principe de son irresponsabilité, il consentit cependant, par humanité et par équité, à allouer des indemnités partielles à tous ceux qui, par suite de réquisitions, contributions de guerre, dévastations ou pillages, avaient suVji des dommages autres que ceux dont avait souffert la généralité des liabitants. Mais c'est un exemple unique.
518. On est généralement d'accord que les habitants du pays envahi, sujets d'un Etat neutre, n'échappent pas aux réquisitions. Ils suivent la fortune du pays où ils sont établis. Rivier rapporte qu'en 1870, avis fut donné " que les sujets anglais ayant des biens en France n'avaient pas droit à une protection particulière pour ces biens, ni à être exemptés des contributions militaires auxquelles ils pouvaient être astrei nts solidairement avec les habitants du heu de leur résidence ou de la situation de leurs biens... (1) „ C'est une question beaucoup plus délicate que celle de savoir si les agents diplomatiques et les consuls étrangers sont sujets aux réquisitions. Quant aux agents diplomatiques, la question ne nous paraît pas douteuse. D'après les législations de la plupart des pays ils sont exempts des réquisitions et notamment des logements militaires (2). Il n'y a pas de raison pour qu'il n'en soit pas de même quand il s'agit de réquisitions à faire, non dans le territoire même de l'Etat, mais en territoire occupé. Quant aux agents consulaires, un décret français du ^6 juin 1910 les exempte des réquisitions sans condition de réciprocité. Lorsqu'un pays a adopté cette règle, en ce qui concerne les réquisitions à faire dans son propre territoire, il n'y a pas de motifs pour lesquels il ne Papplique pas en territoire ennemi occupé par lui, si la réciprocité existe entre
(1) Rivier, op. cil., t. Il, p. 325.
(2) Bonlils-Fauchille, n° 246, noie.
lui et l'Etat de qui le consul tient ses foiictious. Mais, en dehors de ce cas, et à moins de règles spéciales, les consuls des pays éti angers ne jouissent en territoire occupé d'aucune immunité sous ce rapport.
519. Faut-il nécessairement qu'un territoire soit déjà occupé pour que le droit de réquisition puisse y être exercé? Il est certain que l'article 52 des Règlements de La Haye ne vise (|ue le cas d'occupation, et les auieurs en général traitent du droit de réquisition comme d'un effet de Toccupatioii. Ce serait cependant une erreur évidente que de se figurer que les réquisitions présupposent nécessairement une occupation proprement dite, pour être légitimes d'après le droit coutumier international ou même d'après le règlement de La Haye. Si l'article 84 ne parle que de la réquisition en pays occupé, c'est pour soumettre la réquisition, même en pays occupé, aux conditions qu'il trace. On peut en conclure qu'elle est subordonnée à plus forte raison aux mêmes conditions quand il s'agit d'y procéder dans un territoire simplement envahi. Mais on ne peut pas en conclure qu'elle ne puisse pas s'y opérer du tout. La réquisition a remplacé le pillage et l'ancienne main-mise brutale sur tout ce qui appartient aux habitants du pays envahi, même momentanément. La nécessité qui en est la seule raison d'être, plus ou moins satisfaisante, parle aussi énergiquement pour une armée qui ne fait que traverser une contrée ennemie, que pour une armée qui s'est déjà installée à demeure dans une région du territoire ennemi. Il lui sera peut-être même plus difficile de payer ce qu'elle réquisitionne. Jl sera plus difficile de lui faire parvenir les objets destinés à l'alimentation et à l'habillement de l'armée pour lesquels, d'après Bluntschli(l), l'usage admis par les nations civilisées serait de passer des traités avec les fournisseurs. Au surplus, si les auteurs ne disent pas expressément qu'une occupation proprement dite n'est pas nécessaire pour justifier les réquisitions, ils parlent très souvent des droits de V envahissetir , Or la simple invasion
(1) Bluntschli, op. cit., n" t)55 à la note.
ne constitue pas encore l'occupation. Il en est tout autrement, à notre avis, du droit de recueillir les impôts et de celui de lever des contributions de guerre. Ces droits impliquent nécessairement, à notre sens, une occupation véritable.
520. Ajoutons enfin, pour terminer ce que nous avions à dire au sujet des réquisitions de choses, quil est du devoir et même de Tintérêt de l'envahisseur, sinon de les faire avec une politesse exquise, ce que Ton ne saurait exiger, au moins de n'y pas mettre une brutalité révoltante qui serait parfois de nature à provoquer de la résistance. La situation des habitants du pays occupé est déjà assez dure. S'il est vrai, comme le rapporte Guelle, en reproduisant le texte même de certaines réquisitions faites en France en 1870, que le Gouverneur civil de Versailles, mécontent de ce que la commune avait mis du retard à lui procurer " une calèche d deux bous chevaux, pour faire ses courses en ville ce qui était peut-elre fort difficile, a renouvelé ses exigences en ajoutant : " Je vous préviens que, si le cocher ne vient pas ,me prendre demain matin à 8 heures, je saurai bien trouver les moyens pour faire savoir aux autorités municipales les égards qu'elles doivent au chef de l'administration civile du gouverneur général „, s'il est vrai surtout qu'un simple lieutenant s'est permis d'adresser à une commune une réquisition conçue comme suit : " La commune d'Ormoy-la-Rivière doit fournir, au plus tard jusqu'à demain matin [sic) à 7 heures les trois tonneaux de vin recommandés aujourd'hui par le soussigné : sinon un commando arrangera le village d'une manière comme il le mérite (1), „ on doit regretter et blâmer vertement un pareil langage.
Des abus manifestes de ce genre se sont multipliés dans le cours de la guerre mondiale et, dans nombre de cas, on a pris sans réquisitionner. En ce qui concerne les réquisitions de locaux et de logements, on a certainement dépassé eu outre la mesure de ce que l'on pouvait réquisitionner. Les
(1) Guelle, op. cit., t. II, p. 343.
réquisitions de logeiiieiils ue pcuveiiL pas allur jusqu'à expulser purement et simplement l'habitant de sa demeure. C'est cependant ce qui a eu lieu dans des cas nombreux à Gand, dans la région de l'étape. Elles ne doivent pas aller jusqu'à le priver de la laine des matelats et à la remplacer par du varech, tandis que les officiers et soldats ennemis logés chez lui gardent des matelas de laine. Elles ne doivent pas aller jusqu'à priver, pendant toute la durée d'une occupation qui dure des années, des sociétés particulières de leurs locaux, pour y installer des services de l'armée eiuiemie. Elles ne doivent pas aller, à fortiori, jusqu'à priver, dans le même but, les cours et tribunaux des locaux dans lesquels s'administre la justice, sauf à eux à chercher quelque installation ailleurs dans des locaux de rencontre où les tribunaux, les greffes et les parquets seront disséminés, comme cela s'est fait à Gand, sans le moindre ménagement. C'est oublier que l'occupant a le devoir de respecter et de protéger l'administration de la justice, ce qui l'obhge évidemment à ne pas la troubler et à ne pas la rendre plus difficile.
§ 4. — Autres droits df:s belligérants
SUR LA propriété ENNEMIE
521. Il sera question ici d'un droit de saisie déjà affirmé dune manière générale dans l'article du règlement de La Haye (en même temps que le droit de dévastation)
lorsque les saisies ou les dévastations sont impérieusement commandées par les nécessités de la, guerre Nous avons vu combien cette disposition est dangereuse à raison de son caractère par trop vague et trop général. La propriété mobilière était déjà très gravement menacée par le droit de réquisition. Voici la propriété immobilière qui l'est également dès que la saisie ou la dévastation d'un immeuble paraîtra à quelque chef militaire, très préoccupé de la nécessité de vaincre impérieusement commandée par les nécessités de la guerre „. 11 n'est que trop à craindre en effet qu'à ses yeux la nécessité de triompher ne s'identifie complètement
avec les nécessités de la guerre. Les nécessités de la guerre ainsi entendues justifieront les pires dévastations. Nous croyons avoir démontré qu'il faut qu'elles soient justifiées, qu'il s'agisse d'une véritable nécessité de guerre, comme celle qui force des troupes en marche à fouler aux pieds les récoltes, à détruire des bois, des maisons, des moulins, des usines qui gênent le champ de tir, des clochers d'églises même, lorsqu'il est établi qu'ils servent d'observatoire à l'ennemi et qu elles ne se justifient ni comme représailles, ni comme acte de terrorisation, ni comme moyen d'atîaiblir l'ennemi. Nous n'y reviendrons pas. Nous rappellerons seulement comment un auteur anglais célèbre. Hall, s'exprime au sujet de l'application de la fausse doctrine des nécessités mihtaires aux opérations des flottes. " Certains officiers de marine importants „ dit-il, " sont disposés à ravager les côtes d'une contrée ennemie, sous prétexte, semble-t-il, que tous moyens sont légitimes qui tendent à réduire l'ennemi à la soumission. C'est un prétexte qui justifierait toutes les barbaries commises dans les guerres du XVIP siècle. Qu'en présence de la modification croissante des pratiques de la guerre l'on propose, pour la première fois d'introduire, dans les hostihtés maritimes une pratique qui a été abandonnée comme trop brutale dans la guerre terrestre, c'est une chose qui nous stupéfie. „ (t) Elle était donc absolument condamnée dans la guerre terrestre. Il eût été désirable que la Conférence de La Haye s'expliquât plus nettement sur les nécessités de la guerre et exclût notamment les dévastations employées comme simple moyen de terroriser ou d'épuiser les non combattants, puisqu'elles sont exclues par le droit coutumier.
522. L'article ^3cine parle pas seulement des destructions mais des saisies. Cette disposition est empruntée au règlement de 1899 qui, lui même, l'a empruntée à la déclaration de Bruxelles de 1874. L'article est général et semble autoriser toute espèce de saisies sur toute espèce de biens, quelle que soit leur nature, quelqu'en soit le propriétaire, si la
(1) Hall, op. cil., p. 556,
saisie peut être jusliliée par les nécessités de la guerre. Mais l'article 53 vient compléter la disposition de l'article TSg et fournit quelques précisions, bien qu'à notre sens il eût pu être beaucoup plus complet. L'alinéa premier est conçu comme suit : " L'armée qui occupe un territoire ne pourra saisir que le numéraire, les fonJs et les valeurs exigibles appartenant en propre à l'État, les dépôts d'armes, moyens de transport, magasins et approvisionnements et en général toute propriété mobilière de l'Etat de nature à servir aux opérations de la guerre. „ Il est visible que ce premier alinéa ne concei'ne que les biens mobiliers appai tenaiit à l'État. Le second alinéa dispose de la manière suivante : " Tous les moyens affectés sur terre, sur mer et dans les aiis à la transmission des nouvelles, au transport des personnes ou des choses, en dehors des cas régis par le droit maritime, les dépôts d'armes et, en général, toutes espèces de munitions de guerre, peuvent être saisis, mêrne s'ils appartiennent à des personnes privées, mais devront être restitués et les indemnités seront réglées à la paix „. Il est impossible de ne pas être frappé de l'incohérence de ces deux dispositions, quand on les met en regard l'une de l'autre. 11 semble que l'on eût dû déterminer dans la première tout ce qui ne peut être saisi qu'à charge de l'État, dans la seconde ce qui peut être saisi même à charge des particuliers, tandis que la première énumération comprend certains objets qui peuvent être saisis à charge de l'État et des partieuliers, d'autres qui ne peuvent l'être qu^à charge de l'État, et la seconde des objets qui, tous, peuvent être saisis à charge de l'État et des particuliers, objets déjà compris, bien qu'en termes un peu plus vagues, dans la première énumération.
Notons d'abord que l'on ne peut saisir ni le numéraire, ni les fonds, ni les valeurs exigibles appartenant à des particuliers. Gela résulte clairement de la comparaison des deux ahnéas, et remarquons en outre que, lorsque l'État occupant saisit, entre les mains des particuliers, les objets énumérés dans l'alinéa 2, ces objets doivent être restitués et les indemnités réglées à la paix. Il y a ici une obligation
absolue. Il ne s'agit pas, à proprement pailer, de réquisitious lesquelles ont pour objet généralement des choses consomptibles, mais de choses qui ne se consomment point par l'usage, quoiqu'elleapuissent subir une diminution de valeur.
523. L'article 53, aUnéa 3, autorise donc d'abord la saisie de tous les moyens affectés sur terre, sur mer et dans les airs à la transmission des nouvelles, au transport des personnes et des choses, en dehors des cas régis par le droit maritime. L'alinéa traitant de ce qui peut être saisi à charge de l'Etat, ne mentionnait qu'en termes très généraux les moyens de transport. L'alinéa ^ est beaucoup plus explicite, hiutile de dire que, s'il atteint même les particuliers, ainsi qu'il résulte du texte, il peut être invoqué à plus forte raison contie l'Etat, et l'alinéa P"" trouve ainsi son complément nécessaire dans l'alinéa 2.
Les termes si larges de cette disposition impliquent évidemment que l'occupant peut saisir même les immeubles servant à l'usage indiqué. Les expressions finales de l'article 53, ahnéa l*^^': " et en général toute propriété mobihère de l'Etat qui seraient de nature à servir aux opérations de la guerre „, sembleraient indiquer le contraire. Mais l'alinéa ^2 ne contient aucune réserve et s'exprime en termes beaucoup plus généraux. Gela est du reste conforme à la pratique. On peut saisir et on saisit, même quand ils appartiennent à des personnes privées, à des sociétés, tout ce qui sert à la transmission des personnes, des choses et des nouvelles effectuée • sur terre, sur mer, et dans les airs.
524. Examinons quelles en sont les conséquences en ce qui concerne spécialement les chemins de fer. Il n'est pas seulement permis de saisir le matériel des chemins de fér, les wagons, les locomotives, mais la voie ferrée elk-même, les bâtiments de station, gares de chemins de fer, les locaux servant aux marchandises. On peut dire qu'en pays occupé les chemins de fer passent pour ainsi dire en entier à PEtat occupant, même s'ils sont exploités par des personnes pri-
vées, même s'ils leur appartiennent. En fait, dans plusieurs Etats, les chemins de fer sont pour la plupart, sinon tous, exploités par l'Etat. C'est le cas en Allemagne, en Autriche- Hongrie, en Belgique, en Italie, bien qu'en Belgique notamment certains chemins de fer (ils ne constituent plus qu'une rare exception) soient exploités par des Compagnies, moyennant une concession de longue durée suivie souvent de rachat au bout d'un certain temps. En France, pi^esque tous les chemins de fer sont exploités par des Compagnies. Ceux de la Compagnie de l'Ouest ont été rachetés récemment. En Angleterre prédomine exclusivement le régime de l'exploitation par des Compagnies. En Hollande, on rencontre les deux systèmes. Au surplus, là même où les chemins de fer sont exploités par les Compagnies, il arrive souvent, c'est le cas en Belgique et en France notamment, que la voie ellemême fait partie du domaine pubhc de l'Etat et c'est au nom de l'Etat que se font les expropriations des terrains nécessaires pour son étabHssement.
525. A quelles fins la saisie par PEtat occupant a-t-elle lieu? A toutes fins justifiées par les nécessités militaires. Si la saisie a heu au détriment de personnes privées ou de sociétés et non au détriment de l'Etat, il faut à notre avis qu'elle soit commandée par ces nécessités. C'est une atteinte k la propriété privéee et le respect de la propriété privée est de règle. L'article 53, ahnéa V% ne le dit pas. Mais cela résulte des articles 23, 46, 49, M combinés. La destruction même d'une voie ferrée, l'enlèvement des rails, la destruction des ponts, des tunnels, des gares, etc., est autorisée lorsqu'une nécessité de guerre urgente l'exige. Il est vraiment déplorable que des ouvrages d'art grandioses, chefs-d'œuvre du génie humain, dont la construction a parfois duré un grand nombre d'années et a coûté des sommes considérables, soient exposés à disparaître ainsi grâce à l'application brutale des lois de la guerre, et c'est ce qui a déterminé certains auteurs à faire des tentatives désespérées pour limiter davantage les droits du belhgérant. Mais les restrictions qu'ils ont imagi-
nées ou suggérées ne nous paraissent pas juridiquement admissibles dans Tétat présent du droit international. En matière d'atteintes à la propriété, même à la propriété privée, les nécessités de guerre suprêmes autorisent tout. Le texte de l'article î^3A le dit. Mais nous avons fait nos réserves, en ce qui concerne le caractère que doit avoir la nécessité de guerre, pour qu'il en soit ainsi. La nécessité d'intimider, ou d'exercer une pression ne suffit pas.
526. Le belligérant occupant peut aussi se mettre en possession provisoire de l'exploitation des chemins de fer ou les exploiter pour son propre compte. Seulement il y a lieu de faire une distinction que Farticle 53, alinéa 2, ne fait pas et qu'il n'avait pas besoin de faire parce qu'elle résulte implicitement d'autres articles. Il peut exploiter les chemins de fer comme usufruitier général des biens appartenant à TEtat occupé, en tant qu'il s'agit des immeubles par nature ou par destination. Il ne faut pas qu'il y ait nécessité. En est-il de même des chemins de fer appartenant à des sociétés privées ou à des personnes privées? Evidemment non. Ici il faudra qu'il y ait nécessité. Mais est-il absolument nécessaire qu-'il exploite d'une manière générale les chemins de fer luimême, afin qu'il puisse s'en servir pour le transport de ses troupes, de ses canons, de ses munitions de guerre % Nous ne le pensons pas. Il suffira qu'il les saisisse, qu'il les place sous son contrôle suprême, de manière à pouvoir s'en servir chaque fois que la nécessité s'en présentera. Pourquoi fautil qu'il bénéficie de leur exploitation même à titre provisoire? Toutefois les expressions très générales de l'ahnéa 2 de l'article 53 semblent impliquer qu'en les saisissant, il se les approprie pleinement à titre provisoire et n'a pas d'autre obhgation que de les restituer et de régler les indemnités à la paix. On pourrait soutenir en effet qu'il serait bien difficile à l'Etat occupant de s'assurer la jouissance de ces . moyens de transport à toute heure, chaque fois qu'il en aura besoin, s'il n'en l'eprend pas pi'ovisoii'ement l'exploitation.
527. L'article ne dit pas ce que comprendra riodemiiité qui constitue évidemment ici une charge directe de l'occupant vis-à-vis des sociétés ou des particuliers spoliés. Elle comprendra d'abord évidemment les bénéfices que l'Etat occupant aurait pu réaliser sur l'exploitation des chemins de fer, en transportant les habitants du pays occupé et les neutres, ainsi que leurs bagages, leurs marchandises, etc.. Sur ce point il n'y a pas de doute. C'est un pur gain fait aux dépens des personnes privées. Mais ce qui est dû, c'est une indemnité, expression beaucoup plus large. En toute justice, cette indemnité devrait comprendre le prix de transport, aux tarifs normaux, des soldats, des munitions de guerre, de tout ce qui est nécessaire à l'armée, étant bien entendu que quand il s'agit des chemins de fer de VEtat, il n'en sera pas du tout de même, et que, dans ce cas, il n'y a lieu à aucune ristourne ni indemnité. La question se rattache de près à celle que soulève Bonfils. " A la paix, dit-il, l'Etat occupant évacuera les gares et restituera à chaque compagnie son matériel roulant „ et il cite en ce sens Guelle, Massé, Morin et Ptouard de Gard „. " Mais, ajoute-t-il, lui devra-t-il une indemnité pour Ja privation momentanée de ce matériel et pour les détériorations qu'il a subies*? La question est discutée (1) „. Gomme, pendant la guerre franco-allemande de 1870, les Allemands avaient exploité les chemins de fer de l'Est, de l'Ouest, du Nord, d'Orléans, et en partie de Paris-Lyon-Méditerranée, une convention additionnelle au traité de Francfort chargea une Commission mixte d'opérer la liquidation des droits des Compagnies, à raison des dégradations apportées au matériel durant l'invention. Le gouvernement allemand ordonna de plus, en principe, et cela allait de soi, la restitution de tout le matériel à ses propriétaires. On a cependant discuté la question de savoir si l'Etat occupant ne devenait pas propriétaire du matériel roulant sauf à en restituer la valeur, et, dans le cas où il n'en deviendrait pas propriétaire,s'il ne devait pas une indemnité pour l'usage de ce matériel. A notre avis le Règlement de La Haye résout
(1) Bonfils-Fauchille, op. cit., n° 1186.
la question conformément aux vrais principes, mais il ne la résout pas d'une manière suffisamment précise. Il dit que les choses saisies comme moyen de transport devront être restitués et que les indemnités seront réglées à la paix. Si elles doivent être restituées, c'est que l'Etat qui les saisit n'en devient pas- propriétaire et cela est conforme aux principes. Il ne s'agit pas de choses consomptibles, elles forment une propriété privée, nulle nécessité de guerre ne peut exiger qu'il se les attribue en propriété; il suffit qu'il en ait l'usage. Dès lors l'appropriation ne serait pas légitime. Ce serait une atteinte à la propriété privée. L'article ajoute que les indemnités seront réglées à la paix. Quelles indemnités? La disposition est générale. Elle comprend toutes celles qui constituent la réparation du dommage subi directement. Il est évidemment des dommages indirects, ou ne provenant pas immédiatement de l'exploitation d'un chemin de fei' par l'occupant, qui ne donneront pas lieu à réparation. Mais la plus élémentaire justice ordonne tout d'abord que le pouvoir occupant fasse ristourne aux compagnies des recettes qu'il a faites en transportant les voyageurs ordinaires, leurs bagages et les marchandises normales, ensuite qu'il leur paie une indemnité pour la détérioration et l'usure du matériel, par suite de ses propres transports qu'il effectue gratuitement, le tout soùs déduction des frais d'exploitation. En un mot il doit compte de ses bénéfices d'une part, et du dommage qu il a causé, de l'autre. C'est là ce qui est indispensable pour que l'indemnité soit juste.
528. Si l'occupant peut ainsi se mettre en possession des chemins de fer et de tous leurs accessoires, même lorsqu'ils appartiennent à des particuliers, il a aussi le droit de saisir les camions et les chevaux servant au transport des marchandises à domicile, ce sous les mêmes conditions. Il né s'agit pas de réquisitions proprement dites faites pour des besoins momentanés, il s'agit de saisies. La disposition étant générale, elle s'apphque aussi, et on l'applique en fait aux automobiles régulièrement employés au li-ansport des
personnes et des choses même par un particulier ou par une société privée, toujours sous les mêmes conditions de restitution et d'indemnité. S'applique-t-elle à des automobiles employés par des particuliers à leur usage personnel ? A notre avis on procéderait plutôt, dans ce cas, par voie de réquisition, moyennant des bons de réquisition, si l'on ne paie pas au comptant. Et l'on se demande dans quels cas au juste il faut agir par voie de saisie, dans quels cas l'on agit par voie de réquisitions. Nous pensons que l'article 53 s'applique spécialement au cas où le pouvoir occupant met la main sur une entreprise de transport organisée soit par l'Etat, soit par une personne privée, et ce en vue de besoins permanents, en vue de se substituer pendant la durée de la guerre à l'exploitant et d'exploiter en son lieu et place. 11 est seulement regrettable que, lorsque le pouvoir occupant se substitue à une compagnie de chemin de fer, lorsqu'il se met en possession de ses immeubles par nature ou par accession et de tout son avoir mobilier, les lois de la guerre ne prescrivent pas un état et un inventaire, bien qu'en général il soit possible d'y suppléer par les hvres de la Compagnie qu'il serait bon, dans tous les cas, d'arrêter et de signer.
529. L'article parle des moyens de transport par mer. Mais indépendamment des transports par mer, il existe dans la plupart des pays, dans tous croyons-nous, des organisations de transports d'hommes et de choses, par les eaux intérieures, rivières ou canaux. Elles n'échapperont certainement pas à la saisie, le cas échéant, lors même qu'il s'agirait d'entreprises privées. Les transports par des eaux intérieures qui font partie du territoire de l'Etat sont compris dans les transports par terre et il y a d'ailleurs même raison de décider, même pratique. Quant aux transports par mer, notre article réserve les cas régis par le droit maritime, c'est-à-dire dans l'espèce, par le droit maritime international. Ces cas seront, en général, ceux où il s'agit de saisies à effectuer sur mer par des forces navales. Mais, lorsqu'une Compagnie de navigation ou de messageries maritimes est établie
clans le pays occupé, elle y a des magasins, des dépôts de charbons, des bureaux, tout un matériel. Tout cela peut être cojisidéré comme rentrant dans les moyens de transport par mer. Tout cela peut être saisi et cette saisie ne sera régie en rien par le droit maritime international. Elle tombera sous l'application des règles tracées par l'article 53, règles qui seront complétés, suppléées au besoin par les principes généraux du droit international, coutumier ou rationnel. Mais il est à observer, comme nous l'avons déjà fait remarquer à diverses reprises que, lors même que ces règles perdraient leur force contractuelle, par la raison que l'un ou l'autre des Etats engagés dans une guerre n'y aurait pas acquiescé ou adhéré, elles coiiserveraient leur force obhgatoire, en tant que constituant l'expression la plus solennelle de l'opinion générale sinon universelle des Etats. Au surplus, en ce qui concerne spécialement la disposition qui nous occupe, aucune objection ne s'est produite, de sorte qu'il n'y a aucun motif pour supposer qu'elle ne soit pas conforme à l'opinion universelle.
530. Ce que nous venons de dire des moyens de transport s'applique aussi aux ir^oyens de transmission de nouvelles, toujours sous les mêmes distinctions entre ceux qui appartiennent à l'Etat et ceux qui appartiennent à des particuliers, que ce soient des sociétés ou des individus. Le droit de saisie de l'occupant peut se justifier ici encore, au point de vue des principes, par la nécessité militaire. L'occupant a le plus grand intérêt à éviter que ses plans, ses projets, ne soient divulgués, à faire en sorte que le secret de certaines opérations, même de simples déplacements de troupes soit rigoureusement gardé, et aucune guerre, plus que la guerre mondiale, n'a été de nature à mettre en vive lumière cet intérêt primordial du belligérant. Il pourra saisir en conséquence non seulement tout le matériel employé pour les correspondances postales, télégraphiques et téléphoniques, mais même les immeubles dans lesquels ce matériel est installé, toujours sous la condition, au cas où il s'agit d'une entreprise parti-
culière, de restitulioii et d'indemuiié à la fin de la guei re. Libre à lui de l'utiliser et de l'exploiter, de le séquestrer ou même de le détruire s'il y a nécessité absolue. Toutefois on ne comprend guère que cette nécessité absolue de destruction puisse s'imposer en pays occupé, à moins que ce ne soit au moment où Tarmée occupante est refoulée et se trouve contrainte d'entraver les communications dans la région qu'elle abandonne. L'occupant a les mêmes droits, en ce qui concerne les stations radiotélégraphiques. Et puisqu'il peut saisir les moyens de transmission de correspondance ou de transport par la voie des airs, il est incontestable qu'il peut saisir aussi les hangars et champs d'aviation, comme les appareils, même appartenant à des particuliers : monoplans, biplans, etc.. En somme, pour ce qui concerne les atteintes à la propriété privée même immobilière, il n'y a guère de limites au droit de saisie d'un belligéiant, dès qu'il y a nécessité de guerre. Tout ce que l'on peut dire c'est qu*e de Taveu de tous, ici encore, comme lorsqu'il s'agit du droit de réquisition, les usages de guerre prohibent, comme la Convention elle même, tout ce qui aurait lieu dans un simple but d'enrichissement ou de terrorisation. Saisir les fonds, les espèces qui se trouveraient dans les caisses des sociétés ou des particuliers est chose absolument interdite. Et, dans tous les cas, lorsqu'il s'agit d'atteintes aussi graves à la propriété privée que celles dont il est question dans l'article 5B, alinéa 2, l'obligation de restituer et d'indemniser est formellement mise à la charge de l'Etat saisissant.
531. Cette règle n'a pas toujours été observée dans le passé. M. Mérignhac signale, dans son ouvrage, les procédés absolument abusifs des Anglais dans la guerre du Transvaal. Ils ont saisi, et n'ont fait qu'user de leur droit en agissant ainsi, tout le réseau des chemins de fer de la Compagnie Néerlandaise des Chemins de fer Sud-africains, tout le matériel de la Compagnie, ont utilisé son personnel et ses ressources. Ils ont exploité eux-mêmes le réseau, d'abord avec une administration militaire, ensuite avec une
administration civile, tout à fait en dehors du concours de la compagnie Zuid Afrikaansche Spoorweg Maatschappij, et, en cela encore, ils n'ont pas excédé leurs droits, bien que M. Mérignhac semble croire le contraire, sans se prononcer en termes formels ; pourvu, bien entendu, que les nécessités militaires l'exigeassent. Il est vrai que l'on pourrait soutenir qu'un procédé moins radical, par exemple l'organisation d'un contrôle minutieux, sur l'exploitation du chemin de fer par la Compagnie, devrait pouvoir suffire. Mais il est certain que la Grande-Bretagne a violé la doctrine et la pratique du droit international, en refusant ensuite de restituer le chemin de fer à la Compagnie et d'en payer le prix. Le prétexte invoqué fut que la Compagnie avait, au début de la guerre, mis son matériel et son personnel au service des forces transvaliennes pour leurs opérations militaires et posé ainsi un acte de belligérance. Le prétexte était mauvais. Une compagnie qui, en conformité de ses obhgations vis-à-vis du pouvoir légal auquel elle est tenue d'obéir, met son matériel à sa disposition, ne pose pas plus acte de beUigérance que l'habitant quelconque d'une région non occupée, en se soumettant aux réquisitions de l'Etat qui exerce encore la pleine souveraineté dans cette région. Aussi le Gouvernement anglais a-t-il fini, sous la pression de l'opinion publique, par proposer le rachat global des titres inscrits au Comité français des porteurs de titres de la Compagnie, pour une somme de 165,000 livres sterling. " Ce prix accepté „ dit M. Mérignhac, par les porteurs de titres français, dans une assemblée générale du 9 juillet 1906, a paru suffisamment rémunérateur; et le Gouvernement anglais s'étant rendu maître des titres des groupes français, allemands et hollandais s'est mis d'accord pour une liquidation amiable, avec les directeurs de la Compagnie. „ (1) En somme cet arrangement a constitué la reconnaissance des principes „.
Au sujet des agissements de la Turquie à l'égard des chemins de fer grecs, lorsqu'elle occupa la Thessalie, et du Japon vis-à-vis du chemin de fer de Sin-min-ting à
(1) Mérignhac, op. cil., t. HJ, pp. 487 el suiv.
Keoupaiilse nous nous bornons à renvoyer à la Revue de droit international, t. IV, p. 711 et à l'ouvrage d'Ariga, La guerre sino-japonaise au point de vue du droit international, p. 588(1).
532. L'alinéa 2 de l'article 53 indique comme pouvant être également saisis, les dépôts d'armes et en général toutes les munitions de guerre, tnêtne s^Us ajjpartiennent à des compagnies ou à des particuliers, ainsi que tous les moyens de nature à servir aux opérations de la guerre sous charge de restitution et d^indemtiités à régler à la paix. Nous examinerons plus loin si cette obligation de restitution existe également lorsque le service a pour objet des dépôts d'armes et des munitions de guerre appartenant à Tintât. 11 n'arrivera qu'exceptionnellement que ces objets appartiennent à des particuliers, mais cela pourra arriver cependant, sagissant des magasins d'un armurier, ou d'une usine privée servant à la fabricafion des armes de toute espèce ou des munitions de guerre : bombes, shrapnells, etc., Westlake fait observer avec raison que dans ce cas, il ne pourra jamais être question de restitution, ces objets se consommant par l'usage ou subissant des détonations telles, que leur restitution ne constituerait qu'un dédommagement illusoire. 11 constate en outre que la déclaration de Bruxelles mentionnait ces objets comme pouvant servir à des opérations de guerre et comme pouvant en conséquence être saisis, mais ne les comprenait point parmi ceux qui devaient être restitués ou dont le service devait donner lieu à indemnité à la paix. Le respect croissant de la propriété privée a entraîné, dit-il, la Conférence de La Haye à les comprendre parmi ces derniers. C'est très exact. Seulement, d'après Westlake, si le texte consacre l'obligation de restituer ou d'indemniser, il ne dit pas à qui cette obligation incombe. Nous pensons qu'il la
(1) Rappelons que, malgré les termes de l'art. 53, les droits dont il s'agit n'appartiennent pas seulement à l'occupant, mais à l'envahisseur. " Il est normal „, dit Bonlils," que, dès son arrivée en pays ennemi, une armée envaliis-ante cherche à enlever à son adversaire ses voies de communication et h les utiliser à son profit. „ Op. cit., p. 780,
iiieL implicitement, par son silence même, à la charge de celui qui saisit, à moins que le traité de paix n'en dispose autrement. Tout d'abord l'obligation de restituer un objet ne peut incomber par la force des choses qu'à celui qui s'en est emparé. Or, c'est l'obligation principale, celle qui est établie en première ligne. Il s'en suit que l'obligation d'indemniser incombe actuellement au même. Ce ne sera souvent qu'une obligation subsidiaire remplaçant la restitution, lorsque celle-ci est impossible.
533. L'article^ôB alinéa 2 ne prévoit pas la saisie d'autres choses que celles dont nous venons de parler, s'agissant de la propriété privée. Il ne se termine point par cette formule générale qui figure à la fin de l'alinéa 1 où il s'agit de saisir ce qui appartient à TEtat : " et en général toute propriété mobilière de l'Etat de nature à servir aux opérations de la guerre. „ S'en suit-il que des objets mobiliers, ou même des immeubles appartenant à des particuhers ou à des sociétés ne puissent jamais être saisis en dehors des cas énumérés en l'article 53 alinéa Evidemment non. Tout d'abord l'article 5!2 permettra, dans tous les cas, de faire des réquisitions en nature pour les besoins de l'armée d'occupation, et, parmi ces besoins, figurent en premier lieu les vivres, le chauffage et les logements militaires. Il est vrai que, lorsqu'il s'agit des logements militaires, l'habitant n'est pas à proprement parler, expulsé de son habitation. 11 n'y a pas saisie, il n'y a pas dépossession au moins totale. Le soldat y est introduit. Mais on peut concevoir, que sous la pression de nécessités militaires urgentes en vue d'opérations militaires, l'autorité militaire, en pays occupé ou même simplement envahi, s'empare d'une maison particulière après en avoir expulsé les habitants, la mette en état de défense, qu'il la démolisse même, parce qu'elle gêne son champ de tir. Devrat-il réparation du dommage dans ce cas? Il faut bien, hélas, répondre négativement. L'article n'interdit de détruire ou de saisir des propriétés ennemies que sauf le cas où ces destructions ou ces saisies seraient impérieusement com-
mandées par les nécessités de la guerre et, dans le cas où elles le sont, il ne reconnaît aucun droit à une indemnité quelconque aux malheureuses victimes de ces dévastations.
534. Mais il ne faut point identifier ces nécessités militaires urgentes, impérieuses, dont parle l'article "H^è^, en vertu desquelles on peut saisir et détruire les propriétés ennemies, avec la saisie autorisée par l'article 5o alinéa 2 de choses qui peuvent être utiles à l'armée occupante, ou dont elle a intérêt à entraver tout usage permicieux. La saisie permanente de locaux appartenant à des sociétés particulières pour y installer plus au large des bureaux et services que l'on pourrait, un peu moins commodément peut-être, installer ailleurs nous paraît constituer un intolérable abus et une vexation que rien ne justifie. Nous en avons traité plus haut et nous bornons à le rappeler. L'installation à demeure de l'onctionnaires spéciaux dans les banques privées, dans les usines, pour en contrôler l'exploitation est inadmissible. En vain soutiendrait on que cela est indispensable pour s'assurer que ces établissements ne fournissent pas une aide au Gouvernement légal. Il y a d autres moyens d'empêcher qu'il n'en soit ainsi, et lorsque l'on a pris des mesures pour contrôler de très près, pour interdire même dans une large mesure toutes les communications quelconques entre les habitants de ]a région occupée et le Gouvernement légal, ce danger n'est pas à craindre. Il en est ainsi, par exemple, dans le cas où Ton a établi tout le long de la frontière, entre la région occupée et les pays neutres, des clôtures en fils de fer barbelés et électrisés défendues par des sentinelles placé es à courte distance l'une de l'aulre, où l'on ne déhvre de passeports pour la sortie qu'avec une extrême difficulté, où Ton fouille et déshabille tes personnes qui en sont munies,. suivant la pratique allemande. Mais il est inutile que nous poursuivions l'analyse et Ténumération de toutes les atteintes à la propriété privée qui ne sont pas autorisées (I). La règle
(1) L-a sai.^ie des 600 millions tle la Banque nationale de Belgique était absolument contraire au droit des gens.
c'est le respect âo celle-ci. Kii deljuis des réquisitions dont l'objet est limité tant par les usages que par le règlement de 1907, on autorise la saisie des objets déterminés par l'artiele 53 alinéa 2 et de nul autre ; on l'autorise, quand îls peuvent servir aux opérations de la guerre. Toute autre atteinte à la propriété privée est interdite, et la saisie donne lieu à restitution et à indemnité.
535. L'article 56 dit que les biens des communes, ceux des établissements consacrés aux cultes, à la charité et à l'instruction, aux arts et aux sciences, même appartenant à l'Etat, seront ti^aités comme propriétés privées, La disposition est formelle. C'est donc par erreur que M. Mérignhac observe que cet article assimile les biens des communes à ceux de l'Etat. Le mot biens doit être entendu ici dans son sens général et comprend même les biens meubles. L'alinéa 4 de l'article 56 le prouve : " Toute saisie, destruction ou dégradation intentionnelle de semblables établissements, de monuments historiques, d'œuvres d'art et de science, est interdite et doit être poursuivie. „ Cela n'est du reste pas contesté, et cette disposition ainsi entendue est absolument conforme, en ce qui concerne les œuvres d'art et de science par exemple, à la doctrine du droit international moderne, et même aux usages internationaux. Bien que les abus aient été fréquents spécialement en ce qui .concerne les (euvres d'art, ils n'ont jamais eu lieu sans qu'ils aient été critiqués. Il y a eu même des cas de réparation et de restitution, surtout en ce qui concerne les œuvres artistiques et scientifiques. Le plus important est sans contredit celui qui s'est accompli en 181 T), mais il y en avait eu d'autres auparavant. Nous n'énumérerons pas toutes les restitutions qui furent faites à cette époque par la France. Elles sont innombrables. Il nous suffira de renvoyer à l'ouvrage de M. Nys (1). Il est intéressant cependant de constater qu'elles aboutirent parfois à la réparation tardive de certaines spohations fort a^nciennes. Le principe a paru tellement juste qu'on lui a
(1) Mérignhac, op. cil , t. HI, p. 465,
donne un effet rétroactif très prolongé. Sur les 500 manuscrits que les Français enlevèrent de Rome en 1798, il y avait 38 manuscrits grecs et latins qui provenaient de Heidelberg, entre autres l'exemplaire unique d'Anacréon et TAntliologie de Constantin Géphalas. Ils avaient été enlevés en 1622, près de deux siècles auparavant, par Tilly à la bibliothèque des Electeurs palatins, et donnés au pape Grégoire XV, sur sa demande (1), par le duc Maximilien de Bavière. Ils furent restitués en 1815, non pas au pape, mais à Heidelberg, avec 847 manuscrits allemands dont la ville de Heidelberg avait été spoliée à la même époque (2). 11 est impossible d'imaginer une reconnaissance plus formelle du principe. Ajoutons que Ton respecte par des motifs semblables les archives. Bien que ce ne soient pas des œuvres de science, ce sont des documents qui, au point de vue des sciences historiques, présentent la plus grande importance.
536. Nous ne nous attarderons pas à justifier une règle aussi incontestée et qui semble avoir déjà prévalu, dans la pratique, au XVUI^ siècle, malgré la rigueur avec laquelle se poursuivaient encore les guerres à cette époque. César Cantu rapporte, en effet, que Frédéric II était entré deux fois à Dresde, et que les Russes et les Autrichiens étaient entrés deux fois à Berlin sans toucher aux galeries de tableaux. Elle a été scrupuleusement respectée par l'Allemagne lors de la guerre franco allemande en 1870 (3) et, si la France et l'Angleterre semblent s'en être écartées lors de l'expédition de Chine en 1860 et lors du fameux soulèvement des Boxers en 1900, ces actes trouvent peut-être, nous ne dirions pas leur justification ni même leur excuse, mais leur explication dans le fait qu'il s'agissait d une guerre contre un Etat demi-civilisé, vis a vis duquel les Etats Européens se
(1) Op. cit., t. m, p. 283.
(2) Nys, op. cif., t. HI, p. 272.
(3) Des vols nombreux d'œuvres d'art ont été imputés à des soldats et même à des officiers allemands pendant la guerre mondiale, et beaucoup sont établis. Mais il semble que ce soient des actes isolés et non l'application d'un système.
sont longtemps crus dispensés d'observer les règles du droit des gens, parce qu'ils ne les observaient pas eux-mêmes.
537. Mais l'article 56 prescrit, en outre, de traiter comme propriété privée les biens des établissements consacrés au culte, à la charité et à l'instruction. Les intérêts supérieurs de la civilisation générale justilient cette disposition au même titre que celle qui couvre d'une protection spéciale les œuvres artistiques et scientifiques et, dans toutes les guerres entre pays civilisés, il a été d'usage de respecter, en général, les églises, les temples, les hôpitaux, les hospices. Il faut s'entendre cependant sur ce qu'imphque ce respect. Bonfils admet que ces édifices et bâtiments pourront séj vir à des usages militaires. " L'occupant pourra, dit-il, loger des soldats dans les écoles, établir des ambulances pour les blessés dans les édifices religieux, organiser des magasins dans les locaux d'une université, etc., etc.. „ (î). C'est cependant s'exprimer d'une façon un peu trop générale. De pareils actes ne peuvent se justifier que par une nécessité de guerre immédiate et absolue, et il sera bien rare que cettenécessité de guerre existe si ce n'est, peut-être, pour un court espace de temps. On a bien vu, jusques pendant les guerres du premier empire de la République, des églises servir à loger non seulement les soldats, mais leurs chevaux. Gela ne s'est plus passé, croyons-nous, dans les guerres les plus récentes, peut-être parce que l'on aurait craint de froisser à l'excès le sentiment religieux, même dans les armées de l'Etat vainqueur. Il est arrivé d'autre part; très souvent que des monuments de ce genre aient été endommagés et même détruits par nécessité de guerre. S'il s'agit d'une nécessité de guerre impérieuse et véritable, ce qui peut être le cas, s'agiâsant même des plus beaux monuments, il n'y a en cela rien de contraire au droit international, les biens des particuliers n'y échappant pas. S'il ne s'agit que de terroriser ou d'épuiser les populations, ou de se venger de la prétendue intervention de quelques francs-tireurs, ces
(1) Bonfils, op. cil., no 1178.
actes lie sont plus que du pur vandalisme. 11 n'y en a eu malheureusement que trop d'exemples dans la guerre mondiale.
538. La question de savoir s'il est contraire au droit international de stipuler dans le traité de 2)ciix que les œuvres de science et d'art trouvées dans le pays vaincu deviendront la propriété du vainqueur est toute différente de celle que nous venons d'examiner et de celle que résout l'article 56. Il ne s'agit dans cet article que des droits de l'occupant. Peut-il comme tel saisir les œuvres artistiques et scientifiques et les faire transporter dans son pays? Le droit international coutumier et le droit conventionnel établi à La Haye répondent résolument non. Peut-il lorsque la guerre est terminée, stipuler dans le traité de paix que ces œuvres deviendront sa propriété? Il faut bien reconnaître que l'article 56 ne résout pas la question. Bluntschli s'en occupe et, avec son sens profond des exigences de la civilisation moderne, tout en disant qu'il n'existe aucune règle de ♦ droit international qui limite à cet égard les droits du vainqueur, il exprime l'avis que cette appropriation constituerait un abus (l). Despagnet rappelle que lorsqu'en 1815, le Pape, les souverains italiens et celui des Pays-Bas demandèrent la restitution des œuvres d'art enlevées par les armées françaises, le gouvernement des Bourbons refusa de s'exécuter et que Wellington dut faire enlever de force ces objets déposés au Louvre. On aurait pu faire observer cependant et l'observation fut faite à la chambre des communes d'Angleterre que la plupart de ces objets avaient été attribués à la France par des traités, ou qu'ils avaient été cédés à la France, par une espèce de datio in soltdum, en payement de contributions de guerre non acquittées. L'objection ne fut pas admise. Elle ne devait point l'être parce que
(1) Bluntschli o/). Note 1 sur le n" 650 " Le droit international ne tardera pas à admettre que les œuvres d'art ne peuvent enlevées au vaincu, parce qu'elles ne servent ni de près ni de loin à la guerre et qu'en s'en emparant, on ne contraint pas Tennemi à demander plus vite la paix. „
(2) Despagnet, op. cil , a° 595.
la prise de possession de ces objets humilie iuulilemeni le vaincu, n'affaiblit point sa puissance, ne le rend pas moins redoutable dans le cas d'un conflit ultérieur et n'a d'autre effet que d'attiser, d'exacerber, de rendre plus vivace et plus durable l'animosité entre les Etats. Bien des Etats cependant ont commis des abus de ce genre, la France en particulier pendant les guerres du premier Empire. On les a, en général, condamnés (1).
539. Nous avons déjà dit qu'aux termes de l'article 50, les biens des communes doivent être traités comme la propriété privée et, quoique M. Mérignliac ait émis une opinion contraire, nous estimons que cette disposition dont il a du reste inexactement reproduit le texte est parfaitement rationnelle. Les biens des communes ne servent qu'à satisfaire à des besoins locaux. Ati surplus ceci, non plus, n'est pas une innovation.il faut évidemment en décider de même des biens des hospices et des bureaux de bienfaisance qui constituent du reste des établissements destinés à la charité et qui, à ce titre déjà, rentrent dans la disposition générale de l'article 56^ alinéa 1^'. Il en est de même encore des biens des fabriques d'églises et des consistoires, qui sont des établissements consacrés au culte, en ce sens que leur objet est de satisfaire aux besoins du culte. De même encore des biens dépendant des administrations poldériennes -et des vvateringues qui n'existent que dans certains pays en Belgique et en Hollande par exemple, et qui, bien qu ayant un certain caractère public, ne constituent au fond que des groupements d'intérêts privés. Il faut en dire autant de l'Eglise elle-même, là où elle a encore la personnification civile, et des biens des couvents, là où ils en sont investis. On ne pourrait avoir quelque hésitation qu'en ce qui concerne les provinces. Mais il nous paraît évident que les considérations qui ont fait traiter comme propriété privée les biens des communes
(1) Muntz, Les annexiom de collections d'art et de bibliothèques, et leur rôle dans les relations inlernalionales, dans la Revue d'histoire diplomatique, 1894, 1895 et 1896.
doivent faire traiter de même les biens des provinces. Si les besoins auxquels les revenus de ces biens doivent satisfaire sont un peu plus étendus que lorsqu'il s'agit de biens communaux, ce ne sont cependant toujours que des besoins locaux. Ils ne contribuent pas aux charges générales, notamment à la défense de l'Etat. En fait le pouvoir occupant ne s'approprie pas le produit des contributions provinciales et communales, bien qu'il touche les impôts établis par l'Etat dont le territoire est occupé. Les usages internationaux et la doctrine sont d'accord avec ce que nous venons de dire (1). Une réserve cependant s'impose en ce qui concerne certains biens dépendant, dans quelque mesure, du domaine public communal ou provincial, notamment les routes provinciales et communales, les cours d'eau provinciaux et communaux, la voirie urbaine. L'Etat occupant a toujours intérêt à étendre son pouvoir suprême sur ces moyens de communication. Il ne lui faut pas, pour cela, de saisie à proprement parler. L'invasion seule le met en possession de tout le réseau de communications par terre et par eau dans la région occupée. Qu'il s'agisse de routes dépendant du domaine public de l'Etat, de voirie provinciale ou communale, il peut veiller au bon entretien de ces voies de communication, exiger même qu'il y soit pourvu, et nous admettons que, dans ce cas et pour cet objet, s'agissant d'intérêts généraux en même temps que de satisfaire à des nécessités militaires, il puisse faire des réquisitions de services personnels.
540. L'article 56, alinéa 2, indique en des termes assez obscurs et peu satisfaisants les conséquences du principe que les biens des communes, ceux des établissements consacrés au culte, à la charité, etc., sont traités comme la propriété privée. " Toute saisie, destruction ou dégradation intentionnelle de semblables établissements, etc., est interdite et doit être poursuivie. „ Que veut-il dire par intentionnelle? Est-ce que toute destruction intentionnelle de la propriété privée est interdite?... Nullement. Si un belligérant
(1) Blunlsehli, op. cit.
détruit même inieiitioniiellemeiit un monument, cet acte est justifié aux termes de l'article lorsqu'il est impérieusement commandé par les nécessités de la guerre. Au surplus, ce dernier texte littéralement emprunté lui-même à l'article 13 littéra g de la Déclaration de Bruxelles n'est pas entièrement satisfaisant : il manque de précision et nous aurions préféré de beaucoup la disposition de l'article 13, littéra è et ^ du projet primitif qui ne permettait de saisir ou de détruire que les choses nécessaires à l'ennemi pour faire la guerre ou qui pourraient accroître sa force, et celles qui feraient obstacle au succès de ses opérations de guerre. Il est intéressant au surplus de comparer l'article 56 du Règlement de La Haye avec l'article 53 du Manuel de l'Institut de droit international lequel est ainsi conçu : " Le§ biens des communes et ceux des établissements consacrés aux cultes, à la charité, à l'instruction, aux arts ou aux sciences, sont insaisissables. — Toute destruction ou dégradation intentionnelle de semblables établissements, de monuments historiques, d'archives, d'œuvres d'art ou de science, est formellement interdite, si elle n'est pas impérieusement commandée parles nécessités de la guerre. „ On le voit, l'Institut faisait expressément la réserve que nous avons faite et qui s'impose, pour le cas de nécessités de guerre, sans préciser malheureusement plus que ne le fait l'article 23 ce que l'on peut appeler nécessités de guerre.
541. Il résulte par argument contrario, de l'article 53 alinéa 1, qui ne permet de saisir que le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles appartenant à l'Etat, que ceux qui appartiennent à des particuliers ne peuvent être saisis. Il a été dit plus haut qu'ils ne pouraient pas être réquisitionnés, l'article 5:2 n'autorisant que les réquisitions en nature et les réquisitions de services, par la raison toute simple que les réquisitions sont destinées à satisfaire à des besoins immédiats. Mais on doit bien reconnaître que l'abus des contributions de guerre conduit fatalement à dépouiller les personnes privées de leur numéraire. Si on ne les atteint pas
directement, on les atteint indirectement. On va plus loin et,en les exagérant au delà de toute mesure, on ne ruine pas seulement les générations présentes. On les force à recourir à la voie ruineuse des emprunts et l'on ruine les générations futures (1).
542. L'article 54 du Règlement de 1907 dispose avec beaucoup de raison que les câbles sous-marins reliant un territoire occupé à un territoire neutre ne seront saisis ou détruits qu'en cas de nécessité absolue. Ils devront également être restitués et les indemnités seront réglées à la paix. Cette disposition que M. Lémonon mentionne à tort comme n'étant que la reproduction de l'article 54 du Piéglement de 1 899, élaboré par la première conférence de la paix (2), lequel n'aurait été l'objet d'aucun amendement, est au contraire nouvelle et a été adoptée sur la proposition de la délégation danoise. Elle remplace l'ancien article 54 qui disposait que le matériel de chemins de fer provenant d'Etats neutres, qu'il soit la propriété de ces Etats, de sociétés ou de personnes privées doit être renvoyé aussitôt que possible et qui a été supprimé parce qu'il concernait la neutralité et non les rapports entre belligérants. La dispositton nouvelle devait d'abord former le troisième paragraphe de l'article 53. Le Comité de rédaction lui a fait prendre la place de l'article 54, celui-ci disparaissant. Inutile de la justifier. Peutêtre même était-elle superflue.
SECTION VII
Des droits des belligérants en territoire occupé sur les biens de l'Etat ennemi.
543. Bien que, par un sentiment compréhensible, les Conférences de la Paix aient répugné à consacrer
(1) Est-il besoin d'insister sur les expédients désastreux auxquels durent recourir les provinces belges pour payer les énormes contributions de guerre qu'on leur imposait, et auxquelles elles n'ont pu satisfaire que par des emprunts multipliés?
(2) Lémonon, La seconde Conférence de la Paix, p. 326.
"en tenues formels les droits du belligérant sur les biens de l'Etat ennemi comme le font remarquer plusieurs auteurs, entre autres Westlake, et se soient bornés à les limiter, on ne peut pas se dissimuler qu'en les limitant, elles les reconnaissent. Les articles 53 et 55 du Règlement de 1907 qui constituent les dispositions principales définissant ces droits ne les attribuent cependant ou ne les supposent qu'en territoire occupé. En faut-il conclure que leur exercice suppose nécessairement l'occupation? Nullement. Gomme nous l'avons dit plus haut, le fait seul que deux nations sont en guerre suffit pour donner naissance à ces droits pour chacun des belligérants sur les biens de TEtat ennemi qui se trouvent en son pouvoir, sur ceux qui se trouveraient par exemple sur son territoire. Il serait en effet absurde qu'un belligérant eût moins de droits sur les biens de l'Etat ennemi, meubles et immeubles qui se trouvent sur un territoire soumis d'une manière permanente à son autorité que sur ceux qui se trouvent en un territoire ennemi simplement occupé par lui à titre provisoire et temporaire. Si les articles 53 et 55 supposent qu'un belligérant les exerce en territoire occupé, c'est que ce sera toujours le cas le plus fréquent. Il est rare qu'un Etat possède des biens meubles ou immeubles en pays étranger. Gela peut arriver cependant et, lorsqu'un belligérant prétendra exercer, sur les biens meubles ou immeubles de l'Etat ennemi situés dans sont territoire, les mêmes droits que ceux qui lui sont reconnus / au moins imphcitement sur ceux qui sont situés dans le territoire, de l'Etat ennemi occupé par lui, il n'y a vraiment aucun motif plausible pour considérer cette prétention comme illégitime. Aussi n'y a-t-il pas un seul auteur qui lui conteste ces droits.
544. On peut se demander cependant si le belligérant peut exercer ces droits sur les biens situés en territoire ennemi simplement envahi et non encore régulièrement occupé par lui. Il n'y a plus ici d'argument à fortiori, comme quand il s'agit de biens de l'Etat ennemi situés sur le propre
territoire de l'Etat qui prétend les exercer et la question peut paraître plus douteuse. L'occupation a en effet été définie par l'article 42 du Règlement et il est certain que les articles 53 et 55 qui sont le siège de la matière n'attribuent ces droits qu'à l'armée qui occupe un territoire (art. 53) et à l'Etat occupant (art. 55). De plus, l'invasion étant un fait plus passager et plus précaire que l'occupation, on concevrait que le simple envahisseur n'eût pas les mêmes droits que l'occupant. Si l'on s'en tient strictement au Règlement de La Haye, la question nous paraît devoir être résolue négativement. Mais, lorsqu'on fait abstraction de cette convention et à ne s'en tenir qu'aux usages internationaux et à la doctrine des auteurs on sei'ait conduit à une solution différente. Beaucoup parlent indifféremment des droits de l'envahisseur et des droits de l'occupant à cet égard, et la distinction entre l'invasion et l'occupation n'était pas aussi nettement tranchée qu'elle l'est aujourd'hui. A notre avis la Conférence de La Haye en a peut-être exagéré les effets. On comprend très bien que l'occupation seule ait pour effet de substituer le pouvoir de fait du belhgérant au pouvoir légal du souverain territorial, pour l'administration du pays, la perception des impôts, etc. On comprendrait moins que le simple envahisseur n'eût pas le droit de s'emparer des deniers appartenant à l'Etat ennemi là où il les trouve et où il lui est possible de s'en emparer. En fait la question n'est pas d'une très grande importance, parce qu'en général l'invasion se transforme assez vite en occupation.
545. Les droits d'un belligérant sur les meubles de l'Etat ennemi se trouvant en pays occupé étant les mêmes que ceux qui lui appartiennent, à raison de Fétat de guerre seul, sur les meubles de l'Etat ennemi se trouvant sur son propre territoire, nous ne pouvons que nous en référer à ce que nous avons dit aux - numéros 255 et suivants de ses droits sur le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles appartenant en propre à l'Etat, et sur la portée des mots valeurs exigibles. Mais ces objets mobiliers ne sont pas les seuls. qu'un Etat
belligérant ait le droit de saisir en pays occupé. Il en est d'autres qui ne se trouveront guère sur son propre territoire et qui pourront présenter une grande importance en cas d'occupation. L'Etat ennemi possède d'ailleurs en pays occupé des immeubles dépendant soit de son domaine public soit de son domaine privé et il importe d'examiner ici, d'une manière générale, le droit de l'armée occupante tant sur les meubles que sur les immeubles qu'elle y trouvera.
§ I. — Droits du pouvoir occupant sur les mëubles DE l'Etat ennemi en général.
546. Après avoir dit que l'armée qui occupe un territoire ne pourra saisir que le numéraire, les fonds et valeurs exigibles appartenant en propre à PEtat, l'article 53, ajoute : " les dépôts d'armes, moyens de transport, magasins et approvisionnements et en général toute propriété mobilière de nature à servir aux opérations de la guerre, Les derniers mots de l'article contiennent la règle générale. Tout ce qui précède n'est indiqué qu'à titre d'exemple. L'Etat occupant peut donc saisir toute propriété mobilière de l'Etat ennemi de nature à servir aux opérations de la guerre. Ce texte est conforme à l'article 6 de la Déclaration de Bruxelles, mais il n'est pas conforme à l'article 50 du Manuel de ^Institut de droit international lequel portait que l'occupant ne peut saisir que le numéraire, les fonds et les valeurs exigibles ou négociables appartenant en propre à l'Etat, les dépôts d'armes, approvisionnements et en général les propriétés mobilières de nature à servir aux opérations de la guerre. On remarquera que dans le dernier texte il n'est question ni des moyens de transport ni des magasins. Il n'y est pas question des moyens de transport, tout simplement parce que l'Institut autorise seulement dans l'article 51 leur séquestration pour l'usage de l'occupant, celui-ci devant les restituer à la paix. Il n'y est pas question des magasins, parce qu'un magasin dans le sens propre du mot, c'est un immeuble et que tout l'article n'a vraiment en vue. que la
propriété mobilière de l'Etat ennemi, tandis que les droits de l'Etat occupant sur les immeubles ne l'Etat ennemi sont réglés par l'article 5^2 du projet de l'Institut et par l'article 55 du Règlement de La Haye.
Il ne faut donc pas entendre le mot magasins dont se sert l'article 53 alinéa 1 dans son sens propre et ordinaire, c'està-dire dans le sens de locaux ou constructions renfermant des approvisionnements. Tout au moins leur saisie n'aurat-elle pas pour effet leur appropriation, mais seulement leur utilisation conformément à l'article 55.
547. La règle que l'armée occupante peut saisir toute propriété mobilière de l'Etat pouvant servir aux opérations de la guerre doit être entendue dans un sens large. Il ne s'agit pas seulement de ce qui peut y servir directement mais de ce qui ne peut y servir qu'indirectement, et nous en trouvons la preuve dans les applications que l'article fait de cette règle. Il est évident en effet que les approvisionnements ne servent pas, ou tout au moins ne servent pas tous directement aux opérations de la guerre. Ils n'y servent que quand il s'agit d'approvisionnements de munifions, et encore. Or l'article ne contient pas cette restriction. Il n'est pas moins certain que cette saisie n'est pas faite à charge de restitution et d'indemnité à régler à la paix, bien que le traité de paix puisse évidemment mettre à la charge de l'Etat qui a procédé à des actes de ce genre, s'il vient à succomber dans la lutte, des restitutions et des indemnités. L'article 53 ne stipule l'ien et ne devait rien stipuler à cet égard en son alinéa 1"' où il ne s'agit que d'objets appartenant en propre à l'Etat ennemi. Tout dépendra, il est vrai, en dernière analyse, du traité de paix, mais, dans le silence du traité de paix, pour autant qu'il s'agisse d'objets mobiliers appartenant à l'Etat ennemi, il n'y aura lieu ni à restitution ni à indemnité.
Nous en déciderons autrement cependant en ce qui concerne certains objets qui sont également compris dans la disposition générale de l'article 53, alinéa l*'. 11 autorise en effet la saisie des moyens de transport appartenant à l'Etat,
saisie autorisée même lorsqu'il s'agit de moyens de transport appartenant à des particuliers, mais dans ce cas à charge de restitution, tandis qu'il n'impose pas cette charge lorsqu'ils appartiennent à l'Etat. Il est clair qu'en vertu de ce texte, l'armée occupante pourra saisir pour se les approprier, les voitures, les charrettes, les automobiles appartenant à l'Etat ennemi, sans qu'il y ait charge de restitution, à moins bien entendu que le traité de paix ne stipule celle-ci. Mais que faut-il décider quant au matériel de transport des chemins de fer : locomotives, wagons pour marchandises ou pour voyageurs et leurs accessoires ? Il est évident tout d'abord que l'armée occupante ne pourra saisir, pour se les approprier, ni la voie ferrée ni les bâtiments de stations, magasins, ou ateliers de réparations des chemins de fer même appartenant en propre à l'Etat ennemi. Ce sont des immeubles sur lesquels le pouvoir occupant n'a qu'un droit d'usufruit en vertu de l'article 55, droit d'usufruit qui se transforme nécessairement en un droit d'usage lorsqu'il s'agit de choses non productives de fruits. La question de savoir quel est son droit sur les v^agons et locomotives était déjà controversée avant les conventions de La Haye. Bluntschli admettait que l'Etat occupant en devenait propriétaire et le motif principal sur lequel il se fondait est la grande importance de ce matériel au point de vue de l'exécution des plans de campagne,' le fait que les voitures sont placées sous la direction de l'état-major, etc.. L'opinion de Bluntschli est partagée par Rouard de Gard et par Laurent de Stein que Rivier cite par errreur comme partisan de l'opinion contraire et qui s'appuie sur les mêmes motifs que Bluntschli (1). Mais ces motifs nous paraissent absolument insuffisants au point de vue juridique. En réahté, le matériel roulant d'un chemin de fer fait corps avec la voie ferrée. Il forme avec celle-ci un ensemble inséparable. Disjoint d'elle il est inutilisable. Il est, pour ainsi dire, immeuble par destination bien qu'il paraisse étrange de le dire lorsqu'il s'agit de chose aussi essentiellement mobiles que des locomotives, res sese movenies. La
(1) Laurent de. Stein, dans la Revue de droit inlernational, t. XVH, p. 346.
nature immobilière du cliemiii de fer s'étend „ dit fort bien Rivier(l), " au matériel roulant; celui-ci est envisagé comme formant avec le matériel immobilier un tout unique auquel s'applique le principe .superficies solo cedit „. Telle est aussi l'opinion de Lueder, bien qu'en général il étende fort loin les droits du pouvoir occupant (^2), de Buzzati, de Bonfils, de Guelle, etc.. (8). Le Manuel de VInstitut du droit international l'a faite sienne dans l'article 51 de son règlement. Le règlement de La Haye ne résout pas la question. On serait même tenté de conclure, quand on oppose l'article 53 alinéa 1 à larticle 55, que FEtat occupant a le droit de s'approprier les wagons et locomotives des chemins de fer appartenant à l'Etat. Mais la vérité est qu'il la laisse indé-, cise et qu'il faut en conséquence appliquer les principes enseignés par la doctrine. Lueder prétend même que la pratique allemande s'est conformée à ces principes par le fait qu^à la suite de la guerre de 1870, l'Allemagne a restitué un grand nombre de wagons et locomotives dépendant des chemins de fer français. Il ne prend pas garde que tous les chemins de fer français appartenaient à des compagnies et que ce matériel constituait essentiellement une propriété privée. Le précédent est donc peu concluant. Mais la doctrine s'est prononcée en ce sens et la solution qui nous paraît avoir prévalu est conforme à la raison et à l'esprit du droit moderne. «
Nous n'en dirons pas autant des aéroplanes et des aéronefs de toute espèce qui appartiennent à l'Etat. Ce sont évidemment des engins de guerre. L'occupant peut non seulement les saisir mais se les approprier. Ils ne font pas corps et ne forment pas une véritable unité avec des immeubles par nature, comme c'est le cas pour les wagons et les locomotives qui sont l'accessoire de la voie ferrée sur laquelle ils circulent et sans laquelle ils ne sont rien. Si les aéronefs béné-
(1) Rivier op. cil., t. Il, p 311.
(2) Lueder, dans le Manuel de Hollzendorff, t. IV, p. 525, note 42.
(3) Revue de droit international, t. XX, p. 395. — Bonfils, op. cit., 1185. — Guelle, op. cit., t. II, p. 95. — V. aussi Nys, op. cil., t. 111, p. 303. — Despagnet, op. dff., n« 599.
ficient des champs d'aviation, ils peuvent s'élever et atterrir ailleurs. Par des raisons semblables l'occupant s'emparera aux fins d'appropriation des automobiles et véhicules de toute espèce appartenant à l'Etat ennemi. 11 pourra les ahéner si cela lui convient et cette aliénation sera valable. Ils restent sa propriété après le traité de paix, à moins d'une clause dérogatoire expresse. Sur tous ces points il n'y a pas de doute. Mais nous ne pourrions admettre la même solution en ce qui concerne les appareils télégraphiques et téléphoniques. Il y a une grande analogie entre cette question et celle qui a donné lieu à de vives controverses s'agissant des chemins de fer. Ici encore on peut dire que les appareils télégraphiques et téléphoniques font corps avec les fils télégraphiques et téléphoniques et leurs supports plongés dans le sol. Ces appareils pourront sans doute être saisis, ils pourront être utilisés par l'occupant. Ils ne devienneiit pas pour cela sa ])ropriété, parce que l'occupant, comme nous le verrons plus loin, n'a sur les immeubles appartenant à l'Etat dont le territoire est occupé qu'un droit d'usufruit ou d'usage et non un droit d'appropriation. Cela n'empêche pas que l'occupant qui peut en user puisse aussi les détruire, lorsque les nécessités ^nilitaires l'exigent. S'agissant d'atteinte aux biens, le respect de la propriété, même lorsqu'il s'agit de la propriété privée, est toujours subordonné aux exigences * militaires. C'est précisément ce qui fait du respect de la propriété privée dans la guerre terrestre une règle si fragile et si décevante. Car la détermination de ce qu'on appelle vaguement les nécessités mihtaires dépend d^appréciations individuelles exlrêment contingentes et variables.
548. L'article 53, alinéa 1*'", permet enfin de saisir les dépôts d armes et en généi'al toute propriété mobilière de l'Etat de nature à servir aux opérations de la guerre. 11 est superflu de dire que cela comprend nécessairement les munitions de guerre, lesquelles peuvent être saisies même quand elles sont propriété privée, mais à charge, dans ce cas, de restituer ou d'indemniser. Lorsque ces objets sont la pro-
priété de l'Etat dont le territoire est occupé, y a-t-il lieu également à restitution ou à indemnité? Nous n'hésitons pas à répondre négativement, non point par la seule raison que l'article ne le dit pas, mais par la raison qu'il n'y a pas lieu à restitution ou à indemnité d'après les règles du droit international coutumier,pas plus que d'après la doctrine du droit international. Seulement, il faut bien le dire, les termes : toute propriété mobilière de l'Etat de nature à servir aux opérations de la guerre sont vagues. Les dépôts et approvisionnements de vivres appartenant à l'Etat ennemi ne sont certes pas de nature à servir directement aux opérations de la guerre. Peuvent-ils être saisis? Sans nul doute et l'on est d'accord à cet égard. S'ils ne sont pas de nature à servir directement aux opérations de la guerre ils peuvent y servir indirectement. Il en est de même à plus forte raison des magasins de matières servant à la fabrication des munitions de guerre; salpêtre, souffre, certains métaux même. 11 en est ainsi encore des magasins de chaussures ou vêtements j^our Vannée, Il ne s'agit pas seulement pour l'Etat occupant d'utiliser les objets pour lui-même ; il s'agit pour lui de mettre l'adversaire hors d'état de les utihser pour fournir ù ses armées ce qui lui est indispensable. Il est du reste bien entendu qu'en principe il n'est obligé de ce chef ni à restitution ni à indemnité, à moins que dans la saisie ne se trouvent compris les bâtiments qui servent de magasins, leur nature immobilière les faisant tomber sous l'application de l'article 55 lequel exclut tout droit d'appropriation du pouvoir occupant sur les immeubles appartenant à l'Etat ennemi.
L'article 54 contient, en ce touche les câbles sous-marins, une disposition nouvelle dont nous avons déjà dit quelques mots, mais sur laquelle nous devons revenir, parce qu'elle ne distingue pas entre le cas où ces câbles appartiennent à l'Etat ennemi et celiii où ils sont la propriété d'un particulier, d'une société ou même d'un Etat neutre.
Elle est conçue comme suit : " Les câbles sous-marins, reliant un territoire occupé à un territoire neutre ne seront détruits ou saisis que dans le cas d'une nécessité absolue.
Ils devront égalerûenl être restitués et les indemnités seront réglées à la paix. „ Le texte primitif proposé par la Délégation danoise portait : territoire occupé ou ennemi ei\es mots ou ennemi ont été supprimés par le Comité de rédaction pour des motifs que M. Louis Renault a indiqués dans son rapport (1) et qui ne sont nullement concluants. " Si nous n'avons pas mis occupé ou ennemi, c'est que nous ne pouvions alors expliquer le mot occupé que par l'occupation d'un territoire neutre, et c'est une chose tout à fait anormale dont nous ne pouvions pas faire état dans une convention juridique. „ La vérité est que le mot occupé s'expliquait parfaitement sans cela, et que l'on peut opposer le territoire occupé par l'ennemi à celui qui appartient à l'ennemi. Qu'un câble relie à un neutre un territoire occupé par un belligérant ou un territoire qui lui appartient, ses droits sont exae-" tement les mêmes. Mais il convient de retenir deux autres observations importantes faites par l'éminent jurisconsulte, la première est que le texte ne vise que ce qui se passe à terre sans toucher la saisie ou la destruction en pleine mer (1), la seconde que le mot occupé a ici un sens des plus large.
549. On peut tenir pour certain, aucune objection ne s'étant produite contre cette interprétation, que c'est dans ce sens que la disposition a été acceptée et nous ajoutons que les explications de M. Louis Renault sont fort ratiomielles. Il est clair qu'une occupation proprement dite ne peut être exigée pour q^u'un belligérant puisse exercer le droit dont il s'agit ici. Il y a, du reste^ d'autres articles, nous l'avons vu, dans lesquels on ne peut attribuer au mot occupé une portée aussi restreinte. Mais l'explication qu'il donne de la portée de l'article, sous un autre rapport, n'est pas tout à fait complète. L'article ne vise, dit-il, que ce qui se passe à terre, " il ne vise pas ce qui se passe en haute mer „,et il oppose ainsi ce qui se passe à terre uniquement à ce qui se passe oi haute
(1) Aclcs el documents, 1. 1, p. 581.
(2) Actes et documents, 1. 1, p, 581 et § 7.
mer. L'article s'applique-t-il à ce qui se passe daus les ports, dans la mer territoriale? Ni M. Louis Renault, ni le texte ne résolvent la question. Peut-être le savant jurisconsulte a-t-il jugé que cela se rattachait à la guerre maritime. Il est toutefois probable qu'il n'a pas changé d'opinion depuis qu'il a écrit dans la Revue de droit international une remarquable étude sur la protection internationale des câbles télégraphiques sons-marins {\). Or il n'y distinguait nullement entre les actes qui se passent dans les eaux territoriales et ceux qui se passent à terre. D'autre part, l'Institut de droit international a adopté dans sa session de Bruxelles en 190^, en ce qui concerne les cables sous-marins, un ensemble de dispositions dont la troisième vise in fine le cas prévu par l'article 54 du Règlement de La Haye et dont semble bien s'être inspirée la délégation danoise qui l'a proposée. Cette disposition est en effet conçue comme suit : " Ce câble (le câble reliant un territoire neutre à un territoire belligérant) peut toujours être coupé sur le territoire et dans la mer territoriale dépendant d'un territoire ennemi, jusqu'à une distance de trois milles marins de la laisse de basse marée. „ Le fait de couper le câble dans la mer territoriale ennemie et celui de couper ce câble sur le territoire ennemi sont donc parfaitement assimilés et ces faits sont mis en regard, dans ♦ la disposition votée par l'Institut, de la destruction du câble en haute mer, laquelle n'est point permise s'il s'agit d'un câble reliant un territoire belligérant à un territoire neutre (2). Il est évident à notre sens que l'article 54 du Règlement de La Haye doit être interprété de la même façon. La mer territoriale n'est-elle pas du reste assimilée en général au territoire?
550. Faut-il distinguer entre le cas où le câble appartient à l'Etat belligérant adverse, et celui où il appartient à une personne ou à une société privée, entre celui où il appartient à un ennemi et celui où il appartient à un neutre? Nous
(1) Revue, de droit international, t. XII, pp. 251 et suiv.
(2) Annuaire de l'Institut, t. XIX, pp. 301 etsuiv.
pensons que non, parce que la disposition est générale. Peut-être cependant eût-on mieux fait de se prononcer nettement à cet égard comme Ta fait l'Institut de droit international en l'article 5 de son Manuel : " En ce qui concerne l'application des règles précédentes, il n'y a de différence a établir ni entre les câbles de l'Etat et les câbles appartenant à des particuliers, ni entre les câbles de propriété ennemie et ceux de propriété neutre. „ Il est du reste de principe reconnu en droit international que les propriétés neutres sont exposées, comme les propriétés des nationaux d'un Etat belligérant, à tous les dommages qui peuvent résulter de l'application des dures lois de la nécessité de guerre, dans le pays où ils ont acquis des biens ou établi leur résidence. " Les étrangers „, dit Rivier, " suivent la fortune du pays où ils se sont établis. „ (1)
Mais l'article 54 dispose que ces câbles sous-marins ne seront saisis ou détruits, les uns comme les autres, qu'en cas de nécessité absolue et sauf restitutions ou indemnités à la paix. Tel est le texte. Il semble cependant qu'il y ait lieu de faire une réserve. S'ils ont été détruits, il ne peut être question de restitution à proprement parler, à moins que l'on n'entende par restitution le rétablissement des choses dans leur état primitif, ce qu'il est plus simple de remplacer par l'allocation d'une indemnité. S'ils ont été saisis, et s'il s'agit de câbles appartenant à PEtat ennemi, ils seront restitués à celui-ci, mais il ne sera dû aucune indemnité pour l'usage de ces câbles d'après les principes généraux auxquels la Conférence de la Paix n'a sans doute pas eu l'intention de déroger. Si, d'autre part, ils appartiennent à des particuliers, il n'en est pas de même, et il faut appliquer, semble-t-il, les mêmes règles que dans le cas où l'Etat occupant a exploité pour son compte des chemins de fer appartenant à des compagnies. Il doit compte des bénéfices qu'il a pu réaliser. Il n'en doit jamais à l'Etat dont il occupe le territoire, parce qu'il est usufruitier ou usager, comme il sera
(1) Rivier, op. cit., t. II, pp. 324 et 325. — Galvo, op. cit., L IV^ n« 2200. - Bonfils, op. cit., no" 1217 et suiv.
dit plus loin, de tous les immeubles qui appartiennent à ce dernier, et dans les immeubles il faut nécessairement faire rentrer les câbles. Ils le sont par accession.
§ ^. — Droits sur les immeubles.
551. L'article 55 pose le principe en termes nets : " L'Etat occupant ne se considérera que comme admininistrateur et usufruitier des édifices publics, immeubles, forêts et exploitations agricoles appartenant à l'Etat ennemi et se trouvant dans le pays occupé. Il devra sauvegarder le fonds de ces propriétés et les administrer conformément aux règles de Fusufruit. „
Cette disposition, qui a été adoptée sans discussion, ne fait que consacrer une règle depuis longtemps reconnue. L'article dit : comme administrateur ou usufruitier. A plus forte raison a-t-il sur ces immeubles un droit d'usage lorsqu'ils ne produisent pas de fruits.
552. L'article 55 ne fait aucune distinction entre les immeubles appartenant à TEtat ennemi. Quelques auteurs distinguent entre ceux qui dépendent de son domaine public et ceux qui constituent son domaine privé (I). Cette distinction est inutile, même en ce qui touche le droit de les détruire en cas de nécessité suprême. Un belligérant a toujours le dcoit de détruire les immeubles de l'Etat ennemi, même ceux qui sont sa propriété privée, lorsque cette destruction est impérieusement commandée par les nécessités de la guerre (art. ^3. 1. h). Seulement cette nécessité apparaît plus souvent lorsqu'il s'agit de certains immeubles pouvant servir aux usages de la guerre, à plus forte raison si telle est leur destination, par exemple quand il s'agit de forteresses, de citadelles, d'arsenaux, de casernes, de magasins ou de fabriques de poudre ou de munitions. Nous pensons mêaie que, lorsqu'il s'agit de ce genre particulier d'immeubles, il a évidemment intérêt à les détruire s'il ne peut les
(1) lionfils, édit. Faucliille, p. 773.
utiliser et qu'il ne faut pas une nécessité spéciale. Quant aux ponts, aux viaducs, routes, voies de communication, en général aux bâtiments, même servant à des usages civils, un belligérant peut avoir un grand intérêt à les détruire. Mais la nécessité de guerre n'apparaîtra pas ici avec autant d'évidence. Si elle existe, il faut bien admettre que le belligérant a le droit de les détruire et il ne faut pas faire d'exception au cas où il s'agirait de travaux d'art qui constitueraient de véritables merveilles du génie humain, d'un pont monumental, par exemple qui serait construit au-dessus d'un détroit ou d'un large fleuve. M. Pillet, dans le louable désir d'éviter de véritables désastres économiques, a imaginé un expédient qui ne nous paraît pas avoir chance d'être adopté. 11 propose de respecter les immeubles et spécialement les ouvrages d'art, mais de les considérer comme fictivement détruits par un accord entre belligérants. Ceux-ci s'engageraient de part et d'autre à ne pas utiliser telle fortei-esse ou tel pont qui seraient convention nellement supposés détruits (1). Mérignhac objecte d'abord qu'il est invraisemblable qu'une convention pareille puisse être scrupuleusement observée, si l'un des belligérants se trouve dans la nécessité absolue de se servir de Touvrage qui serait pour ainsi dire neutralisé de cette façon (2). " Une parole imprudemment donnée ne saurait „, dit-il, " engager un belligérant en présence des intérêts supérieurs dont il n'est que le dépositaire et qu'il n'a dès-lors pas le droit de compromettre „. C'est aller un peu loin. Mais si, à notre sens, la parole d'un commandant de troupes l'engage, il n'en est pas moins vrai qu'en fait il est bien à craindre qu'elle ne soit violée en cas de "nécessité, surtout à raison des doctrines relâchées que l'on a préconisées en Allemagne, en qui concerne le droit de nécessité. C'est précisément pour cela que la seconde objection de cet auteur a une très grande valeur. Et cette objection est que cette parole sera pas donnée. Elle ne sera pas donnée par une première raison : c'est qu'il est à craindre que l'adver-
(1) Pillet, Les (ois de la guerre, § 179.
(2) Mérignhac, op. cit., t. Ul, p. 462.
saire ne tienne pas son engagement réciproque si la nécessité le presse. La seconde, c'est que toujours Tun des belligérants croit avoir et a réellement plus d'intérêt que l'autre à se servir de l'œuvre dont tous deux devraient s'interdire l'usage.
553. Quelques auteurs croient devoir faire observer que ces actes de destruction ne peuvent jamais être accomplis que par des combattants réguliers (1). Gela va de soi, car ce sont des actes d'hostilité. Mais on ajoute parfois que Ton ne peut y procéder qu'en vertu d'un ordre écrit émanant d'un commandant d'armée ou de corps d'armée. Il est bien vrai que la loi française du 2 1 Brumaire an V exige cette condition. Mais ce n'est nullement une règle de droit international et nous ajouterons qu il serait déraisonnable d'en faire une règle de droit international. Les exigences d'une nécessité pressante ne comportent point de délais. Il nest pas admissible que l'on soit toujours obligé d'attendre un ordre écrit qui ne parviendi-ait peut-être que tardivement à celui qui est étreint par la nécessité. La même nécessité qui commande un acte de destruction peut en commander l'accomplissement immédiat. Il sera justifié, dans ce cas, fût-il l'œuvre d'un simple soldat. La règle prescrite par la loi de Brumaire an V est inspirée par une idée des plus louables, et l'on ne peut que l'approuver en thèse générale. Elle cédera parfois devant une nécessité suprême, comme le cède même le principe du respect de la propriété privée. Mais ce qu'il faut proscrire et condamner d'une manière absolue, c'est la destruction stupide des monuments du passé parce qu'ils rappellent au vainqueur le souvenir de certaines pages moins glorieuses de son histoire. On aurait beau les détruire, comme le faisait remarquer un homme de guerre autrichien, le maréchal Schwarzenberg, on n'effacerait pas l'histoire. Il serait tout aussi insensé de les incendier et de les détruire par mesure de représailles. Des représailles exercées sur des pierres et consistant uniquement dans
(1) Bonfils-Fauchille, op. cil., p. 773.
ranéantissemeiit, sans profit pour personne, de constructions, qui ont coûté parfois un temps et un travail considérables, et des efforts de génie, n'ont pas de sens. De deux choses l'une, ou bien celui qui les exerce finira par triompher et dans ce cas, ces abus qui ne lui ont servi à rien, rendront plus vivaces chez son adversaire les rancunes que cause la défaite, ou bien il sera vaincu, et, dans cette hypothèse on lui fera durement expier des dévastations inutiles.
554. Mais notre article s'est placé en dehors de ce cas de nécessité suprême. Sauf ce cas exceptionnel qui justifie la destruction, l'occupant n'a sur les immeubles de l'Etat ennemi qu'un droit d'administration, d'usufruit et par conséquent aussi d'usage. L'article 55 eût pu s'exprimer plus clairement en disposant que l'occupant ne se considérera que comme administrateur et usager ou usufruiter des édifices pubhcs,bois et forêts, exploitations agricoles, etc., appartenant à l'Etat ennemi. Au surplus la règle qu il doit sauvegarder le fonds s'expliquera toujours, qu'il soit usager ou usufruiter et il est évident qu'il devra administrer conformément aux règles de l'usufruit et de Fusage. Le principe établi par le Ptèglement de 1907 a, du reste, été littéralement emprunté au Règlement de 1899 qui, lui-même n'a fait que reproduire les termes de la Déclaration de Bruxelles de 1874. Gela seul suffirait pour démontrer qu'il est conforme aux principes du droit international coutumier. Le Manuel de V Institut du Droit international {V Manuel d'Oxford, art. 52) s'exprimait en termes un peu différents.
L'occupant ne peut faire que des actes d'administration provisoire quant aux immeubles, tels qu'édifices, forêts et exploitations agricoles appartenant à l'Etat ennemi. Il doit sauvegarder le fonds de ces propriétés et veiller à leur entretien. „ Il ne consacre donc pas en termes exprès un droit d'usufruit ou d'usage au profit de l'Etat occupant. Mais il le reconnaît implicitement, en lui imposant précisément les obligations de l'usufruitier et de fusager. Il doit sauvegarder le fonds de ces propriétés [le fonds seulement) et veiller à leur
entretien. C'est que l'on a toujours reconnu à l'occupant un droit d'usufruit et d'usage sur ce genre de biens.
555. Si Ton applique ces principes aux biens dépendant du domaine public de l'Etat ennemi, on en concluera, quant aux édifices publics, que l'Etat occupant doit, en principe, non seulement les conserver intacts et les entretenir, mais qu'il ne peut pas en changer la destination, à moins de nécessité urgente évidemment. Il doit en jouir comme en jouissait le propriétaire et en respecter le mobilier, immeuble par destination (1). L'occupant violerait toutes ses obligations s'il convertissait, par exemple, d'une manière permanente un palais de justice en caserne, en bureaux militaires, ou en un vaste hôpital pour ses soldats blessés, après en avoir expulsé les magistrats chargés de rendre la justice. 11 violerait, en outre, son obligation d' " assurer l'ordre et la vie publique en respectant, dans la mesure du possible, les institutions existantes „, article 43. Qu'il puisse y avoir parfois nécessité urgente d'utiliser pendant quelques jours de pareils édifices comme logements militaires, ou comme lieux de refuge pour les blessés, cela se conçoit. Mais quand une occupation se prolonge pendant une longue série de mois, pendant des années, l'occupant a le devoir strict de rendre à un palais de justice par exemple sa destination primitive. 11 a eu tout le temps de prendre d'autres dispositions pour le logement de ses soldats et de ses blessés. L'occupant a le droit incontestable de se servir de toutes les voies de communication par terre et par eau, ainsi que des chemins de fer, comme nous l'avons dit. Il ne peut pas changer l'assiette des routes ou de voies ferrées, détourner les canaux. Il ne peut pas enlever les rails. Le tout sous réserve des nécessités absolues de la guerre. Il en est ainsi même s'il s'agit des chemins de fer de l'Etat. Quant aux chemins de fer des compagnies et aux tramways vicinaux il a d'autres obhgations encore. Le principe que l'occupant n'a que le droit d'administrer les biens de l'Etat ennemi en terri-
(1) Westlake, op. cit , t, II, p. 106.
toire occupé n'est du reste pas du tout une nouveauté (1). Le règlement de 1907 na fait qu'en tracer les conséquences avec un peu plus de précision. Il pourra arriver que des biens dépendant du domaine public de l'Etat, produisent de véritables fruits civils, droits de péage et de barrière sur les canaux, au passage des ponts et sur les routes, droits d'entrée dans certains édifices publics présentant un intérêt historique ou architectural ou contenant des curiosités. Dans ce cas il s'agira bien pour l'occupant de Pexercice d'un véi itable droit d'usufruit sur des biens dépendant du domaine public de l'Etat. On doit le lui reconnaître.
556. Mais ce droit d^usufruit présentera parfois une importance considérable s'agissant de certains biens dépendant du domaine privé de FEtat : exploitations agricoles, bois et forêts. Il faudra nécessairement appHquer les règles de lusufruit pour déterminer l'étendue de ses pouvoirs. Il s'abstiendra tout d'abord de tout acte de disposition, et s'il en avait accompli, pareil acte n'aurait aucune valeur pour le gouvernement restauré (4). Cela va de soi Mais il doit s'abs tenir également, et cette règle reçoit application notamment en ce qui concerne les bois et forêts, de tout abus de jouissance, de coupes excessives qui équivaudraient à de véritables dévastations. Il doit se conformer aux règles de l'administration forestière. Il peut y avoir cependant des différences entre les règles du pays de l'occupant et celles du pays occupé en ce qui concerne cette matière, de même que les règles relatives à l'étendue du droit d'usufruit peuvent ne pas être identiques. Bonfils est d'avis que l'occupant doit respecter les lois et les règles d'administration financières en vigueur dans le pays occupé (3), mais il mentionne Bluntschli comme étant d'une opinion contraire et fonde la sienne sur ce motif insuffisant : que l'occupant n'est qu'un simple jouissant. Nous pensons que cet auteur fait erreur en
(1) Bluntschli, op. cit., n*» 646.
(2) Bluntschli, op. cit., n» 73i?.
(3) Bonfils-Fauchille, op. cit., n" 1182.
ce qui concerne la doctrine de Bluntschli qui ne nous paraît pas se prononcer sur la question, mais nous nous rallions à l'opinion de Bonfils par cette double raison qu en matière de droits réels immobiliers, il est de règle d'observer la loi du lieu de la situation, et que le principe est toujours que l'usufruitier doit jouir comme jouissait ou comme jouirait le propriétaire. Le pouvoir occupant pourra couper les taillis et les vendre en suivant, comme le dit très bien Bonfils, Tordre et la quotité des coupes de l'aménagement antérieurement établi. Il en sera de même pour les parties bois de haute futaie mises en coupe réglée. Quant aux bois de haute futaie non mis en coupe réglée, l'occupant ne peut pas les abattre pour les vendre, ni les vendre, soit pour être abattus, soit pour être exploités. Ils font partie intégrante du sol (1). Bonfils observe cependant que l'occupant peut user des bois et forêts de l'Etat et des communes j^owr satisfaire les nécessités de la guerre et ses propres besoins, pour construire des baraquements, édifier des travaux de défense. 11 faut s'entendre. Sans nul doute les destructions et les dévastations sont toujours légitimes, lorsqu'elles sont impérieusement commandées par les nécessités de la guerre. Elles le sont même quand il s'agit de biens appartenant à des particuliers, biens auxquels ceux des communes sont assimilés et nous ne pensons pas que, dans ce cas, il y ait lieu à indemnité au moins quand il s'agit des biens de l'Etat. Si par exemple l'occupant pratique des coupes blanches sur des points où il est dans la nécessité absolue de le faire pour dégager son champ de tir, pour enlever un abri à l'adversaire, pour prévenir des surprises, il sera dans son droit absolu. En est-il de même quand il pratique des coupes abusives pour construire des baraquements? C'est une question à résoudre d'après les circonstances. Il ne pourra le faire que s'il lui est impossible de se procurer des bois autrement, ce qui ne sera généralement le cas que s'il s'agit d'une ^ nécessité subite et urgente surgissant pendant le cours d'une opération militaire. Mais il ne pourra pas le faire par ce seul
(1) Bonfils, op. ci<., n° 1182.
motif qu'il y a beaucoup plus d'avantage pour lui à prendre ce dont il a besoin qu'à se le procurer à prix d'argent. Ce que le droit international exclut absolument c'est l'appropriation dans un but d'enrichissement, ce qu'il admet, et dans une trop large mesure hélas, c'est la destruction ou l'appropriation sous l'empire d'une nécessité impérieuse de guerre.
557. Pendant le cours de la guerre franco-allemande, les autorités militaires ou civiles prussiennes vendirent des chênes de haute futaie dans la Meurthe et dans la Moselle à des banquiers de Berlin (1). Dans le troisième protocole de la convention additionnelle au traité de Francfort de 1871, le Gouvernement français déclara ne vouloir reconnaître aucune valeur légale aux contrats relatifs à des coupes de bois consentis par les Prussiens dans les forêts domaniales françaises. Loin de protester contre cette déclaration, les plénipotentiaires allemands en donnèrent acte et la jurisprudence française maintint nettement la nullité de ces contrats, en se fondant sur des arguments qui nous paraissent sans réplique.
(1) Aff. Guérin, Nancy, 27 août 1872, Dalloz, 1872, II, p. 185. — Aff. Moor et Hatzfeld, Nancy, 3 août 1872 et Gass., 16 avril 1873, Dalloz, 1872, II, p. 129.
Les autorités militaires allemandes n'ont nullement respecté, dans la Belgique occupée, les règles du droit international sur ce point. Elles ont fait plus. Bien que, pendant une occupation qui s'est prolongée pendani près de cinq ans, elles eussent eu tout le temps de s'approvisionner de bois en Allemagne, elles ont ravagé en Belgique, aux fins de consolider leurs tranchées et autres ouvrages militaires ou Tiiéme pour les transporter en Allemagne un grand nombre de bois appartenant à des personnes privées sans se préoccuper aucunement des règles en matière d'administration forestière.
