PRÉFACE

Nous nous sommes borné, dans le présent ouvrage, à traiter du droit de la guerre parce que c'est en cette matière que surgissent actuellement les plus ardentes controverses. Une guerre néfaste, une guerre que nous avons qualifiée d'impie dans certaine circulaire adressée par nous aux membres de l'Institut de droit international, en août 1914, eu notre qualité de secrétaire général, impie parce qu'elle met aux prises les nations les plus éclairées de la vieille Europe, celles qui portent le plus haut le flambeau de la civilisation, désolait encore, au moment où nous commencions la présente œuvre, la monde et l'humanité entière. Le mal a gagné jusqu'à l'Amérique, l'Asie et l'Afrique. Certaines nations européennes ont donné à des peuples à demi civilisés, dans d'autres parties de l'univers, le spectacle de leurs tristes querelles, de leur mauvaise foi, parfois même le fQneste exemple de leurs excès. C'est en vain que beaucoup s'étaient imaginé que, grâce à l'extension indéfinie, nous devrions dire infinie des armements, la guerre était devenue désormais impossible. Une guerre générale entre les grands Etats serait, pensait-on, une calamité sans nom devant laquelle ils reculeraient toujours. L'armement de tous les citoyens capables de combattre ferait d'une guerre future de ce genre une ruée abominable de peuples entiers, les uns contre les autres et l'on aimait à s'imaginer que jamais les Etats ne s'y résigneraient. L'on se berçait de Fespoir que ces armements gigantesques, ces préparations ruineuses a une lutte future constituaient du moins une prime d'assurance à la vérité fort lourde, contre cette éventualité redoutable.

Vains espoirs, vaines illusions! Une étincelle a suffi pour mettre le feu aux poudres.

Le présent ouvrage n'est point un ouvrage de polémique. Nous n'entendons pas nous prononcer sur la réalité de certains faits affirmés d'une part et déniés de l'autre. Mais il nous est impossible de ne pas apprécier, au point de vue du droit, des faits qui sont parfaitement établis et reconnus. Ce que nous devons constater par exemple, dès maintenant, c'est que F Autriche-Hongrie, à la suite d'un abominable assassinat, avait signifié à la petite Serbie un ultimatum dont les conditions étaient des plus humiliantes; que la Serbie, épuisée par deux guerres successives, les avait acceptées^ presque toutes, bien qu'elles fussent presque toutes assez difficiles à accepter, il faut le reconnaître, par un Etat indépendant et conscient de sa dignité ; qu'elle avait sollicité un arbitrage sur les autres et que sa proposition de se soumettre à un arbitrage a été rejetée. Si cette proposition d'arbitrage avait été acceptée, la guerre eut-elle éclaté? Qui donc oserait le soutenir? Si c'était à refaire, est-ce que l'Autriche ne l'accepterait pas des deux mains plutôt que lancer l'Europe et le monde dans cette désastreuse aventure? Nous en sommes, pour notre part, absolument certains.

Peut-être s'étonnera-t-on que nous ayons entrepris notre œuvre au milieu des bouleversements du droit international auxquels le monde a assisté dans la guerre qui vient de finir. Ne parle-t-on pas du droit international avec une ironie amère, et n'y a-t-il pas beaucoup de gens qui se demandent s'il y a encore un droit international? Comme s'il pouvait périr, comme si les violations les plus graves du droit prouvaient quelque chose contre le droit! Le droit est immortel et poursuit majestueusement sa marche, comme le soleil, suivant les expressions du poète, poursuit sa carrière,

Versant ses torrents de lumière Sur ses obscurs blasphémateurs.

Ni les violations répétées des droits des neutres, ni la mise à mort d'êtres inoffensifs, sous prétexte d'hostihtés

commises prétendument par des francs-tireurs, ni les incendies systématiques auxquels il a été procédé sous des pré textes analogues, ni les amendes énormes et ruineuses infligées à des communes à raison de faits isolés qu'elles ne pouvaient empêcher, et qui étaient peut-être commis par des troupes régulières, ni la prise d'otages, avec menace de mort, à raison de faits futurs auxquels ils étaient nécessairement étrangers, ni les contributions excessives levées dans les pays occupés et démesurées au point de ruiner les générations futures, ni les condamnations injustes ou cruelles, injustes comme celle du capitaine Fryatt ou tout au moins barbares comme celle de Miss Gavell, ni la destruction de la Lusitania sans souci de la vie des nombreux passagers qu'elle avait à son bord ou de l'équipage, ni celle des innombrables autres navires, avec tout aussi peu de ménagements, ni les bombardements fréquents de villes ouvertes très éloignées du théâtre de la guerre, ni les déportations en masse avec travaux forcés, ni aucune des violations des lois de la guerre que l'on a commises au nom de la sainte nécessité de vaincre, ne peuvent rien contre le droit. C'est précisément lorsque la guerre se déchaîne avec une extraordinaire barbarie qu'il faut revendiquer bien haut les principes de justice et d'humanité dont le droit de la guerre doit être imprégné. Grotius n'a- 1- il pas écrit son immortel ouvrage De jure helli ac pacis, au milieu des horreurs de la guerre de trente ans? Ne dit-il pas lui-même dans les Prolégomènes de son traité : " Je voyais, dans le monde chrétien un débordement d'excès dans la guerre qui devrait faire honte même aux nations barbares; j'y voyais courir aux armes pour les causes les plus futiles ou même sans cause aucune, et, la guerre une fois déchaînée, violer toutes les lois divines et humaines, comme si l'état de guerre suffisait à lui seul pour permettre à la fureur des combattants de commettre tous les crimes (1). „

(1) Videbam per cliiislianum orbem, vel barbaris gentibus pudendam belli licenliain; levibus aut nullis causis ad arma praecurri, quibus semel suniptis, nullam jam divini, nullam juris humani reverentiam, plane quasi uno edicto ad omnia scelera einissa fuiore

Peut-être les affreux excès qui se sont produits pendant cette guerre ont-ils contribué grandement au succès de l'œuvre de Grotius et à la rénovation du droit international. Une réaction était naturelle. Dans tous les cas, les esprits sages, il en est toujours, même aux époques les plus troubles, spectateurs des atrocités de la guerre de trente ans, n'en devaient accueillir qu'avec plus de faveur la généreuse tentative de celui que l'on a appelé le père du droit international. Les temps étaient mûrs pour la reconstruction d'un édifice, dont les bases avaient été posées par certains grands précurseurs du jurisconsulte hollandais, mais avaient été battues en brèche pendant ces trente années de fer et de sang. En sera-t-il de même aujourd'hui?... Certes la guerre mondiale n'a pas été souillée d'une manière aussi constante, aussi ouverte par des actes d'injustice, de tyrannie et de barbarie. Elle ne l'a pas été avec autant de brutalité et d'impudence... Ces actes n'ont pas été le fait d'une soldatesque effrénée. On y a mis une certaine méthode. On a essayé de les justifier. Bien que les armées modernes contiennent des éléments impurs, à raison de leur énormité même, elles sont mieux disciplinées que les bandes irrégulières qui ont exercé leurs ravages, en Allemagne plus que partout ailleurs, à cette époque néfaste. Mais les désastres qui en ont été le résultat ne sont pas moins grands. De nouveaux engins de destruction dont on a cru pouvoir se servir sans frein ni mesure, même au préjudice des neutres, parce que leur emploi n'avait pas été spécialement prévu et réglé et qu'on le considérait comme affranchi des règles ordinaires, n'y ont pas peu contribué. L'apphcation systématique, de la dangereuse maxime que la nécessité justifie tout, Nofh macht Rechf, a eu dans les régions occupées des effets déplorables : une rigueur excessive et injuste dans la répression, des réquisitions à outrance faites non seulement pour les besoins de l'armée occupante mais embrassant tout ce qui pouvait être utile à la nation dont elle représentait la force militaire, sans nul égard aux ressources do la population, enfin des contributions de guerre dont nous avons déjà

signalé la révoltante exagération. Le mal a été aggravé grâce à Fenormité des armées actuelles et tout un pays a été si méthodiquement et si scientifiquement exploité qu'il ne pouvait plus vivre que de la charité étrangère. Les maux qu'a produits cette guerre sont donc épouvantables et l'on se prend à souhaiter que quelque nouveau Grotius entreprenne courageusement l'œuvre de restauration, sinon du droit international qui ne peut pas périr, tout au moins de règles et d'usages plus conformes à ses exigences. Mais, en attendant qu'il surgisse, le plus modeste ouvrier, dans le champ immense de cette science, peut faire chose utile : en rappelant les vrais principes et en les comparant aux pratiques actuellement suivies.

Nous n'avons jamais perdu l'espoir, aux heures les plus sombres, qu'à la suite de cette guerre, lorsque les ressentiments se seraient calmés, lorsque chacun aurait pansé ses blessures, compté ses morts, lorsque le vainqueur se serait rendu compte de l'immensité de ses propres pertes, de tout ce que la guerre coûte de ruines, de sang et de larmes, l'on songerait à s'occuper sérieusement de la grave question de la réduction des armements et à rendre l'arbitrage obligatoire, sans en exclure ces questions d'honneur ou de prestige qui, plus qu'aucune autre, sont de nature à être portées devant un tribunal d'honneur, comme le serait, sans nul doute un tribunal composé d'Etats désintéressés dans la querelle. Nous espérions tout au moins que l'arbitrage serait généralisé dans la pratique, que l'on y aurait recours poui* éteindre les différends, non seulement entre Etats de puissance égale, ou entre un Ktat puissant et quelque Etat faible tellement éloigné qu'une guerre contre Tui serait une opération ruineuse, ne pouvant rapporter que peu de gloire et des avantages ilkisoires, mais entre un grand Etat et son faible voisin. Quelle bonne fortune c'eût été pour l'Autriche-Hongrie, si l'obligation de se soumettre à l'arbitrage lui avait été imposée et si elle s'y était soumise effectivement, loyalement ! A vec une hardiesse tout américaine, le Président Wilson a

tenté une entreprise plus vaste, et il a réussi à faire partager ses vues et ses grands espoirs aux représentants autorisés de presque tous les Etats. On a fondé la Société ou si Fon préfère cette expression : la Ligue des Nations, the league of Nations (1). On a cherché à organiser juridiquement cette Société des Nations qui depuis si longtemps a été entrevue par de grands penseurs, et que la nature et la loi divine ont étabhe entre tous les États, d'après Suarez. C'est une entreprise grande et hardie. Wilson ne s'en est pas dissimulé les difficultés. " Nous nous embarquons „, disait-il dans une réunion intime à laquelle étaie^ convoqués des membres de rinstitut du droit international " sur une mer inconnue, inexplorée, sans cartes marines „. Pas un instant il n'a faibli et il a communiqué à tous son ardeur généreuse. Nous ne nous attarderons pas à l'examen de cet organisme nouveau, très ingénieux et très compliqué, trop compliqué, peut-être. Les aspirations de tous iront d'enthousiasme, sans nul doute, vers le succès de cette œuvre nouvelle. Rendrat-elle la guerre à tout jamais impossible? Non certes. La nature humaine est mobile et changeante. Elle est le jouet des passions, et des Etats composés d'êtres humains, sont eux aussi en proie à des passions qui peuvent les égarer. Gela est vrai hélas ! même des démocraties. Une guerre, une grande guerre sera encore possible, lors même que tous les Etats sans nulle exception entreront dans la Société des Nations. Les statuts mêmes de la Société des Nations recèlent en eux le germe de guerres futures contre le violateur, nous irons plus loin, contre les violateurs de la paix, car ils peuvent être plusieurs. Ces possibilités lointaines ne doivent sans doute pas décourager ceux qui s'associent à cette grande entreprise. Mais elles suffisent pour qu'il ne soit pas inutile de tracer, de reviser, de préciser les règles d'humanité et d'équité qui régissent et qui doivent régir la guerre, qui doivent la régir quand même il s'agirait de défendre

(1) Le mot league, en langue anglaise, n'implique nullement comme on le sait ridée d'une action hostile commune, concertée contre un ennemi ou un adversaire déterminé. On foi me des ligues dans un but absolument pacifique.

]a plus juste et la plus sainte des causes, sous peine de retomber dans la barbarie primitive. C'est pourquoi, n'en déplaise à certains pacifistes entraînés trop loin par des sentiments d'ailleurs très nobles, il serait inopportun et imprudent de rayer des ouvrages et des cours de droit international tout ce qui a rapport au droit de la guerre, sous prétexte que la guerre est un crime qu'il est absurde de réglementer. Quelque horreur que l'on en ait, il faut bien reconnaître que si elle est un crime de la part de l'une des parties engagées dans la lutte, elle est, de la part de l'autre, uiî acte légitime, parfois même louable et apparaîtra d'autant plus comme telle que le crime de l'autre sera plus grand et plus manifeste. Que si elle est soutenue au nom de la Société des Nations, elle apparaîtra même comme un acte de justice, de juridiction, qui comme tous les actes de juridiction, doit être soumis à certaines formes et à certaines règles aussi équitables et aussi humaines que possible.

Une autre leçon encore se dégage des événements dont l'Europe, dont le monde est le théâtre. On s'est imaginé que la triple alliance était un bien pour l'humanité, qu'elle était favorable au maintien de la paix. Cela pouvait être vrai, à titre provisoire, pendant un certain temps, aussi longtemps qu'une triple entente ne venait pas se dresser contre la triple alliance. Mais la triple alliance conclue entre certains potentats, sans que leurs peuples aient été appelés à la ratifier, sans même qu'ils en connussent avec précision les stipulations^ devait nécessairement donner naissance à une contrealliance, à la triple entente. Elle la portait dans ses flancs. 11 est impossible, en effet, qu'une alliance étroite entre quelques grandes Puissances, fût-elle nominalement purement défensive, ne compromette pas l'équilibre européen et même la liberté d'action des autres Puissances, qu'elle ne cherche pas à faire prévaloir ses conceptions propres, quant aux exigences du droit et de la sûreté générale, sur celles de tel ou tel Etat isolé. On en a vu des exemples qui sont restés dans la mémoire de tous. Et la nécessité de s'unir surgit invinciblement pour d'autres Etais. Or de l'union momentanée à

l'alliance permanente, il n'y a qu'un pas. Et ce qu'il y a de plus misérable, c'est que les peuples que cela intéresse ne savent pas, au moment où ces alliances sont conclues, à quelles conditions elles le sont. Le secret couvre de son ombre mortelle les stipulations des chefs de gouvernement.

Les peuples ont cependant le droit de savoir, dé réclamer un peu de lumière, de voir où les conduisent les arbitres de leurs destinées. Ils ne savent pas, ils ne voient pas et, au moment où la guerre éclate, une ombre plus épaisse encore couvre ses causes réelles, son objet véritable. Dans beaucoup de pays la presse est muselée ou trompée. On ne lit plus que ce que le Gouvernement permet de lire, on ne publie que ce qu'il permet de publier et le premier soin du Gouvernement est de persuader aux populations, que c'est leur existence, leur indépendance, l'intégrité de leur territoire qui sont en jeu. 11 le faut bien pour entretenir l'ardeur des soldats; mais, en même temps que l'on entretient celle-ci, on surexcite leur fureur, leur rage et alors se produisent les pires excès. Or il peut très bien arriver que telle nation n'ait été entraînée dans la guerre que par les obligations résultant d'une alliance.

Il est bien vrai que la triple alliance n'avait, au moins en apparence, qu'un caractère défensif et qu'il en était de même de la triple entente, ou plutôt de la double entente; car l'Angleterre n'avait pas même contracté d'engagement formel vis à vis de la France. Rien de plus aisé du reste, à un Etat comme l'a remarqué le Prince de Bismarck, que de s'arranger de manière à ne pas jouer le rôle d'agresseur. Rien de plus facile pour un Gouvernement, que de soutenir, même s'il est l'auteur d'une déclaration de guerre, qu'il ne fait que se défendre contre une attaque imminente ou simplement plus ou moins prochaine. Les alliances permanentes sont donc toujours dangereuses au point de vue de la paix du monde. Une alliance entraîne nécessairement une contre-alliance et, si un différend surgit entre deux Etats appartenant à des groupes opposés, le déclanchement automatique des alliances fait, d'une guerre entre eux, une guerre européenne ou mondiale.

Il ne faut pas s'étonner que, dans une guerre pareille, les principes généraux du droit international soient méconnus et violés. Lenormité et la multiplicité des intérêts engagés rendront la lutte plus âpre et plus longue, et un arrangement final plus difficile, par cela même qu'elle aura imposé aux belligérants des sacrifices plus considérables. La marche de la civilisation subira non seulement un arrêt, mais un de ces déplorables reculs dont parle Chateaubriand, en son style imagé, dans les observations qui servent d'épigraphe à notre ouvrage. C'est une crise qu'elle traverse, une crise effrayante, lamentable. Elle en sortira peut-être rajeunie. Peut-être verra-t-on se réveiller (mais nous ne pouvons nous dissimuler qu'un temps assez long sera nécessaire pour accomplir l'œuvre d'apaisement) cet international mind, cette âme internationale à la formation de laquelle aspirent de généreux esprits, mais que doivent tuer les prétentions d'un grand pays quelconque à 1 hégémonie sur les autres Etats, quelle que soit sa puissance, quelque parfaite que soit son organisation militaire, quelle que soit sa culture. C'est notre ferme espoir. Peut-être la Société des Nations le réahserat-elle. Il ne sera plus question alors de la disparition nécessaire des petites nations, sous prétexte qu'elles ne sont pas assez fortes pour se défendre, ni de l'application aux Etats (préconisée dans un grand Etat voisin) du principe de Darwin, d'ailleurs très mal compris, de V élimination du faible par le fort. Nous avons la confiance que Ton reconnaîtra universellement les droits et devoirs des nations, tels qu'ils ont été définis au début de son existence, par l'Institut américain de droit international en décembre 1915, et nous ne croyons pouvoir mieux terminer cette préface un peu longue, qu'en les reproduisant littéralement. Nous le faisons d'autant plus volontiers que l'ancien Institut de Droit international, composé de jurisconsultes appartenant à tous les pays du monde, et dont nous avons l'honneur d'être le Secrétaire général, a été longtemps condamné au silence et dans l'impossibilité de se réunir. Cette déclaration des droits et devoirs des nations qui évoque le souvenir de la fameuse

Déclaration des Droits de l'homme en 1789, mais qui a le le mérite de mentionner aussi leurs devoirs, est conçue comme suit :

I. — Toute nation a le droit d'exister, de protéger et de conserver son existence, mais ce droit nHmplique pas le fait, par- un Etat, de commettre, pour se protéger ou conserver son existence, des actes injustes contre d^autres Etats qui ne font aucun mal.

II. — Toute nation a le droit d'indépendance, en ce sens qu'elle a droit à la poursuite du bonheur, et qu'elle est hbi e de se développer sans immixtion ou contrôle d'autres Etat«, pourvu qu en agissant ainsi elle ne commette ni intervention ni violation des justes droits des autres Etats.

ni. — Toute nation est, en droit et devant le droit, l'égale de tout autre membre de la Société des Nations, et tous les Etats ont le droit de proclamer et, conformément à la Déclaration d'Indépendance des Etats-Unis, de prendre, parmi les puissances du globe, la situation séparée et égale à laquelle les lois naturelles et divines lui donnent droit.

IV. — Toute nation a le droit de posséder un territoire dans des hmites déterminées et d'exercer une juridiction exclusive sur son territoire, en même temps que sur toutes les personnes étrangères qui s'y trouvent.

V. - Toute nation qui a un droit, en vertu de la loi des nations, a le droit de le voir respecté et protégé par toutes les autres nations, car le droit et le devoir ^ont corrélatifs et, où il y a un droit pour l'un, il y a pour tous devoir de l'observer.

VI. — Le droit international est, tout à la fois, national et international, national au sens qu'il est la loi du pays et s'applique, comme tel, à la décision des questions qui mettent en jeu ces principes, international en ce sens 'qu'il eat la loi de là Société des Nations et, comme tel, s'applique

à toutes les questions entre les membres de la Société des Nations qui mettent en jeu ces principes. (1).

Il semble bien que les §§ 1 , ^ et 5 de cette remarquable déclaration aient une importance particulière au point de vue de certains problèmes qu'a soulevés la guerre actuelle. On y lit la condamnation de la fameuse théorie du jus necessitatis, telle que Ta comprise la science allemande, la reconnaissance de l'égalité de toutes les nations, sans distinction entre les petits Etats et les grands, Vohligation même des Etats de faire respecter des droits violés. Et nous constatons avec plaisir que le Président des Etats Unis, M. Wilson, a rendu noblement hommage à cette docti ine dans sa note du 5 mars 19 17. N'a-t-il pas nettement affirmé que toutes les nations ont le même intérêt et les mêmes responsabilités, quant au maintien de la paix mondiale et quant à la stabilité politique des peuples libres, que la base essentielle de la paix est l'égalité de droits en toutes choses, etc.J Ce sont là de belles et généreuses paroles. Elles sont dignes du Président de Grande République américaine.

Il était utile de proclamer hautement ces principes. S'ils n'ont pas le mérite de la nouveauté, si des voix éloquentes se sont déjà fait entendre pour les formuler, c'est peut-être la première fois que le chef d'un puissant Etat les exprime avec autant de fermeté et de grandeur. Nous aurons maintes fois l'occasion de les rappeler dans le cours de notre travail, même d'en démontrer le fondement. Sans doute il y aurait heu de faire certaines réserves en ce qui concerne l'interdiction implicite mais absolue de toute intervention dans les affaires intérieures d'un Etat. Si l'on a été généralement d'accord pour condamner la thèse de Grotius, en tant qu'il autorise et loue l'intervention de tout Etat quelconque, pour réprimer les atrocités systématiquement commises dans quelque pays soumis à l'autorité despotique d'un abominable

(1) V. au sujet de cette Déclaration, le Discours de M. Elihu Root, Président de la Société américaine de Droit international, dans la dixième réunion annuelle de cette Société, le 7 avril 1916.

tyran, d^nii Fhalmns ou à'wt Diomède de Tkrace, des auteurs éminents sont très disposés à admettre l'intervention commune d'une collectivité d'Etats, et nous ne voudrions pas que ce droit pût être refusé à plus forte raison à la Société des Nations, pour empêcher par exemple des progroms, des massacres de Juifs, ou des massacres d'Arméniens, ou des massacres en masse de tous les infâmes capitalistes par des bandes de brigands en vertu de leurs doctrines anarchistes. Mais nous pensons que ni l'Institut américain de droit international, ni le Président Wilson, ne condamneraient pareille intervention, que Wilson avec les Puissances de l'Entente a du reste pratiquée en fait.

Nous avons cru pouvoir suivre dans le plan de notre ouvrage, malgré les objections qu'il peut soulever, l'ordre adopté par les Conventions encore incomplètes de La Haye. Nous examinerons successivement les lois et coutumes de la guerre terrestre, puis celles de la guerre maritime dans les rapports entre belligérants, ensuite celles de la neutralité dans la guerre terrestre et dans la guerre maritime. Nous y joindrons quelques observations particuHères sur la guerre aérienne encore si incomplètement réglée. Mais nous faisons précéder tout notre travail d'une introduction contenant quelques observations préliminaires sur les conventions internationales qui constituent le droit écrit de la guerre, ainsi que d'une étude approfondie du jus necessitatis tel que l'a conçu la science allemande, de ce jus necessitatis que rinstitut américain a si nettement condamné.