LIVRE IV

Règles spéciales <\ la guerre maritime dans les rappoits entre belligérants.

Introduction.

558. Les deux Conférences de la Paix de 1899 et de 1907 n'ont pas élaboré un règlement général des lois et coutumes de la guerre maritime, comme elles Tont fait pour la guerre terrestre. La Conférence de 1907 s'est bornée à formuler un certain nombre de conventions sur des questions spéciales assez controversées. Ces conventions sont les suivantes : l"* Convention relative au régime des navires de commerce ennemis au début des hostilités ; T Convention relative à la transformation des navires de commerce en navires de guerre ; 3° Convention relative à la pose des mines sousmarines automatiques de contact; 4° Convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève ; 5*" Convention relative à certaines restrictions à l'exercice du droit de capture dans la guerre maritime ; 6"" Convention relative à l'établissement d une Cour internationale des Prises. Nous ne parlons pas, pour le moment, de la Convention concernant les droits et devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime parce qu'il en sera question quand il sera traité de la neutralité. Plusieurs des Conventions que nous venons de mentionner n'ont pas été accueillies avec grande faveur et la Convention relative à l'institution d'une Cour internationale des Prises notamment n'a été ratifiée par aucun Etat. D'après quels principes cette

Cour, véritable cour d'appel en matières de prises, devait-elle juger les différends qui lui seraient soumis? L'article 7 alinéa 2 de la Convention stipulait qu'en l'absence de dispositions conventionnelles applicables au cas visé, la Cour devrait juger les appels qui viendraient devant elle conformément aux règles du droit international, ou, s'il n'existait pas de règles généralement reconnues, conforménmit aux principes généraux de la justice et de V équité.

559. Mais qu'est-ce que c'est que les règles du droit international en cette matière? Existait-il des règles généralement reconnues, et n'y avait-il pas entre les doctrines suivies par les divers Etats des divergences profondes? Que l'on songe seulement à celles qui se sont produites au sujet de la contrebande de guerre, au sujet du blocus, et sur bien d'autres points. N'était-il pas extrêmement dangereux de confier à un tribunal international la mission qu'il n'aurait eu que trop fréquemment à remplir, de juger conformément aux principes généraux de la justice et de l'équité, n'était-ce pas lui attribuer le pouvoir de faire la loi dans un grand nombre de cas ? C'était trop évident et la Conférence de 1907 ne se l'était certainement pas dissimulé. Mais elle n'avait pas réussi à résoudre certaines questions d'importance capitale, telles que celles relatives au blocus et à la contrebande de guerre, questions qui intéressaient essentiellement les rapports entre belligérants et neutres. Or c'était précisément sur ces questions que l'Angleterre n'entendait pas admettre la juridiction suprême d'une Cour internationale, dans laquelle les neutres auraient probablement siégé en majorité. Elle ne pouvait l'admettre sans savoir au préalable quels seraient au juste ces principes de droit et d'équité qui serviraient de base à ses décisions. 11 faut rendre justice à la Conférence de 1907. Elle avait fixé ces principes sur certains points : mais, malgré tous ses efforts, elle avait complètement échoué en deê matières assez graves et avait fini par laisser à une troisième Conférence la charge de mener cette tâche à bonne fin. C'est dans ces circonstances que le Gouverne-

ment anglais a cru devoir prendre l'initialive. Il lui a paru qu'il serait plus facile de réaliser l'accord entre Etats, sur les questions les plus débattues, par une assemblée moins nombreuse que les Conférences de la Paix, et ne représentant en outre qu'un petit nombre d'Etats, les principaux Etats maritimes. On pouvait espérer que les autres Etats adhéreraient sans trop de peine. La proposition de l'Angleterre de réunir, dans cette vue, une Conférence spéciale, fut favorablement accueillie par les Puissances auxquelles elle s'adressa et cette Conférence qui se réunit à Londres, sous la qualification de Conférence navale de Londres, essaya à son tour de résoudre certaines questions épineuses que la Conférence de la Paix de 1907 n'avait point abordées ou n'avait pas réussi à trancher d une manière satisfaisante pour tous ses membres, et sur lesquelles elle s'était en conséquence abstenue de se prononcer. Les solutions quelle adopta seront exposées et analysées plus loin.

560. Il faut reconnaître au surplus que l'Angleterre n'avait pas toujours été favorable à l'institution d'une juridiction internationale des prises. L'on était assez enclin, en Angleterre, à considérer les cours de prises anglaises comme infaillibles et impeccables, et il est vrai que leurs décisions étaient généralement empreintes d'un remarquable esprit de justice et d'équité. Mais elles ne s'en inspiraient pas moins exclusivement des doctrines britanniqires, parfois bien contraires aux doctrines continentales. Or, de deux choses l'une : si, dans une guerre éventuelle, l'Angleterre était partie belligérante, elle avait le plus grand intérêt à ce que ses propres tribunaux continuassent à juger toutes ses prises maritimes et, si elle restait neutre, son énorme puissance maritime lui assurerait suffisamment le respect de sa neutralité et de ses intérêts commerciaux par les parties belligérantes et la garantissait contre la partialité des tribunaux de prises institués par celles-ci. Elle tenait donc surtout à sauvegarder sa pleine liberté d'action comme belligérante et n'était guèr*^ disposée à soumettre à un tribunal international plutôt qu'^

ses propres juges l'appréciation de la légalité de ses actes. " Les auteurs britanniques „ dit fort justement M. Dupuis (1), n'opposaient qu'un dédaigneux silence aux critiques dirigées contre les tribunaux des prises nationaux ; ils n'examinaient pas, ils ne supposaient pas la possibilité d'une réforme qui eût mis en cause toutes les traditions particulières de l'amirauté britannique. Il leur eût semblé ridicule autant que scandaleux de laisser juger par les tribunaux étrangers les faits et gestes des croiseurs britanniques ou de laisser réformer, par des juridictions internationales, les arrêts des cours anglaises. „ C'est en vain que l'Institut du droit international avait adopté, dès 1887, un règlement de prises instituant des tribunaux internationaux d'appel,cbargés de statuer sur la validité d'une prise; c'est-à dire sur le sort du navire et de la cargaison; c'est en vain qu'un membre anglais éminent, qui s'est toujours distingué par l'indépendance absolue de ses opinions, Westlake, se sépara, en cette occasion, de ses compatriotes. La manifestation de l'Institut tomba dans l'oubli pendant de longues années. L'avenir lui réservait une brillante revanche. Il faut reconnaître au surplus que les jurisconsultes anglais n'étaient pas seuls hostiles aux tribunaux des prises internationaux. Des membres Allemands, Français et Russes s'y étaient déclarés contraires également, et l'on a pu constater qu'il s'était produit parmi les membres de l'Institut des groupements d'ailleurs assez comprékensibles : d'une part les petits Etats, favorables en général à la réforme, et d'autre part les grands Etats qui la voyaient avec défaveur.

561. Mais, si l'Angleterre a été longtemps à la tête des nations qui faisaient un peu trop bon marché des droits des neutres en résistant à la création de tribunaux internationaux, elle tût à La Haye, après la guerre russo-japonaise, dans laquelle elle était restée neutre, à la tête des Etats qui réclamaient l'institution d'une cour internationale des prises. La guerre qui venait de se terminer lui avait sans

(l) Dupuis, Le droit de la guerre maritime, j.. 44, éd. de 1910.

doute fait apprécier les inconvénients des juridictions purement nationales constituées au mépris de la règle que personne ne peut être juge, juge exclusif surtout, dans sa propre cause. La cour internationale des prises fut donc créée en 1907 de son assentiment. Mais T Angleterre en vit le danger, si Ton ne s'accordait pas sur les principes qui devraient guider cette cour dans ses décisions.

Le gouvernement britannique, qui avait pris l'initiative de la Conférence navale, avait estimé que, comme il s'agissait avant tout de questions et d'intérêts maritimes, il pourrait y avoir avantage à* ce que seules les grandes puissances maritimes fussent appelées à s'y faire représenter, et adressa ses propositions à l'Allemagne, aux Etats-Unis, à l'Autriche- Hongrie^ la France, l'Italie, la Russie et le Japon. Le Gouvernement des Pays-Bas ne fut invité que postérieurement à y prendre part, ce, à raison de la situation particulière occupée par ce pays comme siège de la cour d'arbitrage. Tandis que 44 Etats avaient été réprésentés à La Haye en 1907, dix Etats seulement le furent donc à la Conférence navale et, sauf la Hollande, c'étaient des Etats qui, à raison même de leur iriiportance, pouvaient être appelés à jouer aussi souvent le rôle de belligérants que celui de neutres dans une guerre future. On a généralement approuvé cette limitation du nombre des Etats invités à délibérer sur les graves questions qui allaient être soumises à la Conférence navale; et elle pouvait en effet présenter l'avantage de faciliter l'accord si désirable sur leur solution, accord qui ne semblait pouvoir naître que de concessions mutuelles ; cet avantage est incontestable. D autre part il était à craindre que la non représentation des petits Eisiis, neutres par nature et par nécessité, si nous pouvons nous exprimer ainsi, ne fît, dans les questions douteuses, pencher la balance en faveur de la belligérance. Nous verrons s'il en a été ainsi, quand nous examinerons au fur et à mesure qu'elles susciteront notre attention, les décisions arrêtées par la Conférence navale.

562. Les délibérations de la Conférence avaient été soigneusement préparées par le Foreign Office avec l'aide de M. Fromageot, avocat à la Cour de Paris. Trente-neuf bases de discussion lui furent proposées et toutes les questions qui ^ lui étaient soumises furent résolues, sauf deux : la première est celle de savoir si c'est d'après la nationalité ou le domicile du propriétaire qu'il faut décider si la cargaison du navire ennemi est propriété ennemie, la seconde, celle de savoir si la transformation d'un navire de commerce en bâtiment de guerre peut s'effectuer en haute mer. Aucune majorité n'a pu s'établir sur ces points très controversés. Mais la Conférence n'en aboutit pas moins à un ensemble très important de règles, au nombre de 71, réparties dans neuf chapitres précédés d'un préambule, et suivis de dépositions finales. Ces chapitres sont intitulés comme suit: Du blocus en temps de guerre, de la contrebande de guerre, de l'assisiance hostile, de la destruction des prises neutres, du transfert de pavillon, du caractère ennemi, de la résistance à la visite, des dommages-intérêts. On voit que tous visent pour ainsi dire uniquement les droits et les devoirs de la neutralité. Ils sont indifférents, en ce qui concerne la détermination des lois de la guerre entre belligérants et nous n'aurons guère à nous en occuper que quand nous traiterons de la neutralité dans la guerre maritime. Ils ne présentent d'importance pour nous que quand il s'agit de savoir précisément si un navire doit être considéré comme neutre ou ennemi.

563. La Convention ou Déclaration de Londres n'a été jusqu'ici ratifiée par aucun Etat et il est assez probable aujourd'hui qu'elle ne le sera jamais sans d'assez profondes modifications. Elle n'en a pas moins une grande autorité morale par le fait qu'un grand nombre de ses articles, . acceptés sans opposition, ne sont que la constatation solennelle d'usages préexistants. Mais, nous l'avons dit, elle ne concerne pas les rapports entre belligérants. Ces rapporté sont réglés par les Conventions de 1907 et par les usages. Les Conventions de 1907 qui concernent la guerre maritime

spécialement sont: T celle relative à la pose des mines sousmarines, '2° celle relative au bombardement par des forces navales en temps de guerre, 3° celle pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève, 4*^ celle relative à certaines restrictions du droit de capture, b"" celle concernant la transformation des navires de commerce en navires de guerre. La Convention sur l'établissement d'une Cour internationale de prises intéresse à la fois les rapports entre belligérants et ceux avec les neutres, puisqu'elle prescrit, contrairement à la règle anglaise de faire juger même les prises faites sur l'ennemi. Mais elle n'a pas encore été ratifiée, comme nous Pavons fait observer. Quant aux autres Conventions, elles ont été ratifiées par tous les grands Etats sauf l'Espagne et l'Italie et par un grand nombre de petits Etats.

564. L'œuvre de La Haye ne contient donc sur les lois de la guerre maritime, dans les rapports entre belligérants, que des conventions partielles. La Conférence de la Paix n'a pu encore élaborer un règlement général en cette matière, comme elle l'a fait pour la guerre terrestre. Il entrait dans ses vues de s'en occuper dans une troisième réunion qui a dû malheureusement être indéfiniment ajournée par suite de la guerre mondiale. L'Institut s'était appliqué, comme il l'avait fait pour la guerre terrestre, à lui ouvrir la voie, à préparer ses travaux en tenant compte de ce qu'elle avait décidé déjà sur des questions spéciales et nous pensons que son Règlement des lois de la guerre maritime, adopté par la presque unanimité de ses membres réunis à Oxford, aurait été pris en considération comme l'avait été son Mmmel des lois et coutumes de la guerre sur terre. Il faut rappeler d'ailleurs que dés le début de son existence, il y a plus de quarante ans, l'Institut avait pris à tâche d'examiner et d'étudier les plus graves questions se rattachant aux lois de la guerre maritime entre belligérants, et entre belligérants et neutres. Il est à observer notamment qu'à quatre reprises et malgré des résistances auxquelles il s'attendait du reste.

il s'est prononcé, en doctrine, en faveur de Tinviolabilité de la propriété privée ennemie même sous pavillon ennemi, dans la guerre sur mer (sessions de 1875, 1877, 1900 et 191^), qu'il a élaboré successivement des projets de réglementation internationale sur la définition et le régime de la mer territoriale et des détroits, en temps de guerre, comme en temps de paix (1894), sur la protection des câbles sousmarins en temps de guerre (1892), sur la contrebande et le blocus (1877 et 1896), sur le bombardement des villes ouvertes par des forces navales (1896) sur l'application de la Convention de Genève à la guerre maritime, sur le régime des navires et de leurs équipages dans les ports étrangers en temps de paix et en temps de guerre : embargo, angarie, droit d'asile, etc.. (1898), sur les torpilles et les mines sousmarines (1906, 1908, 1910 et 1912), etc.. Il nous paraît intéressant de signaler, et nous signalerons, au passage, les nombreux points de contact et les quelques divergences entre les doctrines dont s'est inspiré ce corps purement scientifique et celles qui ont triomphé dans les grandes assemblées de La Haye où siégeaient non seulement des hommes de science, mais des diplomates qui ne le sont pas toujours, et des hommes de guerre qui ne le sont que rarement. Ajoutons que, comme nous l'avons vu, il est bien des questions dont les Conférences de La Haye ne se sont pas occupées ou sur lesquelles elles n'ont pu se mettre d'accord, et qui ont formé l'objet des délibérations de l'Institut de droit international. Nous nous appliquerons à rechercher comment elles doivent être résolues, tant au point de vue du droit positif et coutumier, qui souvent n'est pas uniforme, qu'au point de vue des principes, et comme les Conférences de La Haye n'ont pas encore élaboré une réglementation générale des lois de la guerre maritime dans les rapports entre belligérants, nous nous en rapporterons plus d'une fois au règlement adopté par l'Institut en 1913.

565. Il est remarquer que, tout en déclarant " maintenir fermement ses résolutions antérieures en ce qui concerne

l'abolition de la capture et de la confiscation de la propriété privée ennemie, dans la guerre maritime „ l'Institut ne s'est nullement fait illusion sur la possibilité de Padmission prochaine de ce principe nouveau par toutes les grandes Puissances maritimes. Il avait de bonnes raisons pour ne pas se faire illusion sur ce point. Car, bien qu'il eût voté cette déclaration à la majorité de 41 voix contre 9 et I abstention, on rencontrait parmi les opposants tous les membres anglais sauf Sir John Macdonnell, un membre suédois, un membre français et un membre américain. Un autre membre français s'était abstenu. L'Institut a donc agi très sagement en chargeant son comité spécial de rédiger d'abord un règlement des lois de la guerre maritime pour ^hypothèse du maintien du droit de capture. C'est le règlement qui a été depuis adopté par lui à Oxford à l'unanimité des cinquante-quatre membres et associés présents, sauf une abstention. L'événement n'a montré malheureusement que trop tôt, combien il avait eu raison. Car jamais on n'a plus usé et abusé du droit de capture que dans la guerre désastreuse qui vient de se terminer. Nous conservons la vague espérance que de ces abus mêmes jaillira la réaction.

566. Le Règlement arrêté par l'Institut de droit international sur les lois de la guerre maritime dans les rapports entre belligérants présente un ensemble imposant dont nous aurons à tenir largement compte. Sur des points nombreux relativement auxquels des conventions ont été conclues à la suite des grandes assises de La Haye et de Londres entre les grandes puissances maritimes, l'Institut n'a fait, il vrai, que condenser et codifier les principes épars qu'elles avaient formulés et adoptés. Mais sur quelques-uns il s'en est résolument écarté. Et, quant aux points sur lesquels elles ne sont pas prononcées, Tlnstitut a tenu compte, tant des possibilités pratiques actuelles et des difficultés contre lesquelles pourrait se heurter telle ou telle réforme, que des principes généraux et des exigences de l'équité et de l'huma.nité. Là où il y avait divergence, il s'est efforcé de réaliser la

conciliation par des transactions, par des concessions mutuelles, à l'exemple de ce qui avait été fait avec succès par la Conférence navale, sous la direction si sage et si prudente de M. Louis Renault. Il est, du reste, important de le noter, il a même tenu largement compte de la Convention arrêtée par la Conférence navale, bien que cette Convention n'ait pas encore été ratifiée, et qu'il ne soit pas certain que cette ratification se réalise jamais, à raison de l'opposition assez vive que la Déclaration de Londres a rencontrée en Angleterre. Rappelons du reste qu'il n'est pas une seule des conventions de La Haye qui ait été ratifiée par tous les Etats et que l'Italie, par exemple, n'en a jusqu'à présent ratifié aucune, pas même celle qui est relative à la nécessité d'une déclaration de guerre expresse. Cela n'empêche pas que même les Etats qui n'ont pas ratifié des conventions acceptées par la généralité des Etats les plus importants se considèrent connue tenus de les observer ou se défendent de l'accusation de les avoir violées. Et, chose plus remarquable encore, bien que la Déclaration de Londres n'ait pas été ratifiée du tout, bien qu'elle dise expressément qu'elle n'est obligatoire, en cas de guerre, que si toutes les parties qui sont engagées dans le conflit l'ont ratifiée et que tel ne soit pas le cas dans la guerre actuelle, on a vu les parties s'accuser réciproquement soit d'avoir violé les dispositions de la Convention navale, soit d'avoir violé les Conventions de La Haye auxquelles ni l'Italie, ni la Serbie, ni la Bulgarie n'ont jamais adhéré et qu'elles n'ont jamais ratitiées.

567. C'est que de pareilles manifestations, lorsqu'elles perdent leur force conventionnelle n'en conservent pas moins leur autorité morale comme l'expression solennelle de l'opinion de la généralité des nations civilisées, tout au moins de leurs représentants les plus éminents, sur les grands problèmes du droit international. Qu'on se lie ou qu'on ne se lie pas formellement, cette autorité subsistera. L'Etat qui en ferait trop bon marché, s'agissant des questions les plus graves, verrait se révolter contre sa manière d'agir cette

conscience juridique du monde civilisé dont parlait déjà l'Institut de droit international dans l'article premier de ses statuts en 1873. Et plus les arguments par lesquels on essaie de démontrer qu'on n'a pas violé les principes ainsi reconnus de droit international ou de s'excuser de les avoir violés, sont misérables, plus il est évident que certaines règles de justice et d'humanité peuvent s'imposer, même quand elles ne sont pas conventionnellement acceptées, et qu'il en a été ainsi, dans le sentiment général, de celles consacrées, sur des points malheureusement encore trop rares, par les Conférences de La Haye.

568. Nous nous attacherons à les mettre en pleine lumière, tout en faisant ressortir les critiques qu'elles peuvent soulever, les lacunes quelles présentent et dans quelle mesure elles constituent des innovations dans la pratique suivie jusque là par les nations. Nous examinerons s'il serait avantageux, au point de vue des grands intérêts de la civilisation générale, de proclamer le grand principe de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime et s'il est vrai que tel ou tel grand Etat ne pourrait l'accepter sans compromettre ses intérêts primordiaux. Tout en ne méconnaissant pas l'importance des opinions individuelles exprimées par certains auteurs, nous tiendrons un peu plus de compte qu'on ne le fait ordinairement des solutions collectives admises par ces mêmes auteurs après mûre discussion. Nous avons eu souvent l'occasion de constater avec admiration, lors des travaux de l'Institut qui se poursuivent depuis près d'un demi siècle, avec quelle abnégation et quelle modestie des jurisconsultes illustres tels que Bluntschli, Mancini, Louis Renault, Rolin Jaequemyns et bien d'autres savaient s'incliner devant des objections sérieuses, faire le sacrifice de leurs opinions particulières sur l'autel d'une transaction nécessaire, ou faire plier des règles trop rigides eu égard aux possibilités pratiques dans un monde imparfait, comme on doit parfois le le faire. On demandait à Solon, suivant Plutarque, (traduc-

tion d'Amyot), " s'il avait estably les meilleures loix qu*il avait peu aux Athéniens „. — " Ouy bien, répondit-il, de celles qu'ils eussent reçues „ (l). Nous pourrions dire pareillement que rinstitut s'est efforcé de tracer les règles les meilleures que les Etats pussent accepter dans l'état actuel de notre imparfaite civilisation.

(1) Viede Solon, n" xxiii.