CHAPITRE PREMIER

Définition de la guerre maritime.

569. Avant même d'exposer les règles spéciales à la guerre maritime, il importe de déterminer ce qu'il faut entendre par la guerre maritime. Aucune Convention internationale ne résout cette question, et les auteurs ne s'en sont guère préoccupés, probablement parce que, jusqu'à présent, il ne s'est pas produit de doute sur la question de savoir si telle ou telle opération de guerre se rattache à la guerre maritime ou à la guerre terrestre. Mais, si des difficultés n ont pas surgi jusqu'à présent, il n'est nullement impossible qu'elles surgissent à l'avenir en présence des complications croissantes de la guerre moderne.^ La distinction très nette que l'on admet encore aujourd'hui entre le traitement de la propriété ennemie dans la guerre terrestre et son traitement dans la guerre ennemie n'existait {)as autrefois et la distinction entre la guerre maritime et la guerre terrestre présentait par conséquent moins d'importance. La nature même des autres opérations spéciales à la guerre maritime suffisait pour apprécier immédiatement quelles règles leur étaient applicables. Mais, aussi longtemps que l'on admettra la saisie et la capture de la propriété privée ennemie sur. mer, tandis qu'on l'exclut dans la guerre terrestre, la distinction entre la guerre maritime et la guerre terrestre sera d'importance primordiale et il convient de la tracer nettement.

570. L'Institut s'en est occupé. L'article du projet de Règlement, rédigé par son savant rapporteur M. Fauchille, définissait implicitement la guerre maritime, en disant que le théâtre de la guerre maritime comprend: 1" la mer ouverte, ^ les golfes, les baies, les rades, les ports et les eaux territoriales des belligérants, y compris leurs détroits et leurs

canaux maritimes, 3° leurs eaux continentales, servant à la navigation maritime, autant que des navires de guerre ennemis y pénètrent de la mer. Ce texte a fait l'objet de très vives discussions au sein de la commission spéciale désignée par l'Institut. Parmi les opinions qui se sont fait jour nous signalerons spécialement celle exprimée par M. Hagerup et que le rapporteur a résumée comme suit : " Il y a guerre maritime dès quil s'agit de bâtiments de guerre livrant bataille, sans qu'il y ait à se préoccuper des lieux où ces bâtiments pénètrent ; le théâtre des hostilités doit s'étendre aussi loin que les vaisseaux de guerre peuvent aller. 11 s'en suit que des opérations présenteront le caractère maritime, lorsqu'elles seront effectuées par des bâtiments de guerre, non seulement sur la pleine mer, dans les golfes, les baies, les rades, les ports et les eaux territoriales, mais encore dans les eaux continentales, par exemple dans les fleuves, et aussi lorsqu'elles seront accomplies sur les côtes d^un Etat belligérant, vis-à-vis d'une force navale ennemie, ou par cette dernière en quelque endroit qu'elle se trouve, vis-à-vis d'un territoire terrestre. „ M. ^agerup semble malheureusement n'avoir pas insisté sur ^a proposition, l'assemblée s'étant attachée ensuite à déterminer les lieux où des hostilités dans la guerre maritime sont permises plutôt que les lieux où des hostilités seront considérées comme se rattachant à la guerre maritime, qu'elles soient du reste licites ou non. En effet tandis que l'article premier du projet primitif était intitulé : Théâtre des hostilités, l'article premier du Mmiuel adopté par l'Institut est intitulé : Des lieux où des hostilités peuvent être commises. Peut-être eût-on mieux fait de spécifier, comme Ta proposé à un certain moment M. Renault, les lieux où elles ne peuvent pas être commises. Quoi qu'il en soit, en indiquant les lieux où des hostilités peuvent être commises dans la guerre maritime, l'Institut énonçait une quasi-définition de la guerre maritime régulière qui seule autorise, dans une large mesure, la saisie et la confiscation de la propriété privée ennemie.

571. Mais cet article est-il suffisamment précis? On peut en douter. Il porte que : " Les règles spéciales à la guerre maritime ne sont applicables qu'à la pleine mer et aux eaux territoriales des belligérants à l'exclusion des eaux qui, sous le rapport de la navigation, ne peuvent être considérées comme maritimes,,. Il est évident, tout d'abord, que les mots eaux territoriales sont pris ici dans un sens large, qu'ils ne comprennent pas seulement les zones de la mer qui s'étendent le long des côtes des belligérants jusqu'à une distance que l'on fixe généralement aujourd'hui à trois milles marins, mais à certaines eaux intérieures, aux tleuves et rivières, golfes, baies, estuaires, etc.. Mais quand peut-on considérer les eaux des fleuves, rivières, baies, etc., comme maritimes. Il est certain que les eaux des lacs intérieurs ne ^ seront jamais considérées comme des eaux maritimes, que celles des fleuves seront envisagées comme telles à leur embouchure. Mais jusqu'à quelle distance de leur embouchure le seront-elles? Si l'Institut s'est renfermé dans une formule générale, c'est que la solution de cette question dépend de maintes circonstances de fait qu'il est bien difficile de déterminer toutes a priori. Le projet primitif, après avoir mentionné les golfes, les baies, les rades, les ports et les eaux territoriales des belligérants, y compris les détroits et les canaux maritimes, mentionnait " les eaux continentales des belligérants servant à la navigation maritime pour aidant que des navires de guerre ennemis y pénètrent de la mer „ (1). M. Kaufmann, à qui cette rédaction est due, entendait évidemment par eaux continentales les eaux intérieures servant à la navigation maritime. Mais M. Kaufmann considérait également comme théâtre de la guerre maritime les côtes des beUigérants, ce que ni le rapporteur, ni M. Strisower ne voulaient admettre, et ce qui était en effet trop

(1) Il esta noter toutefois que le projet primitif était déjà le résultat de certaines modifications apportées au premier projet de M. Fauchille sur la suggestion des membres de la Commission. Le premier projet était rédigé comme suit : " Les actes d'hostilité ne sont permis que dans la pleine mer, ainsi que dans le territoire maritime et les eaux territoriales des Etats belligérants y compris les détroits et les canaux, à condition que des parties de la mer n'aient pas été conventionnellement neutralisées. „ Annuaire, 1913, p. 183,

général. Les judicieuses observations faites par M. Dupuis, qui, dans son ouvrage sur la guerre maritime, ne résout malheureusement pas la question quant aux côtes, conduisent seulement à cette conclusion qu'il est difficile d'assimiler et de soumettre,, à ce point de vue, à des règles identiques, tous les fleuves quelle que soit leur importance, la Seine, par exemple qui, même à son embouchure, peut être facilement dominée des deux rives et un fleuve d'une largeur immense comme l'Amazone ou le Rio de la Plata. On pourrait en induire cependant qu'il ne considérait pas comme se rattachant à la guerre maritime, les hostilités engagées dans la Seine, même à son embouchure, ni dans l'Escaut à Flessingue. M. E. Rôlin-Jaequemyns se rapprochait certainement des idées de M. Dupuis en proposant une rédaction qui excluait les eaux continentales du théâtre de la guerre maritime, mais la Commission n'adopta sa rédaction nouvelle qu'en repoussant cette exclusion. On fit observer, avec raison, qu'il y a certaines parties des eaux continentales, c'est-à-dire des eaux intérieures, qui bien que dépendant du territoire terrestre, présentent, à quelques égards, un caractère maritime. Le critérium de M. Kaufmann : pour autant que les navires de guerre y pénètrent de la mer y fut écarté sur les observations de M. Strisower, comme aboutissant à exagérer l'étendue des eaux maritimes. Le rapporteur, M. Paul Fauchille, émit avec hésitation Tidée que Ton pourrait reconnaître le caractère maritime aux parties du fleuve dont les eaux sont salées. Elle fut repoussée également, les eaux des fleuves étant parfois salées sur un très long parcours. La Commission finit par adopter une formule qui reproduisait les propositions combinées de M. Hagerup et de M. E. Rofin-Jaequemyns et qui était conçue comme suit : " Les règles de la guerre maritime ne sont applicables qu'à la pleine mer, aux golfes, aux baies, aux rades, aux ports et aux eaux territoriales des belligérants, y compris les estuaires ou embouchures qui, sous le rapport de la navigation, sont assimilés aux baies A la vérité, cette définition implicite de la guerre maritime semble en exclure indirectement les

eaux intérieures, sauf quant aux embouchures des fleuves et aux estuaires quMls peuvent former. Elle est certainement moins large que celle qui a finalement été adoptée par l'Institut, et que celle proposée par M. Hagerup.

572. C'est sur ce texte que s'engagea la discussion eo séance plénière à Oxford, le 9 août 1914, et elle fut assez approfondie, bien que M. Lyon Caen eût demandé vainement, à titre de renseignement, à M. le rapporteur, s'il connaissait dans l'histoire du droit international des difficultés pratiques concernant cette distinction. Nous estimons que l'on a bien fait de la discuter : bien qu'elle n'ait guère présenté d'intérêt pratique dans le passé ; la distinction est importante et l'avenir peut nous ménager des surprises. Nous croyons, du reste, que, si la question n'a pas été soulevée dans le passé, elle eût pu l'être, et que, si elle ne l'a pas été, c'est parce que l'on s'est incHné devant la force. Dès le 5 août, au début de la discussion du projet de M. Fauchille, l'Institut avait abordé l'examen de l'article 1 du projet annulé par la Commission, et dont nous avons rapporté le texte plus haut. M. Strisower avait fait l'observation d'ailleurs fort juste que, pour différencier la guerre maritime de la guerre terrestre, la Commission se trouvait en présence de deux critères différents, les uns proposant d'établir la distinction d'après la nature des moyens employés, les autres de la baser sur le lieu des hostifités et qu'elle avait adopté le second critère. Mais M. Louis Renault proposa très sagement de renvoyer à la fin des défibérations la discussion de cet article, celui-ci impliquant la solution de questions qui devaient se présenter ultérieurement, et cette motion fut adoptée à l'unanimité.

La discussion ayant été reprise en séance plénière. ' M. de Lapradelle proposa un amendement tendant à exclure toutes les eaux intérieures. Cet amendement, inspiré sans doute par l'idée généreuse de réduire les cas de capture de la propriété privée ennemie, fut repoussé. Il excluait de la notion de la guerre maritime des cas qui rentraient dans

cette notion, par exemple celui d'engagements entre des flottes de guerre ennemies, dans les eaux de TEscaut maritime là où il a encore plus de deux lieues de largeur. La règle finalement adoptée par l'Institut est conçue comme suit : " Les règles spéciales à la guerre maritime ne sont applicables qu a la pleine mer et aux eaux territoriales des belligérants à l'exclusion des eaux qui, sous le rapport de la navigation, ne doivent pas être considérées comme maritimes „. Mais, encore une fois, quelle sont les eaux fluviales qui, sous le rapport de la navigation ne doivent pas être considérées comme maritimes? Jusqu'à quelle distance de l'embouchure du fleuve seront-elles considérées ■ comme maritimes *? Il faut reconnaître que la question n'est pas résolue. Faut-il adopter comme critère la salure des eaux, ainsi que le proposait M. Fauchille? Faut-il les considérer comme maritimes jusqu'au point où la marée fait sentir son action ? C'est bien vague, car il y a des mers sans marée, et leurs eaux sont plus ou moins salées. Gela conduirait à de solutions fantaisistes. La marée se fait sentir dans TEscaut jusqu'à Gand et même bien en amont de Gand. Et cependant cette partie de l'Escaut n'est point considérée comme l'Escaut maritime au point de vue de la législation intérieure. Elle est insensible à très peu de distance de leur embouchure pour les fleuves qui s'écoulent dans la Méditerrannée. Aucun de ces critères n'est admissible. Mais la solution admise par l'Institut n'en est pas une une et au lieu de dire : à l'exclusion des eaux qui, sous le rapport de la navigation ne doivent pas être considérées comme maritimes, ce qui laisse la question ouverte, il eût mieux valu dire : ne sont généralement pas considérées comme maritimes. On s'en référerait ainsi aux usages ou aux règles admises pour la navigation.

573. Nous savons bien que cette conception étendue du théâtre de la guerre maritime est regrettable au point de vue de l'exercice du droit de capture que nous voudrions voir disparaître. Mais elle est la seule logique aussi long-

temps qu'une convention internationale n'aura pas expressément limité le théâtre de la guerre maritime. Quant à différencier la guerre maritime de la guerre terrestre d'après la nature des moyens employés de part et d'autre, nous estimons que cela présenterait de graves inconvénients et serait en désaccord avec les usages actuels. Sans qu'il soit besom de recourir à des forces navales, le belligérant, sauf la pratique de l'induit, et l'induit n'est pas encore une obligation en droit international, saisit et fait déclarer de bonne prise par ses tribunaux les navires publics ou même privés de l'Etat ennemi qui se trouvent dans ses ports. Il ne peut le faire qu'en vertu du droit de la guerre maritime. Despagnet (1) reconnaît formellement le droit de capture non seulement à la marine militaire des belligérants mais à leurs autorités publiques, par exemple, à l'administration des douanes et cela n'est pas contesté, croyons-nous. D'autre part, si l'acte par lequel des forces navales bombardent la côte se rattache à la guerre maritime, il est difficile de ne pas considérer comme s'y rattachant la défense que lui opposent les batteries de la côte.

Il y a des cas embarrassants. En 1795 les hussards de Pichegru s'emparèrent de la flotte militaire hollandaise immobilisée dans les glaces près du Helder. Etait-ce un acte de la guerre maritime? Nous le pensons, s'il ne faut pas avoir égard aux moyens employés mais au théâtre de la lutte, comme il semble résulter de la doctrine de l'Institut. La distinction ne présente il est vrai, dans ce cas particulier, aucune importance. En somme il nous semblerait utile de tenir un certain compte de l'observation de M. Hagerup et de ne considérer comme se rattachant à la guerre maritime que les hostilités accomplies non seulement dans des eaux généralement considérées comme maritimes mais par des forces navales maritimes.

(1) Despagnet, op. cit., n» 670.