CHAPITRE XII

DES ANNEXlOxNS ET Li LIBERTÉ DES MERS.

De la conquête et des annexions. — La desirncUon des nationalités. ~ Les mariages royaux et les peuples. — Les changements territoriaux et le consentement des peuples. — L'unité nationale et TéquiLibre de TEurope. — Accord entre le droit public et le droit moderne. — Citations de M. le duc de BrogUe. ^ L^empire d'Allemagne, le royaume d'Italie et le droit public. — Les alliances commerciales et Tëquilibre. — Puissance économique de la France. — La liberté des mers. — Opinions de Grotius et de Se'den. — La neutralité de la mer Noire et la fermeture des Détroits. — La liberté des mers et le congrès de Paris. — La Russie fait abroger la neutralité de la mer Noire. — Aali- Pacha favorable à la liberté des Détroits. — La fermeture des Détroits et la liberté du commerce. — Nécessité de la liberté des mers. — Le libre accès au Bosphore.

Les progrès de la civilisation et Tadoucisse- ^e i* coj»^^"*^* ment des mœurs qui ont apporté dans les formes de la gfnerre de si heureux et de si notables changements n'ont pas été sans influence sur

annexions.

la conquête considérée en elle-même. Ce ne sont plus les peuples qui se font la guerre, mais les États. Les annexions ont perdu, par suite de ce principe, le caractère de brutalité qui a livré si longtemps des populations entières à la merci du vainqueur. Les propriétés privées sont respectées et les droits individuels sont sauvegardés, en ce sens qu'on ne force plus personne à faire partie d'une nouvelle nationalité.

^* '^•^JJ***^^" Jadis la guerre avait pour objet la destrucnttioQAiités. ij^jj jçg nationalités. Des faits innombrables

prouvent cette assertion. Dans l'antiquité, Cambyse s'attache à détruire la religion des Égyptiens, Antiochus celle des Juifs, pai*ce que la religion est la base du gouvernement de ces nations vaincues. De même les Romains persécutent les druides. Dans d'autres cas, le conquérant s'en prend à Taristocratie. Tarquin le Superbe conseille à son fils d'immoler les Nobles pour réduire plus sûrement à l'obéissance une ville ennemie. Ailleurs, on détruit la capitale, Troie, Carthage ; on brûle les villes ou l'on renverse les monuments; on proscrit la langue; on procède même quelquefois à Toxlcrmination en masse. La pensée qui pré-

sidait à ces immolations n'était autre que la ruine des nationalités que le vainqueur attaquait dans leur centre de vie, dans leur culte, leur langue; leurs institutions, leur dynastie, leur aristocratie, et jusque dans le droit sacré de vivre.

Dans le cours du moyen âge, les mariages lm princiers suffirent souvent pour décider de et

l'annexion de populations nombreuses. « Notre sentiment démocratique s'indigne, s'écrie ProudhoD, comme si les peuples étaient la propriété des rois, et pouvaient être donnés par eux en apanage à leurs garçons ou en dot à leurs filles. »

Ce système eut son application jusqu'en 1766, époque de la réunion de la Lorraine à la France, par suite de la mort de Stanislas, père de la reine de France, Marie Leckzinska. Les traités de 1815 l'ont fait disparaître, probablement pour toujours, et nous ne le regrettons point, quoique nous nous plaisions à reconnaître qu'il a produit souvent d'excellents résultats, grâce au bon sens des princes, dont les intérêts étaient constamment liés avec celui de leurs peuples.

LE DROIT PUBUC ET L'EUROPB MODERNE. 1 — 28

les peuplas.

Les chuigemanU territoriaux

et le

consentement

des

peuples.

4a4 DS8 ABUIfiXIONS

De 1108 jcHirSy on s'est mis à consulter difectement les hs^tants des provinces contraintes par les traités, ou les lois de La guerre à dianger de douônation. On peut dire, en quelque sorte, que^ si le plus fort conquiert ene<»re des territoires^ il ne conquiert plus de sujets.

Les Italiens ont été consultés par voie de plébiscite, avant de faire partie du nouveau royaume subalpin. Nice et la Savoie ont été déclarées libres de se réunir à la France ou de rester attachées à leur ancienne patne. C'est leur volonté formellement exprimée qui a décidé^ en dernier ressort, de leur annexion.

Ce droit des peuples qu'on peut dire nouveau, en ce sens qu'il a été reconnu solennellement depuis peu, n'était pas complètement étranger aux sociétés chrétiennes du moyen âge» Les provinces cédées par saint Louis au roi d'An^eterre protestèrent cootre cette œssion, qui s'était faite, croyaient-elles, en &aude da leurs droôts*

Le roi Jean ayant signé, pour sa délivrance, le traité onéreux de Brétigny, ce les États^ dit Froîssardy répondirent d'une voix qu'ik auraient {dus cher à endurer et porter encore le grand meschef et misère où ils étaient, que le

noble royaume fut ainsi amoiodri ns deffiraudé et q«e le roy Jehan demeurât encore ea Engleteirre et que,, quand il plairait à Dieu, il y pourverroit remède et mestroit attreropance* b^ En un mot, ils refusèrent de sanctionner la volonté de leur souverain légitime qui les livrait, sans leur consentement, à un mditre étranger.

Il est inutile de rappeler également que la Bourgogne, cédée par François 1*' à Charles- Quint, en 1527, par le traité de Madrid, refusa net d'être incorporée à Fempire, et que son refus devint le prétexte d'une nouvelle guerre.

Ces faits isolés dans Thistoire tendent à se généraliser. On nous objectera que les derniers événements donnent à cette affirmation un sanglant démenti. Nous répondrons, d'abord, que la violation de ce principe a soulevé l'in-* dignation publique, et cette protestation des consciences contre Tabus de la force prouve surabondamment que Tidée a pénétré les esprits au point de rendre plus difficiles à l'avenir dé nouvelles oppressions. Nous pour-* rions ajouter que l'option a été reconnue aux malheureux habitants de l'Alsace et de la Lorraine, comme elle l'avait été à ceux du Schleswich et du Holstein, et que ce droit, si

limité qu'il fût dans la pratique, est une reconnaissance explicite du droit absolu et incommutabie des peuples de conserver leur nationalité.

Tel est Tétat historique de la question. Elle se lie trop étroitement à l'ensemble de faits et de vues qui viennent d'être exposés pour ne pas être considérée ici dans toute son ampleur, à la lumière des événements et des principes et dans les conclusions pratiques qu'elle doit recevoir tôt ou tard.

''ïïi^Sbîî** L'ancien droit public à créé l'Europe; la ciderBurope. viUsatiou s'est formée et s'est développée à l'abri de ses lois. Tous les peuples retrouvent dans ses origines et dans ses développements les titres de leur existence et les causes de leur grandeur. Par un double mouvement qui étend à l'ensemble des États l'action et l'influence des progrès accomplis dans chacun d'eux, ces impulsions progressives ont toujours été proportionnées à leur puissance d'initiative et de perfectionnement.

Les traités de Westphalie et d'Utrecht sont sortis du grand mouvement intellectuel du dix-septième siècle, et ont singulièrement contribué à l'élargir et à le consolider. La loi ci-

vile n'est que le premier degré de la lui politique, qui n'est elle-même que Tune des branches de ce grand faisceau de garanties qui se forment par le droit international.

Au début de ce livre, nous avons établi que le droit public tendait à ramener à l'unité tous les éléments de la vie sociale des peuples nouveaux. C'est par l'unité que les gouvernements se sont constitués, agrandissant successivement leurs prérogatives et leur centre d'action. Au point où nous en sommes arrivés de cet examen, nous pouvons conclure que, si Tunité est la loi intérieure et nécessaire de chaque nation, l'équilibre est devenu le principe indispensable des rapports qui unissent tous les États.

C'est là le legs des dix siècles que nous venons de parcourir et qui peut se définir ainsi : créer le droit de chacun pour régler et organiser le droit de tous.

Nos grands traités, ceux qui ont mis fin aux guerres séculaires, n'ont pas eu d'autre caractère. Us ont créé la balance des États par la répartition équitable de leurs forces, afin de contenir leurs ambitions et de prévenir leurs conflits.

Donc on peut considérer comme une vérité

acquise à la philosophie de Thistoire cette conclnsioD : c'est qu'en Europe aucun peuple, aucun souverain ne saurait être le maître, et que, suivant les données les plus certaines de l'intérêt public, toutes les nations doivent être libres, les unes dans leur puissance, protégées contre toutes rivalités, les autres sous leur faiblesse défendue contre tontes les convoitises.

L'équilibre de l'Europe a été le résultat de toutes les luttes que nous avons retracées, de tous les efforts et de toutes les transformations que nous avons rappelés. Sans doute, cet équilibre n'a jamais été complet. Il a été lent et pénible dtais son élaboration. Il a eu souvent à subir des atteintes profondes. Charlemagne Ta résumé dans son génîe^ Charle&Ouint Va absorbé dans sa domination. La France Ta dis* puté sous François P', sous Henri IV et sous Richelieu, jusqu'à ce que Louis XIV et Napoléon s'y soient fait une part qui en faussait et en brisait les ressorts. Enfin aujourd'hui, par reffet des révolutions territoriales qui se sont accomplies au centre de l'Europe, les dernières garanties en sont singulièrement compromises.

Est-ce que ce peut être là le résultat final

de cet admirable travail des siècles? Est-ce que toutes les traditions de rhistoire, est*ce que toutes les conceptions des hommes de génie, est-ce que les leçons les plus décisives de Texpérience iraient succomber dans cette épreuve? Est-œ que le droit public moderne aurait xm but différent de celui auquel l'ancien droit public a toujours tendu par Tir^ résistible impulsion d'une loi d'ordre supérieur?

Non-seulement le droit public moderne ne désavoue pas les traditions du passé, mais il en revendique le but immuable et légitime ; il n'en répudie que les moyens, qui doivent être conformes aux circonstances et aux moeurs des peuples.

En effet, comment se sont formés les États? comment peuvent-ils aujourd'hui se maintenir et se perpétuer? Sous Fancien droit monarchique, comme nous l'avons déjà dit, les mariages princiers, les successions royales, déplaçaient les frontières et agrandissaient les empires. Une princesse apportait en dot une province ou une couronne : la loi salique protégea heureusement la France contre cette conséquence, souvent désastreuse pour d'au*-

Acoord entre le droit pablio

et le droit moderne.

très États, d'un régime dans lequel les rois héritaient non-seulement d'un sceptre, mais d'un peuple.

citotions « Le fils de Jeanne la Folle et de Phi-

de M. le doc

deBrogUe. Hppe le Beau , héritier des rois catholiques par sa mère et du saint-empire par son père, réunit sous un même sceptre les trois quarts du monde connn. L'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, l'Amérique même à peine découverte, se trouvent tout à coup devenues des instruments au service d'un seul génie. Certes, il n'y eut jamais pareil bouleversement, pareil anéantissement de tout équilibre. Devant ce fantôme de monarchie universelle, exhumée du sépulcre des Césars, la chrétienté se tut épouvantée, étouffée par son poids, enserrée par son immensité^ elle se sentit privée d'air et de mouvement. Tout espoir de lutte contre un tel colosse parut impossible; toute prétention à l'égalité ridicule; et cet exemple, dont le souvenir écrase encore l'imagination^ suffit, ce semble, à démontrer que, si le nouveau droit peut porter à quelques conséquences extrêmes, difficiles à accorder avec un système d'équilibre, l'ancien en enfantait de bien autrement terribles, qui, abandonnées à elles-mêmes, au-

ET lA LIBERTÉ DES MERS. 441

raient dû détruire jusqu'à l'idée d'une telle balance \ »

Ces résultats monstrueux de l'ancien droit public si bien caractérisés par l'éminent écrivain dans cette page éloquente ne pouvaient manquer de produire une réaction dans les esprits, sinon dans les lois internationales encore mal définies de ce temps.

Après la mort de Charles-Quint et la dissolution 'de son empire , une règle prévalut pour la sauvegarde de tous contre Tomnipotence d'un seul. On mit un frein à ces excès de souveraineté que le hasard des successions royales pouvait accumuler sur une seule tête.

Il n'y avait plus que l'ombre de Charles - Quint, mais devant l'image éloignée de cette toute-puissance le monde tremblait encore, comme si la multiplicité des apanages pouvait être l'unique élément des dictatures européennes, et comme si la gloire et la conquête n'allaient pas bientôt donner des maîtres aussi redoutables. Mais enfin le droit d'héré dite subit une modification dont Charles-Quint lui-même donna l'exemple en partageant sa double couronne. Plus tard, lorsqu'on vertu

1. Le duc de Broglie, Rm^ie de$ Deuœ Mondes du 1*' fé- Trier 1868.

442 LES ANKBXIOfNS

du traité des Pyrénées Louis XÏV donna son petit-fils à l'Espagne, il fut stipulé que ce nouveau roi ne porterait à rEscorial que son droit dynastique et jamais celui de la maison de France.

Ce que l'ancien droit ptrblic ti consacré, pourquoi le droit moderne ne Tadmettrait-îl pas? Pourquoi cette concentration de puissance par voie d'apanage ou de succession pourraitelle s'accomplir encore par voie d'annexion violente ou d'annexion volontaire? Pourqrioi l'Europe nouvelle laisserait-elle se fonder ces États disproportionnés qui ne la laissent libre ni dans la paix, ni dans la guerre, ni dans les alliances? En un mot, pourquoi le droit populaire an dix-neuvième siècle ne pourrait-il pas se modérer, se régler, se limiter, comme le fit le droit royal au dix-septième siècle?

Ici nous considérons la question dans son sens le plus étendu. Il y aurait à distinguer sans doute, comme nous l'avons dit plus haut, entre les annexions consenties et les annexions imposées. Mais nous posons le principe et nous relevons au-dessus des faits.

Ce serait perdre son temps, sans doute, que de contester désormais les changements qui se sont accomplis dans la situation territoriale de

rËiirope. Il faut savoir subir ce qu'on n'a pas su prévenir et ce qu'il serait insensé de vouloir détruire.

L'empire d'Allemagne et le royaume d'Italie sont entrés dans le domaine des faits aocompUs. Mais U nous sera permis de dire que l'Italie doit vivre avec la papauté^ et nous avons le devoir d'ajouter que l'empire d'Allemagne, pour se constituer, n'avait pas besoin d'attacher à ses flancs ces deux grandes oppriiaées qui s'appellait l'Alsace et la Lorraine.

Pour se fonder, pour se régulariser et pour se maintenir, le droit public moderne ne saurait se montrer ni moins piiévoyant, ni moins équitable, ni moins accessible que le fut le droit ancien. La recherche de tous les esprits sérieux doit consister désormais à le redresser, non par la guerre, mais par le développement des rapports pacifiques qui seuls peuvent éteindre les antagonismes, même ceux bien légitimes qui subsistent encore entre le vainqueur et le vaincu.

Est-ce par des alliances que l'Europe pourrait aujourd'hui ramener les conditions faussées de son équilibre à des termes rassurants

L'empire

d*Allemagne,

royaume d'Italie

elle

droit pablic.

Les

alllaneet

commerciales

réqallibre.

pour tous les intérêts que la disproportion des forces politiques et militaires alarme si justement? Les alliances ne sont plus libres. Elles ne sont pas possibles à la suite d'une guerre qui n'a fait naître que des antagonismes et qui a brisé entre les nations tous les liens de solidarité. Nous ajouterons qu'elles ne sont pas désirables, car toute alliance qui se nouerait aujourd'hui ne serait que le présage d'une guerre nouvelle. Il faut donc renoncer à ce rêve de chercher des alliés et nous en tenir, quant à présent, à cette ambition plus modeste de mériter des amis.

Par quelles attractions, par quelles relations, par quelles influences, la France peut-elle contribuer à replacer le droit public sur ses bases historiques et naturelles? Comment peutelle faire revivre cette garantie d'équilibre qui a été sa sanction dans le passé et qui doit être son but dans l'avenir? 11 est des alliances que la France est en mesure de provoquer et de cimenter. Ce sont celles qui sont fondées sur des intérêts identiques. Le traité de com« merce avec l'Angleterre a été la date d'une révolution économique qui s'est bientôt étendue à l'Europe entière. L'émulation s'est sub-

stituée à la rivalité et notre industrie, d'abord effrayée de la concurrence, a vite retrouvé dans ces luttes fécondes des propriétés inattendues et des ressources inépuisables. C'est par le Zollverein que la Prusse a préparé de longue main la grande œuvre politique que ses armes ont achevée. Avant d'unir les souverainetés dont se compose l'empire d'Allemagne, elle a rapproché par le travail, le commerce et l'industrie, tous les éléments de la Confédération. Elle a supprimé les douanes avant de détruire les frontières, et le parlement douanier est devenu dans les mains de l'homme d'État qui a conduit cette grande entreprise l'instrument le plus décisif de la domination qu'il a fondée.

La France voit chaque jour augmenter sa poimnce

* * ^ économique de

production, ses épargnes, ses exportations, et uprance. on peut dire qu'après une guerre qui devait l'épuiser elle a montré qu'elle était inépuisable. C'est là sa force, et c'est par les libertés économiques, c'est par les unions commerciales, c'est par les abaissements de douanes et de tarifs, c'est par la multiplicité des voies de communication, c'est peu* la jonction de ses chemins de fer avec tous les points qui

La liberté des mers.

446 LBS ÂJ

peareni lai ouinip des accès pastent oà ses produits peuvent péDétrer, qu'elle reprendra dans le moBYement géaéral de TEurope et dans toutes les activités dont il est la source rinfluence qu'elle a perdu pas* ses défieuites.

Un autre principe, au principe nouveau mérite également Tc^rt de notre diplomatie pour passer défiiutivement dans le droit public et y apporter un élément vivifiant et une force décisive pour affaiblir les antagonismes et y substituer l'émulation et l'activité des peuples, c'est le principe de la libm*té des mers.

D'abord, au point de vue du droit naturel comme du droit civil, la mer est-elle libre? La mer représeate-t^elle une nationalité? Y a4-ii une mer française, anglaise ou russe? Y a-t-il une assindlation possible entre la terre et rOcéan? Nonl La terre est au peuple qui l'a conquise, qui l'a soumise À des lois particulières, qui y a fondé la propriété et la far* mille, qui a ^bli entre lui et Dieu ces affinités de l'âme qui donnent à la vie seciale la sanction de l'ordre moral. La mer n est à p^« seime, car elle est à tout le monde. Chaque

nation peut y créer des ports pour sa défense ou pour son eommerce. Mais ce droit n'a rien d'exclusif. Cherbourg est en face de Portsmouth dans la Manche. Veni<^ et Trieste s'élèvent sur les deux rives de l'Adriatique. Copenhague et Kiel sont posés comme deux sentinelles des- deux c&tés du grand Belt, l'un qui veille sur la Russie, l'autre qui garde l'AUemagne. Mais est-ce que œs eaux appartiennent aux nations dont elles baignent le territoire? Est-ce qu'il y a eu un partage de l'empire des mers entre les peuples auxquels il confiLne? £st-ce que de leur nature elles peuvent êtiie soumises à une domination quelconque ? estrce qu'elles ne sont pas impondérables, insaisissables et libres comme l'immensité qu'elles représentent et comme Tinfini dont elles sont le signe admirable et grandiose, comme le globe, comme les astres, comme la pensée humaine et comme l'âme immortelle?

Théoriquement la liberté des mers se résume don3& par cette irréfutable définition d'un grand maître en droit public, Grotius, qui tranchait précisément cette question, à l'époque où les Portugais voulurent la résoudre à leur profit pour la possession des Indes.

de orotiu?ît d< ^* ^^ vertu du droit des gens, la navigation seiden. ^^^ ^ij^p^ p^m» (qq^ [q monde et dans toutes les

directions. Les Portugais ne peuvent invoquer en faveur de leurs prétentions le droit de propriété à l'égard des Indes, ni la donation pontificale, ni le droit de conquête, ni le droit de premier occupant, ni la prescription.

a Le commerce par mer doit être libre pour tout le monde, en vertu du droit des gens. Les efforts des Portugais pour le mono • poliser, pour établir la perturbation, sont contraires à Téquité.

c< Les Hollandais doivent conserver leur droit au commerce, soit par la paix, soit par les négociations, soit par la guerre'. »

Les principes en cette matière ne pouvaient être posés avec plus de précision, de certitude et d*autorité.

Pratiquement, ce fut autre chose, et il faut reconncdtre que dans l'ancien équilibre du monde c'est la doctrine contraire qui a prévalu, celle que Seiden formulait en ces termes :

a La Grande-Bretagne a été entourée par