CHAPITRE I

j/ALLEMAGNE KT LE ZOLLVEREIN.

La formation de TAllemagne. — Aspirations unitaires et com- > merciales de TAllemagne. — Situation commerciale de TAllemagne à la chute de Napoléon. — Tentatives des États du Sud. ^ Frédéric Lîst. — Le rôle de la Prusse; le comte de Bulow et le prince de Hardenberg. — Enquête commerciale en Prusse. — La loi de 1818 en Prusse. — Résistance des États de troisième ordre. — La question de Tunion est portée à la diète. — Union de la Ilesse-Darmstadt et de la Prusse. — Trois associations se forment en Allemagne.— Le ZoUverein. — Les périodes du ZoUverein. — La première période du ZoUverein. — La dcrnir re période du ZolWerein. — Le Parlement douanier et Tunité germanique.

Les grandes rivalités séculaires qui ont La formatic»

constamment porté la nationalité française l'AUemagne. vers le Rhin entraînaient le saint-empire vers les Alpes, TÂdriatique et la Méditerranée.

Au midi comme à l'est, comme au nord, l'antagonisme ne s'était pas déplacé et les deux plus grands monarques de l'Europe, Charles-

Quint et Louis XIV, l'ont admirablement résumé dans les prospérités de leur gloire et dans les disgrâces de leur fortune.

Une puissance nouvelle qui date à peine d'un siècle ot demi devait d'abord diviser la grande famille germanique, pour déplacer ensuite le pivot de son action dans la balance de l'Europe. Comme les Capétiens qui descendaient des maires du Palais, les Hohenzollern étaient de simples gentilshommes qui vivaient au fond de leur château dans la Basse Franconie. Dès le onzième siècle, ils acquéraient le burgraviat de Nuremberg, qu'ils conservèrent jusqu'en 1805, où il fut donné à la Bavière lors de la paix de Presbourg. Mais il est curieux d'observer qu'à cette époque de guerres permanentes ce soit plutôt par dos acquisitions que par des conquêtes que s'accroît la puissance de la maison de Hohenzollern. Au quatorzième siècle, elle avait acquis toute la Haute Franconie. En 1415, Frédéric VI achète le margraviat de Brandebourg, qui lui vaut en même temps l'éleclorat à l'Empire. Il n'y avait alors que sept Électeurs, le roi de Bohême, les ducs ou margraves de Brandebourg, du Palatinat et de Saxe, les archevêques de Trêves, de Cologne et de

Mayence. Détenir une voix à l'Empire était un privilège considérable. Un des successeurs de Frédéric VI porta le surnom de Dent de fer. Frédéric VI prend le titre de Frédéric I", et le voilà de plein pied l'un des souverains les plus importants de TÂllemagne. D'autres accessions viennent s'adjoindre au margraviat de Brandebourg, mais la plus importante est, deux siècles plus tard, l'entrée par mariage du duché de Prusse dans les possessions de TÉlecteur. Les traités de Westphalie donnent à Frédéric-Guillaume, dit le Grand Électeur, la Poinéranie orientale et plusieurs évêchés sécularisés. En 1701, Frédéric acquiert la dignité royale sous le titre de Frédéric V\ La paix de Stockholm en 1720 lui assure la Poméranie antérieure et Stettin ; bref, la maison de Prusse, après s'être considérablement accrue, visait ainsi à la mer et elle y parvenait. On sait sufGsamment ce que fut le règne de Frédéric le Grand ; la Silésie et le grand-duché de Posen furent ajoutés à sa couronne. Les traités dcl 81 5 donnent à la Prusse les provinces do Saxe, enlevées au roi Frédéric-Auguste comme expiation de sa fidélité à la France, et les provinces rhénanes détachées de l'empire français au moment où il tombait sous les efforts de la coalition.

La bataille de Sadowa, complétant cette œuvre si rapidement accomplie, fait entrer dans le royanme de Prusse Francfort, Nassau, Cassol, le Hanovre, soumet à sa direction la Confédération du Nord, et rattache à son influence les Ëtats du Sud.

Enfin, en 1 87 i , le traité de Francfort mutile la France et crée lempire d'Allemagne. Entre les deux grandes nationalités que l'histoire a mises en présence, Tantagonisme s'est déplacé et modifié, il a pris des formes diverses : le pivot en a été transporté de Vienne à Berlin. Le progrès des mœurs, le développement des relations, la solidarité des intérêts, Tattraction des idées, en ont modifié les aspérités : mais le principe en est-il détruit?

Le plus grand malheur qui pouvait arriver à la civilisation est celui dont la France a été la victime, qui a profondément atteint tous les États dans le principe vital de leur existence et de leur développement, et qui laisse au vainqueur lui-même les inquiétudes et les périls de son triomphe. La France et TAllcmagne ont eu leurs alternatives de gloire et de revers. Elles comptent Tune et l'autre dans leurs annales léna et le traité de Tilsitt, Waterloo et les traités de 1815, Sedan et le traité de Francfort.

Mais ce que la sagesse conseille au vainqueur comme au vaincu, c'est de Bte songer à ces luttes terribles que pour en éviter le jpetour. D'ailleurs, la Prusse a fondé sa puissance^ nonseulement par ses victoires, mais surtout par ses progrès. C'est le ZoUverein qui a préparé l'empire d'Allemagne avant de former la Confédération du Nord et de lui subordonner ]a Confédération du Sud. M. de Bismarck les avaient soudées Tune a l'autre par l'union de Leurs intérêts.

C'est cette grande oeuvre du ZoUverein, dont la conception se dessinait déjà -dans la ligue banséatique, qui a fait l'objet d'un chapitre de ce livre. Il faut étudier le ZoUverein, quoiqu'il ait été absorbé par l'imité allemande, non-seulement comme une œuvre qui appartient à rbistoire économique et politique de ce siècle, mais .encore comme un exemple, comme une leçon qui nous laisse le regret de n'avoir pas porté l'action diplomatique de la France sur ce terrain, au lien de la précipiter dans les aventures de la guerre.

La Révolution française avait achevé l'œuvre de l'unification de la France, et contre cette révolution les puissances germaniques

Aspirations

nnlUires

commerciales

de l'Allemagne.

s'étaient unies militairement, alors que Tunité allemande n'était encore qu'à l'état d*aspiration. Au lendemain des traités de 1815, chacune des puissances se réveillait aussi arriérée, aussi féodale, pour ainsi dire, qu'avant 1 789. Le commerce, cette vie des nations, était la dernière chose à laquelle eussent songé les hommes d'État réunis à Vienne. Avant de se sépai*er^ les diplomates allemands s'étaient bien promis de faire tous leurs efforts pour obtenir de leurs gouvernements d'arriver à une entente commerciale. Cette intelligente initiative avait été prise, à la date du 14 septembre 1814, par le prince de Hardenberg, plénipotentiaire prussien. Mais la configuration des pays constitués à nouveau aurait été à elle seule une difficulté insurmontable, si d'autre part les rivalités d'intérêts distincts n'eussent mis bon ordre à ces velléités d'union. Que les philosophes ou les patriotes qui avaient poussé au mouvement national de 1813 rêvassent une unité plus compacte, c'était naturel. Mais les hommes d*Ëtat qui venaient de renverser Napoléon croyaient avoir assez fait pour leur gloire : iis ne demandaient qu'à se reposer et à jouir de leur triomphe. Et pourtant y avait-il rien au monde de plus

excentrique que la carte de la nouvelle Allemagne! Quarante États, la Prusse disjointe en deux tronçons, et le tronçon oriental comprenant vingt-sept enclaves étrangères; Saxe-Cobourg-Gotha comptant jusqu'à dix portions de territoire; le Brunswick, huit; la Bavière partagée en deux. Outre les douanes extérieures, c'était à qui rétablirait le plus ardemment les douanes intérieures de province en province, dans le même pays. Ainsi, de Test à Touest, du nord au sud, il n'y avait pas moins de seize lignes de douanes d'État, sans compter les douanes provinciales.

A la chute de l'Empire, il se passa en Allemagne un fait analogue à celui que nous avons signalé en France. Sous le coup du décret de Berlin qui proclamait le blocus continental et qui frappait d'interdit tous les produits anglais, un grand nombre d'industries s'étaient créées dans les différents pays, et ces industries trouvaient leur écoulement dans les contrées régies par les lois françaises. La levée du blocus continental, l'inondation des produits britanniques vendus subitement à bas prix, furent pour elles une cause de désastre momentané. Ce désastre eut toutefois ce bon côté, quil

situation

commerciale

de rAllemagoe

à la chute

de Napoléon.

força tout le monde à réfléchir. Les barrières restrictives étaient désastreuses j la consommation locale ne suffisait pliid à La fabrication : il fallait élargir les marchés et créer de nouveaux débouchés.

Tentatives Dc 1 81 3 à 1 81 7, la Diètc, qui venait de naî-

desÉtatsduSul.

tre et (jui siégeait à Francfort, eut pour mission de créer l'organisation germanique, et aussi de rechercher les moyens d'élargir les facilités du commerce. Le mouvement de l'époque était évidemment libéral, et pourtant le mot liberté effrayait. Nous avons déjà parlé des traités de Vienne : leurs articles 108 à 116 avaient établi de justes règlements pour la navigation des fleuves, excepté toutefois pour le Danube, puisque la Turquie n'était pas représentée à Vienne : des conventions furent également signées pour le Rhin, la Moselle, la Meuse, l'Escaut.

Frédéric List.

Ce fut le gouvernement du roi de Wurtemberg qui, en 1817, saisit le premier et directement la dicte germanique de la question commerciale et économique de la circulation des grains. Le Wurtemberg avait eu une mauvaise récolte et demandait Tabolition

des prohibitions. La commission nommée pour examiner la proposition wnrtem bourgeoise usa de toutes les lenteurs germaniques et n'aboutit à rien : en 1818, en 1819, le résultat fut le même. Pourtant, en 1819, la question prend corps; elle est soumise aux délibérations de la Diète, à la suite des demandes d'une société qui venait de se former, et qui réclamait l'union douanière et commerciale promise par les traités de Vienne. A sa tête se trouvait un homme, devenu depuis trop célèbre en Allemagne pour que nous ne lui consacrions pas quelques moments d'attention. Frédéric List parlait, nonseulement au point «le vue économique, mais encore au point de vue politique : il méritait doublement d'être écouté, car les négociants du grand-duché de Bade, de la Hesse-Grand- Ducale, de la Saxe-Royale, encourageaient de tous leurs vœux et de toutes leurs réclamations auprès de la Diète ce nouvel économiste. S'appuyant sur Tarticle 19 de la constitution fédérale, qui réservait expressément l'organisation d'un système de commerce national» Frédéric List crée une association de fabricants

et de commerçants, ayant pour but d'obtenir la suppression des douanes provinciales et l'adoption d'un système commun de commerce;

puis, sans plus larder, avec cet esprit persévérant qui le caractérise, il rédige la pétition suivante qui se couvre de signatures :

c< Nous, soussignés, négociants et fabricants allemands réunis à la foire de Francfort, acca* blés par la triste situation du commerce et de rindustrie, nous nous adressons au gouvernement suprême de la nation allemande pour lui dévoiler les causes de notre détresse et pour implorer son assistance.

c< Dans un pays où la plupart des fabriques sont fermées ou traînent une misérable existence, où les foires et les marchés sont encombrés de marchandises étrangères, où la majeure partie des négociants ne font, pour ainsi dire, plus d'affaires, est-il nécessaire de prouver que le mal est à son comble?

« La cause de cette effroyable désorganisation réside ou chez les particuliers, ou dans Tordre social. Mais qui peut reprocher à rAllemand de manquer d'intelligence et d'application? Son éloge n'est-il pas devenu proverbial en Europe? Qui peut lui contester l'esprit d'entreprise? Ceux qui aujourd'hui consentent au rôle de débitants de l'étranger n'ont-ils pas jadis conduit le commerce du

monde? C'est uniquement dans les vices de l'ordre social et que nous devons chercher et que nous trouvons la cause du mal.

« Une liberté raisonnable est la condition de tout développement physique et intellectuel de l'homme. De même que Tesprit humain est comprimé par les obstacles à la communication des pensées, la prospérité des peuples est empêchée par les entraves à la production et au commerce des objets matériels. Les peupies n'atteindront le plus haut point de la prospérité économique qu'après avoir établi entre eux une liberté commerciale illimitée. S'ils veulent s'affaiblir réciproquement, qu'ils ne se bornent pas à entraver, par des prohibitions et par des taxes, l'entrée, la sortie et le transit des marchandises étrangères; qu'ils cessent entre eux toute communication.

« C'est une maxime des hommes d'État, maxime erronée, désavouée par tout négociant et par tout fabricant instruit, que l'iu lustrie du pays peut être éveillée par des droits de douane. Or, d'une part, ces droits constituent des primes pour la contrebande, et contrarient ainsi non-seulement l'objet principal de l'État ou le développement de l'industrie nationale, mais l'objet accessoire ou la percep-

18 l/ALLEMAONE ET LE ZOLLVEREIN.

tion d'nn impôt. D'autre part, ils réagissent de la maniore la plus fâcheuse sur l'industrie nationale, à laquelle le pays atteint oppose les mêmes restrictions.

« Il est vrai que, si le pays voisin n'use pas de représailles, s'il se laisse paisiblement dépouiller et ruiner par des prohibitions d'entrée et par de hauts droits, le système douanier pourra être elBcace pour ceux qui l'emploient. Tel est le cas pour les États limitrophes de rAllemagne. Euveloppée par les douanes anglaises, néerlandaises, françaises, etc., TAllemagne ne prend colloctivement aucune me sure pour pousser ses voisins dans les voies de la liberté générale du commerce, seul moyen pour TEuropc de parvenir au plus haut degré de civilisation.

a Les Allemands, de leur côté, ne font que se reufernier davantage. Trente-huit iigiics de douane i)aralvsent le commerce intérieur et produisent à pc^u près le même effet que si on liait les membres du corps humain pour empêcher le sang de circuler de l'un à l'autre. Pour faire le commerce de Hambourg en Autriche et de Berlin en Suisse, on a dix États à franchir, dix règlements de douane à étudier, dix droits de transit à acquitter. Celui qui a

le malheur d'habiter une frontière où trois ou quatre États se touchent consume sa vie entière au milieu des tracasseries des douaniers; il n'a pas de patrie.

oc C'est là une situation désespérante pour des hommes qui voudraient faire des alFaires : ils jettent des regards d'envie par delà le Rhin, où un grand peuple, de la Manche à la Méditerranée, du Rhin aux Pyrénées, de la frontière des Pays-Bas à celles d'Italie, traQque sur des fleuves libres et sur des routes ouvertes, sans rencontrer un douanier.

« Les douanes, comme la guerre, ne se justifient que comme moyens de défense. Plus le pays qui établit une douane est petit, plus le mal est grand, plus le peuple est paralysé, plus les frais de perception augmentent, car on rencontre partout des frontières. C'est pourquoi ces trente-huit lignes de douane sont infiniment plus préjudiciables à la nation allemande que ne le serait une seule ligue aux frontières d'Allemagne, les droits y fussent-ils trois fois plus élevés; et ces mêmes Allemands qui, au temps de la Hanse, sous la protection de leurs bâtiments de guerre, ont fait le commerce du monde, succombent ainsi sous leurs trente-huit systèmes douaniers

« Nous nous permettons à cette occasion de mentionner la nouvelle loi de douane de Prusse. Au premier abord, nous devons le déclarer franchement, elle nous a plongés, nous et toute l'Âlle magne, dans la consternation la plus profonde, car elle paraît être dirigée moins contre le commerce de la France et de l'Angleterre que contre celui de l'Allemagne. Les droits y sont établis d'après le poids. Comme aujourd'hui les nations étrangères n'envoient guère à la Prusse que des marchandises fines, tandis que les États allemands limitrophes, dont les fabriques ont été retardées par la concurrence anglaise, n'y placent que des produits communs et pesants, le droit qu'acquittent les étrangers ne ressort qu'à environ 6 pour 100, tandis que les Allemands payent généralement de 25 à 30 et même à 50 pour 100, ce qui équivaut à une prohibition.

c Le droit de transit n'est pas moins onéreux : les tissus de laine ordinaire, par exemple, payent un droit qui ressort à 4 1/2 pour 100. L'Allemagne entière se trouve ainsi tributaire de la Prusse pour toutes les marchandises qui transitent par le Rhin, le Weser et

TEIbe, et qui vont aux foires de Leipsick, de Naumbourg et de Francfort.

«Toutefois on revient proinptcment sur cette première impression, en pensant que le maintien d'une telle législation serait la ruine totale du commerce allemand, et que, par suite, elle est en contradiction manifeste avec Tesprit fédéral. On est donc involontairement conduit à supposer qu'un gouvernement libéral comme celui de la Prusse, qui, par la configuration de son territoire, doit, plus que tout autre, désirer Tenlière liberté du commerce en Allemagne, nourrit la grande pensée de provoquer, par son système de douane, les autres États allemands à s'entendre pour établir cette complète liberté. Cette hypothèse devient presque une certitude, en présence de la déclaration du gouvernement prussien, qu'il est disposé à conclure des traités de commerce avec les Etats voisins.

« Les soussignés y trouvent une importante indication, et ils osent en conséquence supplier la Diète :

« 1^ De supprimer les douanes à l'intérieur de TAllemagne;

« 2® D'établir vis-à-vis des nations étrangères im système commun de douane fondé sur

le principe de rétorsion, jusqu'à ce que ces nations adoptent le principe de la liberté du commerce européen * . »

On ne peut nier que le mouvement commercial faisait en quelque sorte suite au mouvement politique qui, en 1813, avait réuni les Allemands en un seul faisceau. Toutefois la question était trop hardiment et trop résolument posée pour que les lenteurs germaniques pussent s'en accommoder. Les temps n'étaient pas mûrs encore, et à cette époque les préoccupations politiques absorbaient uniquement certains gouvernements. Le terrain était brûlant. On pressentait la révolution qui allait éclater en Espagne ; on suivait pas à pas les menées des carbonari d'Italie, qui devaient aboutir à la levée de boucliers de Monteforte. C'étaient trop demander à certains hommes d'État que de s'occuper de détails aussi insignifiants en apparence^ quand ils voyaient le sentiment révolutionnaire s'affirmer de nouveau en face de la monarchie de droit divin, qui venait d'être restaurée après vingt ans de guerres gigantesques.

1. Traduction de Frédéric List, par Louis Hausser, citée par M. Bichclot.

On prévoyait déjà Laybach et Vérone \ Pourtant ce qui recommandait à rattention des populations allemandes les propositions de List et de ses adhérents, c'étaient les modiûcations que la Prusse avaient apportées à son régime intérieur et dont elle n'avait pas tardé à sentir les bienfaits.

La Prusse avait sur l'Autriche un avantage de u^pniUe;

• m t • r • ti9Ai« M«lo comte

immense, c est que, si numériquement 1 Âutri- do boIow che pesait d'un poids plus considérable dans la le prinea

i 1 1 1 /^ fl 1 . • de Hardenberg.

balance de la Confédération germanique, par suite de l'accession des provinces non germaniques qui formaient la majorité de son vaste empire, la Prusse, au contredre, parlait allemand à des Allemands, qui la comprenaient. Cependant, après les traités de 1815, les provinces rhénanes, qui voyaient partout devant elles des marchés fermés, et qui n'avaient plus l'immense débouché de la France impériale, se plaignaient hautement de leur situation.

Ce fut donc en présence de plaintes venant de toutes parts, et de souffrances réelles^ que

1» Consulter les intéressants articles de M. de Camé, le congrès de Vérone (Revue des Deux^Mondes du 15 mai 1838), de TAllemagne depuis 1830 {id. t6., 15 ayril 1833).

le comte de Biilow, ministre des finances, présenta au roi, au mois de janvier 1817, un plan de réforme complète du système douanier de la Prusse.

Une commission d'hommes d'État et d'honorables industriels fut appelée en 1818 à préparer une loi générale de douanes. Apres des débats d'une franchise et d'un désintéressement rare, cette commission offrit à la sanction du roi une loi simple et rationnelle. Comme toute institution doit le faire, elle commençait par proclamer le principe en vertu duquel elle existait : ce principe était la liberté industrielle et commerciale. Toutefois la diversité des rapports avec les États étrangers et la supériorité de leur puissance industrielle ne permettaient pas d'appliquer ce firincipe dans toute sa latitude. La loi fixait pour les produits fabriqués étrangers un tarif de 10 pour 100 en moyenne à l'importation, qui devait être modéré chaque fois qu'on pouvait le faire sans nuire à l'industrie nationale. La prohibition était abolie. La franchise était déclarée absolue à l'exportation. Toute entrave était supprimée pour le commerce intérieur. L'appréciation au poids, à la mesure et à la pièce, remplaçait les classifications puériles et

L'AIXEMAGNE et le ZOI.L.VEREIN. 25

les définitions vexatoires ad valorem des anciens tarifs*.

Le conseil d'État fut chargé d'élaborer ce projet, et une commission présidée par Guillaume de Humboldt se réunit en permanence pour écouter les plaintes, les réclamations ou les avis de tous les commerçants, industriels, manufacturiers, propriétaires, du royaume.

L'enquête, qui dura près de dix-huit mois, commerciale offrit beaucoup d'analogie avec celle qui eut lieu à Paris avant le traité du 23 janvier 1860 avec TAngleterre. Tous les systèmes les plus contradictoires y furent débattus, depuis la prohibition la plus absolue jusqu'à la liberté sans restrictions. Ni l'un ni l'autre de ces deux systèmes ne fut adopté, mais dès le 1" août 1817 un simple ordre du roi supprimait toutes les prohibitions et soumettait toutes les importations à un droit modéré et provisoire. Le tarif douanier qui^ depuis, fut promulgué le 26 mai 1818, fut également soumis à l'examen du Conseil d'État. De même que la commission, le Conseil reconnut la justesse des vues énoncées dans ce projet, telles que : li-

1. Z)/f/er.'c», traduclion de Moreau de Jonnès, p. 297 etsuiy.

berté des transactions intérieures et abolition des entraves dans le commerce d'une province avec une autre; suppression de tous les droits de douanes intérieures exploitées par TÉtat, les communes ou les particuliers, hormis toutefois les péages pour les canaux, écluses, ponts, et toute contribution destinée à indemniser de la construction ou de l'entretien des voies de communications entreprises par l'État ou les particuliers.

Il fut donc établi qu'on prélèverait à Tintérieur le moins possible d'impôts douaniers, et que tout droit d'importation serait perçu à la frontière. On fixa une zone frontière, dans la limite de laquelle les marchandises seraient contrôlées sévèrement. En dehors de cette zone, on n'avait rien à redouter du fisc *.

La Prusse, partagée en deux tronçons, avait deux tarifs différents. Toute marchandise étrangère ayant payé ses droits d'entrée dans Tua des tronçons était libre de circuler dans l'autre. C'était, comme on le voit, l'unité, en deux parties, il est vrai, mais enfin c'était un commencement d'unité, et c'était beaucoup. Toutes les prohibitions étaient levées, et, à l'exception