IV. Le pouvoir exécutif en matière financière

Si les réglementations de principe '.des matières financières intervention

., ,./, ., T. T1, illimitée du sénat

et les opérations tinancières extraordmaires ne peuvent, d après dans

l'adminislratlon

les institutions romaines, avoir lieu qu'avec le concours du <^^ trésor.

(1) Tite-Live, 36, 30, 4 rapproché de 20, 37, 2. V. tome IV, la théorie de la Censure, à la section des iiltro tributa, sur l'interdiction aux censeurs des dédications et des constructions de temples.

(2) V. la même section, sur les constructions nouvelles dans la capitale. Nous ne possédons pas de preuves directes de cette procédure. Mais le silence complet des sources relativement à une spécialisation impérative ou à des votes de fonds consécutifs ne comporte pas d'autre explication. Si les fonds affectés aux censeurs sont souvent désignés comme destinés à leurs constructions (par exempL;, dans Polybe, 6, 13 : Eïç xac, èu'.çxîuà; xat xata- CTXcuà; Twv ÔTiixoffcojv et dans Tite-Live, 39, 44, 5 : Opéra far.ienda ex décréta in eam rempecunia. 40, 46, 16. 44, 16, 2), cela s'explique facilement par le fait que leurs autres marchés s'oîTacent devant leurs niarcljcs de construction.

3j8 DUOlï PUBLIC ROMAIN.

sénat, son intervention en matière de finances ne se limite aucunement à cela. Il a exercé là plus largement que partout ailleurs sa haute surveillance administrative, son droit de donner aux magistrats des instructions même pour les cas particuliers. Il a pu arriver que le sénat, dans l'intérêt des fermiers de l'État, invita les censeurs à casser les marchés conclus et à recommencer les adjudications (1) ; cela donne la mesure des immixtions de toute sorte qu'il a pu se permettre là. Nous sommes peu renseignés sur ces mesures, et il n'y aurait pas grand profit à rassembler des faits isolés; nous ne parlerons ici que de deux opérations qui appartiennent proprement au domaine de l'exécution pure, mais que le sénat a plus ou moins fait rentrer dans sa sphère : ce sont le recouvrement des deniers illégalement soustraits au trésor et la frappe des monnaies.

Intervention du Lc recouvremeut des arriérés de toute sorte appartient aux

sénat en cas de ^ ■"•

déioiirnemeni de magistrats préoosés à l'administration du trésor. En matière

deniers publics. '^ ^ '

de répartition de Tirapot comme de dileclus (p. 317), celui qui se juge lésé peut en appeler des questeurs aux tribuns (2). Mais un particulier ne peut former un recours au sénat, et les magistrats, qui peuvent assurément lui soumettre la question, ne le font pas en général pour des cas particuliers. Cependant, à l'époque moderne, des différends pécuniaires existant entre le peuple ou ses fondés de pouvoirs et des particuliers ont été soumis au sénat, ainsi des questions relatives à des détournements de fonds (3), à l'étendue des redevances ducs au peuple par le sol provincial (4) et même, sous l'Empire, aux appoin-

(1) V. tome IV, la théorie de la Censure, à la section des ultro tribuLa, sur riuterdiclion aux censeurs des actes de libéralité.

(2) V. tome I, la théorie des Droits de prohibition et d'intercession, sur l'intercession en matière administrative, et tome IV, la section des Quœstores urhani, sur les voies de droit existant à leur encontre.

(3) Dans Tite-Live, 38, 54, 5, les tribuns s'opposent à ce qu'on soumette au peuple une accusation de péculat: Senalum quœrere de pecunla non relata in publicum, Ha ut antea semper j'aclum esset, xrjuum censebant. Le récit luimême prête à objections {Rœm. Forsch. 2, 440. 454), mais non le témoignage selon lequel le péculat peut être déféré au sénat.

(4; Les habitants d'Adramylion (p. i5t. note '!), d'Oiopos (Bruns, FoH/es,

du sénat.

tements d'un employé subalterne (1). Généralement le sénat est saisi par un magistrat qui use de son droit de relation pour poser une telle question. Mais peut-être est-ce aux institutions romaines qu'est empruntée la disposition du droit municipal du temps de César selon laquelle tout membre du conseil peut soumettre à sa décision le point de savoir si un tribunal de récupérateurs doit être constitué afin de statuer sur les droits financiers appartenant à la cité contre un particulier (2).

Relativement à la frappe des monnaies, les règles sont posées ^^ ''j^ônîai'e''^^''^ par la loi (3) ; la frappe elle-même rentre dans le domaine du pouvoir exécutif et sans aucun doute dans la compétence primitive des magistrats supérieurs, qui ont exercé sans limitation le droit de battre monnaie dans le territoire militiae jusqu'à la fin de la République, sauf l'interruption du temps de Sulla dont nous allons avoir à parler (4). Cependant ce droit a dû nécessairement leur être enlevé, dans la capitale, à une époque relativement précoce (S), sans doute parce qu'une

s» éd., p. 162) et de Tyr(p. 194, note 1) adressent ainsi au sénat contre les publicains des plaintes qiii sont examinées selon la procédure administrative.

(1) V. tome IV, la section des Qusestores urbani, sur les voies de droit existant à leur encontre.

(2) Statut de Genetiva, c. 96 (et mon commentaire Eph. ep. II, p. 141) : Si guis decuno... ab llviro... postulabit, uti ad decuriones referatur, de pecimia publica deque miiltis pcenisque deque locis agris sedificiis publicis quo facto qiiœri judicarive oporteat (comme c'est expliqué de plus prés c. 9o), tum llvir d{e) e(a) r{e) primo quoque die... decurionwn... consul tum facito fiai.

(3) R.M. W. p. 363;=lr. fr. 2, p. 41. Dans la mesure où nous connaissons la forme selon laquelle un changement de titre a été opéré, c'est sans exception à une loi qa'ou a recouru. AVillems, 2, 438, prétend sans le démontrer que Pline exclut le vote du peuple en disant, 33, 3, 44 : Placuit denarium pro decem lihris ssris valere et en s'exprimant en termes analogues, c. 45, relativement au denier de 16 as.

(4) V. tome I, la théorie du Commandement militaire, sur le droit débattre monnaie; cf. R. M. W. p. 37« = tr. fr. 2, p. 61. L'autorisation du sénat n'est pas indiquée sur les monnaies frappées hors de Rome, à l'exception de celles des deux gouverneurs envoyés par Sulla en Espagne et en Gaule, L. Annius et L. Valerius Flaccus.

{Ti) R.M. W. p. 30b=:tr. fr. 2, p. 44. Les plus anciennes monnaies, donnant seulement le nom de la ville, ne fournissent aucun renseignement sur le droit de battre monnaie. C'est seulement dans la période du plein développement du gouvernement du sénat, pas avant le vi= siècle, qu'y apparaissent les noms et plus tard les magistrats: à cette époque, il est établi négativement que les magistrats n'exercent pas le droit de battre monnaie.

360 DHOIÏ l'UBLIC ROMAIN.

pareille action sur le trésor était inconciliable avec le gouvernement moderne du sénat. Mais le droit de battre monnaie n'a pas passé théoriquement au sénat ; selon toute apparence, le peuple l'a exercé par des magistrats spécialement élus dans ce but (1), et les instructions de chaque collège étaient contenues dans la loi spéciale en vertu de laquelle il était élu. Pourtant, ces élections ayant lieu comme toutes celles de magistrats non permanents en vertu d'un sénatus-consulte, le sénat a dans ce sens eu en fait l'initiative des émissions et réglé leurs modalités, comme c'était le cas pour les fondations de colonies. Ces magistrats sont devenus permanents vers l'époque de la guerre sociale (2) et ils ont alors reiui, comme tous les magistrats permanents, des instructions d'une portée générale : aussi le monnayage de cette époque, qui se limite essentiellement au denier, présente-t-il un caractère absolument uniforme. A partir du temps de Sulla, le sénat a possédé ou du moins exercé en outre le droit, dont il n'y avait eu antérieurement que des exemples isolés, de charger de l'émission des monnaies les magistrats qu'il lui plaisait (3) ; les généraux ont même demandé au sénat l'autorisation de battre monnaie, pendant les quelques années durant lesquelles la constitution de Sulla a été intégralement en vigueur (p. 359, note o).

L'administration Le droit 6.6 disposer du trésor et l'enchaînement de la magis-

sénatoriale i» i- •

du trésor sous le traturc par 1 application pratique du principe qu'aucun magis-

(1) V. tome IV, la théorie des Magistrats extraordinaires chargés de l'émission de monnaies et de prêts publics.

(2) V. tome IV, la théorie des Illviri xre arrjenlo aiiro flando feriundo.

(3) V. tome IV, le commencement de la théorie des Magistrats extraordinaires chargés de l'émission de monnaies. La formule ex s. c. se rencontre, en prenant les listes de Monimsen-BIacas pour base, seulement à litre isolé dans la période qui va de 640 à 6j0 (sur les deniers des questeurs M. Sergius Silus, n. 168, et L. Torquatus, n. 169, en outre sur la pièce unique de Cethegus, n. 179) fréquemment depuis 650 et jamais sur les monnaies des maîtres monétaires nommés par les comices, mais constamment sur les monnaies de questeurs, d'édiles et d'autres magistrats chargés oxtraordinairement de la frappe.

trat ne peut y prendre d'argent sans l'autorisation du sénat ont été le fondement essentiel du gouvernement du sénat ; par corrélation, le retour au droit des magistrats de disposer librement des deniers publics, tel qu'il doit avoir été compris dans la royauté primitive et qu'il caractérise également les magistratures constituantes (1), en a été le renversement. La loi Gabinia de 687, qui accorda à Pompée avec le commandement contre les pirates un droit illimité de disposer des deniers publics (2), et l'essai, d'ailleurs infructueux, fait pour lui mettre également sous ce rapport entre les mains la puissance monarchique, sous forme de surveillance des arrivages de grains, en 697 (3) sont les signes précurseurs de la fm. Le Principat se distingue théoriquement des puissances constituantes en ce que, selon la constitution d'Auguste, l'empereur n'a le droit de prendre de l'argent dans Vœrarium pojndi Romani qu'en vertu d'un sénatus-consulte; mais il aboutit, en fait, en matière financière comme partout, à la monarchie, attendu que les recettes publiques sont, dans une mesure étendue et toujours croissante.

(1) V. tome IV, la théorie des Magistratures constituantes extraordinaires, sur leur compétence. Salluste dans le discours de Lépide, Hist. éd. Dietsch, 1, 41, 13: Leges judicia aerarium provinciœ reg es pênes unum. Lors de la réaction contre le gouvernement de SuUa, il fut aussi question de ce que per multos annos, quibus exercitibus praefuerat et quo tempore rem publicam tenuerat, sumpserat pecunias ex vectigalibus et ex aerario populi Romani (Asconius, In Cornet, éd. Orelli, p. 72), et le parti contraire, pour lequel il n'avait été qu'un proconsul, menaça très sérieusement son fils d'une action en reddition de compte et en remboursement du reliquat (Drumann, 2, b09). Les remises accordées par Sulla aux acquéreurs des biens des proscrits furent également attaquées, mais par un projet de loi (Salluste, dans Aulu-Gelle, 18, 4).

(2) Plutarque, Pomp. 25 : 'ESîSou... ô v6[i.o;... ■/ç)r\\).'x-c^ Xafipâvetv èx twv ra- (A-ttûv xal Ttapà twv teXwvwv oaa poû).oiTO. Appien, Mithr. 94 : 0\ 'Pwfiaïoi... a-JTÔJ (TTpaTiàv y.'xzoï.li'ftiv 'éSoo-av xal -/pruxaTa àysîpeiv. Dion, 36, 37 [-0]. La caisse militaire qu'il emportait avec lui s'élevait à 24 millions de deniers (Appien, loc. cit.).

(3) Gicéron, Ad Alt. 4, 1,7 (septembre 697): Legetn consules conscripserunt, qua Pompeio... omnis potestas rei frumentariae toto orbe terrarum daretur ; alteram Messius, qui omnis pecuniœ dat potestatem et adjungit classem et exercitum et rnajus imperium in provinciis quam sit eorum qui eas obtineant (cf. tome IV, la tV;orie des Magistrats auxiliaires extraordinaires, snvV imperium infinitum majus) : illa nostra lex consularis nunc modesta videtur, hsec Messii noji est ferenda. Drumann, 2, 307.

362 UIUIIT l'UUMC KOMAIN.

dirigées sur la caisse privée de rempcreiir au lieu de l'être sur r.'Erariura, et que leur perception est absolument confiée à l'empereur (1). Sous Néron, l'administration du trésor public fut elle-même transférée à l'empereur et à ses mandataires, quoique le sénatus-consulte soit encore demeuré nécessaire pour l'emploi de ses deniers (2). L'.Erarium subvenait sans doute principalement, sous le Principat, aux dépenses du culte auxquelles il n'était pas pourvu par voie de fondation (3) et à celles des fêtes publiques (4) qui ne pesaient pas sur les magistrats. Il faut encore ajouter les frais d'entretien des édifices publics (5). Lorsque, après l'incendie de l'an G9, il fallut reconstruire le Capitule aux frais de cette caisse, elle ne put y suffire et l'empereur intervint à sa place (0). Elle n'a fait, sous

(1) V. tome V, le chapitre du Patrimoine et des caisses de l'État, sur le fiscus Cœsaris et sur l'établissement des impôts.

(•2) Cf. tome IV, la section des Quseslores urbani, sur les Prœferii aerarii de Néron, et, tome V, le chapitre du Patrimoine et des caisses de l'État, sur l'administration impériale de V/Eraninn Sa/iiml.

(3) Les frais des rrpas des Arvales probablement payés par l'^rarium furent abaissés entre l'an 220 et l'an 241 après J. C. de 100 deniers à 2'6 (Hcnzen, pp. 17. 3'J. 45).

(4) Claude restreignit dans l'intérêt des finances tant les instaurations de fêtes (Dion, 60, 6) que les jours des fêtes eux-mêmes (Dion, 60, 17 : no).>.à? (aèv Ouffia;, T:oA),àç Sèxai 'i£po|j.V|V;a; ËT:a-ji7c...-M 5r,;j.o<7!(;) ÇT,ij.ta oùx èla.yi(jTt] èyi'('Jzzo) et de même Nerva (Dion, 08, 2 : lloXXàç (izv Û-jata;, Tto/Xàçôk tuiroSp&iJL'Iaç aXXaç TÉ T'.vaç OÉaîy.aTÉXyTî, ct-jo-téXXwv w; oIôv te xà SaTtavTifjia-a). Commode se lit payer comme gladiateur un salaire journalier de 23000 deniers (Dion, 72, 19). Dans la prétendue lettre d'Aurélien au sénat sur les actes à accomplir en vertu des livres sibyllins, il y a (Vita, 20) : Si r/uid est sumptuum, clatis ad priefectum œravii litleris decerni jussi. Cf. Handb. 6. 489 z=z tr. fr. 13, 256,

(5) Vita Maximini et Balbini, 1, d'une exposition présentée comme faite au sénat : Quid opiisde reslitulione te/nplorum, de basilicœ ornalii, de thennis Tilianis, de exœdificatione arnphithealvi af/eix' '! Suétone, Claud. 25 : Templitm in Sicilia Veneris En/cinse conlupsum ut ex œrario populi Romani reficeretur, aiictor fuit. Vita Aureliani, 21 : Ad/iibito consilio senatus muros urbis Romœ dilatavit.

(6) Le sénat décide immédiatement la reconstruction du Capitole (Tacite, Hist. 4, 4); les chefs de l'^Erarium, puhlicam j^aupertatem questi, déclarent que les ressources ne sont pas suffisantes. On discute sur le point de savoir si la reconstruction doit en être laissée à la discrétion du nouvel empereur {eam curam consul designatus ob magnitudinem oncris et remedii difficultatem principi i-eservabat) ou si, comme le proposaient les partisans de l'ancien système, le sénat doit agir lui-même (arbitrio senatus af/endum, et plus loin : ut Capitolium publiée restitueretur) en demandant l'aide de l'empereur (adjuvante Vespasiano). Il n'est pas fait là de sénalus-conaulte ;

le Principal, de nouvelles constructions que dans une mcfure modeste; mais cependant il faut lui rattacher toutes celles qui se désignent comme venant du senatm populusque Romanus^ c'est-à-dire toutes celles dédiées aux empereurs à Rome et une partie de celles qui leur ont été dédiées en Italie (1), et les voies peu nombreuses de cette espèce construites à Rome (2) et en Italie (3). On ne voit pas clairement qui le sénat a chargé de ces travaux. 11 n'est pas vraisemblable que les directeurs de i'.Erarium nommés par l'empereur aient reçu de pareils mandats du sénat; ce dernier peut plutôt avoir institué des mandataires extraordinaires ou prié l'empereur de faire exécuter le travail. Des sommes à employer dans un but déterminé ont probablement été confiées plus d'une fuis à l'empereur par un sénatus-consulte, surtout depuis que l'administration de r^Erarium a eu passé sur sa tête. C'est ainsi qu'A^iguste doit pour les routes construites par lui en vertu d'un sénatus-consulte (4), avoir reçu en même temps une allocation de fonds, et un vote de crédit de ce genre nous est rapporté sous Marc- Aurèle pour la guerre des Marcomans (3).

Le système dyarchique se manifeste plus nettement que partout ailleurs dans les émissions monétaires de cette époque. Sous Auguste, nous les trouvons d'abord accomplies, avec une égalité de droit parfaite, partie par le sénat, partie par le prince, sauf

la constraction a nécessairement t'té plus tard, une fois la motion opposante écartée, prise par l'empereur â sa charge, et il la fit ensuite accomplir par L. Vestinus (Tacite, llist. 4, .o3).

(1) Il est caractéristique que deux temples aient été construits à Rome à l'empereur Gaius, l'ua en vertu d'un sénatus-consulte, l'autre- à ses frais (I6:a) au Palatium (Dion, 39, 28).

(2) C. 1. L. VI, 1270 (cf. 1269): Senatm populusque Romanus clivom Marlis (devant la porto Caj^ène) pecunia publica in planitiam redigendum curavit.

(3) Les bornes milliaires d'une voie latérale prés de Gapoue portent l'inscription: Senatus populusque Romanus (C. I. L. X, 6942. 6946. 6947).

(4) C. /. L. IX, :j943. 5950. 3954. 3986 {— X, 6914). 5989 (= X, 6917). X, 6903. Auguste versa eu revanche pour la construction de routes une somme à l'.Erarium (monnaies dans Eckhel, 6, 105; cf. Mon. Ancyr. p. 66).

(5) Cf. tome V, le chapitre du Patrimoine et des caisses de l'Etat, sur l'administration impériale de l'.Erarium Saturni. Commode {Vita, 9) simulavit se et in Africain ilurum, ut suinptum itinerariuin exigeret, et exegit eumque in conviuia et aieom couver LU.

que la frappe de monnaie d'or est beaucoup plus rare pour le premier que pour le second; puis, h partir de l'an 739 environ, le droit de battre monnaie est partagé entre les deux pouvoirs de telle sorte que le sénat fait frapper les monnaies de cuivre et que l'empereur émet les espèces d'or et d'argent et contrôle celles de cuivre (1).

(1) Cf. tome IV, la théorie du Vigintisexvirat, sur les III viri aère arr/ento auro flando feriundo et, tome V, le chapitre de la Monnaie.

Des trois cercles de la compétence exclusive des magistrats, Administration

de la compétence des magistrats et du sénat et de celle des magistrats et des comices, nous avons déjà délimité le dernier en ce qui concerne les relations de Rome avec l'étranger (VI, 1, p. 389 et ss.) et nous avons montré là que le peuple n'intervient dans les relations internationales que primitivement pour la déclaration de guerre et plus tard en outre pour la confirmation des traités. En revanche, le détenteur de la puissance romaine en face de l'étranger, à l'époque du développement de la République, est constamment le sénat, auquel sont ici légalement subordonnés ses propres légats et les magistrats du peuple euxmêmes (1). Il nous faut étudier d'abord la part prise par le

(1) Polybe, G, 13, ajoute, après avoir parlé du gouvernement de l'Italie et de l'envoi et de la réception des ambassades : IIpo? 8s tôv 8r|(jiov xaôaTta? oùSàv £(7Ti Tôjv TTpo£tp-/ijj.£vwv, ct 11 dit cn outro que les pays étrangers considèrent en général le régime romain comme un pur gouvernement aristocratique 8ià TÔ Ta cçwv TTp(i-c[xaTa ayzbov Trâvxa ttiV o"JYx),r|Tov x'JpûOv. Gela ressort fréquemment en pratique. A l'assemblée de Gorinthe, le sénat de Rome et le consul T. Quinctius donnent la liberté aux Hellènes (Polybe, 18, 40, 3). — En '610, les ambassadeurs des Acbéens déclarent au sénat qu'ils n'auraient pas pu convoquer l'assemblée pour la légation de Q. Gaecilius Metellus, parce que leur loi locale prescrit de le faire seulement èàv... Ttapà -r^ç auy-

aloriale des relations extérieures.

366 DROIT PURLir, ROMAIN.

sénat aux négociations internationales, en particulier, sa coopération à la réception et au renvoi des ambassadeurs étrangers et à l'envoi d'ambassadeurs romains aux États étrangers, puis sa participation à la conclusion des traités internationaux.