LA RESPONSABILITÉ DE L ÉTAT

demnité. La vérité c'est que la situation des compagnies concessionnaires est une situation réglementaire, que le gouvernement peut à tout moment modifier par un règlement. Mais si le nouveau texte accroît dans l'intérêt collectif les charges du concessionnaire, la caisse collective doit indemniser le patrimoine de celui-ci^

I. Rap. de l'arrêt précité du 6 décembre 1907, l'arrêt du II mars 1910 {tramways de Marseille) et les très remarquables conclusions de M. le commissaire du gouvernement Blum, Gazette des tribunaux, 9 et 10 mai 1910 et Revue du droit public, 1910, p. 270 avec une note de M. Jèze. — La loi du 3 décembre 1908 qui impose aux compagnies concessionnaires certaines obligations pour le raccordement des voies de fer avec les voies d'eau,' contient un article 3 où il est dit : « Il sera statué par le conseil d'Etat sur les indemnités qui pourraient être réclamées par les compagnies à raison du préjudice qui leur serait causé par l'application de la présente loi. » Il est à remarque^ que la loi n'établit pas le droit à l'indemnité, mais le suppose et se borne à déterminer la compétence. Le législateur reconnaît ainsi que la responsabilité de l'État peut être engagée à raison de l'application d'une loi sans qu'un texte spécial consacre cette responsabilité.

LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT (Suite).

Ira-t-on plus loin encore? Arrivera-t-on à reconnaître la responsabilité de TEtat en matière législative proprement dite? La question en ce moment même soulève un conflit entre la Chambre et le Sénat à propos du projet de loi tendant à interdire l'emploi du blanc de céruse pour les travaux intérieurs. Le Sénat saisi du projet de loi voté parla Chambre y a inscrit le principe de l'indemnité au profit des fabricants de céruse. La Chambre saisie à nouveau a repoussé l'indemnité et la question est en ce moment pendante devant la Chambre haute*. 11 faut d'ailleurs poser la

I. Finalement une commission interparlementaire a été nommée, et il est intervenu une sorte de transaction entre la Chambre et le Sénat. La loi du 20 juillet 1909 interdit l'emploi du blanc de céruse dans tous les travaux de peinture et n'assure aucune indemnité aux fabricants; mais l'art, a porte que la loi ne s'appliquera qu'à l'expiration de la S'^ année qui suivra sa promulgation.

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question d'une manière générale et se demander si le législateur qui fait une loi, dont l'application entraînera pour certains individus un préjudice particulier, est tenu, en vertu de la règle de droit, d'inscrire dans la loi le principe d'une indemnité due à ceux-ci.

Je réponds sans hésiter : non ; et cette réponse est la conséquence logique du caractère que nous avons reconnu à la loi. Celle-ci, ai-je dit, est la constatation du droit objectif, la formule ou la mise en œuvre de la règle de droit. Si le législateur faisant une loi nouvelle accordait une indemnité à ceux qui subissent un préjudice de ce fait, il reconnaîtrait que la loi qu'il édicté ne formule pas le droit, est elle-même, au moins pour certains, contraire au droit. Ce qui est contradictoire avec la notion même de loi^

Il est des cas où cette solution est évidente. Si l'on suppose par exemple que dans un pays comme l'Angleterre, qui ne punit pas le recel, soit faite une loi nouvelle le punissant, on ne soutiendra pas, je pense, que les individus ou les sociétés, qui ont organisé ostensiblement à Londres des maisons de recel, pour-

i. Cf. Barthélémy, Revue du droit public, 1907, p. 9a J mon Manuel, p. 607 et 11 13, contre l'indemnité.

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raient légitimement prétendre que la loi nouvelle devait reconnaître leur droit à une indemnité. De même s'il est scientifiquement établi que l'emploi du blanc de céruse dans les travaux intérieurs est mortel pour les ouvriers, les fabricants de cette substance ne peuvent prétendre à une indemnité, car le législateur ne fait qu'édicter une règle conforme au droit en prohibant l'emploi d'un produit toxique. De même que si un jour, prochain je l'espère', la loi interdit la fabrication et la vente de l'absinthe en France, les fabricants de ce poison ne pourront demander aucune indemnité : ce sont des empoisonneurs pul)lics, dont très légitimement le législateur prohibera la coupable industrie'.

Aussi j'approuve entièrement M. Viviani, ministre du travail, quand il demandait à la

I. On a pu lire dans le Matin du -^5 mars 1908 : « M. Béranger a appuyé devant le groupe antialcoolique du Sénat, la proposition que M. de I.aïuarzelle a l'intention de déposer pour prohiberla vente de l'absinthe. Le groupe a approuvé cette mesure. » Dans la séance du 10 juillet 1908, le Sénat a pris cette proposition en considération. La Chambre a été saisie par M. Buisson d'une proposition dans le même sens. Cf. rapport de M . Schmidt, déposé le 1 3 juillet 1909. En Suisse sur initiative populaire, la loi du iS juillet 1910, promulguée après un vote popu' laire où elle a été approuvée à 100.000 voix de majoritéinterdit la fabrication et la vento de 1 absinthe. Cf. Secrétan, l(e\'iie pulit. el pari.. soptiMnbre 1908, p. G"it>.

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commission du Sénat de proposer à la Haute assemblée d'adopter la solution de la Chambre et de rejeter le principe de l'indemnité.

Une autre question se pose, différente de la précédente. Une loi prise comme telle n'entraîne pour personne aucun préjudice spécial; elle autorise seulement l'autorité administrative à prendre certaines mesures individuelles laissées à sa libre appréciation. Par hypothèse la loi ne contient point le principe d'une indemnité. Dans ces conditions les tribunaux peuvent-ils accorder une indemnité à ceux qui subissent un préjudice dérivant pour eux de l'application individuelle à eux faite de la loi par une décision administrative? Si l'on adopte l'idée qui paraît avoir inspiré le conseil d'État dans l'arrêt précité des grandes Compagnies (6 décembre 1907), je ne vois pas pourquoi les tribunaux refuseraient l'indemnité ^ On reconnaîtla responsabilité de rÉtatpour le préjudice causé par l'application individuelle d'un règlement. Pourquoi n'en serait-il pas de même pour l'application individuelle de la loi? On ne peut pas dire que la loi est une manifestation plus

I. On a cité précédemment la loi du 3 décembre 1908 dont 1 art. 3 paraît bien reconnaître implicitement cette soluliou.

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complète de la souveraineté que le règlement, puisque si l'on admet la souveraineté elle n'est pas susceptible de degrés, et qu'au surplus nous ne l'admettons point ^

Toutefois la responsabilité de l'Etat ne serait certainement pas engagée, si la loi autorisait le Gouvernement à prononcer par mesures individuelles la fermeture de certains établissements, en raison de la nocivité des produits qui y sont fabriqués, par exemple les établissements où l'on fabrique de l'absinthe pour reprendre l'exemple de tout à l'heure. On ne devrait pas plus d'indemnité à ces fabricants dont l'usine serait fermée qu'on n'en devrait aux souteneurs ou aux apaches dont une loi nouvelle autoriserait l'arrestation par voie administrative.

Ainsi à mesure que disparaît la notion romaine, régalienne et jacobine de l'Etat, le principe de la responsabilité publique s'affirme plus énergiquement et son domaine s'élargit. Mais ne peut-on pas dire : reconnaître la res-

I. C'est ainsi que ti'ès justement la loi du i4 mars 1904, relative aux bureaux de placement, décide qu'uue juste indemnité sera payée aux tenanciers de bureaux supprimés par voie administrative (art. 1). Le principe de l'indeinnité n'aurait-il pas été inscrit dans la loi, j'estime que les tribunaux, régulièrement saisis, auraient dû légalement eu attribuer une.

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ponsabilité de FEtat, c'est reconnaître sa personnalité, puisque la responsabilité implique une obligation fondée sur une faute ; or TEtat ne peut être obligé que s'il est une personne et ne peut commettre une faute aussi que s'il est une personne.

L'objection, qui au premier abord paraît sérieuse, au fond ne porte pas. Je ne veux point ici étudier en détail le fondement de la responsabilité de TEtat, ce qui m'entraînerait beaucoup trop loin. Mais il est facile de montrer en quelques mots que ce que nous appelons la responsabilité publique n'implique nullement la personnalité de l'Etat.

Celte responsabilité ne se rattache pas toujours au même principe- Dans certains cas elle a pour cause la nécessité de réparer avec les fonds de la caisse collective le préjudice particulier subi par un individu dans l'intérêt collectif. Elle est alors fondée uniquement sur le risque ; la caisse publique est une caisse d'assurance mutuelle des individus contre les dommages à eux occasionnés dans l'intérêt public. Il en est ainsi toutes les fois que l'Etat est responsable sans qu'il y ait aucune violation du droit, aucune irrégularité commise, par exemple au cas d'expropriation, de réquisition,

de dommages résultant de travaux publics. Dans d'autres cas au contraire, le service public a mal fonctionné ; il y a eu violation de la loi de service ; il y a eu faute, et c'est pour cela que l'Etat estresponsable. Mais cette faute c'est le fonctionnaire qui l'a commise, ce n'est point l'Etat simple abstraction. Si l'on parle d'une faute de l'Etat, ce n'est qu'une métaphore*. Pour soutenir que l'Etat lui-même peut commettre une faute il faut revenir aux doctrines métaphysiques de personnalité collective, d'âme nationale dont je crois avoir fait; justice. Le fait, c'est une faute commise par des hommes, les agents d'un service public. Alors se pose la question de savoir quel patrimoine supportera définitivement les conséquences de cette faute. Si elle est personnelle au fonctionnaire^, c'est-à-dire si celui-ci a agi dans

I. Si l'on veut se rendre compte des solutions artificielles auxquelles conduit la scolastique juridique chère à quelques jurlslcs, on pourra lire le livre d ailleurs très remarquable de M. Mestre, Les personnes morales et le principe de leur responsabilité morale, 1899.

1. Pour la déternùuation de la l'aute personnelle, cf. Libres entretiens, mars 1908; et mon volume L'Etat, les gouvernements, 1903, p. 778 et Manuel, p. 457 et suiv. Cf. aussi Tribunal des confits, 1 juin 1908 dans l'alTaire de l'instituteur Morizot, qui avait prononcé des propos (Ibicènes dans sa classe et adressé des injures grossières à la religion; le tribunal des conflits a vu là une faute per-

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un but étranger au fonctionnement du service public, c'est sur son propre patrimoine que le , préjudice devra être réparé. Si au contraire il y a une faute de service, c'est-à-dire si le fonctionnaire, tout en commettant une faute, a agi dans le but d'assurer le fonctionnement du service, l'indemnité due à la victime de la faute sera prise dans la caisse publique. M. Hauriou a dit qu'alors l'Etat était responsable pour faute '■. Il faut s'entendre. L'Etat n'est pas responsable d'une faute qu'il ne peut pas commettre, pour cette bonne raison qu'il n'est pas une personne. Mais la caisse collective assure l'administré contre le préj udice provenant pour lui du mauvais fonctionnement d'un service public dû à la faute d'un ou plusieurs fonctionnaires. Cette assurance est de droit puisque c'est dans l'intérêt collectif qu'est établi le service public.

Ainsi par ces notions nouvelles de la loi, des obligations négatives et positives s'impo-

sonnelle pouvant entraîner la responsabilité de l'instituteur [Recueil, 697 ; Sirey, 1908, III, p. 83, avec les très remarquables conclusions de M. le commissaire du gouvernement Tardicu).

I. Note sous l'arrêt Tomaso Grecco, 10 février igoS, Sircy, III, p. ii3. — Cf. mon Manuel, p. 670.

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sant aux gouvernants, de l'acte administratif, de la responsabilité de TElat, on voit comment s'élabore un régime politique nouveau duquel seront définitivement éliminés les concepts métaphysiques de personnalité et de souveraineté, dont je me suis attaché d'abord à montrer le néant et le danger.

Il me reste à étudier le second élément de la transformation politique, la décentralisation ou le fédéralisme syndicaliste. Ce sera l'objet de la prochaine et dernière conférence.

I. Critique du syndicalisme révolutionnaire. — II. La vraie notion de classe sociale, — III. Le vrai caractère du mouvement syndicaliste. — IV. Comment il se coordonne avec la transformation du régime politique. — V. Le syndicalisme fonctionnariste. — VI. La décentralisation par sei'vices publics. — VII. Conclusions générales.

Mesdames, Messieurs,

En même temps que le gouvernement central se transforme et s'organise sur le fondement du droit objectif, apparaît un autre arrangement social d'une importance considérable, et que j'ai appelé la décentralisation ou \e fédéralisme syndicaliste. Les différentes classes sociales prennent conscience à la fois de leur autonomie et de leur interdépendance. Elles se donnent parle syndicalisme une structure juridique définie ; elles tendent même à acquérir la direction de la besogne sociale qui en fait leur incombe ; elles viennent limiter l'action du gouvernement central, devant la

réduire dans un avenir, peut-être prochain, à un simple rôle de contrôle et de surveillance. Ainsi, j'en ai la conviction, le mouvement syndicaliste, après une période plus ou moins longue de troubles et peut-être de violences, pourra donner à la société politique et économique de demain une cohésion et une intégration que n'a point connues depuis des siècles notre société française.