Revue politique et parlem.. n° avril 1906, p

2. V. les énergiques déclarations de M. Clemenceau, président du Conseil et de M. Barthou, ministre des travaux publics, des postes, etc. à la Chambre des députés, séance du i3 mars 1908, et au moment de la grève des postes en mars et mai 1909, particulièrement séance de la

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beaucoup des orateurs des bourses du travail, des syndicats d'instituteurs, sous-agents des postes, douaniers et autres ont surtout en vue leurs intérêts personnels. Mais en même temps je pense aujourd'hui que le syndicalisme fonclionnariste est un mouvement profond et intense, que le législateur ne peut ni l'entraver ni même le diriger, qu'il est corrélatif et complémentaire de la disparition de la puissance personnelle et souveraine de l'Etat, et qu'il est un des aspects du grand mouvement syndicaliste qui est en train de réorganiser la société.

Sans vouloir expliquer et discuter les notions de fonctionnaire et de service public, je rappelle d'un mot que les fonctionnaires sont tous les individus associés directement et d'une manière permanente ' et normale au fonctionnement d'un service public', et qu'un

chambre, ii mai 1909. Cf. sur la grève des postes Rolland, Revue du droit public, 1909, p. 287.

I . Je dois rapprocher de cette défiaition, celle donnée dans le projet de loi sur les associations de fonctionnaires..., déposé le II mars 1907 : « Sont considérés comme fonctionnaires..., tous ceux qui en qualité de délégués de l'autorité publique, d'employés, d'agents ou de sous-agcnts, fout partie des cadres permanents organisés pour assurer le fouctionnoiuent d'un service public régi par l'État. » V. le texte du projet, Bévue du droit public, 1907, p. 'àSi et l'article très intéressaut

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service public est une certaine activité, l'accomplissement d'une certaine besogne qui à un moment donné est considérée comme étant d'une importance telle pour le groupement social que c'est un devoir juridique pour les gouvernants d'en assurer l'accomplissement. Les fonctionnaires accomplissent donc dans la division du travail social des besognes qui ont un caractère commun, particulièrement saillant et déterminé par ce fait que leur travail est considéré comme nécessaire à la vie même du groupe. Si donc notre définition des classes sociales est exacte, les fonctionnaires forment par eux-mêmes certainement une classe sociale distincte. Il semble bien que de nombreux

de M. Rolland. La commission de la Chambre a adopté ce texte, en l'étendant, et avec raison, aux agents des départements et des communes [Rapport de M. Jeanneney, loc. cit.) Cf. le projet adopté définitivement par la Commission de la précédente législature, Revue du droit public, 1909, p. 593. — Cf. la discussion et les déclarations du gouvernement à la Chambre des députés, aux séances des 7, 8, 10, II, i3 et 14 mai 1907, spécialement le discours de M. Deschanel (8 mai), suivies du vote d'un ordre du jour de confiance, sur les interpellations de divers députés, notamment MM. Gauthier (de Clagny), Buisson, Jaurès. Cf. le nouveau projet déposé par le ministère Clemenceau, le a5 mai 1909 [Revue du droit public, 1909, p. 243), et le projet identique à celui-ci, déposé par le ministère Briand, le 3o juin 1910. V. aussi le discours de M. Briand, président du conseil à Saint-Chamond, 10 avril 1910 [Le Petit Temps, II avril 1910).

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faits d'observation, qu'il serait trop long de rapporter, viennent confirmer cette proposition.

Dès lors la classe sociale des fonctionnaires est entraînée dans le grand mouvement syndicaliste. Comme toutes les classes de la société, elle tend à acquérir une structure juridique définie. Le syndicalisme fonctionnai iste n'est rien de spécial ; il n'est qu'un des éléments du mouvement général syndicaliste qui s'étend à toutes les parties de la société. Mais pris en soi il est cependant un phénomène assez complexe. La grande classe des fonctionnaires en effet est une classe étendue qui comprend beaucoup de sous-classes, autant qu'il y a de services publics dillerents. Si tous les fonctionnaires sont unis par la similitude de besogne, les fonctionnaires d'un même service sont évidemment plus étroitement unis les uns aux autres. Aussi quoique mouvement un, le syndicalisme fonctionnariste est un mouvement complexe, qui revêt des formes différentes suivant les divers services publics et provoque la formation d'autant de syndicats qu'il y a de services publics différents, pouvant former d'ailleurs les éléments d'une vaste fédération.

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Mais que les fonctionnaires prennent garde et se méfient des meneurs et des démagogues, qui veulent les entraîner dans l'action révolutionnaire de la Confédération générale du travail. Qu'ils restent étrangers au sj-^ndicalisme révolutionnaire ; qu'ils soient convaincus que rien ne pourrait être plus nuisible à leurs propres intérêts que de participer à une action révolutionnaire*. Qu'ils n'oublient

I. M. Clemenceau a rendu aux instituteurs un signalé service — que d'ailleurs ils n'ont pas su comprendre — en leur disant dans sa très remarquable lettre du 7 avril 1907 : « Votre place n'est pas à la Confédération générale du travail. Elle y est d'autant moins qu'il s'y tient un langage auquel un éducateur ne peut pas a.pporter son adhésion. L'apologie du « sabotage » et de « l'action directe », la provocation à la haine entre citoyens, l'appel à la désertion ou à la trahison, sont d'une doctrine que vous vous devez à vous-mêmes, à votre mission, à l'école laïque, à l'idéal républicain comme à votre pays, de combattre avec une suprême énergie. Le paragraphe 3 de l'article 16 des statuts de la Confédération générale du travail désigne comme un des buts de l'Association « la « propagande utile pour faire pénétrer dans l'esprit des « travailleurs organisés la nécessité delà grève générale ». Si vous pensez sincèrement que vos efforts doivent tendre à ce résultat, vous devez reconnaître qu'il y a incompatibilité absolue entre cette conception et les devoirs de votre fonction » (Le Temps, 8 avril 1907). — Rapp. la résolution votée au congrès d'instituteurs de Lyon, le l5 avril 1908 et rapportée au début de cette conférence. — Le congrès national des sous-agents des postes est allé lui aussi à rencontre même des intérêts qu'il prétend représenter en votant, après une longue discussion il est vrai, le 19 avril 1908, l'ordre du jour suivant ; « Le congrès du syndicat national des sous-agents des postes, tclégra-

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pas que, quoi qu'on dise, la violence et la haine ne fondent rien de durable. Qu'ils

plies et téléphones, considérant que la Confédération générale du travail est l'expression vivante et agissante de la solidarité prolétarienne; qu'elle est actuellement le trait d'union indispensable entre toutes les organisations syndicales; qu'aucune organisation consciente de ses devoirs de solidarité ne doit rester en dehors de la Confédération générale du travail; considérant, d'autre part, que les sous-agents des P. T. T. salariés de l'Ltat ont, comme tous les autres salariés, des revendications à présenter à leur employeur, l'Etat patron; qu'ils ne sauraient confirmer la thèse gouvernementale qui dresse une barrière entre le prolétariat administratif et le salariat de l'industrie privée; qu'en adhérant à la Confédération générale du travail, ils accomplissent leur devoir de solidarité ouvrière; que les syndicats ouvriers ont, en toute occasion, appuyé et encouragé les revendications des salariés de l'Etat; déclarent adhérer à la Confédération générale du travail » [Le Temps, n°" :20 et ai avril 1908). Quant aux grèves des ae;ents des postes en mars et en mai 1909, elles ont constitué un mouvement nettement révolutionnaire; le gouvernement les a énergiquement réprimées et il a eu raison. Je ne crois pas qu'elles aient avancé, bien au contraire, les affaires du syndicalisme postal. En provoquant le grand meeting de l'hippodrome du 4 avril 1909 qui a réuni postiers et ouvriers, les agents des postes ont plutôt compromis leur cause. Les fonctionnaires (il faut qu'ils le comprennent), ne sont pas des employés qui luttent contre leur employeur ; ils ont assumé la charge d'un service public; ils s'unissent pour défendre leur situation, c'est parfaitement légitime, mais cette situation leur est assurée dans l'intérêt du service avant tout, et ils ne peuvent pas sous prétexte de défendre leurs prétendus droits entraver le bon fonctionnement du service. Néanmoins la grève des postes a été un fait singulièrement signilicatif, il a été une manifestation éclatante de la puissance syndicale, et la preuve que le premier devoir du parlement est de donner aux fonctionnaires une situation indé-

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n'oublient pas non plus qu'ils ne peuvent pas invoquer, eux fonctionnaires, le mythe de la grève générale, parce qu'ils sont par définition associés à un service public, c'est-à-dire à une activité dont l'accomplissement constitue une devoir juridique pour ceux qui en sont en fait investis. Recourir à la grève serait pour les fonctionnaires le moyen le plus sûr de restaurer l'arbitraire sans limite d'un gouvernement omnipotent.

Maintenu au contraire dans les limites que je viens de tracer en quelques mots, le syndicalisme fonctioniiariste permettra certainement, dans un avenir prochain, ce que j'appelle une décentralisation par services publics, laquelle, je le crois, correspond à un besoin certain. Je m'explique.

pendante et sûre. A cette seule condition on peut exiger du fonctionnaire un dévouement sans réserve à son service et réprimer énergiquement et efficacement toute tentative pour entraver le fonctionnement du service.

T,.\ DÉCENTRALISATIOxX PAR SERVICES PUBLICS

Tant que l'on ne demandait à l'Etat que de rendre la justice, d'assurer la sécurité à l'intérieur et la protection à l'extérieur, le besoin de la décentralisation ne s'est point imposé, et les gouvernants détenteurs de la plus grande force, pouvaient remplir seuls ou par leurs agents directs cette mission de justice, de protection, de sécurité. Mais quand l'homme moderne, ayant pris une conscience nette de l'interdépendance sociale liant tous les membres du groupe, gouvernés et gouvernants, a reconnu à ceux-ci le devoir d'assurer l'exécution de besognes diverses dans tous les ordres de l'activité humaine, forcément a dû se produire une tendance décentralisatrice. Les gouvernants, qui ne sont que les détenteurs de la plus grande force, ne peuvent pas

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eux-mêmes, ou par leurs agents directs, accomplir ces divers travaux. Ils seront alors nécessairement exécutés par des groupes d'individus, ayant une certaine indépendance à l'égard des gouvernanis et imprimant l'impulsion au service, le dirigeant même, mais sous le contrôle et la surveillance des gouvernants et de leurs agents. Gela est précisément la décentralisation.

On a tenté de la réaliser en utilisant un groupe social, naturel, très ancien, mais bien vieilli, la commune, ou un groupe de création nouvelle et tout artificiel, le département. Les lois du lo août 1871 et du 5 avril 1884 ont prétendu réaliser une véritable décentralisation régionale et communale. Elle est plus apparente que réelle. Serait-elle réelle, elle est insuffisante parce qu'elle laisse en dehors d'elle le plus grand nombre des services publics. Ce n'est certainementpas dans le sens do la décentralisation communale ou départementale que s'oriente noire organisation administrative. La décentralisation s'est produite aussi dans une certaine mesure par l'érection de quelques services publics en établissements publics, ayant en droit une certaine autonomie, mais toujours placés sous le contrôle étroit et

DiGuir

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souvent tracassier des agents du Gouvernement'.

La forme de décentralisation vers laquelle nous allons est toute dili'érente. Elle se réalise peu à peu par l'organisation corporative des fonctionnaires d'un même service. Elle est la conséquence du mouvement syndicaliste dont nous avons reconnu la profondeur et l'intensité. Les fonctionnaires d'un même service formeront un syndicat corporatif, qui leur assurera une protection contre l'arbitraire du Gouvernement, contre les révocations illégales, contre le favoritisme, les dénonciations, et qui en même temps sera associé à la direction même du service. Les syndicats de fonctionnaires constitués d'abord pour défendre les intérêts professionnels, les intérêts de classes, acquerront peu à peu un rôle d'impulsion et de direction dans le service public qui leur est confié. Un droit de contrôle effectif, de surveillance constante devra d'ailleurs être réservé aux gouvernants et à leurs agents.

I. La tentative la plus intéressante faite dans ce sens en France est évidemment la décentralisation de l'enseignement supéiieur, en partie réalisée par la création tles universités. L. du lo juillet 1896, relative à la conslitulion des universités, les trois décrets du -ai juillet et les doux décrets du aa juillet 1897.

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D'autre part cette autonomie fonctionnelle devra avoir pour contre-partie une responsabilité, fortement organisée, énergiquement sanctionnée, du fonctionnaire à l'égard du public. Le fonctionnaire étant plus protégé, plus indépendant, ayant plus d'iniliative, devra être plus responsable.

Sans doute, nous ne sommes pas encore arrivés à une notion assez précise du rôle professionnel et social des classes, à une conscience assez forte de l'étroite interdépendance qui les unit; les fonctionnaires eux-mêmes ne sont pas encore suffisamment pénétrés de l'obligation rigoureuse qui s'impose à eux d'assurer dans toutes les circonstances le fonctionnement exact et sans interruption des services publics ; ils n'ont pas encore le sentiment assez net de leur responsabilité à l'égard du public pour que dès aujourd'hui ce système de décentralisation puisse être appliqué à tous les services. Mais je crois que nous nous y acheminons assez rapidement. L'un des faits qui, ce me semble, marquent le mieux cette tendance, c'est l'organisation corporative de la discipline fonctionnelle^ qui résulte d'une série de décrets que le Gouvernement a été amené à faire ces dernières années pour

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beaucoup de catégories de fonctionnaires, par exemple les employés des différents ministères, lesfonctionnaires des ponts et chaussées, des administrations financières, etc.*. N'estce pas une preuve certaine de la tendance vers l'organisation corporative des fonctions publiques?

Les caractères de ce mouvement syndicaliste ont été mis en relief par quelques publicistes distingués, M.Maxime Leroy^ qui s'est

1. Cons. Bonuard, Chronique administrative, Revue du droit public, 1907, p. ^61, publiée séparément sous le titre ; La crise du fonctionnarisme, ses causes et ses remèdes, 1907. Analysant les dispositions générales qui se retrouvent dans ces divers décrets, M. Bonnard écrit : <( Il est une disposition qui mérite particulièrement d'attirer l'attention, c'est celle relative à la présence de représentants élus par leurs collègues, soit dans les commissions d'avancement, soit dans les conseils de discipline. L'importance de cette disposition consiste en ce qu'elle paraît représenter un moment de l'évolution delà fonction publique vers son organisation corporative. » Cf. Ib., De la répression disciplinaire, thèse I90'j, Bordeaux.

1. Voir notamment la brochure publiée sous le patronage de la Ligue des droits de l'homme, par M. Max. Leroy, sous le titre : Le droit des fonctionnaires, 1906; Rapport à la Ligue dos droits de l'homme sur le droit des fonctionnaires, 1907; La crise des services publics, dans Pages libres, aa février 1908 et aussi les deu.x livres importants de M. Max. Leroy, Les Transjormations de ht puissance publique, les syndicats de fonctionnaires, 1907; La loi, essai sur la théorie de l'autorité dans la démo^ cratie, 1908 (paru pendant la première imprebsiou de cea conférences).