DÉCENTRALISATION ADMINISTRATIVE

Entre tous les actes que ce rapport doit embrasser, je place en première ligne le décret sur la décentralisation administrative, en date du 25 mars 1852.

Ce décret a été conçu d'après cette pensée féconde que, si Von peut (jouvemier de loin, on n'administre bien que de près, et qu'en conséquence, autant il importe de centraliser l'action gourernenienlale et politique de l'État, autant il est nécessaire de décentraliser l'action purement administrative.

La centralisation fait la force de la France, en rendant partout présente la main du pouvoir; mais il n'en faut pas exagérer l'application jusqu'à dépouiller les autorités locales de toute initiative.

S'il importe, en effet, que l'administration d'un grand pays soit juste , ferme et éclairée , il n'est pas

moins essentiel que son action soit raj)ide et assure à tous les besoins une prompte satisfaction. C'est ce qu'on avait trop perdu de vue depuis la chute de l'Empire : pour avoir voulu attribuer à l'autorité centrale la décision de toutes choses, on avait multiplié sans mesure les lenteurs et les formaUtés. Un changement radical était nécessaire, car on en était arrivé à ce point que la plupart des affaires départementales et communales, même les moins importantes, nécessitaient l'intervention successive du maire, du sous-préfet, du préfet, du ministre et souvent de plusieurs ministères, du conseil d'État, et enfin du chef du gouvernement lui-même.

Cette multiplicité des formalités et des écritures n'était pas l'inconvénient le plus grave de la centralisation ainsi dénaturée : la responsabilité avait été partout détruite. Les autorités locales, n'ayant que des avis à donner, étudiaient rarement les affaires avec cette application et ce soin qu'exige la nécessité de prendre une détermination; d'autre part, l'administration supérieure, statuant à distance et d'après l'avis des préfets, se voyait presque toujours obligée d'adopter les propositions qui lui étaient faites; en sorte que la responsabilité des décisions prises , partagée entre le ministre , le conseil d'Etat et le préfet, le sous-préfet et le maire, ne pesait en réalité sur personne.

Cette absence du sentiment de la responsabilité est destructive de toute bonne administration : elle substitue l'apathie h l'activité, la mollesse à la décision. Une législation qui permettrait aux fonctionnaires de s'abriter les uns derrière les autres, et dont l'application journalière ne leur donnerait })as l'habitude de résoudre eux-mêmes les difficultés, serait en opposition avec les principes les plus essentiels de gouvernement. La décen-

tralisation, en faisant peser sur les préfets seuls une responsabilité jusqu'ici parta{jée , stimule chez ces fonctionnaires l'esprit d'initiative; en leur imposant de plus graves devoirs, elle leur ouvre une splière d'action plus étendue, et développe chez eux cette élévation et cette fermeté de vues que donne l'exercice habituel d'une grande autorité.

La décentrahsation administrative n'aura donc pas seulement pour résultat d'accélérer l'expédition des affaires ; elle aura encore l'avantage de former des hommes de gouvernement.

Pour s'être dépouillée de la plupart des attributions qu'elle exerçait comme tutrice des départements et des communes, l'administration supérieure n'a point diminué l'importance de sa mission à leur égard. Seulement, au lieu de descendre comme autrefois dans toutes les minuties des affaires locales, elle s'en tient maintenant à surveiller l'action des préfets. Echappant aux détails, l'œil et la main plus libres, elle peut exercer sur ces fonctionnaires un contrôle vigilant et de tous les jours, qui prévient toute appréhension sur l'étendue des pouvoirs qui leur sont confiés. De même que la cour des comptes est toujours présente à la pensée des comptables , de même l'idée de l'appréciation souveraine de l'administration centrale agit sans cesse sur l'esprit des préfets. Par l'usage du droit qui lui appartient d'annuler ou de réformer leurs actes, par les instructions qu'il leur transmet, le ministre peut prévenir ou réprimer tous les excès de pouvoirs, faire cesser les divergences d'opinion, et concilier ainsi tous les avantages de la décentralisation avec la nécessité de conserver en France l'unité des traditions et des principes.

Tel a été l'objet de trois circulaires que j'ai adressées

aux préfets, les 10 avril et 3 mai 1852. Les deux dernières surtout, qui sont de la même date, et qui tiaitent séparément des affaires départementales et de celles des communes et des établissements de bienfaisance, contiennent des instructions fort étendues et des modèles de décisions sur chacune des matières nouvellement placées sous l'autorité immédiate des préfets. Elles ont assuré l'exécution prompte et uniforme du décret du 25 mars 1852 dans tous les départements.

Lorsque, après un certain temps, l'esprit d'initiative et l'habitude d'une exacte application des lois se seront fortifiés dans les préfectures, il conviendra, je crois, d'étendre la nomenclature des ob-ets décentralisés, ou du moins de réduire le contrôle des ministres; peut-être même ces deux progrès pourront-ils s'effectuer à la fois; car le but marqué par le décret du 25 mars 1852 est d'investir le plus possible les préfets de l'administration des localités, pour rendre plus rapide l'action du pouvoir de tutelle sur la gestion des affaires départementales et communales.

INSPECTION DES PREFECTURES.

Cependant il vous a paru, Sire, que l'organisation d'un mode de surveillance tout spécial était l'indispensable corollaire de la grande réforme qui venait d'être accomplie : vous avez décidé, par un décret du 2 février 1853, qu'une inspection générale des préfectures de l'Empire aurait lieu d'après des instructions rédigées par le ministre de l'intérieur. De hauts fonctionnaires, conseillers d'Etat ou sénateurs, ont été chargés de constater, dans chaque département, l'influence du décret de décentralisation sur la marche des services publics, et de recueillir tous les renseignements propres à faire

connaître les modifications ou les développements que ce décret pourrait comporter, fjenrs instructions, rédigées surtout en vue de l'application du décret de décentralisation, mais qui s'étendaient néanmoins à toutes les matières auxquelles elles pouvaient utilement s'appliquer, ont servi de base à une vaste enquête administrative qui est aujourd'hui presque entièrement terminée.

Depuis leur retour, les inspecteurs des préfectures se sont réunis en commission sous ma présidence; ils ap- ])ortent à Votre Majesté des appréciations concordantes et précises qui font connaître la situation administrative et économique de l'Empire , les vœux et les besoins des populations, les progrès déjà accomplis, grâce à l'initiative de votre gouvernement , et ceux qu'il appartient encore à l'avenir de réaliser.

Je compte vous proposer prochainement, Sire, j)lusieurs mesures qui me paraissent devoir a})porter de notables améliorations dans les services administratifs ; mais je m'empresse, dès à présent, de déclarer que les inspecteurs des préfectures ont constaté l'heureuse influence et les bienfaits du décret de décentralisation ; ils ont reconnu dans les préfectures, dans les sous-préfectures et dans un grand nombre de mairies , que les affaires, d'autant plus soigneusement étudiées que le contrôle de l'administration centrale ne doit ])lus s'exercer sur elles qu'après leur solution, s'expédient maintenant avec une activité jusqu'ici sans exemple et à la grande satisfaction des administrés.

Cependant, et avant même que l'expérience du décret de décentralisation eut été faite complètement, une grave atteinte lui a été portée par la loi du 10 juin 1853, qui, en enlevant aux préfets le droit tl'autoriser, dans certaines limites, les impositions extraordinaires et les

pini)ruiits comniunaux, a remis en vigueur l'ancienne législation en ce qui concerne ces deux objets. Certains esprits s'étaient effrayes des conséquences de la réforme accomplie; d'autres avaient consenti à leur faire une concession qui pouvait d'ailleurs se justifier à cette époque par le désir d'effectuer d'une manière uniforme les opérations relatives à la conversion des dettes des commîmes. Il est démontré aujourd'hui que les craintes relatives à la décentralisation étaient chimériques ou exagérées, et que les dispositions du décret du 25 mars 1852 auraient pu, sans inconvénient, être maintenues dans leur intégrité.

L'abrogation partielle de ce décret a soulevé de vives réclamations dans les départements ; la nécessité de soumettre les emprunts communaux aux formes solennelles des règlements d'administration publique retarde d'une manière fâcheuse la solution des affaires m'gentes.

Il est donc regrettable que les préfets ne soient plus investis de l'attribution qu'ils tenaient du décret du 25 mars 1852, en matière d'impositions et d'emprunts communaux, et il est à désirer que cette disposition fâcheuse de la loi du 10 juin 1853 soit rapportée le plus promptement possible, si l'on ne peut pas la considérer comme ayant déjà cessé d'exister avec la loi elle-même, qui était transitoire et ne devait durer que pendant l'intervalle de la session législative de 1853 à celle de 1854. Je prendrai incessamment les ordres de Votre Majesté à ce sujet.