LE FÉDÉRALISTE, N'^ XXIV

(hamilton)

Au peuple de V Etat de Neiv York :

En ce qui touche les pouvoirs que Ton propose de conférer au gouverneiïîent fédéral, relativement à la, création et à la direction des forces nationales, je n'ai rencontré qu'une seule objection, qui, si je l'ai bien comprise, est la suivante : On n'a pas pris de précautions suffisantes contre l'existence d'armées permanentes en temps de paix. Je vais m'elTorcer de prouver que cette objection repose sur des bases faibles et peu solides.

Elle a été exprimée dans les termes les plus généraux et les plus vagues, et soutenue par des affirmations hardies, sans l'apparence d'un raisonnement, sans même l'appui de doctrines théoriques ; en contradiction avec l'expérience des autres Nations libres, et avec l'opinion générale de l'Amérique, telle qu'elle est exprimée dans la plus grande partie des Constitutions existantes. On sentira que cette remarque

n'est pas déplacée, quand on songera que l'objection que nous examinons porte sur la prétendue nécessité de restreindre l'autorité h'-gislative du gouvernement national, sur l'article des établissements militaires; principe inconuudes Etats, si ce n'est dans une ou deux Constitutions, et rejeté par tous les autres.

Un homme étranger à notre état politique, qui lirait à présent nos journaux, sans avoir auparavant examiné le plan proposé par la Convention, serait naturellement amené à l'une des deux conclusions suivantes : ou que ce plan contient une disposition positive qui exige qu'on entretienne, pendant la paix, des armées permanentes, ou qu'il donne à XExèculif le droit entier de lever des troupes, sans soumettre, en aucune manière, ses volontés à cet égard à l'examen de la Législature.

S'il venait ensuite à lire le plan lui-même, il verrait avec surprise qu'il ne contient aucune de ces dispositions ; que le droit de lever des troupes appartient à la Législature et non à V Exécutif ; que cette Législature est un corps populaire composé des représentants du peuple périodiquement élus; et il y trouverait, au lieu de la disposition qu'il aurait supposée en faveur des armées permanentes, une importante restriction à l'autorité législative elle-même, dans la clause qui défend d'appliquer les deniers publics à l'entretien d'une armée pendant une période de plus de deux ans — précaution qui, après examen plus approfondi, paraîtra une garantie considérable et réelle contre le maintien des troupes sans qu'il y ait nécessité évidente.

Détrompée de sa première idée, la personne que je suppose poussera un peu plus loin ses conjectures ; elle se dira vraisemblablement qu'il est impossible que des déclamations si véhémentes et si passionnées

n'aient pas un prétexte qui les colore. Il faut nécessairement, se dira-t-elle, que ce peuple, si inquiet pour sa liberté, ait, dans tous les modèles de Constitutions qu'il a précédemment établis, inséré les dispositions les plus précises et les plus rigides à cet égard. C'est parce qu'elles ont été omises dans le nouveau plan, qu'ont pris naissance toutes ces appréhensions et ces clameurs.

Si, d'après cette idée, elle entreprend de passer en revue les différentes Constitutions des Etats, quel sera son étonnement, lorsqu'elle verra qu'il en est seulement deux parmi elles (1) qui contiennent une prohibition des armées permanentes en temps de paix; que les onze autres, ou bien ont observé un profond silence à cet égard, ou bien reconnaissent expressément à la Législature le droit d'autoriser l'existence des armées permanentes.

La personne que je suppose resterait cependant toujours persuadée que tant de clameurs

(1) Cette affirmation est fondée sur la Collection imprimée des Constitutions des Etats. La Pennsylvanie et la Caroline du Nord sont les deux seules qui aient prononcé l'interdiction, en ces termes : « Comme les armées permanentes en temps de paix « mettent la liberté en danger, elles ne doivent pas être conser- « vées. )) Ceci constitue plutôt une précaution qu'une •prohibition. New-Hampshire, Massachusetts, Delaware et Maryland ont, chacun, dans li'ur Bill des Droits, une clause relative à cet objet. « Les armées permanentes sont dangereuses pour la liberté ; « elles ne doivent pas être levées ni conservées sani< le com^ente- « ment de la Législature. » C'est une reconnaissance formelle de l'autorité de la Législature. New-York n'a pas de Bill des Droits, et sa Constitution ne dit pas un mot à cet égard. 11 n'y a point de Bills de Droits annexés aux Constitutions des autres Etats, et leurs Constitutions, sont de même, muettes sur ce sujet. On m'a dit cependant qu'un ou deux Etats ont des Bills des Droits, qui ne figurent pas dans cette Collection ; mais qu'ils reconnaissent également le droit de l'autorité législative sur ce point. — Publius.

sur cet objet ne sont pas sans un prétexte plausible. Elle ne pourrait jamais imaginer, tant qu'il lui resterait d'autres conjectures à former, que ce n'est autre chose qu'une expérience sur la crédulité publique, dictée soit par une intenlion rélléchie de tromper, soit par l'excès d'un zèle trop immodéré pour être sincère. Elle croirait vi-aisemblablement trouver les dispositions en question dans le pacte primitif fait entre les Etals. Elle espérerait, enfin, y trouver le mot de l'énigme. 11 n'est pas douteux, se dirait-elle, que la Confédération aujourd'hui existante ne contienne les dispositions les plus précises contre les établissements militaires en temps de paix : c'est pour s'être écarté de ce modèle, sur un article favori, que s'est produit le mécontentement qui semble animer ces champions j)olitiques. Si elle examinait avec une attention scrupuleuse et réfléchie les articles de la Confédération, son étonnement deviendrait bien plus grand, et l'indignation s'y joindrait, lorsque, contre son attente, elle trouverait que ces articles, au lieu de contenir la prohibition qu'elle y chercherait, et quoiqu'elles restreignent, avec une circonspection jalouse, l'autorité des Législatures des Etats à cet égard, ne mettent pas une seule restriction à celle des Etats-Unis. Si l'observateur était un homme d'un caractère vif et ardent, il ne pourrait s'empêcher plus longtemps de considérer ces clameurs comme les artifices malhonnêtes d'une opposition méchante et sans principes, contre un plan que doivent examiner attentivement et de bonne foi tous ceux qui aiment sincèrement leur pays! Par quel autre motif, dirait-il, aurait-on exhalé de si violentes déclamations contre ce plan, sur un point dans lequel il semble s'être conformé au vœu général de l'Amérique, tel qu'il est exprimé dans ses difïerentes formes de gouvernement, et qui

même y ajoute, pour la sécurité publique, un nouveau et puissant moyen qu'elles avaient ignoré ? Si, au contraire, c'était un homme calme et sans passion , il se contenterait de gémir sur la faiblesse de la nature humaine, et sur ce que, dans la discussion d'un objet si intéressant pour le bonheur de plusieurs millions d'hommes, le rapport véritable, sous lequel la question doit être envisagée, ait été embrouillé et "" obscurci par des moyens si contraires à une décision sage et impartiale. Et même, un homme de ce caractère ne pourrait s'abstenir de remarquer qu'une semblable conduite semble trop déterminée par l'inlontion d'égarer le peuple, en alarmant ses passions, au lieu de le convaincre par des arguments adressés ù son intelligence.

Quoique cette objection no puisse être que faiblement appuyée, même par les précédents pris chez ]ious, il sera utile d'examiner de plus presses mérites intrinsèques. Après un mûr examen, on trouvera (ju'il serait peu sage de tracer des limites au pouvoir de la Législature, relativement aux établissements militaires, et que si Ton en traçait, les besoins de la Société forceraient vraisemblablement à les franchir.

Quoiqu'un vaste océan sépare les Etats-Unis de l'Europe, diverses considérations doivent nous défendre d'un excès de confiance ou de sécurité. D'un côté s'étendent, le long de nos frontières, de nouveaux Etablissements soumis à la puissance de l'Angleterre; de l'autre côté, et touchant aux Etablissements anglais, nous sommes bornés par des Colonies et des Etablissements soumis h. la domination de l'Espagne. Cette situation et la proximité des îles de l'Inde occidentale, crée, entre ces deux Nations, un intérêt commun, relativement à leurs possessions américaines et relativement à nous. Les peuplades

sauvages, qui habitent près de nos frontières occidentales, doivent être regardées comme nos ennemis et leurs alliés naturels, parce qu'elles ont beaucoup à craindre de nous et beaucoup à espérer d'eux. Les progrès dans l'art de la navigation ont, à raison de la facilité des communications, rendu voisines les Nations les plus éloignées.

L'Angleterre et l'Espagne sont au nombre des principales Puissances maritimes de l'Europe. Il n'est pas improbable que nous voyions un jour ces deux'Nations s'accorder dans leurs vues. L'éloignement progressif du degré de parenté diminue chaque jour la force du pacte de famille entre la l^rance et l'Espagne; et tous les hommes politiques ont toujours, avec raison, regardé les liens du sang comme des gages douteux et faibles de la durée d'une union politique. Ces circonstances réunies nous avertissent de ne pas nous livrer à une sécurité excessive contre un danger trop réel.

Avant la Révolution et depuis la paix, il a toujours fallu entretenir de petites garnisons sur nos frontières de l'Ouest. Personne ne doute qu'elles ne soient toujours également nécessaires, ne fût-ce que pour prévenir les ravages et les déprédations des Indiens. Ces garnisons seront fournies soit par des détachements occasionnels de la xVIilice, soit par un corps permanent à la solde du gouvernement. Le premier moyen est impraticable, et deviendrait pernicieux s'il était possible.

Les hommes qui com|)osent la Milice ne se soumettront pas à se voir arrachés à leurs occupations et à leurs familles, pour remplir ce pénible devoir en temps de paix ; ou s'ils s'y soumettent, ce ne sera pas pour longtemps. Ouand même ils y consentiraient ou seraient forcés de le supporter, raceroissement de dépense occasionné par le retour fréquent

des périodes de service, la perte du travail et le dérangement dans les recherches industrielles des individus seraient des raisons suffisantes pour faire rejeter ce plan. Il serait aussi à charge et nuisible au public, que ruineux pour les particuliers.

La seconde ressource, qui consiste en un Corps permanent à la solde du gouvernement, nécessite une armée permanente en temps de paix. Ce sera une petite armée, à la vérité, mais ce sera toujours une armée. Ce simple coup d'œil sur le sujet qui nous occupe, suffît à démontrer à la fois Finconvénient de Tinterdiction constitutionnelle des Etablissements de cette nature, et la nécessité de laisser la question à l'autorité et à la prudence de la Législature.

11 est probable, il est même certain que l'Angleterre et l'Espagne augmenteront leurs Etablissements militaires dans notre voisinage, en proportion de l'augmentation de nos forces. Si nous ne voulons pas être exposés sans défense à leurs insultes et à leurs usurpations, il est nécessaire d'augmenter les garnisons de nos places frontières, en raison des forces par lesquelles nos Etablissements de l'Ouest pourraient être inquiétés. De ce côté, il existera toujours des postes d'oili l'on commande une vaste étendue de notre territoire, et qui peuvent faciliter l'invasion de tout le pays.

Il faut ajouter que quelques-uns de ces postes sont les seules routes ouvertes à notre commerce avec les ISations indiennes. Est-il un homme qui put trouver raisonnable de laisser de semblables postes dans un état où ils pourraient être, à chaque instant, surpris par l'une ou l'autre de deux Nations voisines et formidal)les? cette conduite serait l'abandon des règles les plus élémentaires de la prudence et de la politique.

192 rouvoms nécessaires a la défense commune

Si nous ju'éleiidons être un peuple commerçant, si nous voulons seulement défendre nos côtes, nous devons faire nos elîorts pour avoir le plus tôt possibleune marine. Pour y parvenir, il faut des cbnntiers, des arsenaux et, pour leur défense, des fortifications et vraisemblablement des garnisons. (Juand une Xalion est devenue assez puissante sur mer pour pouvoir protéger ses cliantiers par ses flottes, elle n'a plus besoin de garnisons pour cet objet; mais lorsque les lOtablissements maritimes sont dans leur enfnnce, il faut, suivant toute apparence, quelques garnisons^ pen nombreuses, pour prévenir les descentes des ennemis qui pourraient venir détruire les arsenaux, les cliantiers, et quelquefois la flotte elle-même.

PUBLIUS

Du New York Packet, vendredi 21 décembre 178\

(hamilton)

Au peuple de VEtal de New York :

On soutiendra peut-être que les objets énumérés dans le numéro précédent doivent être confiés aux gouvernements des Etats, sous la direction de l'Union. Mais ce serait, en réalité, un renversement des principes élémentaires de notre association politique ; ce serait, en pratique, transporter le soin de la défense commune du gouvernement fédéral aux membres particuliers, — opération oppressive pour quelques Etats, dangereuse pour tous et mortelle pour la Confédération.

Les territoires de l'Angleterre, de l'Espagne et des Nations indiennes dans notre voisinage, ne touchent pas seulement à quelques Etats particuliers, ils enferment l'Union, depuis le Maine jusqu'à la Géorgie. Le danger, quoiqu'il soit à des degrés différents, est donc commun. Par suite, des Conseils communs et un Trésor commun doivent fournir les moyens

d'y résister. Quelques Etats, par leur position géographiquej y sont plus directement exposés. New York est dans cette classe. S'il y avait un plan de dispositions séparées, New York aurait à supporter tout le poids des établissements nécessaires pour sa défense immédiate et aussi pour la protection immédiate ou suprême de ses voisins. Ceci ne serait ni juste pour New York, ni sur pour les autres Etats. Divers inconvénients résulteraient de ce système. Les Etats obligés, par le hasard de leur position, à entretenir les établissements nécessaires, n'auraient de longtemps ni la possibilité ni la volonté de supporter le fardeau des mesures convenables. La sûreté générale sei'ait ainsi subordonnée à la parcimonie^ à l'imprévoyance ou à l'incapacité d'une partie. Si, les ressources de cette partie devenant abondantes et plus étendues, ses dispositions s'agrandissaient en proportion, les autres Etats prendraient bientôt l'alarme, en voyant toute la force militaire de l' Union dans les mains de deux ou trois de ses membres, qui seraient vraisemblablement parmi les plus puissants.

Chacun d'eux voudrait contrebalancer leur supériorité, et ils trouveraient facilement des prétextes. Dans cette situation, les établissements militaires, entretenus par la jalousie mutuelle, seraient susceptibles de s'accroître au-delà des limites naturelles ou convenables, et, se trouvant à la disposition des membres, ils deviendraient les instruments de l'afTaiblisscment ou de la destruction de l'autorité nationale.

Nous avons déjà douné les raisons qui peuvent faire croire que les gouvernements des Etats seront toujours naturellement trop disposés à entretenir, avec celui de l'Union, une rivalité qui aura pour base l'amour du pouvoir; el pie, dans les débats entre le

gouvernement fédéral et l'un de ses membres, le peuple sera toujours prêt à s'unir avec son gouvernement local. Si, indépendamment de cet immense avantage, l'ambition d'un des membres de la Confédération est encore stimulée par la possession exclusive et indépendante de forces militaires, il en résultera pour lui une tentation trop forte et une trop grande facilité d'entreprendre sur l'autorité constitutionnelle de l'Union, et enfin de la détruire. D'un autre côté, la liberté du peuple serait moins assurée, dans cet état de choses, que dans celui qui laisserait les forces nationales dans les mains du gouvernement national.

Si une armée peut être regardée comme une arme dangereuse du pouvoir, elle doit être moins redoutable dans des mains dont le peuple est le plus porté à se défier, que dans celles pour lesquelles il montrerait le moins de défiance. C'est une vérité attestée par l'expérience des siècles, que le peuple est toujours le plus en danger quand les moyens de violer ses droits sont au pouvoir de ceux pour lesquels il manifeste le moins de suspicion.

Les fondateurs de la Confédération existante ont bien senti le danger qu'il y aurait pour l'Union à laissera chaque Etat en particulier la disposition des forces militaires, lorsqu'il leur a défendu, en termes exprès, d'entretenir des vaisseaux ou des troupes, sans le consentement du Congrès. La vérité est que l'existence d'un Gouvernement National et d'établissements militaires sous l'autorité des Etats, ne sont pas moins incompatibles que l'entretien d'un trésor fédéral avec le système des contributions et des réquisitions.

Indépendamment des considérations que nous venons d'exposer, il en est d'autres qui démontrent aussi évidemment l'inconvénient de restreindre l'au-

torité (le la législature nationale. Le but de l'objection que nous combattons est d'empècber l'entretien d'armées permanentes en temps de paix ; mais on ne nous a jamais dit jusqu'où cette prohibition désirée devait s'étendre. Doit-elle porter sur la levée des armées aussi bien que sur leur enirelien en période tranquille ? Si elle se borne à cet entretien, elle n'aura pas une signification précise et ne produira pas l'effet qu'on en attend. Une armée une fois levée, qu*appellera-t-on « l'entretenir » contre le vœu de la Constitution? Quel temps sera requis pour constater la violation de cette règle ? Sera-ce une semaine, un mois, une année ? Ou bien l'armée pourra-t-elle être gardée aussi longtemps que le danger qui a rendu sa levée nécessaire? Ce serait admettre qu'on peut entretenir une armée permanente en temps de ])aixj pour repousser un danger menaçant ou prochain; ce serait en même temps s'écarter du sens littéral de la prohibition, et donner une latitude extrême à l'interprétation. Qui pourra juger de l'existence du danger? Ce sera, sans doute, le gouvernement national. Il pourra donc, à la première occasion, lever des troupes et ensuite les tenir sur pied, aussi longtemps qu'il supposera que la paix et la sûreté de la Nation sont exposées à quelque attaque. Il est aisé d'apercevoir qu'un pouvoir discrétionnaire aussi étendu donnerait une grande facilité pour éluder la disposition.

L'utilité qu'on suppose à une disposition de ce genre, doit être fondée sur la probabilité présumée, ou au moins sur la possibilité d'une réunion du Pouvoir législatif avec le Pouvoir exécutif, pour l'exécution de quelque plan d'usurpation. Mais si cela arrive jamais,, quelle facilité n'aura-t-on pas de faire naître des prétextes de danger prochain ! On aura toujours sous la main les hostilités des Indiens

poussés par l'Espagne ou par l'Angleterre. Pour justifier les craintes qu'on annoncera, on pourra même aller jusqu'à provoquer quelque puissance étrangère, sauf à l'apaiser par des concessions faites à propos. Si nous pouvons raisonnablement supposer que cette union puisse se former et que l'entreprise ait quelque apparence de succès, il est certain que l'armée une fois levée pour un motif ou pour un prétexte quelconque pourra être employée à l'exécution du projet.

Si, pour parer à ce danger, nous prenons le parti d'étendre la prohibition jusqu'à la levée des armées en temps de paix, les Etats-Unis offriront alors le plus bizarre spectacle que l'univers ait jamais vu : celui d'une Nation que sa Constitution mettrait hors d'état de se préparer à la défense, avant d'être effectivement envahie. Comme la cérémonie d'une déclaration formelle de guerre est tombée en désuétude, la présence de l'ennemi sur notre territoire pourrait seule autoriser le gouvernement à lever des troupes pour la défense de l'Etat. Il faudrait recevoir le coup avant d'être en état d'y répondre. Ce genre de politique par lequel les Nations préviennent un danger éloigné, et vont au devant de l'orage qui se forme, nous serait défendu comme contraire aux vrais principes d'un gouvernement libre. Il faudrait exposer nos propriétés et notre liberté à la merci des envahisseurs étrangers, et les inviter par notre faiblesse à se saisir d'une proie sans défense, parce que nous craignons que des chefs créés par nos suffrages, dépendants de notre volonté, puissent mettre en danger cette liberté, en abusant des moyens nécessaires pour sa conservation.

Ici, je m'attends à ce qu'on me réponde que la Milice de ce pays est son rempart naturel, et suffira toujours pour la défense nationale. Cette opinion,

pour tout dire on im mot, a pensé nous faire perdre notre indépendance. Elle coûte aux Etat-Unis des millions qui auraient pu être épargnés. Les faits que notre propre expérience nous offre pour nous dissuader d'une confiance de ce genre, sont trop récents pour que nous puissions être dupes de ce conseil. Des opérations sérieuses de guerre contre une armée régulière et disciplinée ne peuvent être conduitesavec succès que par des forces du même genre. Des motifs d'économie s'unissent à l'intérêt de notre sûreté et de notre puissance pour confirmer cette opinion. Dans le cours de la dernière guerre, la Milice américaine s'est acquis une gloire immortelle, par la valeur qu'elle a souvent montrée ; mais les plus braves de ceux qui la composent savent que la liberté de leur pays n'eût jamais été établie par leurs efforts, quelque puissants, quelque glorieux qu'ils aient été. La guerre, comme la plupart des autres choses, est une science qui s'acquiert et se perfectionne par l'étude, par la persévérance, par le temps et par la pratique.

Toute politique violente, par cela même qu'elle est contraire au cours naturel et ordinaire des choses humaines, se détruit d'elle-même. La Pennsylvanie offre en ce moment une preuve de la vérité de cette observation. Le Bill des Droits de cet Etat déclare que les armées permanentes sont dangereuses pour la liberté, et ne doivent pas être conservées en temps de paix. La Pennsylvanie, cependant, au sein de la paix la plus profonde, a résolu de lever un corps de troupes, parce qu'il existe dans l'un de ses Comtés quelques désordres partiels; et vraisemblablement elle le conservera tant que la paix publique sera menacée de quelque danger. La conduite du Massachusetts nous donne sur le même sujet une leçon utile, quoique pour un motif différent. Cet Etat (sans

attendre le consentement du Congrès, requis par les articles de la Confédération) a été forcé de lever des troupes pour réprimer une insurrection intérieure, et il conserve toujours un corps de troupes à sa solde, pour empêcher le réveil de l'esprit de révolte. La Constitution particulière du Massachusetts ne s'oppose point à cette mesure ; mais cet exemple peut toujours servir à nous apprendre que, dans notre gouvernement aussi bien que dans ceux des autres Nations, il peut se trouver des occasions qui rendent l'existence d'une force militaire en temps de paix essentielle à la sécurité de la société, et que, par suite, il est déraisonnable de limiter à cet égard l'autorité législative. Appliqué aux Etats-Unis, cet exemple nous apprend à quel point les droits d'un Gouvernement faible sont ordinairement peu respectés,même par ceux qui l'ont établi. 11 nous apprend, enfin, combien les dispositions légales sont de vains écrits, dès qu'ils sont en opposition avec la nécessité publique.

C'était une maxime fondamentale de. la République lacédémonienne que le poste d'amiral ne pût être conféré deux fois à la même personne. Les membres de la Confédération du Péloponèse, complètement vaincus sur mer par les Athéniens, demandèrent Lysander, qui avait déjà servi avec succès deux fois en cette qualité, pour commander leurs flottes combinées. Les Lacédémoniens, pour satisfaire leurs alliés el conserver l'apparence du respect à leurs anciennes institutions, eurent recours au faible subterfuge suivant : ils conférèrent à Lysander tous les pouvoirs d'amiral avec le titre nominal de vice-amiral. Cet exemple, choisi parmi une multitude de semblables, peut être cité pour confirmer une vérité qui nous est déjà connue et démontrée par notre expérience personnelle : c'est que les Nations ont peu d'égard aux

i!00 POUVOIRS NÉCESSAIRES A LA DÉFENSE COMMUNE

maximes dont l'effet naturel est de contrarier les besoins de la société. Les hommes politiques sages doivent prendre garde d'enchaîner le gouvernement par des restrictions qui ne peuvent être observées ; ils savent que chaque infraction aux lois fondamentales, quoique dictée par la nécessité, altère le respect sacré que les magistrats doivent conserver dans leur cœur pour la Constitution de leur pays, et forme un précédent pour d'autres infractions qui ne seront plus justifiées par la nécessité, tout au moins par une nécessité aussi impérieuse et aussi évidente.

Pour le Journal Indépendant.