POUR LE MAINTIEN DE L'UNION

quelqu'un des Etats était opposé à l'autorité de l' Union, il pourrait toujours empêcher l'exécution de ses lois, et l'obliger de recourir à cette même force dont la nécessité est le principal reproche qu'on puisse faire au plan contraire.

La force apparente de cette objection s'évanouira dès qu'on fera attention à la différence essentielle qu'il y a entre un non-accomplissement et une n'sistance directe et active. Si l'entremise des législatures d'Etat est nécessaire pour ramener à effet une mesure de l'Union^ elles n'ont qu'à ne pas agir ou kagir évasivement, et la mesure est manquée. Cette négligence de leur devoir peut être déguisée sous des prétextes sans fondement, mais spécieux, qui préviendront les alarmes que le peuple pourrait concevoir sur la sûreté de la Constitution. Les chefs des Etats peuvent même se faire un mérite d'avoir adroitement éludé la loi, sous le prétexte de quelque convenance, exemption ou avantage temporaire.

Mais si l'exécution des lois du gouvernement national n'exige pas l'intervention des législatures d'Etat, si ces lois agissent directement sur les citoyens eux-mêmes, les gouvernements particuliers ne pourront en arrêter le cours sans exercer ouvertement et violemment un pouvoir inconstitutionnel. Omettre ou éluder ne produirait plus le même effet. 11 faudrait agir et de manière à ne laisser aucun doute qu'ils empiètent sur des droits nationaux. Une tentative de cette nature serait toujours dangereuse vis-à-vis d'une Constitution armée d'un pouvoir suffisant pour sa propre défense, et en face d'un peuple assez éclairé pour distinguer entre l'exercice légal et l'usurpation illégale de l'autorité. Il faudrait, pour en assurer le succès, non seulement une majorité factieuse dans la législature, mais le concours des cours de justice et du peuple. Si les juges

ne conspiraient point avec la Législature, ils déclareraient que les décisions d'une semblable majorité sont contraires à la loi suprême du pays, inconstilutionnelles et nulles. Si le peuple n'était pas infecté du même esprit que leurs représentants d'Etat, en tant que gardien naturel de la Constitution, il soutiendrait de son influence le gouvernement national et, dans le conflit, ferait pencher la balance de son côté. Or ne renouvelleniit pas souvent des tentatives de ce genre avec légèreté et imprudence, parce qu'elles pourraient rarement être faites sans danger pour leurs auteurs, excepté au cas d'exercice tyrannique de l'autorité fédérale.

Si l'opposition au gouvernement national avait pour cause la conduite irrégulière d'individus rebelles ou séditieux, elle pourrait être détruite par les mêmes moyens que les gouvernements des Etats emploient journellement contre les maux de cette nature. Les magistrats, qui sont également les ministres de la loi du pays quelle que soit la source d'où leur pouvoir émane, seraient sans doute prêts à défendre les règlements nationaux, comme ceux des Etats, contre les empiétements de la licence des individus. Quant à ces commotions et ces insurrections partielles, qui troublent quelquefois la société et qui sont le plus souvent causées par les intrigues d'une faction peu considérable ou par une mauvaise humeur soudaine et accidentelle qui n'infecte pas la grande masse de la communauté, le gouvernement général pourrait employer, pour faire cesser des troubles de ce genre, des moyens plus étendus que ne pourraient être ceux d'un seul membre de la Confédération. Et quant à ces haines mortelles, qui, dans certaines conjonctures, s'emparent de la nation tout entière ou d'une grande partie, qu'elles tiennent soit à de puissantes causes de mécontente-

POUR LE MAINTIEN DE l'UNION 125

ment, occasionnées par le gouvernement, soit à la I contagion de quelque violente crise populaire, elles n'entrent point dans les calculs ordinaires. Quand elles se produisent, elles causent ordinairement des révolutions et le démembrement des Empires. Il n'est point de forme de gouvernement qui puisse les prévenir ou les arrêter. C'est en vain qu'on espère se défendre contre des événements trop au-dessus de la prévoyance et de la sagesse humaine; il serait insensé de rejeter un gouvernement, parce qu'il ne peut pas faire des choses impossibles.

PuBLirs.

Pour le Journal Indépendant.

LE FÉDÉRALISTE, No XVII

(hamilton)

■ Au peuple de V Etat de Neiv-York :

On fera peut-être encore, contre le principe de la législation portant directement sur les citoyens américains considérés individuellement, une objection d'un genre différent de celle qui a été exposée et réfutée dans le précédent article. On pourra dire que ce principe tendrait à rendre le gouvernement de rrnion trop puissant et à le mettre à même d'usurper cet excédent de pouvoirs qu'on doit laisser aux Etats pour l'administration locale. En donnant à l'amour du pouvoir toute l'étendue qu'on peut raisonnablement lui supposer, j'avoue qu'il m'est impossible de découvrir comment les personnes à qui le gouvernement général sera confié pourraient éprouver même la tentation de dépouiller les Etats de leur autorité légitime. Le soin de la police purement Intérieure dun Etat me paraît offrir à l'ambition de faibles attraits. Le commerce, les finances, les négociations et la guerre, tels sont les objets ([ui peuvent séduire

les caractères livrés à cette passion du pouvoir; or, tous les pouvoirs relatifs à ces objets sont en premier lieu confiés au gouvernement national. L'administration de la justice entre les citoyens d'un même Etat, la surveillance de l'agriculture et autres objets de même genre, enfin toutes les choses qui peuvent être réglées par la législation locale, ne seront jamais un objet d'envie pour ceux à qui sera confiée l'autorité générale. Il est donc peu vraisemblable que les Conseils fédéraux soient jamais disposés à usurper les pouvoirs qui se rapprocheront des siens ; c'est qu'en effet les tentatives qu'ils pourraient faire pour les exercer, seraient aussi gênantes qu'inefficaces ; leur possession, par suite, ne contribuerait nullement à la dignité, à l'importance ou à la splendeur du gouvernement national.

Mais supposons, pour les besoins de l'argumentation, ([u'une folle avidité du pouvoir suffise pour faire naître ce sentiment ; n'est-il pas évident que le bon sens des électeurs des représentants de la nation ou, en d'autres termes, du peuple des divers Etats, réprimerait les progrès d'une si extravagante ambition. 11 sera toujours beaucoup plus facile aux gouvernements d'Etats d'empiéter sur l'autorité de l'Union, qu'au gouvernement général d'empiéter sur l'autorité des Etats. La preuve de cette proposition résulte du plus grand degré d'influence que les Etats ont généralement sur le peuple, lorsqu'ils administrent avec probité et prudence; cette circonstance nous apprend en même temps que, dans toutes les Constitutions fédérales, il est un élément de faiblesse inhérent h leur organisation, et qu'on ne peut trop prendre de soins pour leur donner toute la force compatible avec les principes de liberté.

La supériorité dinfluence assurée aux gouvernements particuliers résulterait, en partie, de l'étendue

de compétence du gouveruement national, mais surtout de la nature des objets soumis à l'examen des administrations des Etats.

C'est un fait reconnu dans la nature humaine, que ratfection s'alî'aiblit en proportion de la distance ou de l'étendue de l'objet; c'est le même principe qui fait qu'un homme est plus attaché à sa famille qu'à ses voisins, à ses voisins qu'à tous les habitants du pays ; le peuple de chaque Etat sera donc disposé à éprouver une affection plus forte pour son gouvernement local, que pimr le gouvernement de l'Union ; il n'en serait autrement que si l'effet de ce principe était détruit par une administration bien meilleure de l'Union.

Cette disposition déjà si puissante sur le cœur humain, trouverait de nouveaux auxiliaires dans la nature des objets soumis aux gouvernements des Etats.

Les petits intérêts de tout genre qui lomberont nécessairement sous la surveillance des administrations locales, et qui formeront des canaux innombrables d'influence courant à travers toutes les parties de la société, ne pourraient être ici spécifiés chacun en particulier, sans nous entraîner dans des détails moins instructifs que fatigants et ennuyeux.

Les gouvernements d'Etal ont un important avantage qui, à lui seul, suffit à jeter sur notre sujet un jour éclatant, je veux dire l'administration ordinaire de la justice civile et criminelle. Celle-ci est, entre toutes, la source la plus puissante, la plus universelle et la plus sûre de la soumission et de l'attachement du peuple. Ce pouvoir, gardien immédiat et visible de la vie et de la propriété, dont l'activité constante fixe les yeux du peuple par ses bienfaits et par la crainte qu'elle inspire, qui règle tous ces in-

POUR LE MAINTIEN DE l'uNION 129

térêts personnels, toutes ces affaires particulières dont la décision touche de plus près et excite plus puissamment la sensibilité des individus, contribue plus qu'aucune autre circonstance, à imprimer à tous les esprits l'affection, l'estime et le respect pour le gouvernement. Ce lien social puissant, qui produira entre toutes les parties de chacun des Etats une adhérence presqu'absolue, indépendamment des autres causes d'influence, assurerait à leurs gouvernements particuliers assez d'empire pour qu'ils fussent toujours un contrepoids suffisant, parfois même des rivaux dangereux au pouvoir de l'Union.

D'un autre côté, les opérations du gouvernement national étant moins immédiatement soumises à l'observation de la masse des citoyens, les avantages qui en résulteront ne seront guère aperçus et sentis que par les hommes accoutumés à réfléchir. Portant sur des intérêts plus généraux, ils seront plus difficilement ressentis par le peuple ; ils seront, en proportion, moins propres à lui inspirer une reconnaissance constante et un sentiment actif d'attachement.

Le raisonnement à cet égard a été suffisamment appuyé par l'exemple de toutes les Constitutions fédérales que nous connaissons, et de toutes celles qui ont quelque analogie avec elles.

Quoique l'ancien système féodal ne fût pas, à proprement parler, un système de Confédération, il avait quelques rapports avec cette espèce d'association. Il y avait un chef, un commandant, un souverain commun, dont le pouvoir s'étendait sur toute la nation ; il y avait un certain nombre de vassaux ou feudataires subordonnés qui possédaient de vastes territoires qui leur avaient été assignés ; il y avait aussi une suite nombreuse de vassaux ou serviteurs inférieurs, qui occupaient et cultivaient ces

LE l'ÉDÉRALlSTE 9

terres à charge de fidélité et d'obéissance aux personnes dont ils les tenaient. Chaque vassal principal était une sorte de souverain sur son domaine. L'effet de cette situation était une opposition continuelle à l'autorité du souverain, et aussi de fréquentes guerres entre les grands barons ou principaux chefs féodaux. Le pouvoir du chef de la nation était en général trop faible pour maintenir la paix publique, ou pour protéger le peuple contre l'oppression de ses seigneurs immédiats. Cette époque de l'histoire de l'Europe est, ajuste titre, appelée par les historiens le temps de l'Anarchie féodale.

S'il arrivait que le souverain fût un homme d'un caractère ferme et belliqueux et de talents supérieurs, il devait acquérir une prépondérance et une influence personnelle qui produisaient, pour le moment, le même efîet qu'une autorité plus régulière ; mais, en général, le pouvoir des barons triomphait toujours de celui du prince; souvent même, sa puissance était complètement ruinée, et les grands fiefs étaient érigés en principautés ou Etats indépendants. Lorsque le monarque finissait par l'emporter sur ses vassaux, son succès était principalement dû à la tyrannie de ces vassaux sur ceux qui dépendaient d'eux. Les barons ou nobles, à la fois ennemis du souverain et oppresseurs du peuple, étaient craints ou détestés par tous deux; jusqu'à ce qu'enfin le danger et l'intérêt commun opérassent entre eux une union fatale au pouvoir de l'aristocratie Si les nobles avaient su, par leur clémence et leur justice, maintenir la fidélité et la soumission chez leurs vassaux et partisans, les conflits qui s'élevaient entre eux et le souverain se seraient toujours terminés à leur avantage et au détriment de l'autorité royale.

Ce n'est pas une affirmation simplement fondée

POUR LE MAINTIEN DE l'uNION loi

sur des théories ou sur des conjectures. Entre autres preuves de sa vérité que l'on pourrait citer, l'Ecosse nous en fournira un exemple frappant. L'esprit de clan qui s'était, depuis longtemps, introduit dans ce royaume, unissant les nobles et tous ceux qui en dépendaient par des liens égaux à ceux du sang, donna à l'aristocratie une prépondérance constante sur le pouvoir du monarque, et elle l'a conservée jusqu'à ce que l'incorporation avec l'Ang-leterre eût sul)jugué ce fier et indomptable caractère, et réduit l'Ecosse dans des bornes de subordination, qu'un système de politique plus raisonnable et plus puissant avait déjà établies dans ce premier royaume.

Dans une Confédération, les gouvernements séparés peuvent être justement comparés aux baron nies féodales ; avec cet avantage pour les premiers que, d'après des raisons déjà exposées, ils posséderont généralement la confiance et la bienveillance du peuple, et qu'avec un secours si puissant, ils seront en état de s'opposer efficacement aux usurpations du gouvernement national. Tout ira bien, s'ils ne sont pas en état de contrarier l'exercice nécessaire et légitime de son autorité. Les points de ressemblance sont la rivalité du pouvoir, pareille dans les deux cas, et la concentration de grandes portions de la force de la communauté entre les mains de dépositaires particuliers, dans un cas entre les mains d'individus, dans l'autre de corps politiques.

Un récit abrégé des événements qu'ont produits les gouvernements fédératifs donnera une nouvelle force à cette thèse importante ; c'est pour l'avoir méconnue que nos fautes politiques sont arrivées ; c'est ce qui a donné à nos craintes une fausse direction. Cet exposé formera le sujet de quelques uns des articles suivants.

PUBLIUS

Pour le Journal Indépendant.

LE FÉDÉRALISTE, No XVIII

(HAMILTON ET M.VDISON)

Au peuple de l'Etat de Neiv-York :

Parmi les Confédérations de l'antiquité, la plus considérable était celle des républiques grecques associées sous l'autorité du Conseil amphictyonique. D'après les relations les plus fidèles qui nous ont été transmises sur cette célèbre institution, elle avait, avec la Confédération actuelle des I^]tats américains, une analogie bien instructive.

Chacun de ses membres conservait le caractère d'Etat indépendant et souverain ; ils avaient tous un nombre de voix égal dans le Conseil fédéral. Ce Conseil avait le pouvoir absolu de proposer et de décider tout ce qu'il jugeait nécessaire au bonheur commun de la Grèce; de déclarer et de faire la guerre; de décider, en dernier ressort, toutes les contestations qui s'élevaient entre ses membres; d'infliger une amende à l'agresseur; d'employer toute la force de la Confédération contre les réfractaires; d'admettre de nouveaux membres. Les am-

INSUFFISANCE DE LA CONFÉDÉRATION ACTUELLE 13o

phictyons étaient les défenseurs de la religion, les gardiens des immenses richesses qui appartenaient au Temple de Delphes ; ils décidaient là les différends qui s'élevaient entre les habitants de cette ville et les étrangers qui venaient consulter l'oracle ; enfin, pour assurer par une dernière précaution l'efficacité des pouvoirs fédéraux, ils s'engageaient par un serment mutuel à défendre et protéger les cités confédérées, à punir ceux qui violeraient leur serment, et à inlliger un châtiment aux spoliateurs sacrilèges du Temple.

En théorie et sur le papier, cet appareil de pouvoirs semble suffire amplement pour tous les objets généraux. En quelques points importants, ils excèdent les pouvoirs mentionnés dans les Articles de Confédération. Les Amphictyons avaient pour eux la superstition du temps, un des principaux instruments par lesquels se maintiennent les gouvernements ; ils avaient le pouvoir reconnu d'employer la force contre les cités réfractaires et ils s'étaient engagés par serment à exercer cette autorité dans les occasions où elle serait nécessaire.

L'épreuve cependant ne répondit pas à la théorie. Les pouvoirs, comme ceux du Congrès actuel, étaient exercés par des députés nommés entièrement par les villes en leur capacité politique ; ces pouvoirs étaient exercés sur les cités en la même capacité. De là la faiblesse, les désordres, et enfin la destruction de la Confédération. Les membres les plus puissants, au lieu d'être maintenus dans la crainte et la subordination, tyrannisèrent successivement tous les autres. Athènes, comme nous l'apprend Démosthènes, fut pendant soixante-treize ans l'arbitre de la Grèce. Les Lacédémoniens la gouvernèrent ensuite pendîint vingt-neuf ans; et ensuite, après la bataille de Leuctres, les Thébains à leur tour eurent l'empire.

11 arriva trop souvent, si Ton en croit Plutarque, que les députés des cités les plus puissantes effrayèrent et corrompirent ceux des plus faibles, et que le parti le plus tort entraîna le jugement en sa faveur.

Même pendant le cours de guerres défensives et redoutables contre la Perse et la Macédoine, les membres de la Confédération n'agirent jamais de concert ; toujours, un plus ou moins grand nombre d'entre eux furent trompés ou achetés par Tennemi commun. Les intervalles de la guerre étrangère furent remplis par les révolutions intérieures, les convulsions et le carnage.

Après la fin de la guerre contre Xerxès, il semble que les Lacédémoniens demandèrent que plusieurs cités fussent exclues de la Confédération à raison de leur infidélité. Les Athéniens sentant que cette mesure ferait perdre aux Lacédémoniens moins de partisans qu'à eux-mêmes, et qu'elle rendrait ces derniers maîtres des délibérations générales, s'y opposèrent avec vigueur et firent échouer l'entreprise. Ce fait historique prouve à la fois la faiblesse et l'insuffisance de l'Union, l'ambition et la rivalité de ses membres les plus puissants, la dépendance et l'avilissement du reste. Les plus faibles membres, quoique destinés par la théorie de leur système à se mouvoir, avec une fierté et une majesté égales, autour du centre commun, étaient devenus, par le fait, des satellites des sphères de première grandeur.

Si les Grecs, dit l'Abbé Milot, avaient été aussi sages qu'ils étaient courageux, ils auraient été instruits par l'expérience de la nécessité d'une Union plus intime, et pour exécuter ce changement, ils eussent profité de la paix qui suivit leurs premiers succès contre les Perses. Mais, loin de suivre cette sage politique, Athènes et Sparte, enorgueillies de

POUR LE MAINTIEN DE l'uNION 135

leurs victoires et de la gloire qu'elles avaient acquise, devinrent d'abord rivales et bientôt ennemies ; elles se firent l'une cà l'autre plus de mal qu'elles n'en avaient souffert de Xerxès. Leurs jalousies, leurs craintes, leurs haine,s et leurs insultes réciproques aboutirent à la guerre du Péloponèse, qui finit elle-même par la ruine et l'esclayage des Athéniens qui l'avaient commencée.

Si un gouvernement faible est toujours agité par des dissensions intestines, quand il n'est pas en guerre, ces dissensions intestines ne manquent jamais d'attirer de nouvelles calamités du dehors. Les Phocéens ayant labouré quelques terres sacrées appartenant au Temple d'Apollon, le (Conseil Amphictyonique, guidé par la superstition du temps, infligea une amende aux coupables sacrilèges. Les Phocéens, excités par Athènes et Sparte, refusèrent de se soumettre au décret. Les Thébains et quelques autres cités entreprirent de maintenir l'autorité des Amphictyons et de venger le Dieu de ce sacrilège. Ces derniers se trouvant les plus faibles, invoquèrent l'assistance de Philippe de Macédoine, qui avait secrètement entretenu le conflit. Philippe saisit avec joie l'occasion d'exécuter les plans qu'il avait médités depuis si longtemps contre les libertés de la Grèce. Par ses intrigues et par ses dons, il sut attacher à ses intérêts les chefs populaires de quelques cités; par leur influence et par leurs suffrages, il obtint d'entrer au Conseil Amphictyonique ; et, par ses artifices et par ses armes, il se rendit bientôt le maître de la Confédération.

Telles furent les conséquences du faux principe sur lequel était fondé ce grand système politique. Si la Grèce, dit un observateur judicieux de son histoire, eût été unie par les liens d'une Confédération plus étroite, si elle eût persévéré dans son Union, elle

ii"eùt jamais subi le joug' du Macédonien, et elle eût opposé une barrière aux vastes projets de Rome.

La Ligue Acliéenne, comme on Tappelle, était une autre association des républiques grecques, dont rbisloire i)eut nous instruire utilement.

Ici l'Union était plus intime et son organisation plus sage que dans Texemple précédent. Nous verrons, par conséquent, que, quoiqu'elle n'ait pu éviter une catastrophe semblable, elle fut loin de la mériter également.

Les cités qui composaient cette Ligue, conservaient leur juridiction locale, nommaient leurs propres magistrats, et jouissaient de la plus parfaite égalité. Le Sénat, composé de leurs représentants, avait seul le droit de faire la paix et la guerre ; d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs ; de conclure des traités et des alliances ; de nommer un principal magistrat ou préteur, comme on l'appelait, qui commandait leurs armées, et qui, avec l'avis et le consentement de dix sénateurs, non seulement gouvernait pendant l'absence du Sénat, mais encore avait une grande influence dans ses délibérations, quand le Sénat était assemblé. D'après la Constitution primitive, il y avait deux préteurs associés aux fonctions du gouvernement; mais on reconnut qu'il valait mieux les réduire à un seul.

Il parait (|ue les cités avaient toutes les mêmes lois et usages, les mêmes poids et mesures, et la même monnaie. On ne sait pas d'une manière précise quelle part l'autorité du Conseil fédéral avait à cette uniformité générale. On sait seulement que les ités étaient, en quelque sorte, forcées d'adopter les même 5 lois et les mêmes usages. Quand Philopœmen fit entrer Lacédémone dans la Ligue, son admission fut suivie de l'abolition des institutions et des lois de Lycurgue et de l'adoption de celles des Achéens.

POUR LE MAINTIEN DE LUNION ISl

ui Confédération Amphictyonique, dont elle avail l'ait partie, laissa ses lois et son gouvernement. Ottc circonstance seule prouve une difîérence très importante dans le génie des deux systèmes.

Nous devons regretter de n'avoir que des monuments aussi imparfaits de ce curieux édifice politique. Si Ton connaissait avec exactitude sa structure intérieure et les règles qui en dirigeaient l'action, il est probable que cette connaissance jetterait plus de lumière sur la science du gouvernement fédéral, qu'aucun des exemples du même genre que nous connaissons.

Il est un fait important qui paraît attesté par tous les historiens qui ont parlé des Achéens. C'est qu'après le renouvellement de la Ligue par Ara tus, comme avant sa dissolution causée par les artifices des Macédoniens, il y avait infiniment plus de modération et de justice dans le gouvernement, moins de violence et de sédition dans le peuple, que dans toutes les cités qui exerçaient sans partage tous les attributs de la souveraineté. L'Abbé Mably, dans ses observations sur la Grèce, dit que le gouvernement populaire, ailleurs si orageux, ne causait aucun désordre parmi les membres de la République Achéenne, parce que là il était tempéré par l'autorité générale et par les lois de la Confédération.

Ne nous pressons pourtant pas de conclure que les factions n'agitassent pas jusqu'à un certain point les différentes cités; encore moins que la subordination et l'harmonie nécessaires régnassent dans le système général. Le contraire est suffisamment prouvé par les vicissitudes et le sort de la Républi(|ue.

Tant que la Confédération Amphictyonique subsista, celle des Achéens, qui ne renfermait que les cités les moins importantes, fit mince figure sur

le théâtre de la Grèce. Quand la première devint la victime des Macédoniens, l'autre fut épargnée par la politique de Philippe et d'Alexandre. Mais les successeurs de ces princes adoptèrent une politique difïerente. Des artifices furent employés pour diviser les Achéens. Chaque cité fut entraînée dans des intérêts particuliers; l'Union fut dissoute. Quelquesunes des cités tombèrent sous la tyrannie des garnisons macédoniennes ; d'autres furent asservies par des usurpateurs qui s'élevèrent du sein même de leurs dissensions domestiques. La honte et l'oppression finirent par réveiller leur amour pour la liberté. Un petit nombre de villes se réunirent ; leur exemple fut suivi par plusieurs autres, à mesure qu'elles trouvèrent l'occasion de se défaire de leurs tyrans. La Ligue embrassa bientôt le Péloponèse presque tout entier. La Macédoine voyait ces progrès, mais des dissensions intérieures ne lui permettaient pas de les arrêter. Toute la Grèce, saisie du même enthousiasme, semblait prête à s'unir sous une seule Confédération, lorsque la jalousie et l'envie que Sparte et Athènes conçurent de la gloire naissante des :Ac]1éens portèrent un coup fatal à cette entreprise. La crainte du pouvoir de la Macédoine engagea la Ligue à rechercher l'alliance des rois d'Egypte et de Syrie, successeurs d'Alexandre et rivaux du roi de Macédoine. Cette politique fut trompée par Cléomènes, roi de Sparte, dont l'ambition le porta à faire à ses voisins, les Achéens, une attaque qu'ils n'avaient point provoquée. Ce prince ennemi de la Macédoiue, ayant des intérêts communs avec les rois d'Egypte et de Syrie, eut sur eux le pouvoir de les porter à trahir les engagements qu'ils avaient pris avec la Ligue. Les Achéens se trouvèrent alors réduits à l'alternative, ou de subir le joug de Cléomènes, ou d'implorer lo secours des Macédoniens,

POUR LE MAINTIEN DE l'uNION 139

leurs anciens oppresseurs. Ce dernier moyen fut adopté. Les querelles des Grecs offraient toujours à ces puissants voisins une heureuse occasion de prendre part à leurs affaires. Aussitôt on vit paraître une armée macédonienne. Cléomènes fut vaincu. Les Achéens éi)rouvèrent bientôt, comme il arrive souvent, qu'un allié victorieux et puissant est un maître, sous un nom différent. Tout ce que les plus humbles soumissions purent en obtenir, fut la permission de se gouverner par leurs lois. Philippe, qui était alors sur le trône de Macédoine, fit naître bientôt, par sa tyrannie, de nouvelles ligues parmi les Grecs. Les Achéens, quoiqu'affaiblis par des dissensions intestines et par la révolte de Messène, l'une des villes confédérées, unis aux Etoliens et aux Athéniens, levèrent l'étendard de l'opposition. Mais se trouvant, malgré cet appui, trop faibles pour l'exécution de leur entreprise, ils invoquèrent encore une fois le dangereux secours des armes étrangères. Les Romains, qu'ils appelèrent, profitèrent avec empressement de cette invitation. Philippe fut vaincu ; la Macédoine subjuguée. La Ligue se trouva dans une nouvelle crise. Des dissensions éclatèrent parmi ses membres; les Romains prirent soin de les entretenir. Gallicrates et d'autres chefs populaires devinrent les instruments mercenaires de la servitude de leur pays. Pour perpétuer plus sûrement la discorde et le trouble, les Romains avaient, au grand étonnement de ceux qui croyaient à leur sincérité, proclamé déjà, la liberté (1) dans toute la Grèce. Avec les mêmes intentions perfides, ils séparaient de la Ligue, par leurs séductions, ses différents membres, en la présentant à leur orgueil,

(1) Sous un nom plus spécieux, ce n'était autre chose que rindépendance des membres de la Confédération. — Publius.

liO INSUFFISANCE DE LA CONFÉDÉRATION ACTUELLE

comme une usurpation sur leur souveraineté individuelle. Par des manœuvres de ce genre, cette Union, le dernier espoir de la Grèce, le dernier espoir de l'antique liberté, fut dissoute et anéantie ; la faiblesse et la confusion lui succédèrent à tel point, que les armes romaines achevèrent sans peine la destruction que leurs artifices avaient commencée. Les Achéens furent taillés en pièces, et l'Achaïe fut chargée de chaînes sous le poids desquelles elle gémit encore aujourd'hui.

J'ai cru qu'il n'était pas inutile de retracer l'esquisse de ce fragment d'histoire ; c'est qu'en effet les faits instruisent mieux que les raisonnements; cela pourra servir de supplément à l'esquisse de la Constitution Achéenne, et prouver, par un puissant exemple, que les gouvernements fédératifs ont plus de tendance à l'anarchie parmi leurs membres, qu'à la tyrannie dans leur chef.

PriîLirs.

Pour le Journal Indépendant.

LE FÉDÉRALISTE, No XIX

(hamiltox et madison)

Au peuple de VElat de Neic-York :

Les exemples des anciennes Confédérations, cités dans mon dernier article, n'ont pas épuisé la source des instructions que nous offre l'expérience. Il existe des institutions fondées sur un principe semblable, et qui méritent une attention particulière. La première qui se présente, c'est le corps germanique.

Dans les premiers âges du Christianisme, la Germanie était occupée par sept nations différentes, qui n'avaient point de chef commun. Les Francs, l'un de ces peuples, ayant conquis les Gaules, fondèrent le royaume auquel ils ont donné leur nom. Dans le cours du ix** siècle, Charlemagne, leur roi, prince guerrier, porta partout ses armes victorieuses, et la Germanie devint une portion de ses vastes Etats. Lors du démembrement qui arriva sous ses fils, cette portion fut érigée en Empire distinct et indépendant. Charlemagne et ses premiers suc-

iA^ INSUFFISANCE DE LA CONFÉDÉRATION ACTUELLE

cesseiirs jouirent de la réalilé ainsi que des marques et de la dignité du pouvoir impérial. Mais les grands vassaux dont les fiefs étaient devenus héréditaires, et qui composaient les Diètes nationales que Gharlemagne n'avait point abolies, s'alVranehirenl insensiblement du joug et s'avancèrent vers l'autorité souvernine et indépendante. La force de la souveraineté impériale était insuffisante pour contenir des sujets si puissants, ou pour maintenir l'unité et la paix dans l'Empire. On vit s'allumer, entre les dilTércnts princes et les différents Etats, des guerres sanglantes, entraînant avec elles tous les genres do calamités. L'autorité impériale, hors d'état de maintenir l'ordre public, déclina peu à peu jusqu'au moment où elle se perdit presqu'entièrement dans l'anarchie qui remplit le long intervalle qui s'écoule de la mort du dernier Empereur de la maison de Souabe à l'élévation du premier prince de la maison d'Autriche. Dans le xi^ siècle, les Empereurs jouissaient de la plénitude de la souveraineté ; dans le xV, ils n'en avaient guère plus que le nom et le vain appareil.

De ce système féodal, qui a lui-même quelquesuns des caractères de la Confédération, est sorti le système fédératif qui constitue l'Empire germanique. Ses pouvoirs résident dans une Diète qui représente les membres de la Confédération, dans l'Empereur qui est le magistrat exécutif et qui a un droit de veto sur les décrets de la Diète; enfin dans la Chambre impériale et le Conseil antique, deux tribunaux judiciaires qui ont une juridiction suprême sur les contestations qui intéressent l'Empire ou qui s'élèvent entre ses membres.

La Diète est revêtue du pouvoir général de faire les lois de l'Empire : de faire la paix et la guerre, de contracter des alliances, de répartir les con-

PCUR LE MAINTIEN DE L UNION J4o

tributions de troupes et d"arg-ent ; de construire des forteresses; de régler la frappe des monnaies; d'admettre de nouveaux membres, de mettre les membres réfractaires au ban de l'Empire, ce qui entraine la perte de leurs droits de souveraineté et la confiscation de leurs possessions. Des lois expresses défendent aux membres de la Confédération de participer à aucuns traités contraires aux intérêts de l'Empire, d'assujettir leur commerce mutuel à aucuns droits ou péages sans le consentement de l'Empereur et de la Diète, d'altérer la valeur des monnaies, de causer un dommage à un autre ; d'accorder secours ou asile aux perturbateurs de la paix publique. Et contre ceux qui enfreindraient ces défenses, il y a menace de la mise au ban de l'Empire. Les membres de la Diète sont, en cette qualité, jugés en tous cas par l'Empereur et par la Diète ; et en leur capacité privée, par le Conseil aulique et la Chambre impériale.

Les prérogatives de l'Empereur sont nombreuses. La plus importante est le droit exclusif de faire des propositions à la Diète ; d'opposer son veto à ses résolutions; de nommer les ambassadeurs; de conférer des dignités et des titres; de nommer aux Electorats vacants , de fonder des Universités ; d'accorder des privilèges qui ne blessent pas les droits des Etats de l'Empire; de percevoir et d'employer le revenu public ; enfin de pourvoir à la sûreté publique par une surveillance générale. Dans certains cas, les électeurs lui forment un Conseil. En qualité d'Empereur, il ne possède ni territoire dans l'Empire, ni revenu pour sa dépense. Mais les revenus et les Etats qu'il possède en d'autres qualités, font de lui l'un des plus puissants princes de l'Europe.

D'après un appareil si imposant de pouvoirs constitutionnels dans les représentants et dans le chef

lU INSUFFISANCE DE LA CONFÉDÉRATION ACTUELLE

de cette Confédération, il serait natarel de penser ([u'elle forme une exception au caractère général (|ui distingue les gouvernements de cette nature. Mais rien ne serait plus éloigné de la réalité. Le principe fondamental sur lequel ce gouvernement repose, à savoir que l'Empire est une association de souverains ; que la Diète représente des souverains ; «(ue les lois sont adressées à des souveraias, ce principe fait de Tl^mpire un corps sans nerfs, incapable dv gouverner ses membres,sans sécurité contre les dangers extérieurs, et perpétuellement agité par des convulsions intestines.

L'histoire de l'Allemagne est une suite de guerres entre l'Empereur et les princes et les Etats, entre les princes et les Etats eux-mêmes ; c'est l'histoire (les abus de la force et de l'oppression de la faiblesse. On n'y voit qu'invasions et intrigues étrangères, demandes d'hommes et d'argent méprisées ou n'ayant ([u'un succès partiel; tentatives pour les appuyer par la force, quelquefois sans effet, mais presque toujours suivies de carnage et de dévastation, où l'innocent se trouve englobé avec le coupable ; enfin partout la faiblesse, la confusion et la misère.

Dans le xvi" siècle, on a vu l'Empereur, uni à une partie de l'Empire, faire la guerre au reste des princes et des Etats. Dans un des combats, l'Empereur en personne fut réduit à fuir et près de se voir prisonnier de l'Electeur de Saxe. Le dernier roi de Prusse prit plus d'une fois les arm^s contre l'autorité impériale, et, d'ordinaire, se trouva le plus fort. Les contestations et les guerres ont été si communes entre les membres eux-mêmes, qu'il n'est guère de page des Annales de l'Allemagne qui n'en offre de sanglants détails. Avant la paix de Westphalie, l'Allemagne fut désolée par une guerre de trente ans, dans laquelle l'Empereur, avec une moitié de

POUR LE MALNTIEN DE l'UNION 145

l'Empilée, était d'un côté; la Suède, avec l'autre moitié, du coté opposé. La paix fut enfin négociée et dictée par les puissances étrangères, et les articles de cette paix, dont les puissances étrangères se sont rendues garantes, forment une partie fondamentale de la Constitution germanique.

S'il arrive que la nation soit plus unie par la nécessité de sa propre défense, sa situation n'en est pas moins déplorable. Les apprêts de la guerre sont nécessairement précédés de tant de discussions fatigantes, nées des craintes, de l'orgueil, de la personnalité et des prétentions rivales des corps souverains, qu'avant que les résolutions de la Diète soient fixées, les ennemis sont en campagne ; ils rentrent dans leurs quartiers d'hiver avant que les troupes fédérales soient prêtes à marcher.

Le petit corps de troupes nationales qui a été jugé nécessaire en temps de paix est mal tenu, mal payé, infecté de préventions locales et entretenu par des contributions irrégulières et disproportionnées.

L'impossibilité de maintenir l'ordre et de faire respecter la justice parmi ces sujets souverains, a fait imaginer la ressource de diviser l'Empire en neuf ou dix cercles ou districts, de leur donner une organisation intérieure, et de les charger de l'exécution militaire des lois contre les membres coupables et réfractaires. Cette épreuve n'a servi qu'à démontrer plus pleinement le vice radical de In Constitution. Chaque cercle reproduit en petit les difformités de ce monstrueux système. Souvent ils n'exécutent pas les commissions qui leur sont confiées ou ils le font avec toutes les dévastations et tout le carnage d'une guerre civile. Quelquefois, des cercles entiers se rendent coupables des mêmes infractions et alors ils augmentent les désordres auxquels leur institution devait servir de remède.

LE l'ÉDKRALtSTE 10

Nous pouvons nous faire une idée de ce système d'exécution militaire des lois, d'après un exemple cité par de Thou. A Donawerlh, ville Impériale et libre du cercle de Souabe, l'abbé de Sainte-Croix jouissait de certaines immunités qui lui avaient été réservées. Dans l'exercice de ses privilèges, il fut publiquement outragé par le peuple de cette ville. En conséquence, la ville fut mise au ban de l'Empire; le duc de Bavière, quoique souverain d'un autre cercle, obtint la permission d'exécuter ce jugement par la force. Il parut bientôt devant la ville avec un corps de dix mille hommes, et, trouvant une occasion favorable pour exécuter un plan qu'il méditait dès le début, il fit revivre une prétention, depuis longtemps abandonnée, sur cette place qui, disait-il, avait été autrefois démembrée du territoire de ses ancêtres (1). Il en prit possession en son propre nom, désarma et punit les habitants, et réunit la ville à ses domaines.

On demandera peut-être qui a pu empêcher si longtemps cette machine détraquée d'être mise complètement en pièces? La réponse est facile; c'est la faiblesse d'un grand nombre des membres de la Confédération qui ne veulent pas se livrer sans défense aux puissances étrangères; c'est la faiblesse de la plupart des principaux membres, comparée aux puissances formidables qui les entourent; c'est le poids énorme et l'influence que l'Empereur tire de ses Etats héréditaires ; c'est enfin l'intérêt qu'il a à conserver un système auquel est attaché l'orgueil de sa maison, et qui fait de lui le premier prince de l'Europe; voilà les causes qui maintiennent une Union faible et pré-

(1) Pfeffel, Nouvel abrégé chronologique de rHistoire, etc., d'Allemagne, dit que le prétexte invoqué fut de s'indemniser des frais de l'expédition. — Publius.

POUR LE MAINTIEN DE l'uNION 147

Caire ; en même temps que l'aversion pour les réformes, — aversion si naturelle aux souverains, et que le temps augmente encore en eux, — prévient toutes celles qui pourraient donner au gouvernement une heureuse stabilité. Mais quand cet obstacle pourrait être vaincu, il ne faut pas croire que les puissances voisines verraient tranquillement s'opérer une révolution qui donnerait à l'Empire la force et la prééminence à laquelle il est appelé. Les nations étrangères se considèrent depuis longtemps comme personnellement intéressées dans les changements que cette Constitution peut éprouver; elles ont, en différentes occasions, laissé voir leur intention de perpétuer son anarchie et sa faiblesse.

S'il nous fallait des exemples plus directs, il ne serait peut-être pas hors de propos de parler de la Pologne, dont le gouvernement s'exerce sur des souverains particuliers. Et l'on ne pourrait trouver de preuve plus convaincante des calamités qu'entraînent les institutions de cette nature. Egalement incapable de se gouverner et de se défendre, la Pologne a été longtemps à la discrétion de ses puissants voisins qui, dernièrement, l'ont tranquillement dépouillée d'un tiers de son peuple et de son territoire.

La Ligue des cantons suisses peut à peine s'appeler une Confédération, quoiqu'elle ait été quelquefois citée comme un exemple de la stabilité des gouverments de ce genre.

Les Suisses n'ont point de Trésor commun, point de troupes communes, même en temps de guerre ; point de monnaie commune, point de Cour de justice commune, enfin aucune marque commune de souveraineté.

Ils sont unis par la circonstance particulière de leur position géographique, par leur faiblesse et par

leur insignifiance individuelle; par la crainte de leurs puissants voisins, à l'un desquels ils ont été autrefois soumis; par le peu d'occasions de querelles qu'il y a entre des peuples dont les mœurs sont simples et homogènes; par un intérêt commun pour la conservation de leurs possessions; j)ar l'assistance mutuelle dont ils ont besoin pour réprimer les insurrections elles rébellions, assistance stipulée expressément, souvent réclamée et accordée ; par la nécessité d'une garantie régulière et permanente pour régler les disputes qui s'élèvent parmi les cantons. La garantie, c'est que chacune des parties en conflit nomme quatre juges parmi les habitants des cantons neutres qui, en cas de désaccord, choisissent un arbitre. Ce Tribunal, après avoir prêté serment d'impartialité, rend une sentence définitive^ dont tous les cantons sont obligés d'assurer l'exécution. On peut juger de l'effet de ce règlement par une clause du traité qu'ils firent en 1683, avec Victor-Amédée de Savoie ; ce dernier s'engage à interposer sa médiation dans les disputes qui pourraient s'élever entre les cantons, et à employer, au besoin, la force contre les parties qui refuseraient de se soumettre.

Loin que la situation particulière de ces peuples puisse être comparée à celle des Etats-Unis, elle ne fait que confirmer les principes que nous cherchons à établir. Quelque efficacité que leur Union puisse avoir dans les cas ordinaires, toutes les fois qu'il s'est élevé des causes de différends, capables de mettre sa force à l'épreuve, elle s'est trouvée audessous de sa tache. Les controverses religieuses qui, à trois époques différentes, ont soulevé de violents et de sanglants débats, semblent avoir réellement divisé la ligue. Les cantons protestants et les cantons catholiques ont toujours eu depuis lors des diètes particulières, où sont réglées toutes les affaires

POUR L£ MAINTIEN DE l'uNION 149

les plus importantes, et qui ne laissent à la diète générale qu'à s'occuper des baillages communs.

Cette séparation a eu un autre effet qui mérite l'attention ; elle a produit des alliances opposées avec des puissances étrangères ; c'est ainsi que Berne, à la tête de l'association protestante, s'est alliée aux Provinces-Unies, et que Lucerne, à la tête de l'association catholique, s'est alliée à la France.

PUBLIUS

Du Neiv-Yorl: Pacliel, mardi II drccnibre 1787.

LE FÉDÉRALISTE, No XX

(IIAMILTON ET MADISON)

xUi peuple de l'Etat de New -York :

Les Pays-Bas-Unis sont une Confédération de Républiques ou plutôt d'aristocraties, dont la forme est très digne d'attention, et confirme toutes les leçons que nous avons tirées des exemples déjà cités.

L'Union est composée d'Etats égaux et souverains, et chaque Etat ou province est une réunion de cités égales et indépendantes. Dans toutes les affaires importantes, non seulement les provinces, mais aussi les cités doivent être unanimes.

La souveraineté de l'Union est représentée par les Etats-Généraux, ordinairement composés d'environ cinquante députés nommés par les provinces. Ils occupent leurs sièges^ les uns à vie, les autres pour six ans, trois ans ou un an. Dans deux provinces, ils sont révocables à volonté.

Les Etals-Généraux ont le droit de conclure des traités et des alliances ; de faire la paix et la guerre ; de lever des armées et d'équiper des Hottes ; d'impo-

ser des taxes et de demander des contributions. Dans tons ces cas cependant, il faut l'unanimité et la sanction de leurs constituants. Ils ont le droit de nommer et de recevoir des ambassadeurs; d'exécuter les traités et les alliances déjà conclus : de pourvoir à la perception des droits sur les importations et exportations ; de régler ce qui concerne les monnaies, sauf les droits des provinces ; de gouverner comme souverains les territoires dépendants. Les provinces ne peuvent, sans le consentement général, conclure de traités avec les puissances étrangères ; établir des impôts qui blessent les droits des autres, ni assujettir leurs voisins à des droits plus forts que leurs propres sujets. Un Conseil d'Etat, une Chambre des comptes, avec cinq collèges d'Amirauté, aident et fortifient l'administration fédérale.

Le magistrat exécutif de l'Union est le Stathouder, qui est maintenant un prince héréditaire. Le poids et l'influence qu'il a dans la République tiennent principalement à ce titre indépendant; à sa grande fortune patrimoniale; aux liens de parenté qui l'unissent aux principaux souverains de l'Europe ; mais bien plus encore peut-être à ce qu'il est Stathouder de chaque province aussi bien que de l'Union ; à ce titre, il a, sous certaines conditions fixées par la loi, la nomination des magistrats des villes ; il exécute les décrets des provinces, préside, quand il lui plaît, les Tribunaux provinciaux, et a, dans toutes les provinces, le droit de grâce.

Comm.e Stathouder de l'Union, il a cependant d'importantes prérogatives.

En sa capacité politique, il a le droit de régler les contestations qui s'élèvent entre les provinces, quand les autres moyens sont impuissants; d'assister aux délibérations des Etats-Généraux et à leurs conférences particulières ; de donner audience aux am-

ir)2 INSUFFISANCE DE LA CONFÉDÉRATION ACTUELLE

bassadeiirs étrangers, et d'entretenir des agents dans les Cours étrangères pour ses affaires particulières.

En sa capacité militaire, il commande les troupes fédérales; il pourvoit à l'entretien des garnisons, et règle toutes les alîaires militaires ; nomme à tous les emplois, depuis celui de colonel jusqu'à celui d'enseigne, et à tous les gouvernements et postes des villes fortifiées.

Relativement à la marine, il est amiral général ; il a la surintendance et la direction de tout ce qui concerne les forces navales et les autres affaires de la marine; il préside les Cours d'amirauté en personne ou par procureur; il nomme les lieutenantsamiraux et les autres officiers ; il établit des Conseils de guerre dont les sentences ne sont exécutées qu'après avoir reçu son approbation.

Son revenu, indépendamment de ses ressources particulières, s'élève à 300 000 florins. L'armée permanente qu'il commande se compose d'environ 40.0U0 hommes.

Telle est, sur le papier, la nature de la célèbre Confédération belge. Quels sont les caractères que l'expérience lui a imprimés? Faiblesse dans le gouvernement ; discorde entre les provinces ; influence et insultes de la part des puissances étrangères; existence précaire pendant la paix et malheurs extraordinaires dans ]a guerre.

Grotius a remarqué déjà depuis longtemps que sa Patrie eût péri par les vices de sa Constitution, si elle n'eût pas été soutenue par sa haine contre la maison d'Autriche.

L'Union d'Utrecht, dit un autre écrivain respectable, confie aux Etats-Généraux une autorité qui semble suffisante pour assurer l'harmonie, mais la rivalité des provinces rend la pratique très différente de la théorie.

POUR LE MAINTIEN DE l'uNION iho

Le même acte, dit un autre, oblige cliaque province à lever certaines contributions, mais cet article ne peut et vraisemblablement ne pourra jamais être exécuté, parce que les provinces intérieures, qui n'ont qu'un faible commerce, ne peuvent fournir une contribution égale.

En matière de contributions, les articles de la Constitution sont, en pratique, fréquemment éludés. Le danger résultant du retard oblige les provinces obéissantes à fournir leur contribution, sans attendre les autres, et ensuite à obtenir des autres le remboursement, soit par des députations, ce qui est fréquent, soit autrement, comme elles peuvent. La grande richesse et l'influence puissante de la province de Hollande, la met en état d'effectuer ces deux opérations.

Il est arrivé plus d'une fois que les dettes n'ont fini par être recouvrées qu'à la pointe de la baïonnette, chose possible quoiqu'efîrayante, dans une Confédération, dont Fun des membres dépasse en force tous les autres et où un grand nombre d'entre eux sont trop petits pour songer à la résistance ; mais chose entièrement impossible dans une Confédération composée de membres dont plusieurs sont égaux en force et en ressources, et dont chacun serait capable d'une longue et vigoureuse défense.

Les ministres étrangers, dit sir William Temple, qui était lui-même ministre étranger, savent écarter, par leurs manœuvres dans les provinces et les villes, les objets pris ad référendum. En 1726, le traité d'Hanovre fut traîné en longueur par ces moyens l'espace d'un an. Les exemples du même genre sont nombreux et connus.

Dans les circonstances critiques, les Etats Généraux sont souvent obligés de franchir les bornes constitutionnelles. En 1688, ils conclurent un traité

de leur propre autorité, au péril de leurs têtes. Le traité de Westphalie, en 1648, par lequel leur indépendance fut définitivement reconnue, fut conclu sans le consentement de la Zélande. Récemment encore, dans le dernier traité de paix avec la Grande- Bretagne, le principe constitutionnel de l'unanimité a été violé. L'ne Constitution faible doit nécessairement finir par la dissolution, faute de pouvoirs suffisants, ou par l'usurpation des pouvoirs nécessaires à la sûreté publique. L'usurpation une fois commencée, s'arrêtera-t-elle au point salutaire, ou irat-elle aux plus dangereux excès? Gela dépend des circonstances du moment. La tyrannie a peut-être plus souvent été produite par les entreprises d'un pouvoir établi dans des nécessités pressantes, que par le plein exercice des pouvoirs constitutionnels les plus étendus.

Malgré les malheurs causés par le Stathoudérat, on a toujours cru que, sans son influence sur les provinces, les causes d'anarchie si évidentes dans la Confédération l'auraient, depuis longtemps, dissoute. « Sous un tel gouvernement, dit l'abbé Mably, l'Union n'eût jamais pu subsister, si les provinces n'eussent eu en elles un principe capable d'accélérer la lenteur de leurs mouvements et de réunir leurs opinions à un but commun: ce principe, c'est le Stathouder » Sir William Temple observe que « dans les intervalles du Stathoudérat, la Hollande qui, par ses richesses et son autorité, met les autres provinces dans une sorte de dépendance, en a tenu la place. »

Ces circonstances ne sont pas les seules qui aient combattu la tendance de cette République à l'anarchie et à la dissolution. Les puissances environnantes lui imposent la nécessité absolue d'entretenir un certain degré d'Union, tandis que, par leurs intri-

roUR LE MAINTIEJN DE l'uNION 155

eues, elles perpétuent les vices constitutionnels qui, en quelque sorte, tiennent la Répuljlique dans leur dépendance.

Les vrais patriotes ont longtemps gémi sur les suites fatales de ces vices, et ont fait au moins quatre tentatives régulières pour y remédier, en faisant convoquer, pour cet objet spécial, des Assemblées extraordinaires. Autant de fois leur zèle, digne d'un plus heureux succès, s'est heurté à l'impossiljilité Alunir les Conseils publics pour réformer les vices connus, patents et funestes de la Constitution existante. Arrêtons-nous un moment, mes chers concitoyens, sur cette triste et instructive leçon de l'histoire ; et aux larmes que nous font répandre les malheurs causés au genre humain par la diversité des opinions et par l'égoïsme, que notre reconnaissance mêle des actions de grâce au ciel, pour l'heureuse concorde qui a distingué les délibérations sur notre prospérité politique.

On a aussi formé le dessein d'établir un impôt général, qui serait administré par le pouvoir fédéral. Ce projet a trouvé aussi des adversaires et a été rejeté.

Ce peuple malheureux semble aujourd'hui être arrivé par les insurrections populaires, les dissensions entre les Etats et l'invasion actuelle des armes étrangères, à la crise qui doit décider de son sort. Toutes les nations ont les yeux fixés sur ce terrible spectacle. Le premier vœu que dicte l'humanité, c'est que cette triste épreuve produise du moins, dans son gouvernement, une révolution qui établisse son Union sur des bases plus solides et en fasse naître la tranquillité, la liberté et le bonheur; le second, c'est que l'asile à l'abri duquel, nous l'espérons, sera bientôt assurée, dans ce pays, la jouissance de ces bienfaits, pourra consoler le peuple des malheurs de sa patrie.

Jo ne m'excuserai point de m'être si longtemps arrêté aux exemples de ces précédents fédéraux. L'expérience est l'oracle de la vérité ; et lorsque ses réponses sont sans équivoque, elles doivent être concluantes et sacrées. L'importante vérité qu'elle déclare manifestement sur l'objet qui nous occupe, c'est qu'une souveraineté sur des souverains, un gouvernement sur des gouvernements, une législation pour des communautés distinctes des individus, est une faute énorme en théorie; en pratique, c'est le renversement de l'ordre, la fin de la vie politique, car on substitue la violence au droit, et la contrainte de Yêpce à la contrainte douce et salutaire des magistrats.

PUBLIUS

Pour le Journal Indrpendant

LE FÉDÉRALISTE, No XXI

(hA]>[ILTON)

Au peuple de VElat de New-York :

J'ai, dans les trois derniers numéros, présenté un récit abrégé des principales circonstances et des faits qui peuvent donner une idée du génie et du sort des autres gouvernements confédérés; je vais faire à présent Ténumération des plus importants de ces défauts qui ont trompé jusqu'ici les espérances fondées sur le système établi chez nous. Pour porter un jugement sain et suffisamment éclairé sur le remède qui nous convient, il est absolument nécessaire de bien connaître l'étendue et le degré du mal.

Le premier vice et le plus palpable de la Confédération actuelle, c'est le défaut absolu de sanction à ses lois. Les Etats-Unis, dans leur forme actuelle, n'ont pas le pouvoir d'exiger l'obéissance ou de punir la résistance à leurs résolutions, par des peines pécuniaires; par des suspensions ou des privations

de privilèges, ni par aucun autre moyen constitutionnel. Aucun pouvoir ne leur est expressément délégué pour employer la force contre les membres coupables ; et si Ton pouvait attribuer un droit de ce genre au gouvernement fédéral, comme une conséquence de la nature du contrat qui unit les Etats, ce serait par interprétation, contrairement à cette partie de l'article II qui déclare que « chaque Etat conservera tout pouvoir, juridiction et droit non expressément délégué aux Etats-Unis assemblés en Congrès ». Ce serait sans doute le comble de l'absurdité que de ne pas accorder au gouvernement de r Union le droit de faire exécuter ses lois; nous sommes cependant réduits à ce dilemme ou de supposer ce défautabsolu de pouvoir, quelqu'absurde qu'il puisse être, ou d'écarter et d'anéantir une clause qui a été, dans les derniers temps, l'objet constant de l'admiration des ennemis de la nouvelle Constitution, et dont Tomission lui a attiré de si spécieux reproches, une critique si sévère. Si nous ne voulons rien ôter à la force de cette disposition si approuvée, nous serons obligés de convenir que les Etats-Unis olYrent l'étrange spectacle d'un gouvernement dépourvu de l'ombre même d'un pouvoir constitutionnel pour faire exécuter ses propres lois.

11 semblera, d'après les exemples que nous avons cités, que la Confédération américaine diffère à cet égard des autres institutions du même genre, et présente un phénomène nouveau jusqu'alors inconnu dans le monde politique.

Le défaut d'une garantie mutuelle des gouvernements des Etats est encore l'une des principales imperfections de notre Confédération. Rien de semblable n'existe dans les articles qui en composent le plan ; et supposer une garantie tacite, par des considérations d'utilité, serait une violation bien plus

AUTRES DÉFAUTS DE LA CONFÉDÉRATION ACTUELLE^ 'fâT!''^

marquée à la clause ci-dessus mentionnée, que de supposer le pouvoir tacite de contraindre .à Têxécution des lois d'après des considérations semblables. Le défaut de garantie, quoique par ses conséquences il puisse mettre l'Union en danger, n'attaque pas d'aussi près son existence, que le défaut de sanction constitutionnelle à ses lois.

Sans une garantie mutuelle, il faut renoncer au secours que l'Union fournirait pour écarter les dangers intérieurs qui, parfois, menaceront l'existence des Constitutions des Etats. L'usurpation pourra élever sa tête dans chaque Etat et fouler aux pieds la liberté du peuple ; tandis que, sans force pour arrêter ses empiétements, le gouvernement national n'aura à leur opposer que son indignation et ses regrets. Une faction heureuse pourra élever la tyrannie sur les ruines de l'ordre et de la loi, sans que l'Union ait aucun secours constitutionnel à donner aux amis et aux défenseurs du gouvernement. La situation orageuse à laquelle le Massachusetts vient à peine d'échapper, prouve que les dangers de ce genre ne sont pas purement chimériques. Qui peut dire quelle eût été l'issue de ses derniers troubles, si les mécontents eussenteu pour chef un César ou un Cromwell ? Qui peut prévoir TefTet que le despotisme, établi au Massuchusetts, aurait eu sur les libertés de Nevs'- Hampshire ou de Rhode-Island, de Connecticut ou de Nev^'-York ?

L'orgueil désordonné des Etats, à raison de leur importance particulière, a suggéré à quelques esprits une objection contre le principe de la garantie dans un gouvernement fédéral, comme donnant à ce dernier les moyens de prendre une part officieuse à leurs affaires intérieures. Une crainte de ce genre nous priverait des principaux avantages qu'on doit attendre de l'Union, et ne peut venir que d'une er-

reur sur la nature même delà garantie. Elle ne peut être un obstacle aux réformes des Constitutions des Etats, opérées paisiblement et légalement par la majorité du peuple. Ce droit sera conservé dans sa plénitude. La garantie n'aurait d'effet que contre les changements qui pourraient être effectués par la violence. On ne peut opposer trop de digues aux dangers de cette nature. La paix sociale et la stabilité du gouvernement dépendront absolument de l'efficacité des précautions qu'on prendra à cet égard. Lorsque tout le pouvoir du gouvernement est entre les mains du peuple, il y a moins de prétextes pour excuser l'usage des remèdes violents contre les maladies partielles ou accidentelles de l'Etat. Le correctif naturel d'une mauvaise administration, dans une Constitution populaire ou représentative, c'est le changement des hommes. La garantie du gouvernement national serait autant dirigée contre les usurpations des gouvernants que contre les agitations et les violences de la faction et de la sédition dans la communauté.

Une autre erreur fondamentale de la Confédération actuelle, c'est la division en contingents des contributions que les Etats paient au Trésor commun. Nous avons déjà parlé de la difficulté qu'il y a à satisfaire, par ce moyen, aux besoins nationaux; et notre expérience nous l'a suffisamment démontré. Je n'en parle en ce moment que relativement à l'égalité à établir entre les Etats. Ceux qui ont été accoutumés à réfléchir sur les circonstances qui produisent et qui constituent la richesse nationale, doivent être convaincus qu'il n'est pas de commune mesure ni de baromètre qui en marque exactement les degrés. Ni la valeur des terres, ni la population, qui ont été successivement proposées comme règles des contributions des Etats, ne peuvent fournir des

termes d'estimation exacts. Si nous comparons la richesse des Pays-Bas-Unis avec celle de la Hiissie, de l'Allemagne, ou même de la France ; si nous comparons en m^me temps la valeur de leurs terres et leur population respective, nous verrons qu'entre ces deux objets de comparaison et la richesse relative de ces mêmes nations, il n'y a aucune espèce de rapport. Si l'on établissait une semblable comparaison entre les différents Etats de l'Amérique, elle fournirait des résultats analogues. Comparons la Virginie avec la Caroline du Nord, la Pennsylvanie avec le Connecticut, le Maryland avec le New-Jersey» et nous serons convaincus que les facultés respectives de ces Etats, par rapport au revenu, n'ont que peu ou point de relations avec leur territoire ou leur population comparative. Le même principe peut être également démontré par une comparaison semblable entre les comtés du même Etat. Quiconque connaît l'Etat de New-York, sait que la richesse du comté du Roi dépend de celle de Montgommery dans une proportion beaucoup plus grande qu'on ne pourrait le croire, si l'on prenait pour critérium la valeur totale des terres et le nombre total des habitants.

La richesse des nations dépend d'une variété infinie de causes. La situation, le sol, le climat, la nature des productions, la nature du gouvernement, le caractère des citoyens, leur degré d'instruction, l'état du commerce, des arts, de l'industrie ; ces circonstances, et plusieurs autres trop complexes, troj) peu importantes, trop accidentelles pour être énumérées en détail, entraînent des différences à peine concevables dans la richesse relative des différents pays. La conséquence en est évidemment que nous ne pouvons avoir aucune commune mesure de la richesse nationale ; et, par suite, aucune règle géné-

LE l'KUERALlSTE 11

raie ou invariable qui puisse déterminer ce que chacun des Etats peut supporter d'impôts. Ainsi, toute tentative pour déterminer les contributions des différents membres de la Confédération, ne peuvent manquer de produire une inégalité manifeste et une extrême oppression.

Cette inégalité suffirait à elle seule pour entraîner la destruction de l'Union, si le gouvernement trouvait le moyen de faire obéir à ses réquisitions. Les Ktats qui en souffriraient ne consentiraient pas longtemps à rester associés d'après un principe qui distribuait si inégalement le fardeau commun, et dont l'effet serait d'appauvrir et d'opprimer les citoyens de quelques Etats, tandis que ceux des autres s'apercevraient à peine de la légèreté du fardeau qui leur serait imposé. C'est là cependant un inconvénient inséparable du principe des contingents et des réquisitions.

Il n'y a d'autres moyens d'éviter cet inconvénient, que d'autoriser le gouvernement national à percevoir ses revenus à sa manière. Les droits d'entrée, les excises, et en général tous les droits sur les objets de consommation peuvent être comparés à un liquide ; avec le temps, ils trouvent leur niveau selon les moyens de les payer. Le montant de la contribution de chaque citoyen sera, jusqu'à un certain point, dépendant de sa volonté, et peut être déterminé par la connaissance qu'il a de ses moyens. Le riche peut être extravagant, le pauvre peut être sobre, et l'oppression particulière peut toujours être empêchée par un choix judicieux des objets soumis aux impositions de ce genre. Si, dans quelqu'un des Etats, des droits sur des objets de consommation qui lui sont particuliers établissent une inégalité à son désavantage, leur effet sera probablement conti'ebalancé par des inégalités proportionnées dans d'autres Etats,

résultant de droits sur d'autres objets. L'efTet du temps et la nature des choses doivent enfin établir partout réqnilibre le plus parfait qu'il soit possible d'atteindre en une matière aussi compliquée ; ou bien, s'il existe toujours des inégalités, elles seront moins grandes dans leur quotité, moins uniformes dans leurs effets, moins odieuses dans leur forme, que celles qui résulteraient infailliblement des contingents, dans quelque proportion qu'ils puissent être déterminés.

C'est un avantage marqué des impôts sur les objets de consommation, qu'ils portent en eux-mêmes un remède contre leurs excès. Ils fixent leurs propres limites, qu'on ne peut dépasser sans nnire au but visé, l'augmentation du revenu. En notre matière, il est aussi juste que fin de dire que « dans l'arithmétique politique, deux et deux ne font pas toujours quatre ». Si les droits sont trop élevés, ils diminuent la consommation ; la perception est éludée, et ils rapportent moins au Trésor public que s'ils étaient maintenus dans des limites justes et modérées. Tel est l'obstacle insiu'montable qui empêche les citoyens d'être véritablement opprimés par des impôts de cette nature ; telle est la limite naturelle qui existe au pouvoir de les établir.

Les impôts de ce genre sont ordinairement désignés sous le nom d'impôts indirects; ils formeront longtemps la principale branche du revenu public de ce pays; les impôts directs, qui portent particulièrement sur les terres et sur les maisons, peuvent être soumis à une règle de proportion. La valeur des terres ou la population peuvent servir de mesure. L'état de l'agriculture et la population d'un pays sont liés par des rapports intimes. Ii]n règle, pour la fixation du taux de l'impôt, la population a l'avantage de la simplicité et de la certitude. Dans tous

les pays c'est un travail herculéen que défaire l'évaluation des terres ; dans un pays dont la Constitution est imparfaite, et dont la prospérité s'accroît par degrés, les difficultés vont presque jusqu'à l'impossibilité. La dépense d'une évaluation exacte est, dans toutes les situations, un obstacle formidable. Sur une branche d'imposition, où l'autorité du gouvernement ne trouve pas des limites dans la nature même des choses, l'établissement d'une régie fixe et conforme au but poursuivi peut avoir moins d'inconvénients que l'exercice d'une autorité sans bornes.

Du ■S'ew York Packet, vendredi 14 décembre 1787 .

LE FÉDÉRALISTE, No XXII

(hamilton)

An peuple de l'Etat de Neiv-York :

Indépendamment des défauts que nous venons d'énumérer dans le gouvernement fédératif actuel, il en est d'autres aussi importants, qui contribuent encore à le rendre peu convenable pour l'administration des affaires de l'Union.

Tous les partis reconnaissent, au nombre de ces imperfections, l'absence de pouvoir pour réglementer le commerce. Nous avons déjà parlé de l'utilité de ce pouvoir; pour cette raison, — sans compter ((ue cette utilité est assez généralement reconnue — nous n'avons besoin d'ajouter ici que peu de chose à cet égard. Il est évident, au premier coup d'œil, qu'il n'est aucun objet qui, en ce qui concerne soit les intérêts du commerce, soit ceux de la fortune publi([ue, exige plus impérieusement un contrôle fédéral. Ce défaut a déjà mis obstacle à des traités avantageux avec des puissances étrangères, et a donné

lieu à des mécontentements entre les Etats. Aucune nation, instruite de la nature de notre association politique, ne sera assez peu sage pour faire des traités avec les Etats-Unis, lorsqu'elle saura que les engagements pris par l'Union peuvent être, à chaque instant, violés par ses membres ; lorsqu'elle saura encore, par son expérience, qu'elle peut jouir, sur nos marchés, des avantages quelle désire, sans nous accorder en retour aucun autre avantage que ceux que les circonstances lifi conseilleront. D'après cela, il ne faut pas s'étonner que M. Jenkinson, en proposant à la Chambre des communes un bill pour régler provisoirement le commerce entre les deux nations, ait commencé sa proposition en déclarant que de pareils règlements dans des bills précédents avaient suffi à tous égards au commerce de la Grande-Bretagne, et qu'il était prudent de suivre la même marche, jusqu'à ce qu'on pût juger si le gouvernement de l'Amérique pourrait ou non acquérir une plus grande confiance (1).

Plusieurs Etats ont cherché, par des prohibitions, des restrictions et des exclusions, à influer sur la conduite de l'Angleterre à cet égard ; mais le défaut de concert qui naît de l'absence d'une autorité générale et de la différence et de la contrariété des vues des Etats, a jusqu'ici fait échouer toutes les tentatives de cette nature, et produira toujours le même effet, tant que subsisteront les mêmes obstacles à l'uniformité dans les mesures.

Les règlements de quelques Etats, contraires aux intérêts de leurs voisins et au véritable esprit de rUnion, ont, plusieurs fois, donné aux autres Etats de justes causes d'ombrage et de plaintes; il est h

(I) Tel était, autant que je puisse me le rappeler, le sens de son discours lorsqu'il introduisit le dernier bill. — Publius.

craindre que des exemples de cette nature, s'ils ne sont restreints par un contrôle national, ne se multiplient et ne s'étendent, au point de devenir d(^ causes d'animosité et de discorde non moins sérieuses que d'injustes obstacles au commerce des différentes parties de la Confédération. « Le commerce de l'Empire allemand (1) est sans cesse enchaîné par la multiplicité des droits que les difï'érents princes et les difîérents Etats exigent sur les marchandises qui passent sur leur territoire ; et par là, les beaux canaux et les rivières navigables, dont elle est si heureusement arrosée, sont presque sans utilité pour elle. » Quoique le génie du peuple de ce pays-ci ne permette pas de croire que cet exemple puisse lui être Jamais applicable, cependant nous devons attendre que, peu à peu, par les conflits que feront naître les règlements des Etats, leurs habitants se considéreront et se traiteront mutuellement aussi peu favorablement que des étrangers.

Le pouvoir de lever des armées, d'après le sens le plus naturel des articles de la Confédération, n'est que le pouvoir de requérir les Etats de fournir le nombre d'hommes fixé pour chacun d'eux. Cette méthode, dans le cours de la dernière guerre, opposa des obstacles sans fin à l'établissement d'un système de défense vigoureux et économique. Il fit naître entre les Etats une compétition qui donna lieu à des sortes d'enchères pour les hommes. Pour fournir le nombre d'hommes auxquels ils étaient taxés, les Etats enchérissaient l'un sur l'autre, jusqu'à ce qu'enfin le prix des enrôlements s'élevât à un taux énorme et impossible à soutenir. L'espérance d'un accroissement progressif poussait ceux qui étaient disposés à servir, à retarder leur engage-

(I) Encyclopédie, art. Empire. — Purlius.

ment, et les détournait de s'engager pour un temps considérable. De là vinrent la lenteur et le faible rendement des levées d'hommes aux époques les plus critiques de notre situation ; la brièveté du terme des engagements avec une dépense énorme; l'état d'agitation continuelle des trouj)es, destructive de la discipline, et exposant la sûreté publique aux dangers qu'entraîne une armée débandée ; de là fiussi, ces moyens o})pressifs, plusieurs fois employés pour les recrutements, et que seul l'enthousiasme j)our la liberté peut faire supporter au peuple.

Cette méthode de lever des troupes n'est pas plus incompatible avec l'économie et la force, qu'avec l'égalité dans la distribution des charges publiques. Les Etats voisins du siège de la guerre, déterminés j»ar l'intérêt de leur défense personnelle, faisaient, pour fournir leurs contributions, des efTorts qui excédaient quelquefois leurs moyens ; tandis que ceux qui étaient loin du danger, étaient pour la plupart aussi lents à s'exécuter que les premiers étaient diligents à le faire. Le poids de cette inégalité n'était pas, dans ce cas comme dans celui des contributions en argent, allégé par l'espoir d'une liquidation déllnitive. Les Etats qui n'avaient pas payé leur contribution en argent pouvaient être à la fin obligés à acquitter leurs dettes; mais à l'égard des recrues, il était difficile d'établir un semblable compte. Dans le fait, nous devons peu regretter que cette espérance ne nous soit pas permise, quand nous considérons combien il est peu vraisemblable que les Etats les plus en retard sur leurs paiements soient jamais en état d'acquitter même leurs dettes pécuniaires. Le système de contributions et de réquisitions, appliqué aux troupes ou aux finances, est, sous tous les rapports, un système de faiblesse dans l'Union, d'inégalité et d'injustice entre ses membres.

L'égalité de sntVrage entre les Etats est encore un (les défauts de notre Confédération. Toutes les idées de juste proportion, tontes les règles de bonne représentation, s'unissent pour condamner un principe qui, dans la balance du pouvoir, donne à Rhode- Island un poids égal à celui de Massachusetts, de Gonnecticut et de New-York; et qui, dans les délibérations nationales, reconnaît à Delaware une influence égale à celle de la Pennsylvanie, de la Virginie ou de la Caroline du Nord. L'effet de ce système est directement contraire à ce principe fondamental des gouvernements républicains, qui exige que l'avis de la majorité remporte. Des sophistes pourront répondre que des souverains sont égaux entre eux, et que la majorité des suffrages des Etats doit être regardée comme la majorité de l'Amérique confédérée. Mais un raisonnement aussi captieux ne î)0Lirra détruire les principes évidents de la justice et du sens commun. 11 peut arriver que la majorité des Etats ne forme qu'une très petite minorité du peuple de l'Amérique (1) ; et les deux tiers de l'Amérique ne consentiront pas longtemps, sur la foi de distinctions artificielles et de subtilités syllogistiques, à soumettre leurs intérêts à la direction et à la disposition d'un tiers. Les plus grands Etats seroilt bientôt révoltés à l'idée de recevoir la loi des plus petits. Admettre une semblable privation de l'importance qu'ils doivent avoir dans la balance politique, ce serait non seulement être insensible à l'amour du pouvoir, mais même sacrifier le désir de l'égalité. Il ne serait pas raisonnable de s'attendre au premier,

(1) New-Hauipsliire, Rhode-Ibland, New-Jersey, Delaware, l;i (Jcorgie, la Caroline du Sud et le Maryland, forment la majorité du nombre des Etats ; et cependant ils ne comprennent pas un tiers de la population. — !*r)Rr.ii;>.

et il serait injusto d'exiger le second. Les plus petits Etats, considérant que leur sûreté et leur prospérité dépendent encore plus particulièrement de l'Union, doivent renoncer à une prétention qui, si elle n'était abandonnée, deviendrait fatale à son existence.

On objectera peut-être que, pour les plus importantes résolutions, on exige le consentement, non de sept, mais de neuf Etats, ou des deux tiers du nombre total ; et on en conclura que neuf Etats comprendront toujours la majorité des habitants de l'Union ; mais ceci ne remédie pas à l'inconvénient de donner un suffrage égal à des Etats inégaux en étendue et en population ; et la conclusion même n'est pas exacte en fait ; car nous pouvons énumérer neuf Etats, qui renferment moins de la majorité du peuple (1); et il est constitutionnellement possible que ces neuf Etats entraînent le vote. En outre, il est des objets d'une grande importance qui peuvent être décidés par une majorité simple et il en est d'autres sur lesquels on est dans le doute, qui, s'ils pouvaient être considérés comme devant être décidés par les suffrages de sept Etats, étendraient leur effet à des intérêts du premier ordre. 11 faut observer,en outre, qu'il y aura vraisemblablementaugmentation dans le nombre des Etats, et qu'on n'a point pourvu à l'augmentation proportionnelle qui en doit résulter dans le calcul des suffrages.

Ce n'est pas tout; ce qui, au premier coup d'œil, semble un remède, est en réalité un poison. Donner à la minorité un droit de veto sur la majorité n'est, en fait, autre chose que soumettre le vœu du plus grand nombre à celui du plus petit. Le Congrès s'est souvent trouvé, par l'opposition d'un petit nombre

[\) Ajoutez au sept précédents Etats, New-York et Coimecticnt

^X ils seront encore au-dessous de la m;iiorité. — Puiîlius.

d'Etats, dans la situation de la Diète de Pologne, dont on a vu un seul veto arrêter tous les mouvements. Un seizième de l'Union (telle est à peu près la proportion de Delaware et de Rhode-lsland) a eu quelquefois le pouvoir d'opposer un obstacle insurmontable à ses opérations. C'est ici un de ces raffinements qui ont, dans la pratique, un effet directement contraire à celui qu'on en attendait dans la théorie La nécessité de l'unanimité ou de la presque unanimité dans les délibérations des assemblées politiques a été fondée sur la supposition qu'elle contribuerait à la sécurité. Mais son effet réel est d'embarrasser l'Administration, de détruire l'énergie du gouvernement, et de substituer la volonté, le caprice ou les artifices d'une cabale peu nombreuse mais turbulente ou corrompue, aux délibérations et aux décisions régulières d'une majorité respectable. Dans les situations où la bonté ou la défectuosité, la force ou la faiblesse du gouvernement deviennent, pour une nation, de la plus grande importance, l'action est communément une nécessité ; il faut que la chose publique marche dans un sens ou dans un autre. Si une minorité obstinée peut arrêter l'effet de l'opinion de la majorité sur la meilleure manière de la conduire, la majorité, pour éviter une inaction dangereuse, se conformera aux idées de la minorité ; et ainsi le vœu du plus petit nombre l'emportera sur celui du plus grand, et conduira les affaires nationales. De là, d'ennuyeux délais, des négociations et des intrigues constitutionnelles, enfin de méprisables transactions sur l'intérêt public ; et, dans un tel système, heureux encore si l'on peut transiger ; car il est des circonstances où les affaires ne peuvent admettre d'accommodement, et alors les mesures du gouvernement doivent éprouver des délais dangereux ou un échec funeste. Le gouvernement

est souvent retenu dans un état d'inaction, par l'im- ])Ossibilité d'obtenir le concours de nombre de suf- Irages nécessaires. 8a situation est un état habituel de faiblesse, et quelquefois touche de bien près à l'anarchie.

[1 n'est pas difficile d'apercevoir qu'un semblable principe ouvre une plus large carrière à la corruption étrangère, que celui qui n'exige, pour les décisions, que le vœu de la majorité simple, quoiqu'on ait avancé le contraire. La méprise est venue de ce qu'on n'a pas fait assez d'attention aux malheurs qu'on peut occasionner, en arrêtant la marche du gouvernement dans certaines circonstances critiques. (Juand le concours d'un grand nombre d'hommes est requis par la Constitution pour accomplir un acte national, nous sommes disposés à croire que tout est en sûreté, parce qu'il est vraisemblable qu'o>« ne fera rien de mal ; mais nous oublions tout le bien qu'on peut empêcher et tout le mal qu'on peut causer, en arrêtant des démarches nécessaires et en tenant les affaires dans l'état fâcheux où elles peuvent se trouver à un moment donné.

Supposons, par exemple, que nous ayons entrepris une guerre en commun avec une nation étrangère ; supposons que notre situation exige que nous fassions la paix, et que l'intérêt ou l'ambition de notre allié l'engage à cherchera continuer la guerre avec des vues qui nous autorisent à nous en séparer ! Dans un tel état de choses, cet Allié pourra plus aisément, par ses intrigues et ses largesses, empêcher le gouvernement de faire la paix, si les deux tiers des voix sont nécessaires pour la conclure, que si une majorité simple suffit. Dans le premier cas, il aura un plus petit nombre d'hommes à corrompre, et un plus grand dans le second. D'après le même principe, il sera plus facile à une puissance étran-

AUTRES DÉFAUTS DE LA CONFÉDÉRATION ACTUELLE i7o

gère, avec qui nous serons en guerre, de mettre le trouble clans nos Conseils et d'embarrasser nos opérations.

Et relativement à nos intérêts commerciaux, nous éprouverons les mêmes inconvénients. Une nation avec laquelle nous aurons un traité de commerce^ pourra plus facilement nous empêcher de former des accords avec une nation rivale, quelque avantageux que ces accords puissent être pour nous.

Des maux de ce genre ne doivent point être regardés comme imaginaires. Un des inconvénients des Républiques, à côté de leurs nombreux avantages, c'est d'ouvrir un trop facile accès à la corruption étrangère. Un roi héréditaire, quoique souvent disposé à sacrifier ses sujets à son ambition, a un intérêt tellement personnel au gouvernement et à la gloire extérieure de la nation, qu'il n'est pas facile, pour une puissance étrangère, de le dédommager du sacrifice qu'il ferait en trahissant son pays. Le monde, en effet, a vu chez les rois peu d'exemples de cette espèce de prostitution, bien qu'ils n'aient pas été rares dans toutes les autres espèces.

Dans les Républiques, les personnes de la classe commune, élevées par le vœu de leurs concitoyens à des places qui leur donnent une dignité et un pouvoir considérables, peuvent trouver, en trahissant la confiance publique, un prix qui, aux yeux de tous, excepté à ceux de l'homme doué d'une vertu supérieure, paraîtrait excéder la portion d'intérêts qu'ils ont dans la fortune publique, et suffirait pour leur foire oublier les lois du devoir. De là, tant de tristes exemples, que nous offre l'histoire, de l'influence de la corruption étrangère sur les gouvernements républicains. Nous avons déjà montré combien cette cause avait contribué à la ruine des anciennes Républiques. On sait que les députés des

Proviiices-Unies ont été souvent achetés par les émissaires des royaumes voisins. Le comte de Chesterfiekl (si ma mémoire ne me trompe pas), dans une lettre à sa cour, laisse à entendre que sa réussite, dans une importante négociation, est assurée, s'il peut obtenir une commission de major pour l'un de ces députés. En Suède, les difTérents partis étaient alternativement vendus à la t'rance et à l'Angleterre, avec tant de notoriété et si peu de pudeur, que toute la nation finit par s'en lasser ; ce fut une des principales causes de la Révolution, par laquelle Tun des monarques les plus limités ds l'Europe devint, en un jour, sans tumulte, sans violence, sans opposition, l'un des rois les plus absolus et les plus arbitraires.

Il nous reste à parler d'une circonstance qui couronne tous les défauts de la Confédération actuelle : l'absence d'un Pouvoir j udiciaire. Les lois sont lettre morte, s'il n'y a pas de tribunaux pour en examiner et en déterminer le vrai sens et l'application. Les traités faits par les Etats-Unis, si l'on veut qu'ils aient quelque force, doivent être considérés comme faisant partie des lois du pays. Leur véritable sens, dans le rapport qu'ils ont avec les individus, doit être, comme celui des autres lois, fixé par des décisions judiciaires. Pour que ces décisions soient uniformes, elles doivent être soumises en dernier ressort à un Tribunal siiprrme, et ce Tribunal doit être institué par la même autorité qui a fait les traités eux-mêmes. Ges conditions sont toutes deux indispensables. S'il y a dans chaque Etat une Cour de Justice suprême, il y aura sur le même point autant de différentes décisions suprêmes que de Cours de Justice. Les opinions des hommes varient à l'infini. Nous voyons souvent, non seulement différentes Cours, mais les juges de la même Cour ne pouvoir s'accorder. Pour

éviter la confusion qui naîtrait infailliblement des décisions contradictoires de plusieurs Tribunaux indépendants, toutes les nations ont cru nécessaire d'établir une Cour souveraine, chargée d'une surveillance générale, et autorisée à fixer et à déclarer, en dernier ressort, quelle doit être la règle uniforme de la Justice civile.

Cette institution est encore plus nécessaire, lorsque la forme du gouvernement est si compliquée, que les lois de l'ensemble peuvent être contrariées par les lois des parties. Dans ce cas, si les Tribunaux particuliers sont investis d'une juridiction souveraine, outre Jes contradictions résultant de la différence des opinions, on aura encore à craindre l'effet des vices et des préventions locales et l'opposition des lois locales. Toutes les fois que cette opposition aura lieu, il est à craindre que les dispositions des ' lois particulières ne soient préférées à celles des lois générales, à raison de la déférence naturelle qu'éprouvent les gens qui occupent une place pour l'autorité dont ils la tiennent. Les traités faits avec les États- Unis, d'après la Constitution actuelle, peuvent être enfreints par treize différentes législatures, et par autant de cours souveraines, agissant sous l'autorité des législatures. La foi, la réputation, la paix de l'Union sont ainsi continuellement à la merci des préjugés, des passions et des intérêts des membres qui la composent. Est-il possible que le peuple de l'Amérique consente plus longtemps à placer son bonheur, sa sûreté sur une base aussi peu solide ?

Dans cet examen de la Confédération, je me suis borné à en exposer les défauts principaux, laissant de côté ces imperfections de détail, qui détruisent, en grande partie, l'effet du pouvoir même qu'on a prétendu lui conférer. l\ doit être à présent évident, P'xir tous les hommes qui réfléchissent, (jui sont

libres de préjugés, ou qui peuvent s'en dépouiller, que ce système est si radicaleniont vicieux, qu'il ne peut recevoir d'amélioration que par un changement absolu dans ses principaux traits et dans son caractère essentiel.

L'organisation même du Congrès n'est nullement propre à l'exercice des pouvoirs qu'il est nécessaire de conférer à l'tJnion. l'ne seule Assemblée peut recevoir sans inconvénient cette autorité faible et dépendante, qui a été jusqu'ici déléguée au gouvernement fédéral; mais il serait contraire à tous les principes d'un bon Gouvernement de lui confier cette augmentation de pouvoir, dont les adversaires modérés et raisonnables de la Constitution proposée, sentent eux-mêmes la nécessité. Si ce plan ne peut être adopté, et si la nécessité de l'Union peut la soutenir contre les vues ambitieuses de ces hommes qui ont fondé sur la dissolution de magiques projets pour leur agrandissement personnel, il est vraisemblable que nous adopterons le projet d'augmenter les pouvoirs du (Congrès, tel (ju'il est aujourd'hui constitué. Alors, ou la machine tombera en poussière par la faiblesse de sa structure intérieure en dépit de nos efforts mal dirigés pour l'étayer ; ou bien, par les augmentations successives de sa force et de son énergie, que la nécessité pourra indiquer, nous finirons par accumuler dans un seul corps toutes les plus importantes prérogatives de la souveraineté, et nous transmettrons à notre postérité un<^ des plus exécrables formes de gouvernement que l'extravagance des hommes ait jamais inventées. Ainsi, nous aurons créé en réalité cette même tyrannie, qui fait l'objet des inquiétudes réelles ou simulées des adversaires de la nouvelle Constitution.

Ce qui n'a pas peu contribué à la faiblesse du gouvernement fédératif existant, c'est ({u'il n'a jamais

LxV CONFÉDÉRATION ACTUELLE 177

été ratifié par le Peuple, i^^ondé sur une base aussi peu solide que le consentement de chaque législature, il a souvent été exposé à des discussions fréquentes et obscures sur la validité de ses pouvoirs ; plusieurs fois, il a donné naissance à l'absurde doctrine d'un droit de rejet législatif. Gomme il devait sa ratification à la loi d'un Etat, on a prétendu que la même autorité pouvait abroger la loi qui l'avait ratifié. C'est assurément une erreur grossière de prétendre qu'une partie contractante a le droit d'annuler le contrat auquel elle a accédé, et cependant ce système a eu des défenseurs respectables. La possibilité d'une question de ce genre prouve la nécessité de poser les fondements de notre gouvernement national plus profondément que sur la simple sanction de l'autorité déléguée. L'édifice de l'Empire américain doit reposer sur la base solide du consentement du peuple. Le pouvoir national doit découler immédiatement de cette pure et primitive source de toute autorité légitime.

PUBLIUS

LE rÉDKKALlSTE 12

De New York Packel, mardi /rV décembre 17 H7.

LK FÉDÉRALISTE, No XXIII

(hamilton)

Au peuple de V Etat de Neio York :

Il nous reste à examiner la nécessité pour le maintien de rUnion d'un gouvernement au moins aussi énergique que celui qui nous est proposé.

Cette recherche se divise naturellement en trois branches : les attributions du gouvernement fédéral ; le degré de pouvoir nécessaire pour les remplir ; les personnes sur lesquelles ce pouvoir doit agir. Sn distribution et son organisation retiendront plus particulièrement notre attention dans l'article suivant.

Les principales fonctions de l'Union sont: de défendre tous les membres, de garantir la paix publique aussi bien contre les convulsions intérieures que contre les attaques du dehors ; de régler le commerce avec les nations étrangères et entre les Etats ; de surveiller nos relations politiques et commerciales avec les pays étrangers.

Les pouvoirs essentiels pour la défense commune

NÉCESSITÉ d'un GOUVERNEMENT ÉNERGIQUE 179

sont de lever des troupes ; de construire et d'équiper des flottes ; de prescrire les lois qui les gouvernent ; de diriger leurs opérations ; de pourvoir à leur entretien. Ces pouvoirs doivent être sans hovne^, parce qii il est impossible de prévoir ou de fixer rétendue et la variété des moyens nécessaires pour y satisfaire. Les circonstances, qui mettent en danger la sûreté des nations, sont infinies ; ainsi, on ne peut raisonnablement établir des entraves au pouvoir à qui le soin en est confié. Ce pouvoir doit s'étendre à toutes les combinaisons possibles de ces circonstances, et doit s'exercer sous la direction des mêmes Conseils qui sont nommés pour veiller à la défense commune..

C'est ici une de ces vérités qui, pour un esprit sans préjugés, portent en elles-mêmes leur évidence, et que des explications et des raisonnements peuvent obscurcir, mais ne peuvent jamais rendre plus claires : elle repose sur des principes aussi simples qu'ils sont universels ; les moyens doivent être proportionnés à la fin : Lorsqu'on veut que des hommes arrivent à une fin, il faut leur donner les moyens pour y atteindre.

Devons-nous avoir un gouvernement fédéral^ chargé du soin de la défense commune? Telle est la première question, soumise à notre discussion; mais du moment qu'elle est décidée dans le sens de l'affirmative, il s'ensuit que ce gouvernement doit être investi de tous les pouvoirs nécessaires pour remplir les fonctions qui lui sont confiées. Et à moins qu'il ne soit démontré que les circonstances qui intéressent la sûreté publique peuvent être comprises dans des bornes déterminées; à moins que la proposition contraire ne soit combattue par des raisons claires et convaincantes, il faut admettre, comme une conséquence nécessaire, l'impossijjilité de donner des bornes à l'autorité chargée de la défense et

18Ô NÉCESSITÉ d'un GOUVERNEMENT ÉNERGIQUE

de la protection de la roinmniiauté, sur aucun des points essentiels à son efficacité : c'est-à-dire, sur tout ce qui regarde la formation^ la direction ou Ventretien des Forces Nationales.

Quelque défectueuse qu'ait été à l'épreuve la Confédération actuelle, ce principe parait avoir été parfaitement reconnu par ceux qui l'ont formée, quoiqu'ils n'aient pas pris des précautions convenables et suffisantes pour qu'il fût observé dans l'exécution. IjC Congrès a un pouvoir illimité de faire des réquisitions d'hommes et d'argent, de gouverner l'armée et la mnrine, de diriger leurs opérations. Comme les réquisitions sont constitutionnellement obligatoires pour les Etats, qui, en fait, ne peuvent, sans manquer au plus impérieux des devoirs, se dispenser de fournir les secours demandés, l'intention était évidemment que les Etats-Unis pussent exiger toutes les ressources qu'ils jugeraient nécessaires pour « la défense commune et la prospérité générale ». On pensait que, chez les membres de la Confédération, la connaissance de leurs intérêts véritables et le respect des principes de la bonne foi, serait un gage assuré de leur exactitude à remplir leurs devoirs vis-à-vis du Gouvernement fédéral.

Toutefois, l'expérience a prouvé que cette attente était mal fondée et illusoire ; et les observations, faites dans le dernier article, suffiront pour convaincre les hommes éclairés et impartiaux qu'il est absolument nécessaire de changer entièrement les premiers principes de notre système politique ; que si nous voulons donner à l'Union de l'énergie et de la stabilité, il faut abandonner le vain projet de faire des lois pour les Etats en tant que collectivités ; que nous devons étendre les lois du Gouvernement fédéral à tou:S les citoyens de l'Amérique (considérés indiviiki'llement ; que nous devons ('carter le système

POUR LE MAINTIEN DE l' UNION 181

vicieux (les contributions et des réquisitions, comme injuste et comme impraticable. Le résultat de ces réflexions est que l'Union doit être investie du plein pouvoir de lever des troupes, de construire et d'équiper des flottes, de lever les sommes nécessaires pour la formation et rentretien de Farméeeldela marine, suivant le mode communément observé et pratiqué dans les autres gouvernements.

Si l'état de notre pays exige un Gouvernement composé plutôt qu'un Gouvernement simple, un Gouvernement confédéré plutôt qu'un gouvernement unitaire, le point essentiel sera de tracer le plus clairement possible les limites des fonctions des différents pouvoirs, en accordant à chacun la plus ample autorité possible, pour remplir les fonctions qui lui sont confiées. L'Union sera-t-elle chargée du soin de la sûreté publique? Des flottes, des armées, des revenus sont-ils nécessaires à cet effet? Le Gouvernement de l'Union doit avoir le droit de faire toutes les lois et tous les règlements qui y sont relatifs. Il doit avoir le même droit relativement au commerce et aux autres objets auxquels on permet h son autorité de s'étendre. L'administration de la justice entre les habitants du même Etat appartientelle naturellement aux gouvernements particuliers? Ils doivent avoir tous les pouvoirs relatifs à cet objet et à tous ceux qui seront soumis à leur examen et à leur direction particulière.

Ne pas conférer, dans tous ces cas, un degré de pouvoir proportionné au but qu'on se propose, c'est violer les premières règles de la raison et de la prudence, et confier imprudemment les plus grands intérêts de l'Etat à des mains incapables de les administrer avec vigueur et succès.

Personne n'est plus en état de pourvoir efficacement à la défense publique, que le Corps chargé du

182 m'cessité d'un gouvernement énergique

soin de la sûreté publique, qui, au centre des informations, sera le mieux instruit de l'étendue et de l'urgence des dangers dont l'Etat pourra être menacé, et qui, comme représentant du tout, se trouvera le plus intéressé à la conservation de chacune des parties ([ui le composent; qui, par la responsabilité attachée à ses fonctions, sentira le plus fortement la nécessité de les bien remplir, et qui, par l'extension de son autorité sur tous les Etats, peut seul établir l'uniformité (ît le concert dans les plans et dans les mesures propres à assurer la tranquillité publique.

N'y a-t-il pas une inconséquence manifeste à confier au gouvernement fédéral le soin de la défense commune, et à laisser aux gouvernements des Etats [es pouvoirs effectifs nécessaires pour y pourvoir? et la faiblesse, le désordre, l'inégale distribution du fardeau et des calamités de la guerre, un accroissement inutile et intolérable dans les dépenses n'en seront-ils pas les suites naturelles et inévitables ? N'avons-nous pas fait une expérience certaine de ses effets dans le cours de la Révolution que nous venons de terminer?

Sous quelque rapport que nous examinions ce sujet, si nous cherchons de bonne foi la vérité, nous nous convaincrons de plus en plus qu'il est insensé et dangereux de refuser au gouvernement fédéral une autorité sans bornes, quant à tous les objets confiés à ses soins.

Le peuple doit examiner avec l'attention la plus grande et la plus scrupuleuse si le gouvernement fédéral est organisé de manière à pouvoir être, sans danger, revêtu de l'autorité nécessaire ;s'il est un plan soumis à notre délibération, qui, après un examen impartial, ne nous paraît pas remplir cette condition, il doit être rejeté. Un gouvernement auquel son organisation ne permet pas de confier tous les pouvoirs

POUR LE MAINTIEN DE l'UNION 18o

cru" un peuple libre ûfoïï touj ours accorder à son gouvernement, ne peut recevoir, sans inconvénient et sans dani^er, le dépotage* intérêts nationaux '.ei^X ces intérêts ;?«- ^ioMfl?^^ peuvent lui être confiés en toute sécurité, on peut y joindre sans danger des pouvoirs proportionnés. Tel est le résultat de tout raisonnement juste sur ce sujet, et les adversaires du système élaboré par la Convention auraient donné une meilleure idée de leur sincérité, s'ils se fussent bornés à prétendre que l'organisation intérieure du gouvernement proposé le rendait indigne de la confiance du peuple. Ils auraient dû s'épargner des déclamations incendiaires et des sophismes dénués de sens sur l'étendue des pouvoirs. Les pouvoirs ne sont pas trop étendus pour les objets de l'Administration fédérale, ou en d'autres termes, pour le soin de nos intérêts nationaux ; et l'on ne peut alléguer une raison satisfaisante pour en démontrer l'excès. S'il est vrai, comme l'ont insinué quelques écrivains du parti contraire, que la difficulté vienne de la nature des choses, et que l'étendue du pays ne nous permette pas de former un gouvernement à qui l'on puisse confier une autorité si considérable, cela nous prouverait que nous devons restreindre nos vues, et recourir à l'expédient des Confédérations séparées, dont les mouvements s'exécuteront dans des sphères plu^ praticables ; car, enfin, c'est une absurdité dont nous devons rougir, que de confiera un gouvernement le soin des intérêts nationaux les plus essentiels, sans oser lui assurer l'autorité nécessaire pour les administrer convenablement et avec succès. Ne cherchons pas à concilier des choses contradictoires, fixons-nous fermement à une alternative raisonnable.

J'espère cependant qu'on ne parviendra pas à prouver l'impossibilité d'un système général unique. Je suis fort trompé, si l'on a donné une raison solide

184 NÉCESSITÉ d'un GOUVERNEMENT ÉNERGIQUE

à rappiii de eetto opinion, et je me flatte que les observations faites dans le cours de ces articles ont porté la proposition contraire au pins haut point d'évidence, dont puisse être susceptible une opinion qui n'a pas subi l'épreuve du temps et de l'expérience. Ce qu'il y a de certain, c'est que la difficulté même qu'on fait résulter de l'étendue du pays est l'argument le plus puissant en faveur d'un -gouvernement énergique ; car, sans cela, il serait insuffisant pour maintenir l'union d'un si vaste Empire. Si nous adoptons comme article de notre foi politique les principes des adversaires de la Constitution proposée, nous ne pouvons manquer de vérifier les tristes doctrines de ceux qui prédisent l'impossibilité d'un système national s'exerçant sur les limites de la Confédération actuelle.

Prp.Lius.

Pour le Journal hidè pendant.