RUE SOUFFLOT

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PREFACE

La Convention de Philadelphie venait de terminer sa tâche difficile; elle avait voté définitivement, le 17 septembre 1787, la (Constitution qui a donné aux Etats-Unis plus d'un siècle de prospérité et de force toujours accrue. Mais il fallait que cette Constitution fût ratifiée par les Conventions particulières des différents Etats. Elle était vivement attaquée des côtés les plus divers ; et, pour qu'elle fût acceptée, il fallait provoquer dans les esprits un grand élan de sagesse et de confiance. Si elle eût été soumise au suffrage populaire tel qu'il fonctionne aujourd'hui, au jugement des meilleurs observateurs, elle eût été repoussée : « Si la décision, dit M. Bryce, eût été laissée à ce qu'on appelle aujourd'hui « la A'oix du peuple », c'est-à-dire à la masse des citoyens de tout un pays marchant au scrutin, la voix du peuple se serait probablement prononcée contre la Constitution (1) ». L'heure était çolennelle, et le devoir de tout patriote éclairé était de prêcher la bonne parole dans son Etat particulier, d'écrire, s'il le pouvait, et de faire entrer dans les intelligences la conviction féconde ou la résignation nécessaire. C'est ce que firent trois ci-

(i) J. Bryce, La République américaine, trad. française de Daniel MuUer, 1. 1, p. 49.

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toyens de l'Etat de New-York, qui avaient figuré à la Convention fédérale, Hamilton, Jay et Madison. Ils composèrent, dans les derniers mois de 1787, et dans les premiers mois de 1788 (1), une série d'articles qu'insérèrent alternativement trois journaux, The independent Journal, The Netv-York Packet et le Daily Advei'tiser, et qui avaient pour but de démontrer la nécessité et les avantages de la nouvelle Constitution. Atteignirent-ils leur but immédiat, qui était d'influer sur l'esprit des citoyens de l'Etat de New- York? Cela est fort douteux. Mais leur énergie et leur science ne s'étaient point dépensées en vain. Ils avaient produit un des meilleurs traités de philosophie constitutionnelle que le xviii" siècle devait léguer au XIx^ Leur œuvre, fragmentaire par la forme même de sa publication et par la collaboration qui l'avait produite, se trouva former un tout bien consistant. Dès Tannée 1788, les articles qui la composent furent réunis en deux volumes, dont le second parut le 28 mai de cette année, sous le nom de The Federalist; les numéros LXXVII à LXXXV, qui la terminent, paraissaient même pour la première fois.

Le Fédéraliste conquit immédiatement une grande renommée. Il la conserve encore justement, et MM. Boucard et Jèze ont eu une heureuse idée en publiant cette édition, revue et rajeunie, de la traduction française, dans laquelle nos grands-pères le lisaient en 1792. Les Américains respectent ce noble document de leur histoire constitutionnelle,

(1) Seuls les numéros du Fédéraliste empruntés au New-York Packet et an Daily Advcrtiser sont datés; le premier (n° VIII) est du 20 novembre 1787, le dernier fn" LXXVII) du 4 avril 1788.

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ce commentaire des principes sur lesquels repose leur Constitution, et qui est plus ancien que la Constitution elle-même, au moins en tant que définitive. Ceux même qui, comme M. Woodrow Wilson, trouvent démodée cette « théorie littéraire » de la Constitution américaine, incompatible, suivant eux, avec les faits nouveaux, reconnaissent que les principes arrêtés par les hommes de 1787, les catég'ories juridiques qu'ils ont dictées, le moule dans lequel ils ont coulé le droit constitutionnel de l'Union, s'imposent encore aux générations nouvelles, qui n'ont pu s'en affranchir et subissent cet empire tout en cherchant à lui substituer, dans la pratique, une direction et des idées bien différentes (1).

En dehors des Etats-Unis, le Fédéraliste et ses auteurs ont, dans ces vingt dernières années, attiré plus d'une fois l'attention des écrivains les plus éminents. M. Bryce a parlé du génie d'Hamilton (2) et de ses collaborateurs, et sir Henry Sumner Maine a donné la première place à leur œuvre dans la curieuse étude qu'il a publiée Sur la Constitution fédérale des Etats-Unis (3). Après avoir rappelé que ce Talleyrand en recommandait instamment la lecture et Guizot affirmait qu'au point de vue de l'application des principes élémentaires du gou-

(1) Woodrow Wilson, Le yoiiverne7nent congressionnel, traduct. française par MM. Boucard et Jèze, pp. 11, H, 288, 303, 303.

(2) Bryce, La république aincricaiiie, i, I. p. 53. li appelle le Fédéraliste « le commentaire classique contemporain (delà Constitution) que nous devons au génie d'Hamilton et de ses collaborateurs moins connus, Madison et Jay. »

(3) Essais sur le gouvernement populaire, par Sir Henry Sumner Maine, trad. française, Paris, 1884, c. iv, p. 27.ï et suiv.

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veriieiiieiil, il ne connaissait pas de meilleur ouvrage (1) », il cite aussi Téloge sans réserve qu'en a fait Kent dans ses Commetitaries itpon American Lato et ajoute : « Quiconque aura lu attentivement ces petits pamphlets ne trouvera pas qu'en somme l'éloge soit exagéré. » Enfin, voici en quels termes il résume son appréciation : « Au fond, le jugement de Guizot sur le FécUh-aliste est encore le plus judicieux. C'est un livre sans prix pour l'application des principes élémentaires du gouvernement à l'administration pratique. Rien ne saurait être plus sagace que ses prédictions sur la manière dont les nouvelles institutions devaient fonctionner, ni plus concluant que sa réfutation des erreurs qui se dissimulaient sous les objections ordinaires contre quelques-unes de ces institutions (2). »

S'il nous est permis à notre tour de relever les qualités maîtresses de cette œuvre, elles nous apparaissent au nombre de deux.

Les auteurs du Fédéraliste, considérés simplement en tant que publicistes, étaient parfaitement instruits de la science politique amassée avant eux. Ils connaissaient à fond l'ancienne science politique, telle qu'elle se développe jusqu'aux ouvrages de Hobbes et de Locke, avec ses thèmes principaux : l'organisation des républiques de l'antiquité, la Constitution de Venise, et le saint Empire germanique. Tout naturellement^ la littérature anglaise des xvir et xviif siècles leur était familière. Ils avaient également étudié les philosophes français du xviir siècle. Montesquieu, on le sait, était leur

(1) Essais sur le gouvernement populaire, p. 284.

(2) Essais sur le gouvernement populaire, p. 286.

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oracle, et par là, indirectement la Constitution des Etats-Unis procède de lui en partie. Mais il n'est point le seul qu'ils aient consulté. Ils citent, comme « un judicieux écrivain » (1) Mably, bien oublié aujourd'hui, mais qui exerça une grande influence sur ses contemporains et dont les théories politiques sont en effet intéressantes et souvent profondes. Connaissant Mably, il est impossible qu'ils ignorassent J.-J. Rousseau, mais ils ne le citent pas. On pourrait facilement croire que c'est lui que visait principalement Madison, lorsqu'il parle de ceux qui, confondant la République et la Démocratie{2), soutiennent que la forme républicaine ne peut s'adapter qu'à un petit Etat (3). Mais si cette thèse est chère à Rousseau (4), elle ne lui est point particulière. On la trouve nettement exposée par Montesquieu, qui la prend dans le même sens, mais qui, suivant sa méthode, ne fait que constater ce que lui fournit l'observation, ici celle des républiques de l'antiquité (5). Enfin, Hamilton cite avec éloge (6) l'ouvrage de de Lolme sur la Constitu-

(1) Fédéraliste, n» VIII, p. 39 ; n° XVIII, p. 131.

(2) Démocratie, au xviii^ siècle, signifie proprement le gouvernement direct opposé au gouvernement représentatif ; voyez le titre de l'ouvrage de De Lolme cité plus loin.

(3) Fédéraliste n° XIV, p. 100 : « Au moyen d'une équivoque dans les termes, il ne leur a pas été difficile de transporter à la république des observations uniquement applicables à la démocratie ; en particulier, ils n'ont pas manqué de faire observer que la république nepeutjamais être établie que chez un peuple peu nombreux, vivant sur un territoire borné. »

(4) Contrat social, 1. II, ch. ix ; 1. III, ch. xiii et xv.

(o) Esprit des lois, 1. IX, ch. i ; 1. II, ch. ii. Les auteurs du fédéraliste relèvent et réfutent ce passage, n" IX, p. 61.

(6) fédéraliste, n° LXX, p. o91 : « Un écrivain que le célèbre Junius déclare être profond, solide et ingénieux. »

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tion de TAngleterre, dont la première édition parut en Hollande en 1771 (1).

D'autre part, les auteurs du Fédéraliste ont au plus haut degré les qualités morales et intellectuelles qui rendent la race anglo-saxonne si éminemment apte à la pratique de la liberté : la pensée sérieuse et le sentiment de la réalité. Il n'est donc point étonnant que leur œuvre ait traversé plus d'un siècle en conservant sa principale valeur et puisse encore servir à l'instruction des générations nouvelles dans tous les pays libres. Mais revenant sur leur aspect proprement américain, il nous paraît intéressant de rechercher, de plus près, dans quelle mesure ils voyaient clairement la genèse et la formation de la Constitution qu'ils venaient défendre et protéger dans son berceau. L'histoire nous montre si souvent les hommes, même les plus grands, travaillant inconsciemment à l'élaboration de l'avenir, qu'on doit se demander si ceux-là se rendaient un compte exact des grandes nouveautés que contenait la Constitution américaine.

La première, c'était l'Etat fédératif lui-même. Plusieurs Etats souverains et indépendants s'unissaient pour former une nation, sans perdre vraiment leur

(1) Constitution de l'Angleterre on état du yonvernemcnt anglais, compare avec la forme républicaine et avec les autres monarchies de l'Europe. Je cite d'après l'édition de Genève, 1790. La forme républicaine dont il s'agit là, comme le montre tout le contenu du livre, c'est le Qourerncmcnt direct en matière législative, comparé avec \e iiouverncment représentatif.

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souveraineté fondamentale, mais en perdant ceux des attributs de cette souveraineté dont l'exercice était transporté à l'autorité fédérale; — et le pouvoir fédéral, qui représentait la nation entière^ dans la mesure de ses attributions, avait directement empire et action sur tous les citoyens des Etats particuliers. C'était bien là ce qu'avait voulu la Convention de 1787. Elle avait répudié les articles de confédération qui laissaient aux Etats particuliers leur entière souveraineté ; « les hommes publics de 1787-89 étaient dégoûtés de la confédération impuissante et pitoyable qui ne pouvait que prier et délibérer; il leur tardait de sortir des dissensions égoïstes «d'Etats séparés, en discorde, en guerre », et leurs espérances consistaient toutes dans l'établissement d'une union solide et durable, telle qu'elle pût assurer ce concert et faciliter cette action commune qui, seule, pourrait procurer la sécurité et l'amitié. Toutefois, ils n'étaient nullement certains de pouvoir réaliser leurs espérances ; ils ne savaient comment ils pourraient venir à bout de réunir les Etats en une Confédération plus parfaite (1) ». Les conventionnels de 1787, après maintes 'difficultés, en remettant bien souvent leur œuvre sur le chantier, avaient arrêté la combinaison voulue d'une main ferme et sûre. Mais comment la faire comprendre et la faire admettre? On n'avait jamais encore rien vu de pareil.

Ce n'est pas que les termes Constitution fédérative. République fédérative, Etat fèdératif, fussent nouveaux ou inconnus. Ils figurent à mainte reprise dans \ Esprit des lois, et Mably présentait la « République

(1 WOODROW WJLSON, op. Cit., p. 19, 20.

XI l PREFACli;

l'édéralive » comme « le plus haut degré de perfection où la politique puisse s'élever (1) ». Rousseau vantait également ce système. Mais ce que tous entendaient par là, la seule chose qui leur fût connue, c'était la Confédération d'Etats, c'est-à-dire une union permanente d'Etats indépendants, qui peuvent bien prendre des décisions communes au moyen d'un conseil où tous sont représentés, mais dans laquelle chaque Etat conserve l'autorité intégrale et exclusive sur ses propres sujets; lui seul peut leur imposer l'exécution des mesures arrêtées par l'assemblée commune. Voici comment Montesquieu la définissait : « Cette forme de gouvernement est une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens (2) d'un Etat plus grand qu'ils veulent former, c'est une société de sociétés, qui en font une nouvelle, qui peut s'agrandir par de nouveaux associés qui se sont unis (3). » Les seules Confédérations véritables qui existassent alors dans le monde, les Cantons suisses et les Provinces Unies étaient de ce type, auquel paraissaient bien appartenir les Ligues qu'avait connues l'antiquité, bien que Hamilton et Madison (n" XYlIIj s'efforcent de leur attribuer un autre caractère. D'ailleurs, pouvait-il en être autrement, et l'Etat fédératif proprement dit, au sens moderne du mot, celui qu'allait constituer l'Amérique, n'était-il

(1) De la législation oiiprincipes des /o/s, Amsterdam, 1776, 1. II, ch. m. t. I, p. 220.

(2) On le voit, les unités, les cUoi/cns, qui composent la Confédération, ce sont les Etats particuliers, non les sujets ou citoyens de ces derniers.

(3) Esprit des lois, 1. IX, ch. i.

l» REFACE

pas inadmissible, contraire à toutes les notions reçues quant à la souveraineté (1) ?

Cependant, ceux qui croyaient à l'avenir de l'Etat fédératif (et tel était, on l'a vu, le sentiment de nos principaux philosophes au xviii" siècle) sentaient qu'il était encore embryonnaire, qu'il était appelé à se développer plus complètement. Rousseau déclarait que la matière était toute neuve et se proposait de la traiter (2) ; il ne parait pas cependant, d'après ses principes, qu'il pût admettre autre chose qu'une simple Confédération (3). Montesquieu avait fait mieux. Sans construire de théorie générale, par la

(i) Rousseau, Contrat social, I. III, ch. xiii (il s'agit du gouvernement direct) : « Ceci, me dira-t-on, peut être bon pour une seule ville ; mais que faire quand l'Etat en comprend plusieurs? Partagera-t-on l'autorité souveraine? Ou bien doit-on la concentrer dans une seule ville et lui assujettir tout le reste? Je réponds qu'on ne doit faire ni l'un ni l'autre. Premièrement, l'autorité souveraine est simple et l'on ne peut la diviser sans la détruire. En second lieu, une ville pas plus qu'une nation ne peut être légitimement sujette d'une autre, parce que l'essence du corps politique est dans l'accord de l'obéissance et de la liberté et que les mots de sujet et de souverain sont des corrélations identiques dont l'idée se réunit sous le seul mot de citoyen. »

(2) Le ch. XV du livre III du Contrat social se termine ainsi : « Tout bien examiné, je ne vois pas qu'il soit désormais possible au souverain de conserver parmi nous l'exercice de ces droits, si la cité n'est très petite. Mais, si elle est très petite, elle sera subjuguée? Non, je ferai voir ci-après comment on peut réunir la puissance d'un grand peuple avec la police aisée et le bon ordre d'un petit Etat. » Et en note : « C'est ce que je m'étais proposé de faire dans la suite de cet ouvrage, lorsqu'en traitant des relations externes, j'en serais venu aux Confédérations. Matière toute neuve et où les principes sont encore à établir. »

(3) Voici en effet ce qu'il dit, 1. HT, ch. xui : « Mais comment donner aux petits Etats assez de force pour résister aux grands? Comme jadis les villes grecques résistèrent au grand roi et comme plus récemment la Hollande et la Suisse ont résisté à la maison d'Autriche. »

XIV l'KEFACE

mélliode d'observation qui est la sienne, il avait signalé certains traits essentiels du futur Etat fédératif. C'est ainsi qu'il déclarait nécessaire d'attribuer à un pouvoir unique, représentant la Confédération entière, le droit de conclure les traités avec les puissances étrangères. 11 ne le disait point en propres termes, mais cela résultait de deux propositions qu'il émettait : « Dans la république de Hollande, écrivait-il, une province ne peut faire une alliance sans le consentement des autres. Cette loi est très bonne et même nécessaire dans la république fédérative... Une république qui s'est donnée par une Confédération politique, s'est donnée entière et n'a plus rien à donner (1). » D'autre part, il blâmait, en elle-même, la façon dont nécessairement statue l'assemblée représentative d'une Confédération, les députés devant avoir des instructions impératives et l'unanimité étant nécessaire comme dans un congrès diplomatique (2). C'est encore une vue qui cadre parfaitement avec l'Etat fédératif, mais qui se concilie mal avec la nature de la Confédération que celle-ci : « S'il arrive quelque sédition chez un des membres confédérés, les autres peuvent l'apaiser. Si quelques abus s'introduisent quelque part, ils sont corrigés par les parties

(1) Esprit des lois, 1. IX, ch. m.

(2) Esprit des lois, 1. XI, ch. vi : « Il n'est pas nécessaire que les représentants, qui ont reçu de ceux qui les ont choisis une instruction générale, en reçoivent une particulière sur chaque affaire, comme cela se pratique dans les Diètes d'Allemagne. Il est vrai que, de cette manière, la parole des députés serait plus l'expression de la voix de la nation ; mais cela jetteroit dans des longueurs infinies, rendroit chaque député le maître de tous les autres ; et, dans les occasions les plus pressantes, toute la force de la nation pourroit être arrêtée par un caprice. »

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saines (1). » Au lieu de l'intervention mutuelle, que semble supposer ce passage, mettez Tautorité fédérale, supérieure aux Etats particuliers, et vous avez la solution du problème. Cette autorité, Montesquieu l'entrevoit déjà sur un autre point : « En Lycie, les juges et les magistrats des villes étaient élus par le Conseil commun. Dans la République de Hollande, ils ne sont point nommés par le Conseil commun et chaque ville nomme ses magistrats. S'il fallait donner un modèle d'une belle république fédérative, je choisirais la République de Lycie (2). »

C'étaient là des indications suggestives, des éclairs de génie. Les auteurs du Fédéraliste en ont tiré un grand profit, et Hamilton, dans le n° IX qui se termine par le passage si topique sur la république de Lycie, a reproduit la plus grande partie du chapitre 1 du livre IX de Y Esprit des lois (3), y voyait « un résumé lumineux des principaux arguments en faveur de l'Union ». Il faut reconnaître cependant que c'étaient seulement des éléments épars et incomplets. Ils auraient bien pu trouver, dans la littérature anglaise elle-même, une esquisse plus complète, des idées plus rapprochées de Tidéal en vue duquel ils luttaient. C'était un véritable plan de République fédérative que Milton avait dressé en 1660 pour l'Angleterre (4). Mais ils ne paraissent pas avoir songé à ces documents, qui reproduisaient cependant l'esprit de la Révolution puritaine du xvir siècle.

En réalité, de même que la Convention de 1787,

(1) Efiprit des lois, 1. IX, ch. i.

(2) Esprit des lois, 1. IX, ch. m.

(4) Voyez mon étude sur les Constitutions du protectorat de Cronnvell, p. '6o s.

XVI PRKl'ACK

SOUS l'empire de la nécessité, avait créé le nouvel Etat ffilératif, les auteurs du Fé'lcralisle devaient en construire les j)remiers la théorie, ils le firent d'une main ferme, avec une vue claire. Ils ne se laissèrent pas beaucoup tourmenter par le principe qui présente la souveraineté comme nécessairement une et indivisible, et «pii a fort préoccupé la science allemande contemporaine, lorsqu'en vue de l'Empire Allemand, elle a b.Ui ses théories de l'Etat fédératif (1). Ils prirent la difficulté en son point décisif et qui entraînait les autres, celui de savoir si la Constitution nouvelle ferait porter la législation fédérale non sur les Etats particuliers mais sur les citoyens (fui les composent {S) et se posèrent deux questions capitales : Cela était-il utile, même nécessaire ; — le peuple américain le voulait-il ? Cela étant reconnu, ils se préoccupèrent médiocrement des principes abstraits sur la souveraineté et s'efforcèrent de montrer que les pouvoirs conférés à l'autorité fédérale, nécessaires et modérés, laissaient aux Etats particuliers une large et pleine autonomie.

Cependant, hommes de science et bons disciples de Montesquieu, ils s'efforcèrent de trouver dans le passé des organisations analogues à celle qui allait naître ; afin de montrer que l'histoire et l'expérience de la vie réelle ne la condamnaient point.

Deux surtout leur parurent fournir une analogie utilisable.

(1) Le Fi;r, Etat fédéral et Confédération dTAats, 1896.

(2) C'est la formule m^'-me qui est employée par le sommaire du 11" XV, dans la Iraduclion Iranraise de 1792 : Des défauts de la Cou fédération actuelle, tjui fait porter la législation sur tes Etats et non sur les indiridiis qui les composent.