EXAMEN DES OBJECTIONS DIRIGÉES

Cet avantage sera augmenté par la certitude qu'aura le même parti d'avoir pour lui le droit, la raison et la Constitution, alors que le parti opposé sentira qu'il combat contre toutes ces puissantes considérations.

Il faut observer de plus que, dans l'écbelle des Etats, entre les plus petits et les plus grands, il y en a plusieurs qui, quoique en général plus disposés à se ranger parmi les premiers, sont trop peu éloignésdes seconds en étendue et en population pour seconder une opposition à leurs prétentions justes et légitimes. Ainsi il n'est aucunement certain que, même dans le Sénat, la majorité des voix soit contraire à des augmentations raisonnables du nombre des Représentants.

On peut ajouter, sans craindre d'aller trop loin, que les sénateurs de tous les nouveaux Etats pourront être gagnés aux justes vues de la Chambre des Représentants, par un moyen fort simple. Comme la population de ces Etats s'accroitra, pendant assez longtemps, très rapidement, ils auront intérêt à ce que la répartition entre les Etats du nombre total des Représentants soit fréquemment renouvelée. Dès lors, les plus grands Etats qui domineront dans la Chambre des Représentants n'auront qu'à attacher à chaque répartition nouvelle la condition indispensable d'une augmentation proportionnelle ; et les sénateurs de tous les Etats qui prendront le plus d'accroissement seront obligés de soutenir la dernière par l'intérêt que leurs Etats auront à la première.

Ces considérations semblent apporter une ample garantie à cet égard, et devraient dissiper à elles seules tous les doutes et toutes les craintes. Mais en supposant qu'elles soient toutes insuffisantes pour déjouer la politique injuste des plus petits Etats ou

CONTRE LE NOMBRE DES REPRÉSENTANTS i87

leur influence prépondérante clans les délibérations du Sénat, il reste encore aux plus grands Etats une ressource constitutionnelle et infaillible qui leur permettra toujours d'accomplir leurs justes projets. La Chambre des Représentants non seulement peut refuser, mais peut seule proposer les subsides nécessaires au maintien du gouvernement. En un mot, elle tient la bourse, — ce puissant instrument à Taide duquel nous voyons, dans l'histoire de la Constitution britannique, une représentation du peuple dans l'enfance et Thumilité, élargir progressivement la sphère de son activité et de son importance, et enfin réduire, à son gré, l'excès des prérogatives usurpées par les autres branches du gouvernement. Ce pouvoir sur la bourse peut, en fait, être regardé comme l'arme la plus énergique et la plus efficace qu'une Constitution puisse mettre entre les mains des Représentants immédiats du peuple pour obtenir le redressement des griefs et pour assurer l'exécution de toute mesure juste et raisonnable.

Mais la Chambre des Représentants ne sera-t-elle pas intéressée autant que le Sénat au maintien du gouvernement, et voudra-t-elle risquer son existence ou sa réputation pour la satisfaction de faire céder le Sénat? Ou si les deux Chambres se hasardent à mesurer ainsi leurs forces, peut-on prévoir laquelle des deux cédera la première ? Ces questions ne pourront embarrasser quiconque songera que, dans tous les cas, plus petit est le nombre, plus permanente et plus en vue est la position des hommes au pouvoir, et plus fort doit être l'intérêt qu'ils éprouveront individuellement pour tout ce qui concerne le gouvernement. Ceux qui représentent la dignité de leur pays aux yeux des autres nations seront plus particulièrement sensibles à la menace

488 EXAMEN DES OnjECTIONS DIRIGÉES

(l'un danger public, ou d'une stagnation déshonorante dans les afTaires publiques. C'est à ces causes que nous devons attribuer les triomphes continuels remportés par la Chambre des Communes britannique sur les autres branches du gouvernement toutes les fois que l'engin d'un moneij bill a été employé. Elle n'a jamais craint et n'a jamais eu besoin de se montrer d'une inflexibilité absolue, qui n'eut pas manqué de jeter tout l'Etat dans une confusion générale. Le plus haut degré de fermeté qui puisse être employé par le Sénat fédéral ou par le Président de l'Union ne pourra jamais qu'égaler une résistance dans laquelle ils seront soutenus par des principes constitutionnels et patriotiques.

Dans cet examen de la constitution de la Chambre des Représentants, je n'ai pas parlé des motifs d'économie qui, dans le présent état des a flaires, peuvent avoir eu quelque influence sur la diminution temporaire du nombre des Représentants, et qui. s'ils eussent été négligés, auraient probablement été un aussi riche thème de déclamation contre la Constitution que l'a été le petit nombre proposé. Je ne m'étendrai pas non plus sur la difficulté de trouver, dans les circonstances présentes, pour remplir les fonctions du gouvernement général, un grand nombre d'hommes dignes du choix ., du peuple. Je ne ferai qu'une observation qui me semble mériter une très sérieuse attention. C'est que, dans toutes les Assemblées législatives, plus grand est le nombre de leurs membres et moins nombreux sont les hommes qui, en fait, les dirigent. En premier lieu, on sait que plus une Assemblée est nombreuse, — quels que soient d'ailleurs les hommes qui la composent, — et plus la passion a d'ascendant sur la raison. En second lieu, plus une assemblée est nombreuse, et plus grande est la pro-

portion des membres d'une instruction bornée et de faibles capacités. Or, on le sait, c'est précisément sur des caractères de cette espèce que l'éloquence et l'adresse de ce petit nombre produisent tout leur cfïet. Dans les anciennes républiques, oi^i tout le corps du peuple s'assemblait en personne, un seul orateur ou un homme d'Etat habile gouvernait généralement avec autant de pouvoir que si un sceptre eût été placé en ses seules mains. Pour la même raison, plus on rendra une Assemblée représentative nombreuse et plus elle aura de ces infirmités inséparables des Assemblées populaires. L'ignorance sera la dupe de l'artifice, et la passion l'esclave du sophisme et de la déclamation. Le peuple ne peut errer plus grossièrement que lorsqu'il croit qu'en multipliant au delà d'une certaine limite ses Représentants, il renforce la barrière opposée au gouvernement de quelques-uns. L'expérience avertira toujours que, au contraire, après avoir fixé un nombre (Hiommes qui puissent pourvoir à la sûreté^ réunir les connaissances locales nécessaires, et se trouver en accord complet avec la nation tout entière, il s'écartera de son but en augmentant le nombre de ses Représentants. L'aspect extérieur du gouvernement peut devenir plus démocratique ; mais l'âme qui l'anime sera plus oligarchique. La machine sera agrandie, mais les mouvements en seront dirigés par des ressorts moins nombreux et souvent plus secrets.

Il faut remarquer ici, comme ayant un lien avec l'objection dirigée contre le nombre des Représentants, ce qu'on a dit contre le nombre auquel on a donné compétence pour les a flaires législatives. On a prétendu qu'on aurait dû exiger un quorum supérieur à la simple majorité, et que dans des cas particuliers, sinon dans tous, on aurait dû exiger pour la décision plus que la simple majorité du quorum.

■i90 OBJECTIONS CONTRÉ LE NOMBRE DES REPRÉSENTANTS

On ne peut contester que de cette disposition il fût résulté quelques avantages. Elle aurait pu constituer un nouvel appui à quelques intérêts particuliers et un nouvel obstacle aux mesures hâtives et partiales. Mais les inconvénients auraient dépassé les avantages. Dans tous les cas où la justice ou le bien général eussent exigé le vote de lois nouvelles, ou de promptes mesures, le principe fondamental d'un gouvernement libre eût été renversé. Ce ne serait plus la majorité qui gouvernerait ; le pouvoir serait transféré à la minorité. Si le privilège défensif était borné à des cas particuliers, une minorité intéressée pourrait en profiter pour se dispenser de faire „ au bien général un équitable sacrifice, ou, dans des WÊ circonstances particulières, pour exiger des complaisances déraisonnables. Enfin cela faciliterait et entretiendrait l'usage pernicieux de la retraite d'une partiede l'assemblée, pratique dont l'exemple nous a été offert même par des PJtats où la majorité simple €st requise ; usage subversif de tous les principes d'ordre et de gouvernement régulier ; pratique qui mène plus directement à des convulsions générales et à la destruction des gouvernements populaires, qu'aucun des abus qui se sont manifestés jusqu'ici parmi nous.

PUBLIUS

Du New York Packet, mercredi 22 février 1788.

LE FÉDÉBALISÏE No LIX

(hamilton)

Au peuple de V Etal de New York :

L'ordre naturel du sujet nous amène à examiner ici la disposition de la Constitution qui autorise la Législature nationale à régler endernier ressort l'élection de ses membres.

Elle est conçue en ces termes : « h& temps, les lieux, la forme des élections des Sénateurs et des Représentants, seront déterminés dans chaque Etat par la Lég:islature locale ; mais le Congrès peut, à un moment quelconque, par une loi, établir ou modifier ces règlements, excepté en ce qui concerne les lieux d'élection des Sénateurs (1). » Cette disposition a non seulement été comprise dans les déclamations générales dirigées par certaines personnes contre la Constitution, mais encore elle a été critiquée par des adversaires moins exagérés et, en dernier lieu, elle a été combattue par un homme qui s'est déclaré

(1) Première clause,quatrième section de l'article l"'". — Publius.

le défenseur de toutes les autres parties du système.

Je me trompe fort, cependant, s'il est, dans toute la Constitution, un article qui soit plus défendable que celui-ci. Sa valeur repose tout entière sur la preuve de cette proposition : Tout (jouvernement doit co)itenir en lui-même les moyens de pourvoir à sa propre conservation. Tout homme doué d'un sens droit approuvera, à première vue, la Convention d'avoir, dans son œuvre, adhéré à ce principe; il désapprouvera toute atteinte qui lui serait portée sans qu'il y eût nécessité d'incorporer dans l'œuvre quelque élément particulier avec lequel une conformité stricte à la règle serait impossible. Dans ce cas même, tout en s'inclinant devant la nécessité, il ne cessera pas de regarder la violation d'un principe si fondamental comme une imperfection partielle du système, et qui pourra devenir, dans la suite, un germe de faiblesse et peut-être d'anarchie.

On ne prétendra pas qu'on aurait pu faire et insérer dans la Constitution une loi sur les élections, loi qui aurait été toujours applicable à tous les changements qui se produiront probablement dans la situation du pays ; et l'on ne niera pas, par conséquent, qu'il fallait qu'il existât quelque part un pouvoir discrétionnaire touchant les élections. On accordera aussi facilement, je l'espère, qu'il n'y avait que trois moyens de modifier et de placer raisonnablement ce pouvoir : ou bien le donner tout entier à la Législature nationale, ou bien tout entier aux Législatures d'Etat, ou bien le faire exercer en premier lieu par les Législatures d'Etat, et, en dernier ressort, par la Législature fédérale. C'est ce dernier moyen que la Convention a préféré avec raison. Elle a soumis la réglementation des élections pour le gouvernement fédéral, tout d'abord, aux administrations locales ; celles-ci, dans les cas ordinaires et lorsqu'il

l'élection des représentants 493

n'existe pas de dispositions contraires à l'intérêt public, sont plus à même de faire une réglementation convenable et satisfaisante; mais la Convention a réservé à l'autorité nationale le droit d'intervenir toutes les fois que des circonstances extraordinaires rendraient cette intervention nécessaire pour sa sûreté.

Rien n'est plus évident que laisser entre les mains des Législatures des Etats un pouvoir exclusif de régler les élections pour le gouvernement national, ce serait mettre entièrement à leur merci l'existence de l'Union. Elles pourraient à tout moment l'anéantir en négligeant de pourvoir à l'élection de ceux qui doivent administrer ses affaires. Il serait inutile de dire qu'une semblable négligence ou omission est invraisemblable. La possibilité constitutionnelle de la chose, s'il n'y a pas un équivalent pour courir le risque, est une objection irréfutable. Et l'on n'a encore donné aucune raison satisfaisante pour courir ce risque. On ne saurait donner ce nom aux extravagantes rêveries d'une défiance exagérée. Si nous voulons supposer des abus de pouvoir, il est juste d'en soupçonner les gouvernements des Etats aussi bien que le gouvernement général. Et il est plus conforme aux règles de la logique de confier à l'Union le soin de son existence que de le donner à d'autres mains; si, des deux côtés, nous avons à craindre des abus de pouvoir, il est plus rationnel de les risquer là où le pouvoir doit naturellement être placé,

A supposer qu'on eût inséré dans la Constitution un article donnant aux Etats-Unis le pouvoir do régler les élections pour les Etats particuliers, personne eût-il hésité à le condamner à la fois comme contenant une absurde transposition de pouvoir et comme un instrument forgé à dessein pour la des-

truction des gouvernements des Etats? Dans ce cas, la violation du principe n'eût pas eu besoin de commentaire ; et, pour un observateur impartial, cela ne sera pas moins apparent, s'il s'agit du projet qui soumet, à ce même point de vue, l'existence du gouvernement national à la volonté des gouvernements des Etats. Si l'on examine impartialement la question, il ne peut manquer d'en résulter cette conviction, que chacun, dans la mesure du possible, ne doit dépendre que de lui-même pour sa propre conservation.

Comme objection à cette proposition, on observera peut-être que la constitution du Sénat national nous exposera complètement au même danger que la disposition qui donnerait aux Législatures d'Etat un pouvoir exclusif de régler les élections fédérales. On observera qu'en refusant de nommer les Sénateurs, les législatures d'Etat pourront, à un moment quelconque, portera l'Union un coup fatal ; et on en conclura que, puisqu'on a fait dépendre d'elles le Sénat en un point si essentiel, on ne peut faire d'objection lorsqu'il s'agit de leur donner ce pouvoir dans le cas particulier qui nous occupe. L'intérêt de chaque Etat à conserver sa représentation dans les conseils de la nation, ajoutera- t-on, nous garantit de l'abus qu'elles pourraient faire de leur pouvoir.

Cet argument, spécieux peut-être, ne soutient pas l'examen. Il est certainement vrai que les Législatures des Etats, en refusant de nommer les Sénateurs,;] peuvent détruire le gouvernement national. Mais ilj ne s'en suit pas que, parce qu'elles ont le pouvoir de] le faire dans une circonstance, elles doivent l'avoii dans toutes. 11 est des cas où la tendance pernicieuse] de ce pouvoir peut être beaucoup plus décisive, sans] être justifiée par un motif aussi pressant que celui qui a déterminé la Convention à l'admettre dans] son système d'organisation du Sénat. En tant que

l'élection des représentants 495

(•ette organisation peut exposer l'Union aux injures des Législatures d'Etats, c'est un mal ; mais c'est un mal qu'on ne pouvait éviter, sans refuser aux Etats, considérés en leur capacité politique, une place dans l'organisation du gouvernement national. Si on l'eût fait, cela eût été sans doute regardé comme un abandon absolu du principe fédéral ; et cela eût certainement privé les gouvernements des Etats de cette sauvegarde absolue que cette disposition leur assure. Mais quelque sage qu'il ait pu être de s'être résigné en cette hypothèse à un inconvénient pour obtenir un avantage nécessaire ou un plus grand bien, il n'en résulte pas qu'il faille favoriser l'accroissement da mal sans nécessité et sans espérance d'un plus grand bien.

Il est facile de voir aussi que le gouvernement national aurait plus à redouter du pouvoir des Législatures d'Etat de régler les élections de sa Chambre des Représentants, que de celui qu'elles ont de nommer les membres de son Sénat. Les Sénateurs seront nommés pour une période de six ans ; il y aura renouvellement par tiers tous les deux ans; aucun Etat ne pourra nommer plus de deux Sénateurs ; le quorum, dans ce corps, sera fixé à seize membres. Il résulte de toutes ces circonstances que la résolution momentanée que prendraient un petit nombre d'Etats, de suspendre la nomination des Sénateurs, ne pourrait ni détruire l'existence ni arrêter l'activité de ce Corps ; et ce n'est pas un accord général et permanent des Etats que nous devons l'raindre ici. La première de ces résolutions tiendrait a des projets sinistres chez les chefs de quelques Législatures d'Etats ; la seconde supposerait, dans la grande masse du peuple, une malveillance décidée , et profondément enracinée, qui, ou bien n'existera jamais ou bien proviendra vraisemblablement de la

constatation de l'inaptitude du gouvernement gêné rai à faire son bonheur, auquel cas nul bon citoyen" ne pourrait désirer son maintien.

Mais quant à la Chambre fédérale des Représen tants, il doit y avoir un renouvellement intégr tous les deux ans. Si les Législatures d'Etats avaien le pouvoir exclusif de régler ces élections, à chaqu période il y aurait une crise délicate dans la situatio nationale, dont l'issue pourrait être la dissolution d l'Union, si les chefs de quelques-uns des Etats lei plus importants avaient formé d'avance une conspii ration pour empêcher l'élection.

Je ne contesterai pas qu'il y a du vrai dans l'observation que l'intérêt de chaque Etat à être représenl dans les conseils fédéraux sera une garantie contre le abus d'un pouvoir donné sur les élections aux Lé gislatures d'Etats. La garantie ne sera pas considéréi comme conplète par ceux qui comptent sur la fore d'une distinction évidente entre l'intérêt du peup! à la félicité générale et l'intérêt de ses gouvernan locaux au pouvoir et à l'importance de leurs places. Le peuple de l'Amérique peut être fortement attaché au gouvernement de l'Union, alors que le^ gouvernants particuliers de différents Etats, stij mules par la rivalité naturelle du pouvoir et pa| l'espérance de leur élévation personnelle, et sont nus dans chacun de ces Etats par une faction pui santé, peuvent être dans des sentiments absolume opposés. Quelques Etats offrent aujourd'hui, relat vement à la question qui nous occupe, l'exemple d cette diversité de sentiments entre la majorité df peuple et les individus qui exercent le plus d'in fluence dans leurs assemblées. Le projet des Go fédérations séparées, qui multipliera toujours 1 chances d'ambition, sera toujours un appât invincible pour les hommes exerçant le plus d'influence

l'élection des représentants i97

sur les administrations d'Etats et qui sont disposés à préférer au bien public leur intérêt et leur avancement personnel. Avec, dans leurs mains, une arme aussi puissante que le pouvoir exclusif de régler les élections pour le gouvernement national, une coalition de quelques-uns de ces hommes dans quelquesuns des Etats les plus considérables où la tentation sera toujours la plus forte, pourrait détruire l'Union en profitant de quelque mécontentement passager du peuple (et qu'ils auraient peut-être eux-mêmes fait naître), pour cesser d'élire les membres de la Chambre fédérale des Représentants. Il ne faut jamais oublier que, vraisemblablement, pour plus d'une Nation de l'Europe, une Union solide de ce pays sous un gouvernement énergique, sera un objet de jalousie, et que les entreprises pour la détruire auront parfois leur origine dans les intrigues des puissances étrangères, et ne manqueront jamais d'être patronnées et soutenues par quelques-unes d'entre elles. Il faut donc, toutes les fois qu'on le pourra, ne confier la conservation de l'Union qu'à ceux qui, par leur situation, auront un intérêt immédiat à l'accomplissement fidèle et vigilant de cette mission.

PUBLIUS

Du New York Packei, mardi 20 février 1188.

LE FÉDÉRALISTE, No LX

(hamilton)

Au peuple de V Etat de New York :

Nous avons vu qu'on ne pouvait, sans danger, confier aux Législatures des Etats un pouvoir illimité sur les élections au gouvernement fédéral. Voyons maintenant quel serait le danger contraire ; c'est-à-dire quel danger il y aurait à confier à l'Union elle-même le droit de régler en dernier ressort ses propres élections. On n'a jamais prétendu qu'il serait usé de ce droit pour priver aucun des Etats de sa part dans la représentation. L'intérêt de tous serait, à cet égard du moins, la sécurité de tous. Mais on a soutenu qu'il pourrait servir de manière à favoriser l'élection d'une classe privilégiée des citoyens à l'exclusion des autres, en plaçant les lieux d'élections dans des districts particuliers et en privant ainsi la plus grande partie des citoyens de l'exercice de leur droit de suffrage. Parmi toutes les suppositions chimériques, celle-ci semble être la plus chimérique. D'une part, aucun calcul des pro-