B. DE LAVEUSTE. — DÉMOCRATIE. — II

Theure soit écoulée, le rapporteur réclame la question préalable {previous question), qui n'est presque jamais repoussée parla Chambre ;. car, dans sa hâte d'en finir, elle est toujours prête à voter tout ce qui peut mettre un terme à la discussion. Dès lors, aucun amendement n'est plus admis. Si le rapporteur néglige cette précaution, le contrôle des débats lui échappe. Ceux-ci peuvent se prolonger assez longtemps pour que le àiil ne passe pas, et alors on reprochera durement au rapporteur son impardonnable négligence.

La Chambre vote ordinairement les résolutions ou les projets de loi proposés par les comités. On le voit, nulle place n'est laissée pour des discours ou pour une discussion approfondie. Quelques observations sont rapidement échangées, puis vient le vote et tout est terminé. Sauf pour ce qui concerne le revenu et son emploi, que le Congrès examine toujours avec soin, tout le reste est abandonné aux comités. En théorie, leur pouvoir se borne à préparer les lois. En réalité, ils les font seuls, car la Chambre les suit aveuglément. Elle siège, non pour discuter à fond, m lis pour voter le plus vite possible ce que les comités lui proposent.

D'autres prescriptions du règlement tendent à donner à ce mode de légiférer un caractère encore plus autocratique. Les délibérations au sein des comités sont strictement secrètes. On peut y appeler des personnes compétentes pour qu'elles fournissent des renseignements ou donnent des avis sur la matière examinée; mais le rapport ne peut faire aucune allusion aux opinions émises et aucune publicité ne leur est donnée. L'œuvre de la législation se fait donc à l'insu du public, et très souvent les membres mêmes de la Chambre ignorent ce qui a été voté. C'est ainsi que la suspension de la frappe de l'argent a été décidée sans que le Congrès eût compris ce qu'il avait voté, et c'est pour porter remède à la proscription du métal blanc, que la majorité ne voulait nullement, que les représentants Alisjn et Bland on fait voter le fameux Bland bill, qui ordonnait la frappe mensuelle d'au moins deux millions de dollars d'argent.

Voici qui est encore plus étrange. Ces comités tout-puissants qui légifèrent comme ils l'entendent, sans contrôle sérieux ^ sans responsabilité, autocratiquement, sont nommés par le

président seul ^ Ce président {speaker) n'est pas, comme celui de la Chambre des communes, un personnage impassible et complètementimpartial,quin'ad'autre mission que de faire respecter le règlement et qui serait perdu s'il se laissait influencer en quoi que ce soit par ses sympathies politiques. Le speaker aux États-Unis est, au contraire, un homme de parti et il est admis qu'il fasse usage de son immense pouvoir au profit de son opinion. Il compose donc les comités de façon à favoriser Tadoption des bills auxquels tiennent ses adhérents. Aussi la nomination du président de la Chambre est-elle Tobjet de luttes formidables. L'enjeu en fait de législation est bien plus important que dans Télection du président de la république. Il est des exemples où les opérations du scrutin se sont renouvelées sans relâche pendant plusieurs jours. Dans la grande république démocratique des États-Unis, la direction générale du pouvoir législatif appartient donc à un seul homme.

Toutefois, il est obligé, par l'opinion, de distribuer les membres dans les différents comités, en raison de leur compétence spéciale. Il s'ensuit que les comités sont toujours composés de représentants des divers partis. Les conclusions et le rapport votés par les comités sont ordinairement une œuvre collective qui est adoptée à la suite de concessions réciproques. On se met presque toujours d'accord pour écarter ce qui pourrait provoquer l'opposition de la Chambre ou soulever de trop vives discussions. Les mesures que les comités font voter sont donc le plus souvent modérées, étant le résultat d'une transaction entre des opinions extrêmes. De là résulte que des amendements sont rarement présentés lors de la discussion générale et que la votation peut se faire presque sans débats. L'antagonisme des divers partis parait s'effacer complètement ici. Les présidents des 47 comités permanents, dont l'influence est grande, sont nommés, d'ordinaire, en vertu de leur âge ou, pour mieux dire, de leur ancienneté comme

(1) Jusqu*en 1860 la Chambre choisissait elle-même ses comités permanents, mais des difficultés s'étant présentées, on confia ce droit au président de la Chambre Le règlement porte : « Tous les comités seront nommés par le speaker ^ à moins que la Chambre n'en décide autrement. » Chaque assemblée nouvellement élue peut réviser son règlement, mais cette disposition est restée immuable ; chaque parti y trouve, tour & tour, son profit.

représentant. Dans ces nominations si importantes, l'esprit de parti est également exclu.

Les lois faites par ces nombreux comités ne portent aucunement l'empreinte de l'opinion dominante, comme dans les autres pays parlementaires. Chaque comité s'inspire de la tendance qui domine dans son sein. Entre ces comités il n'existe aucune communauté de vues, nulle solidarité. Au contraire, ils sont plutôt en état d'hostilité latente ou patente, car ils se disputent toujours le temps du Congrès et la priorité dans l'ordre du jour. Au sein du Congrès, les partis ne sont donc nullement organisés en corps d'armée compacts, obéissant à des chefs connus et se tenant systématiquement en échec. Pour le vote de chaque Bill, les membres se divisent d'une façon différente, suivant leurs convictions, leurs intérêts ou ceux de leurs commettants.

Le système de gouvernement que nous venons d'esquisser semble répondre aux desiderata formulés par des politiques éminents comme Stuart Mill, Thornton et Minghetti. « 11 y a une distinction essentielle à faire, dit Mill dans son Autobiographie^ entre la confection des lois, fonction à laquelle une assemblée est complètement impropre, et celle de ftiire que de bonnes lois soient votées, ce qui est son premier devoir et ce qui ne peut être accompli que par elle. En conséquence, une commission législative doit former une part intégrante de la constitution de tout État libre. Cette commission devrait être composée d'un petit nombre d'hommes spécialement compétents, à qui serait confiée la tâche de préparer les lois que le Parlement voudrait voter. Le Parlement garderait le pouvoir d'adopter ou de rejeter le bill qui lui serait soumis, mais non de le modifier, sauf en renvoyant à la commission les amendements qu'on voudrait proposer. » Aux États-Unis, on a fait mieux encore. Comme la commission désirée par Mill ne peut être également compétente en toute matière, on a formé autant de commissions qu'il y a de matières à examiner, et ainsi il y a toute chance que les lois proposées seront bien faites par celles-ci, à moins qu'elles n'aient un intérêt contraire.

Minghetti et Thornton, qui ont fait voir tous les maux que l'esprit de parti inflige au régime parlementaire, auraient lieu d'être satisfaits aux États-Unis. L'esprit de parti, qui fait rage

LE GOUVERNEMENT PAR LES COMlfÉS 133

et ne recule devant aucun moyen lors des élections, s'apaise subitement au sein du Congrès et n'exerce presque plus aucune influence sur la confection des lois. Dans tous les degrés de la vie politique, la démocratie règne en maîtresse. Le peuple choisit directement ses législateurs, ses hauts fonctionnaires et même ses juges. Comme toutes ces nominations se renouvellent à courte échéance, la volonté populaire semble devoir être souveraine. Et cependant elle vient expirer au seuil du Congrès. Là, le président de la Chambre, et les comités qu'il nomme, font les lois à leur guise, presque à Tinsu du public et sans responsabilité. Au sommet du gouvernement, la démocratie cesse d'exercer son empire.

J'ai dit : à Tinsu du public. En effet, ouvrez un journal américain, même le plus complet : l'espace consacré à rendre compte de ce qui se passe au sein du Congrès, et surtout dans la Chambre des représentants, est très limité, et ce qu'on en dit est, la plupart du temps, inintelligible, sauf pour les initiés. On ne peut reproduire en entier le texte des lois votées, et la sèche analyse qui en est faite n'est guère attrayante à lire : point de discours intéressants à signaler; des votes à enregistrer, voilà tout. Les Américains suivent avec passion les débats du Parlement anglais; le câble transatlantique leur en transmet chaque jour le récit détaillé; mais, sauf pour quelque grande question, ils s'intéressent peu à ce qui se fait et se dit à leur Capitoie. Les moindres paroles de Gladstone et de lord Salisbury sont reproduites et commentées. Que sait-on des faits et gestes des leaders américains?

J'ai dit aussi qu'au défaut de publicité s'ajoutait le manque de responsabilité. C'est ici que se montre la différence complète qui existe entre le système de gouvernement en Angleterre et aux États-Unis. En Angleterre se déploie, dans toute son ampleur, dans tout son éclat, ce que l'on appelle un gouvernement de cabinet. Chaque parti a ses chefs qui le dirigent et parlent en son nom. Quand un parti conquiert la majorité, ses chefs arrivent au pouvoir et forment le ministère. Ce ministère gouverne sous la surveillance et sous l'impulsion de la Chambre. Il prépare les lois, pour lesquelles il doit obtenir l'assentiment de la majorité. Ainsi, au lieu de quarante-sept comités permanents entre lesquels s'éparpille la responsabilité,

comme aux États-Unis, ici il n'y a qu'un comité qui la porte tout entière. Chaque bill donne lieu à un débat acharné, prolongé, émouvant, où s'entrechoquent les orateurs des deux partis. C'est une lutte retentissante, héroïque, comme celle des héros d'Homère. Chaque groupe, concentré en face du groupe rival, met en œuvre toutes les ressources de la tactique et de l'éloquence parlementaires. C'est qu'en effet l'enjeu est énorme : les portefeuilles appartiennent aux vainqueurs. Si le cabinet subit un échec, il doit se retirer et céder la place à ses adversaires. La discussion est l'âme d'un semblable régime. C'est un combat où l'arme est la parole, un drame dont le public suit avec avidité toutes les péripéties, car de son issue dépend la direction de TÉtat. Si de mauvaises lois sont votées, si des fautes sont commises, le peuple sait à qui s'en prendre. Le cabinet et la majorité en portent la peine. Les électeurs les abandonnent.

Aux États-Unis, rien de pareil. Les chefs des partis ne se rencontrent pas en champ clos dans une bataille suprême. Ils sont disséminés dans les divers comités; c'est là qu'ils agissent et qu'ils arrivent à leur but. Les bil/s proposés ne sont nullement l'œuvre de la majorité au sein du congrès, mais celle de la majorité au sein de chaque comité, qui se compose de représentants de nuances très différentes. Chaque mesure est examinée, discutée, votée, en raison de sa portée intrinsèque, non pour soutenir ou renverser un ministère. Les portefeuilles, la direction des affaires publiques, ne sont jamais en cause, car ce n'est pas le Congrès qui en dispose. Une loi est-elle mauvaise, le peuple ne sait qui en accuser. Il ne peut s'en prendre nia la majorité, car elle n'y est pour rien; ni aux démocrates ou aux républicains, car, la loi ayant été faite au sein d'un comité dont les délibérations et les résolutions sont secrètes, nul ne peut dire quel est le groupe à qui il faut l'attribuer. Les députés n'ont donc pas, en général, à tenir grand compte de la volonté du peuple, puisque celui-ci ne saura pas sur qui faire retomber la peine de son mécontentement. On voit ainsi cette chose étrange : une république toute démocratique, où la démocratie, le démos, n'a presque aucune part dans la confection des lois et dans la direction des affaires. Dans un livre publié récemment, American Diplomacy^ un

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ancien ministre américain, M. Eugène Schuyler, définit de la façon suivante le gouvernement de son pays : un despotisme absolu et irresponsable, exercé à l'abri des formes constitutionnelles, par six personnes : le Président de la République, le secrétaire d'Ëtat et le secrétaire du Trésor, le président de la Chambre, et, en sous-ordre, les présidents des deux comités des appropriations et des voies et moyens, qu'il nomme à sa guise.

On peut soutenir que ce n'est pas à regretter. Mais ce qui est, sans contredit, une imperfection grave du mécanisme gouvernemental des États-Unis, c'est qu'il ne remplit en aucune façon l'une des fonctions les plus essentielles du régime parlementaire, la fonction « éducative », Les parlements, où de grands orateurs prennent tour à tour la parole, sont pour le pays un moyen d'éducation politique incomparable. Les problèmes qui intéressent la nation et même souvent l'humanité sont exposés en termes à. la fois élevés, simples et intelligibles pour tous ; car, d'une part, ce sont des hommes supérieurs qui les traitent, et, d'autre part, ils savent qu'ils doivent se faire comprendre, non seulement par la Chambre, mais par le peuple tout entier. La situation financière, les intérêts économiques, les affaires étrangères, les réformes de la législation, tout ce qui doit occuper l'esprit public est examiné, discuté devant la nation, qui écoute.

La plupart des gens ne lisent ni de gros livres ni de longs rapports, ni même les innombrables pages du Journal officiel; mais, chaque matin, le journal apporte à tous un résumé des débats et le texte complet des discours importants ^ Quel foyer de lumière, non seulement pour la France, mais pour l'Europe, que la tribune française quand elle était occupée par les Royer-Collard, les Guizot, les Thiers, les Berryer, les Garnier-Pagès, les Tocqueville, les Rémusat et tant d'autres I Les idées émises par de semblables orateurs ont un retentissement, une autorité, une diffusion que rien ne remplace. Par les ques-

(1) En Belgique, chose excelleute, il parait sous le titre de Annales parlementaires, un compte rendu complet des discussions dans les deux chambres, au prix de 3 francs par an. Chacun peut ainsi obtenir la physionomie exacte des débats, au lieu d'un résumé écourté et trop souvent défiguré par les prédilections de parti du journal qui le publie.

lions qu'il adresse au gouvernement, le parlement éclaire le pays sur ce qui Fintéresse. En discutant ses griefs, il en provoque le redressement. La tribune est un centre, d'où la vie politique rayonne jusqu'aux extrémités du pays.

Aux Ëtats-Unis, la Chambre des représentants ne contribue nullement à l'éducation politique de la nation. Les partis ne se livrent point de batailles rangées pour conquérir le pouvoir ou pour faire passer un projet de loi ; donc le drame parlementaire fait complètement défaut. Les députés ne peuvent ni interpeller les ministres, ni leur adresser des questions, ni leur exposer des griefs, puisque ceux-ci n'ont pas leur entrée au Congrès. Comme nous Tavons vu, il n'y a point de discours prononcés et pour divers motifs. D'abord, le temps fait défaut : quelques minutes à peine sont consacrées au débat, et le temps écoulé, le marteau du président tombe et coupe impitoyablement la parole, même au milieu d'une phrase. En second lieu, le local où la Chambre siège ne se prête pas k la discussion ; il est immense, et les 324 députés y sont perdus. Gomme le dit très bien M. Wilson, l'impression qu'il fait éprouver est celle du vide. En Angleterre, la petite chambre des communes ne peut pas, il s'en faut, contenir les députés, serrés les uns à côté des autres, sur des bancs très rapprochés; les membres du cabinet et les chefs de l'opposition sont assis face à face, à très petite distance, comme pour faciliter les luttes oratoires ; c'est un vrai champ clos pour les duels parlementaires. A Washington, chaque représentant a son pupitre et son fauteuil éloignés de ceux du voisin, et tout autour s'étendent de vastes espaces inoccupés. On dirait une salle de théâtre où manquent les spectateurs. Enfin, les représentants n'ont nul désir de parler longuement; ce n'est pas l'usage et c'est parfaitement inutile. Pour satisfaire leurs électeurs, ils obtiennent l'autorisation de faire imprimer dans le Record (compte rendu officiel) de magnifiques discours qu'ils n'ont jamais prononcés, et cela suffît. Si, par extraordinaire,, une lutte s engage entre les partis, ce n'est nullement un tournoi d'éloquence. C'est un combat à coups de scrutin poussé jusqu'à « l'obstructionisme » : par ' une série de moyens qu'on appelle fiibusteering^ la minorité parvient à retarder le vote pendant toute une journée et même une nuit entière. Les jour-

naux, alors, rapportent ces manœuvres en grand détail ; le public les comprend et s'en amuse, comme s'il s'agissait d'une course de chevaux ou d'une régate. On ne peut pas dire que la Chambre remplisse ainsi sa fonction éducative.

Voici encore un autre vice du mécanisme gouvernemental aux États-Unis. Les comités, tout-puissants, légiférant en secret et sans responsabilité, peuvent, sans grand risque, se faire l'instrument de certains intérêts privés. Certes, ailleurs, les majorités font parfois des lois qui favorisent certaines classes ; mais, au moins, elles agissent à la pleine lumière de la publicité, et si le corps électoral est mécontent, il sait qui il doit frapper. L'empereur de Russie est plus retenu par l'opinion que les comités de la Chambre américaine ; car, devant le pays, l'autocrate est responsable de ses ukases, tandis que les comités ne le sont pas de leurs bills.

Dès 1755, John Adams proclamait ce grand principe, qui est le fondement de la constitution des Ëtats-Unis et des autres pays libres: « Tous les pouvoirs émanent de la nation. » En consacrant le nouveau cimetière de Geltysburg, où étaient enterrés tant de braves défenseurs de l'unité nationale, le président Lincoln disait: « Cette nation, conçue dans la liberté, vouée à l'égalité, veut maintenir sur la terre le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple. » Nous avons tous cru Laboulaye sur parole quand il nous enseignait que la souveraineté du peuple est appliquée d'une façon plus complète aux États-Unis que partout ailleurs. Illusion pure : cela est vrai pour la commune, moins vrai déjà pour chaque État, et cela n'est plus vrai du tout pour le gouvernement fédéral. Les votes que les citoyens émettent, les représentants qu'ils choisissent, le Président qu'ils nomment, toutes ces manifestations de la souveraineté populaire n'exercent presque aucune influence sur les lois qu'adopte le Congrès.

Il existe aux États-Unis des partis compacts, admirablement disciplinés par le caucus^ c'est-à-dire par l'organisation qui prépare les élections. Mais aucun candidat démocrate ou républicain ne peut annoncer ce qu'il fera à la Chambre, car les chefs n'y trouvent pas d'armée prête à les suivre. Chaque parti a « sa plate-forme » ; mais au Congrès, dans le fractionnement de l'assemblée et dans l'emmêlement des votes.

il est impossible de voir à quel point chaque député reste fidèle à son programme. En Angleterre, la direction de la législation et des affaires est exercée par les chefs de Topinion à qui le pays a donné la majorité et qui arrivent au pouvoir. En Amérique, tout est différent: il n'y a pas, à vrai dire, de leaders, comme le sont, par exemple, en ce moment, en Angleterre, M. Gladstone et lord Salisbury. Les hommes les plus éminents des différents partis ne sont pas toujours ceux que Ton élit, et, élus, ils sont tellement enlacés dans les rets du règlement, qu'ils sont réduits à Timpuissance. Il s'ensuit que le peuple se défie de la Chambre, dont il ne peut suivre la marche, ni comprendre les résolijtions. L'Assemblée nationale devrait être l'instrument de ses volontés, et elle ne Test à aucun degré. Elle n'est donc nullement populaire.

La puissance des parlements dépend, dit-on avec raison, du pouvoir qu'ils ont de disposer du revenu public. Dans aucun pays libre, la proportion des dépenses que votent annuelle* ment les chambres, n'est aussi minime qu'aux Etats-Unis. Ainsi, dans le budget de 1880, sur 307,000,000 dollars, 16 millions 500,000 dollars seulement constituaient la somme que le Congrès pouvait refuser. Tout le reste, soit 290,500,000 dollars, avait une affectation fixe et obligatoire.

En matière financière également, l'action des partis et le pouvoir effectif de la Chambre sont presque nuls. Tout est décidé, en dernier ressort, par le comité permanent des voies et moyens, dont les onze membres appartiennent aux deux opinions. Les départements ministériels n'obtiennent l'argent qu'ils réclament que par des négociations et des entrevues avec les présidents et les membres influents des comités. Ordinairement la Chambre des représentants se montre très éco nome et opère de grands retranchements. Le Sénat, se rendant mieux compte des nécessités du gouvernement, rétablit les crédits. Une commission mixte se forme ; elle propose un compromis, et comme on arrive ainsi à la veille de la clôture de la session, tout est voté en grande hâte. Les ministres n'obtiennent presque jamais tout ce qu'ils ont demandé, mais cela ne les oblige pas à donner leur démission ; ils s'en tirent comme ilè peuvent. Leur responsabilité est à couvert et celle du Congrès est fictive.

Un autre très grand vice du régime que nous venons de dé- %

crire, c'est qu'il ne peut former ni grands orateurs politiques, ni administrateurs distingués. 11 n'offre nulle part de place à une noble ambition ni de récompense pour de grands services rendus. A moins qu'ils ne soient des généraux, ce ne sont pas les citoyens les plus en vue que Ton choisit comme candidats à la présidence. Quel rôle peuvent jouer des hommes d'Ëtat \

éminenls dans la Chambre américaine ? Tout au plus exercer leur influence au sein des comités. Us arrivent ainsi à faire voter certaines lois, ils obtiennent des résultats matériels; mais, agisssant en secret, ils n'acquièrent ni notoriété, ni action sur le pays. Arrivent-ils à être ministres, ils doivent quitter le Parlement pour devenir des administrateurs sans avenir. Dans une république comme dans une monarchie, le meilleur titre à conserver une fonction doit être la capacité révélée par la pratique. Ici, à peine en ont-ils fait preuve qu'ils doivent se retirer, car il est rare que le nouveau président les V

conserve. Le président de la Chambre jouit d'une puissance énorme, très supérieure à celle du Président de la République, mais il l'exerce en silence, et seulement en composant les coniités permanents.

Dans beaucoup de pays de l'Europe, on se plaint des longs discours et du verbiage inutile des députés. Macaulay dit à ce sujet : « On peut posséder l'art de la parole au plus haut degré et n'avoir ni jugement, ni courage, ni aptitude à discerner les signes des temps et les caractères des hommes, aucune connaissance des principes de législation et d'économie politique, nulle capacité pour bien diriger la diplomatie ou la guerre. Il se peut que ces qualités de l'orateur qui charment tant soient incompatibles avec celles qui rendent propre à faire face, avec promptitude et décision, à des circonstances graves et imprévues. Dans une crise périlleuse, certains hommes d'Ëtat doués d'une admirable éloquence se trouveront très inférieurs à Cromwell, qui disait des sottises, ou à Guillaume le Taciturne, qui ne disait rien du tout. » On peut répondre que Walpole, Chatham, Burke, Canning, Pitt, M. Gladstone, pour ne citer que des Anglais, ont été à la fois d'éloquents orateurs et d'habiles hommes d'Ëtat. En tout cas, le régime parlementaire américain, tel que le règlement l'a fait, ne peut ni former des

hommes pareils ni leur oflFrir un rôle digne de leur mérite. Il y a certes des politiques éminents aux Étals-Unis, mais, s'ils guident Topinion, c'est malgré leurs fonctions, comme Jefferson et Jackson, ou en dehors de toute ' fonction, comme Daniel Webster. La Chambre est un mécanisme à faire des lois, muet et sourd, fonctionnant sous une direction anonyme.

Outre ce système qui, on Ta vu, annule presque entièrement rinfluence de la volonté populaire, il existe dans la constitution américaine d'autres freins encore destinés à modérer la démocratie. Il ne faut pas oublier que les auteurs de cette constitution n'abordaient leur œuvre qu'avec grande appréhension, ainsi qu'on le remarque en lisant le Federalist. Le souvenir de la destinée des démocraties antiques n'était pas rassurant. La république avait échoué en Angleterre, et dans les Pays-Bas, elle était gouvernée par la bourgeoisie, à Venise, par Taristocratie. Aussi prirent-ils toutes les précautions possibles contre les excès démagogiques. Les principales consistent dans le veto du président, dans les pouvoirs très grands accordés au Sénat, et dans les difficultés opposées à un changement de la constitution.

Comme nous l'avons montré (1. VII, ch. m), le veto du président des États-Unis n'est pas, comme celui de nos souverains constitutionnels, une arme vieillie, désormais hors de service. C'est un droit dont il ose fréquemment faire usage, parce que la durée de ses fonctions est en tout cas limitée, et parce que, pour annuler son veto, il faut, dans les deux Chambres, une majorité des deux tiers qu'il n'est pas facile d'obtenir.

Les attributions du Sénat sont grandes, et la façon dont il les exerce est remarquable. Comme le disait récemment lord Rosebery, dans un discours sur la réforme de la Chambre des lords, le Sénat des États-Unis est l'assemblée la plus puissante du monde. Il est composé en ce moment de soixante-seize membres représentant les trente-huit États de l'Union, lesquels ont chacun, quelle que soit leur population, le droit de nommer deux sénateurs. De petits États, comme Rhode-Island ou le Maine, ont donc une représentation égale à celle des grands États comme le New-York ou l'Ohio. C'est la consécration du principe de l'autonomie des Étals fédérés. Le pouvoir n'est donc ici nullement distribué en proportion du nombre,

LE GOUVERNEMENT PAR LES COMITÉS i4i

contrairement au principe fondamental de la démocratie.

Les sénateurs sont ordinairement choisis parmi les hommes les plus capables qui s'occupent de politique dans chaque État, parce que celui-ci veut être bien représenté, afin que ses intérêts soient bien défendus. Un représentant aux États-Unis a beaucoup moins de prestige qu'un membre de la Chambre des communes en Angleterre, mais un sénateur américain en a plus qu'un lord anglais.

Le Sénat possède d'abord tous les droits de la Chambre basse ; en outre, il est investi de pouvoirs exceptionnels, car il est associé à l'exercice du pouvoir exécutif. Les principales nominations faites par le Président sont soumises à la ratification du Sénat. Il est même d'usage que, pour les places à donner dans chaque Etat, on consulte ses sénateurs, de sorte que ce sont ceux-ci qui en disposent, ce qui, sous le régime de la fameuse maxime : Aux vainqueurs les dépouilles^ leur assure une énorme influence. On se rappelle tout le tapage fait naguère et la démission donnée par le sénateur de New- York, Conkling, parce que le Président se refusait à nommer ses créatures.

Le Sénat exerce aussi une grande influence sur la direction des affaires étrangères, car il contrôle la nomination des ministres qui représentent la République à. l'étranger et tous les traités doivent lui être soumis. 11 les examine, à porte close, et les ratifie ou les rejette, sans en entretenir le président. Celui-ci ne peut défendre ses actes que par une communication écrite ou bien par l'intermédiaire d'un sénateur confident ou ami.

Le Sénat américain n'est pas, comme la Chambre, une simple machine à voter. Il s'acquitte, d'une façon convenable et parfois très brillante, de « la fonction éducative » que l'on attribue au régime parlementaire. Les sénateurs peuvent parler à leur aise, sans être soumis à la tyrannie des comités, aux entraves du règlement et à. la guillotine de la question préalable. Sur les questions importantes, il se prononce de longs discours, bien étudiés, et qui forment parfois tout un traité de la matière, comme celui du sénateur Jones sur la question monétaire. C'est là un des avantages des assemblées peu nombreuses. Ces discours soutins partout : ils contribuent à former l'opinion du pays, et ainsi des hommes de talent

peuvent se faire connaître. Les hommes d'Ëtat dont la réputation a franchi TAtlantique sont pour la plupart des sénateurs. Le Sénat compte dans son sein beaucoup de légistes distingués. Comme l'autre Chambre, il expédie les affaires au moyen de comités permanents, au nombre de vingt-neuf; mais leur composition est déterminée par un tirage au sort, non par la volonté seule du président. Us ont ainsi un caractère tout différent et ils ne règlent pas la discussion à leur guise, comme dans la Chambre des représentants. Tout ce qui concerne le revenu et la dépense est examiné et discuté à fond par le comité des finances qui, jusque récemment, s'est montré un administrateur très sagace et très économe des deniers publics. Comme Ta reconnu lord Salisbury, Tautorilé du Sénat en Amérique, — pouvoir essentiellement modérateur, — est incomparablement plus grande que celle de la Chambre des lords. Il ne représente pas, comme celle-ci, la grande propriété et le privilège, dont le joug devient vite insupportable à la démocratie, mais Tindépendance des Etats fédérés, que chacun respecte, et le prestige du talent qui partout s*impose. 11 s'ensuit que le Sénat peut rejeter sans crainte les bills votés par la Chambre des représentants, car sa popularité est plus / grande, tandis qu'en Angleterre, si la Chambre des lords

/ repousse une loi importante adoptée par la Chambre des com-

munes, il se produit dans tout le pays un tel soulèvement de Fopinion, que bientôt Tobstacle, s'il ne cédait pas, serait emporté. Le gouvernement populaire rencontre donc aux États-Unis un frein puissant, effectif, dirigé par Texpérience, par la sagesse, par l'intérêt vraiment national : rien de semblable n'existe plus en Angleterre.

' Autre différence essentielle. Tandis qu'en Angleterre, les

institutions, même les plus anciennes, peuvent être modifiées comme une loi ordinaire, par un simple vote du Parlement, aux Élats-Unis, les innovations improvisées ou hâtives sont empêchées par une constitution écrite très détaillée, qui ne peut être changée que par une procédure longue et compliquée. La difficulté d'y apporter un changement est prouvée par ce fait qu'elle a été la plus stable des constitutions modernes. Une seule modification importante y a été introduite, pendant la guerre de sécession, l'abolition de l'esclavage.

LE GOUVERNEMENT PAR LES COMITÉS Uî

Un article de la constitution fédérale ne peut être changé que par un vote du Congrès émis à la majorité des deux tiers et ratifié par les trois quarts des Ëtats. Dans les Ëtats particuliers, la revision de la constitution est soumise à plus de difûcultés encore. Ainsi, dans TÉlat de New-York, Tarticle 13 de la constitution porte : « Aux élections générales, tous les vingt ans, et aussi à une époque que la législature peut fixer par une loi, la question : « Y aura-t-il une convention pour reviser la constitution et pour l'amender? » sera décidée par les électeurs ayant droit de voter pour la Chambre, et dans le cas où ces électeurs décideraient qu'il y aura une élection à cet effet, la législature, à sa prochaine session, votera une loi pour Télection de délégués à une semblable convention. » Dans beaucoup d'Ëtats, tout vote oMonnant une revision doit réunir les deux tiers des voix dans les Chambres, une convention spéciale doit être nommée à cet effet, et le projet de revision, arrêté par cette convention, doit être soumis à l'approbation du peuple, article par article. Ce n'est donc ni une coterie, ni une faction, ni une majorité de hasard qui peut décider une revision. 11 faut qu'elle soit voulue nettement et d'une façon suivie par la plus grande partie de la nation.

C'est à ces freins divers qu'est dû le succès durable du régime démocratique aux États-Unis. D'autres causes, souvent signalées, y ont contribué : d'abord un vaste territoire où la population croissante peut se répandre et trouver toujours de quoi subsister largement et même faire fortune ; ensuite le système fédéral qui modère les mouvements populaires, en les localisant, et surtout les origines mêmes de la grande République. Les États qui se sont fédérés en 1787 étaient composés de communes où les citoyens étaient habitués à régler les affaires publiques librement et directement. Ces citoyens professaient un culte qui, supprimant toute autorité ecclésiastique, remet aux hommes eux-mêmes le gouvernement de leur conscience et de leur église, et ainsi le gouvernement populaire rencontrait chez eux des précédents et un appui là où, dans les pays catholiques, il ne trouve souvent qu'obstacle et hostilité, dans les croyances religieuses. L'esprit puritain, essentiellement démocratique, mais en même temps soumis à la loi, capable de se contenir, austère et moral, a été

le sel qui a préparé et qui conserve les institutions populaires aux Ëtats-Unis. Dans la même partie du monde, elles n'ont guère réussi, partout où cet esprit n'existait pas.

On voit, d'après ce qui précède, que le nouveau mécanisme gouvernemental des Ëtats-Unis supprime quelques-uns des inconvénients du régime parlementaire rrinstabilité des ministères, l'influence excessive de l'esprit de parti, les résolutions improvisées, l'ingérence abusive des coteries dans l'administration, les débats confus et trop prolongés, les interpellations intempestives sur la politique extérieure, les coalitions des divers groupes de l'opposition, mais ce résultat, pour excellent qu*il soit, n'est obtenu qu'en enlevant à la Chambre basse son éclat et son utili té comme instrument d'éducation politique. Si donc on empruntait aux États-Unis les Comités permanents composés des députés les plus spécialement compétents dans la matière dont chacun des Comités aurait à s'occuper, il ne faudrait pas abandonner au président de la Chambre le droit de les former, et il faudrait réserver au Parlement un contrôle public et complet.

Mais ce qu'il serait surtout utile d'emprunter aux États-Unis, c'est la prépondérance assurée au Sénat. Plus le gouvernement devient démocratique, plus il est nécessaire qu'une place y soit réservée à tout ce qu'un pays renferme d'hommes instruits, expérimentés, prévoyants, capables de discerner ce qui est vraiment utile au bien général. C'est à la science que nous devons tous nos progrès économiques : n'est-ce pas à elle qu'il faut demander aussi le progrès politique? La Chambre haute ne doit pas représenter spécialement ce que Ton appelle le principe conservateur, sinon son autorité serait faible et son droit de veto illusoire, ainsi qu'on le voit en Angleterre. C'est un point qui a été clairement exposé par le marquis Alûeri, vice-président du sénat d'Italie, et par le comte de Rosebery, l'un des membres les plus éclairés de la Chambre des lords. Réunir dans une assemblée les plus grands propriétaires d'un pays et leur donner pour mission expresse de s'opposer à la volonté populaire, c'est, dans l'époque où nous entrons, dresser la liste des proscriptions et des confiscations. La Chambre haute devrait être largement ouverte à toutes les opinions et recevoir dans son sein les représentants les plus éminents de tous les

partis, même les plus extrêmes. Le Sénat français est peut-être aujourd'hui l'assemblée qui se rapproche le plus de cet idéal. Ce n'est évidemment pas au suffrage universel direct qu'il faudrait confier l'élection des sénateurs. On pourrait l'attribuer, en partie, à la Chambre des députés, mais nécessairement avec le principe de la représentation proportionnelle, en partie aussi aux groupes et aux corps déjà constitués dans l'État : à l'Uni- Tersité, aux académies, aux chambres de commerce, à l'armée, à la marine, au barreau, aux syndicats des différents métiers. Dans ses études sur les constitutions libres, Sismondi préconise ce système de représentation, qui était en vigueur dans les communes du moyen âge, et M. A. Prins a développé cette idée dans un livre des plus instructifs intitulé : la Démocratie et le Régime parlementaire.

Aux États-Unis, le président ne peut conclure de traités que « de l'avis et du consentement du Sénat ». Il s'ensuit que tout ce qui concerne la politique étrangère est presque exclusivement du ressort de la première chambre. Elle n'aborde cette matière délicate qu'avec une très grande prudence et elle ne discute les traités qu'à huis clos. On évite ainsi les interpellations des députés et l'intervention, souvent intempestive ou même périlleuse de la presse et de l'opinion publique surexcitées, qui peuvent conduire aux résolutions les plus funestes.

Dans certains pays, la démocratie, résultant du développement naturel et historique, favorise la diffusion de l'instruction et du bien-être, ce qui est le but pour lequel l'État est institué. Seulement, aucun gouvernement, et la république pas plus qu'un autre, ne peut se passer de sagesse, de connaissances spéciales, de prévoyance et d'esprit de suite; et, comme ce n'est pas d'ordinaire le suffrage universel qui fournit ces qualités essentielles, c'est à une autre source qu'il faut les demander.

B. DE LAVELBTB. ~ DâMOGRlTIB. — II. f