CHAPITRE m

On a vu les inconvénients qu'offre le régime parlementaire tel qu'il est appliqué aujourd'hui et ces maux s'aggravent à mesure que le droit de suffrage est accordé à un plus grand nombre de citoyens. Faut-il en conclure que ce régime, le privilège et l'honneur des peuples libres, est destiné à disparaître devant les progrès irrésistibles de la démocratie? N'y a-tril pas d'autres mesures encore, outre celles que je viens d'indiquer, qui pourraient lui donner, même en pays démocratique, la stabilité et la prévoyance, dont l'absence semble la rendre de plus en plus impropre à diriger les destinées des Ëtats engagés dans les nombreuses et redoutables épreuves de l'époque actuelle'? En examinant ce point, j'essaierai de répondre à la question si bien formulée par M. V. Cherbuliez, à propos d'un excellent livre de sir Henry Maine : « Quelles institutions une démocratie doit-elle adopter pour ne pas verser du côté où elle penche et comment doit-elle s'y prendre pour se tempérer elle-même? » Deux Républiques où la démocratie règne et dans les institutions politiques et dans l'état social, les Ëtats- Unis et la Suisse, sont parvenues à éviter quelques-uns des inconvénients du parlementarisme, mais non toutefois, il est vrai, sans en faire naître d'autres. En Amérique, on a eu

(i) I. Woodrow Wilflon, Congressional Govemmentj Boston, 1885. — II. Sir Henry Maine, Popular Government^ London, 1886. — III. A Prins, la Démocratie et le Gouvet*nement populaire, Bruxelles, 1885. — IV. Fedeie Lampertico, lo Statuto è lo Senato, 1886. — Y. Gumersindo de Azcarate, el Regimen partamentario, 1885.

124 LE RÉGIME PÂBLEMENTAIRE

recours au gouvernement par les comités comme sous la Convention; en Suisse, au gouvernement direct sous la forme du Référendum.

Considérons d'abord ce qui se pratique dans le Congrès américain.

Les États-Unis et la Suisse sont des républiques démocratiques, comme la France; mais la forme de gouvernement dans ces trois pays diffère complètement. En France, la direction des affaires publiques a été presque entièrement accaparée par la Chambre des députés, et, au milieu des continuels changements de ministère, le rôle du pouvoir exécutif s'efface de plus en plus. Aux Ëtats-Unis, au contraire, Tinitiative et la législation ont été enlevées peu à peu au Congrès et elles sont passées aux mains des comités parlementaires désignés par le président de la Chambre, de sorte qu'il s'est constitué ainsi ur gouvernement très autoritaire, occulte et dont le fonctionnement échappe aux regards non seulement des étrangers, mais même du peuple américain. En Suisse, par une* évolution tout opposée, le pouvoir législatif est maintenant exercé, en dernier ressort, par le peuple lui-même, au moyen de plébiscites. Ainsi, dans la Confédération helvétique, la volonté populaire fait tout, aux États-Unis, rien, et en France, presque rien.

Nous avons vu que les constituants américains ont voulu appliquer rigoureusement la théorie que Montesquieu avait empruntée à l'Angleterre concernant la séparation des trois pouvoirs : le législatif, l'exécutif et le judiciaire. Aux États- Unis, l'exécutif n'a aucune action directe sur le législatif, et, réciproquement, le législatif aucune sur l'exécutif. Comme dans les autres pays constitutionnels, le président nomme les ministres, toutefois avec le consentement du'Sénat; mais ces ministres ne sont admis dans aucune des deux assemblées et ils ne peuvent y présenter aucun projet de loi. Il est loisible au président de recommander, dans son message annuel, certaines questions à l'attention du Congrès; mais il n'a aucun moyen de l'amener à s'en occuper. En fait de législation, le seul pouvoir dont il dispose, c'est un veto qui peut être annulé par le vote d'une majorité des deux tiers. D'autre part, le corps législatif ne peut pas davantage faire agir le président et les ministres conformément à sa volonté. Il lui appartient

de faire des lois, mais non de diriger la politique, car il n*a le pouvoir ni de renverser les ministres, ni de se débarrasser du président, à moins de les mettre en accusation, procédure longue et compliquée qui n'a guère chance d'aboutir, puisqu'elle n'a pu faire condamner le président Johnson. Il n'existe donc aux Ëtats-Unis rien de semblable au régime parlementaire, tel du moins qu'il est pratiqué en Europe.

En Angleterre, au contraire, par des changements succcessifs et insensibles, non des lois, mais des usages et de l'opinion, la séparation de l'exécutif et du législatif, qui existait encore à répoque où Montesquieu en faisait la condition de tout régime libre, a cessé d'être même une fiction. Comme l'a clairement montré Bagehot, la Chambre des communes a complètement accaparé le pouvoir exécutif, car elle désigne par ses votes le premier ministre, et, par conséquent, son cabinet, lequel ne peut se maintenir et gouverner que conformément k la voloAté de la Chambre. Les anciennes prérogatives de la couronne ne sont plus qu'un souvenir. Ainsi, il n'a plus été fait usage du veto depuis 1708. Le droit de paix et de guerre, considéré comme le privilège essentiel de la souveraineté, appartient, en réalité, aujourd'hui, au Parlement, car les ministres négocient sous la surveillance inquiète et incessante de la Chambre, s^us le feu continu des questions et des interpellations, et au moment où finit la session, ils promettent de ne rien décider sans convoquer le Parlement. Ils ne songeraient même pas un instant à conclure un traité qui serait contraire aux vœux de la majorité. Prévost-Paradol ayant dit que le souverain peut faire appel au pays par une dissolution, s'il croit que le ministère et la majorité ne représentent pas le pays, Bagehot lui répondit que chose pareille est impossible en Angleterre et très dangereuse partout. Le souverain ne conserve donc du pouvoir exécutif que le nom. Il ne dispose même plus de l'octroi des places pour agir sur les députés et sur les électeurs, car la loi règle d'une façon très stricte les conditions de nomination et d'avancement dans les diverses administrations.

Des hommes éminents, mais d'opinions très différentes, lord Salisbury, sir Henry Maine et Frédéric Harrison s'accordent à constater, non sans inquiétude, que la démocratie rencontre en Angleterre bien moins de barrières qu'aux États-Unis et même

qu'en France. La France, la Fédération américaine et chacun des États confédérés ont une constitution écrite qui ne peut être modifiée que par une série de résolutions exigeant un mouvement très décidé de Topinion. En Angleterre, la Chambre des communes peut, par un vote h la simple majorité, changer toutes les lois et toutes les institutions du pays. En France et aux Ëtats-Unis existe un sénat qui représente assez complètement les forces vives du pays pour oser et pour pouvoir résister aux volontés de la Chambre basse. La Chambre des lords ne représente que l'intérêt de la grande propriété ; aussi ne dispose-t-elle plus guère que d'un veto suspensif. Elle n*68e pas rejeter définitivement un bill voté par la Chambre basse, avec l'appui de la majorité du pays. L'abolition des lois sur les céréales et les différentes réformes électorales, surtout celle de 1885, lui ont été imposées par la volonté nationale. Elle a pefdu toute puissance réelle, toute confiance en elle-même, parce qu'elle sait que son existence même est en jeu et qu'il suffît d'une grande vague démocratique pour l'emporter. Cette « partie imposante » de la constitution anglaise, la royauté, à laquelle Bagehot attribuait une si grande autorité, l'a certainement perdue aujourd'hui, et l'on ne trouve pas en Angleterre, comme en France, aux États-Unis et en Suisse, cette masse profonde de paysans-propriétaires qui forme la réserve invinr cible de Tarmée conservatrice. D'anciennes habitudes de déférence cachent encore, sous les pompes de la royauté et de l'aristocratie, la complète impuissance des hautes classes à se défendre elles-mêmes : il ne leur reste plus aucune force réelle. Désormais l'appareil du luxe et de l'autorité, loin d'en imposer au peuple, ne fera que l'irriter. Ce qui seul préservera l'Angleterre des excès démagogiques et d'une révolution violente, c'est, d'une part, le solide bon sens de la nation, et, d'autre part, la longue habitude des concessions, dont les privilégiés se départiront aujourd'hui moins que jamais.

Aux Ëtats-Unis, la séparation complète du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif a eu des conséquences que n'avaient certes point prévues les auteurs de la constitution et qui donnent au mécanisme gouvernemental un caractère très particulier, inconnu partout ailleurs. Les ministres ne pouvant, comme en Angleterre et dans les autres pays libres, entrer dans

les Chambres pour y proposer et y faire adopter des projets de loi, le travail de législation a été dévolu exclusivement auCongrès. Or, une assemblée peut, à la rigueur, voter de bonnes lois, mais, réunie tout entière, elle est incapable de les préparer. Dans nos £tats constitutionnels, ce travail de préparation est exécuté, sous la direction du cabinet, par les bureaux, par des commissions spéciales, ou par un conseil d'Ëtat. Rien de semblable n'est possible ici, puisque les ministres n'ont pas le droit de présenter des projets de loi. Il a donc fallu que tout fût fait au sein du Congrès. A cet effet, la Chambre et le Sénat ont constitué des comités permanents {standing commit tees), qui s* occupent des différentes matières soumises à la législature : voies et moyens (ways and means)^ appropriations, circulation monétaire et banques, commerce, terres publiques, routes et poste, justice, agriculture, affaires militaires, marine, mines, instruction, patentes, travail, manufactures, douanes, affaires indiennes, etc. Ils discutent et formulent lesbilU dont ils prennent rinitiative, ils examinent ceux qui émanent des membres eux-mémeseten font Tobjetd'un rapport présenté à la Chambre. La Chambre des députés compte en ce moment quarante-sept comités permanents. Ce qu il faut étudier de près, c'est comment ces comités se sont emparés de tout le pouvoir législatif, au point de le soustraire presque complètement au contrôle de la nation et même du Congrès lui-même. Ils exercent ce pouvoir d'une façon plus autocratique que le Conseil des Dix ou que Tempereur de Russie, car ils échappent à toute responsabilité. Rien n'est plus extraordinaire et moins connu, même en Amérique, me dit-on. On me permettra donc à ce sujet quelques détails précis et même minutieux. Je les emprunte au livre très instructif de M. Woodrow Wilson : Congressional Govern^ ment et à une étude faite sur le vif par M. Hoar, sénateur du Massachusetts : The Conduct of business in Congress.

Pour faire comprendre comment fonctionne, aux Ëtats-Unis, l'étrange machine parlementaire dont aucun non-initié ne peut soupçonner les complications, M. Wilson met en scène un représentant qui, pour la première fois, vient occuper sa place au Congrès. Le nouvel élu a fait sa campagne électorale sur une question qui passionne ses électeurs, et, comme il leur a promis de présenter un projet de loi sur le sujet qui les inté-

resse, il saisit la première occasion pour demander la parole. Le président lui répond qu'il ne peut l'obtenir, et les objurgations de ses collègues lui font comprendre qu'il a manqué à. tous les usages. C'est seulement le lundi, à mesure qu'on appelle les di£férents Ëtats, que les membres qui les représeatent peuvent proposer un bill. Il se conforme au règlement et il « introduit » son projet de loi au jour voulu. Le greffier en donne une lecture sommaire. Le député se lève pour donner quelques explications; mais le président lui coupe de nouveau la parole et lui apprend qu'en ce moment le seul point à décider est de savoir auquel des quarante-sept comités son projet sera soumis. De vives discussions s'élèvent souvent à ce sujet, car un bill touche fréquemment à deux ou trois matières diverses, et l'avenir qui lui est réservé dépend, en grande partie, de la composition du comité auquel il est renvoyé. Aucun bill n'échappe à ce renvoi, sauf ceux qui sont proposés par les comités eux-mêmes ou ceux qui en sont dispensés par un vote spécial et à la majorité des deux tiers.

• A en croire M. Wilson, un bill renvoyé à l'un des comités {committed) est ordinairement condamné à mort. En même temps que la masse innombrable de bilh introduits chaque année, il disparait dans cet empire du silence dont nul ne revient. Personne ne sait au juste quand il expire, ni ce qu'il devient ; ses amis mêmes ne parviennent pas à connaître son sort. Certes, les comités n'ont pas le pouvoir de condamner un projet de loi; ils sont tenus d'en faire rapport à la Chambre, et, s'ils le désapprouvent, ils peuvent seulement recommander de ne pas le voter. Mais, comme le temps fait défaut pour examiner tous les projets qui leur sont soumis, ils s'occupent d'abord de ceux qui leur paraissent, à eux, les plus importants et surtout de ceux qu'ils formulent eux-mêmes. Aprè^s deux ans, le Congrès arrive à son terme ; de nouvelles élections ont lieu, et tout ce qui n'a pas été présenté à la Chambre tombe dans le néant. Des milliers de bills s'évanouisssent ainsi ; ils n'ont pas été rejetés ; ils n'ont pas même été lus : leur tour n'est pas arrivé.

Les comités ne peuvent prendre eux-mêmes l'initiative d'un bill. Mais un de leurs membres le présente à l'appel du lundi ; il est renvoyé au comité compétent, qui l'examine sans d^sem-

parer et le soumet à la Chambre, laquelle d'ordinaire Fadopte; c'est ainsi seulement que les ministres peuvent saisir le Con • grès d'un projet de loi. Ce sont donc les comités seuls qui préparent les lois, et, de plus, ainsi qu'on va le voir, ce sont eux seuls qui ordinairement les font voter.

Gomme la Chambre, même en prolongeant ses sessions, ne peut prendre connaissance de tous les rapports présentés par ses quarante-sept comités, ceux-ci sont amenés à se disputer le tour d'inscription que le président règle. Seuls, quatre comités passent avant tous les autres, parce qu'ils traitent de matières qui ne souffrent pas de retard. Ce sont ceux qui s'occupent des élections, des impressions, des voies et moyens et des appropriations.

La Chambre doit toujours expédier la besogne en très grande hète, car elle a peu de séances disponibles. Le lundi est pris par l'appel des États au nom desquels des bills sont déposés ; le vendredi est le jour des 6t7is privés (pnva^e hilU) et, le samedi, il y a ordinairement vacances. Restent donc trois jours par semaine, dont une partie est prise par les résolutions adoptées en vertu d'un consentement unanime et de la suspension du règlement. Chacun est donc pressé d'en finir le plus tôt possible, la Chambre, parce qu'elle sait qu'elle ne pourra, quoi qu'elle fasse, accomplir que le dixième de sa tâche ; et chacun des membres, parce qu'il désire voir arriver en discussion les projets et les rapports du comité dont il fait partie. Le comité qui a la parole (holding the floor) est pressé aussi, parce qu'il a toujours d'autres bills qu'il croit pouvoir faire arriver en temps utile. La discussion est, en conséquence, limitée en des bornes si étroites, que toute délibération sérieuse est supprimée.

Le rapporteur du comité dispose d'une heure pour faire connaître les dispositions du comité qu'il représente; mais il n'occupe pas cette heure tout entière. Il est d'usage qu'il en cède quelques minutes à divers orateurs. Seulement, comme le temps lui appartient sans réserve, c'est de lui qu'il faut obtenir le droit de prendre la parole. Le fairplay, la lutte loyale exige qu'il l'accorde aussi à ses adversaires. Mais gare à eux s'ils dépassent le nombre exact des minutes qui leur ont été concédées; le président, qui est prévenu de l'arrangement conclu avec le rapporteur, leur impose aussitôt silence. Avant que