CHAPITRE PREMIER

LA SÉPARATION DES POUVOIRS

Le pouvoir est le fait ou le droit d'imposer ses commandomenls et de décider souverainement.

Qui se fait obéir exerce le pouvoir.

Tout pouvoir implique, au besoin, l'emploi de la force.

Le pouvoir paternel est le droit du père de se faire obéir par ses enfants. La raison plus haute et l'intérêt qu'il porte à leur bien lui donnent le droit de les diriger, de leur imposer l'obéissance.

Dans tout groupe d'hommes vivant en société, au sein de la tribu primitive, comme dans l'État le plus civilisé, il faut premièrement, que des lois soient faites ou des coutumes reconnues; secondement, que ces lois ou coutumes soient appliquées, Tordre maintenu, la force armée organisée et commandée, le territoire défendu, et, troisièmement, les différends et les crimes et délits jugés. On distingue ainsi trois pouvoirs : le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif ou gouvernant et le pouvoir judiciaire.

Dans une société où les relations sont plus compliquées et les fonctions de l'État plus nombreuses, on peut confier à une personne ou à un conseil le droit de régler souverainement et d'une façon indépendante tout ce qui fait partie d'un certain

LE POUVOIR EXÉCUTIF

domaine, et alors dans ce domaine il y a là aussi un pouvoir une sorte de souveraineté.

Ainsi, dans les limites où les autorités de la commune peuvent édicter des prescriptions d'une façon souveraine et sans appel, on peut dire qu'il existe un pouvoir municipal.

Supposez qu'il existe un conseil réglant et gouvernant tout ce qui est de l'enseignement : nomination de professeurs, conditions d'admission et d'avancement des élèves, fixation du programme, des leçons et des cours. Ce conseil, investi du droit de commander souverainement, constituerait un pouvoir.

En tout régime politique, en démocratie surtout, il est bon qu'il y ait des pouvoirs distincts et séparés, afin qu'il y ait des obstacles à la volonté des gouvernants.

L'homme qui est investi d'un pouvoir, c'est-à-dire de la puissance de se faire obéir, est porté à s'en servir à son profit et non dans l'intérêt général. Il est donc nécessaire qu'il rencontre devant lui une opposition et des domaines où il ne puisse pénétrer. La liberté et les droits individuels ont besoin de forteresses où ils puissent se réfugier et se défendre.

La législation et le gouvernement, on ne peut trop le répéter, sont affaire, non de volonté, mais de sagesse, de raison, de science.

Si clone on constitue beaucoup de domaines indépendants, où le pouvoir est exercé respectivement par ceux qui connaissent les choses qu'il faut régler et régir, il y aura plus de chance que ces choses soient bien réglées.

On a dit que la presse, c'est-à-dire le journal, était le quatrième pouvoir, à côté, et peut-être au-dessus du législatif, de l'exécutif et du judiciaire.

Sans doute la presse exprime et surtout forme l'opinion, et l'opinion gouverne, non seulement dans les pays libres, mais même, à certains égards, dans les États despotiques. Sa puissance est donc suprême, si l'on veut^mais elle n'édicte pas de commandements qui imposent l'obéissance; donc elle n'est pas un pouvoir dans le sens précis du mot.

La religion aussi exerce sur les âmes une influence décisive . elle guide la conduite de l'homme privé et de l'homme public, elle est à la racine de tous les grands changements dans l'ordre politique. Mais elle ne dispose pas — ou tout au moins ne doit

LA SÉPARATION DES POUVOIRS

pas disposer — de la force pour imposer l'obéissance ; elle n'est donc pas un vrai pouvoir.

Dans le cas où elle en dispose — et cela s'est va trop souvent — le prêtre est le souverain ou le maître du souverain, et l'État est une théocratie.

Déjà les anciens avaient entrevu la distinction des trois pouvoirs principaux et Aristote, qui a tout analysé avec une merveilleuse sagacité, les dénomme comme on le fait encore aujourd'hui. « Nous allons traiter, dit-il, des pouvoirs constitués dans la République en général et dans les espèces particulières de ce gouvernement. Posons un principe avant d'entrer en matière.

« Trois grands pouvoirs entrent nécessairement dans l'organisation d'une république et le devoir d'un sage législateur est de les mettre en harmonie avec l'espèce de gouvernement. Si ces pouvoirs sont bien ordonnés, le gouvernement sera bon et la différence de leur organisation indiquera celle des républiques. Ces pouvoirs sont:l° le pouvoir législatif ; 2° le pouvoir •exécutif considéré dans ses attributions et l'élection des magistrats ; 3° le pouvoir judiciaire. » [La Politique, IV, 14.)

La distinction des trois pouvoirs est ici très nettement tracée ; seulement Aristote, habitué à voirie peuple les exercer directement lui-même, ne pense pas à en conseiller la séparation.

Ainsi il attribue au pouvoir législatif des fonctions qui doivent être réservées à l'exécutif et au judiciaire.

« Le pouvoir délibératif, dit-il, décide en souverain de la paix ou de la guerre, contracte ou rompt les alliances ; il fait les lois ; il statue sur les condamnations à mort, le bannissement, les confiscations et la responsabilité des magistrats. »

L'ostracisme prononcé contre Aristide par Vix.xkrpiyi, c'està-dire par le peuple assemblé' sur la place publique, montre déjà le danger de ne pas séparer les pouvoirs.

Locke voit qu'il faut séparer le pouvoir législatif, qui appartient au peuple, du pouvoir exécutif qui appartient au gouvernement ; mais il ne formule à ce sujet aucune règle précise. {Du gouvernement civil, ch. xm.)

Montesquieu l'a fait avec l'autorité et le succès que l'on sait, en s'inspirant de ce qu'il avait vu en Angleterre. Reproduisons ce passage. [Esprit des lois, xi, G.)

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« Il y a dans chaque État trois sortes de pouvoirs, la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil.

« Par la première, le prince ou le magistrat fait des lois pour un temps ou pour toujours, et corrige ou abroge celles qui sont faites. Par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassades, établit la sûreté, prévient les invasions. Par la troisième, il punit les crimes, il juge les différends particuliers. On appellera cette dernière la puissance déjuger; et l'autre, simplement la puissance exécutrice de l'État.

« La liberté politique dans un citoyen est cette tranquillité d'esprit qui provient de l'opinion que chacun a de sa sûreté 't et pour qu'on ait cette liberté, il faut que le gouvernement soit tel, qu'un citoyen ne puisse pas craindre un autre citoyen.

« Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté ; parce qu" on peut craindre que le même monarque ou le même sénat ne fasse des lois tyranniques, pour les exécuter tyranniquement.

« Il n'y a point encore de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire ; car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur.

« Tout serait perdu, si le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçait ces trois pouvoirs : celui de faire des lois, celui d'exécuter les résolutions publiques, et celui déjuger les crimes ou les différends des particuliers. »

Le régime politique de l'Angleterre n'offrait pas cette séparation complète des pouvoirs qu avait cru y découvrir Montesquieu ; car la Chambre des pairs était et est encore une Cour de justice ; la Chambre des communes se réservait la connaissance de certains crimes et le pouvoir exécutif intervenait dans la confection des lois. Le ministère les soumet au Parlement, au nom du souverain, en dirige la discussion, et au roi

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appartient toujours le droit de les sanctionner et de les promulguer ou d'y opposer son veto.

Toutefois la séparation des pouvoirs était assez réelle pour offrir des garanties suffisantes à la liberté et à la sécurité des citoyens : c'est là ce qui a justement frappé Montesquieu et ce qu'il a admirablement fait ressortir.

Dans le gouvernement direct, régime politique de la barbarie, dit Stuart Mill, les trois pouvoirs sont ordinairement exercés confusément par le peuple assemblé dans Yecclesia à Athènes, dans l'assemblée nationale en Germanie. Ici tous les guerriers réunis votent les lois (pouvoir législatif) ; ils décident des affaires importantes [de majoribus omnes) et surtout de la paix ou de la guerre (pouvoir exécutif); et ils jugent soit par euxmêmes, soit par leurs délégués (pouvoir judiciaire). A Athènes, il en est de même.

Aujourd'hui, en Angleterre comme dans tous les pays qui ont adopté une constitution calquée sur celle de l'Angleterre, la séparation des pouvoirs est moins complète qu'au temps de Montesquieu. Depuis que le gouvernement de cabinet est pratiqué en toute réalité, le pouvoir exécutif est exercé par le Parlement pour tout ce qui est essentiel.

Ce sont les ministres, non le souverain, qui exercent le pouvoir, et les ministres dépendent des Chambres.

Même pour les affaires étrangères, où la prérogative royale semble être restée plus entière, les ministres n'osent rien faire qui ne soit conforme à la volonté de la majorité, ni faire la paix ou la guerre, cela va de soi; ni signer un traité1, ni même engager, si peu que ce soit, la politique du pays. Il n'y a pas jusqu'au veto, cette prérogative essentielle de la royauté, qui ne soit devenu une arme rouillée dont il n'est plus fait usage.

En France comme en Italie, sénateurs et députés, non seulement contrôlent et dirigent le pouvoir exécutif dans les lignes générales de la politique; mais il y a plus: ils pénètrent dans les détails de l'administration, imposent des nominations,

(1) On l'a bien vu récemment, lors de la cession de l'île d'Héligoland à l'Allemagne. Le souverain avait le droit de la faire sans consulter le Parlement; mais le chef du cabinet, lord Salisbury, a voulu obtenir son assentiment, ce que Gladstone lui a reproché, parce que c'était, disait-il, restreindre les prérogatives de la couronne.

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arrachent des faveurs, exigent des dépenses et faussent ainsi les rouages de la machine constitutionnelle. (V. L. X, chap. i).

Je ne connais plus que les États-Unis qui, dans leur Constitution, ont suivi à la lettre les prescriptions de Montesquieu et adopté la séparation complète des pouvoirs1.

Le Congrès vote les projets de loi, que seuls, ses membres ont le droit de lui soumettre. Si un ministre veut introduire un bill, il ne peut le faire que par l'intermédiaire d'un ou de plusieurs membres de Tune ou de l'autre des deux Chambres.

Le président n'intervient dans l'exercice du pouvoir législatif que par le droit qu'il a d'accorder ou de refuser sa sanction aux lois votées par le Congrès; mais son veto peut même être annulé par une majorité des deux tiers dans les deux Chambres.

D'autre part, le Congrès, à qui appartient dans sa plénitude le pouvoir législatif, n'a pas d'action directe sur l'exécutif.

Le président et les ministres peuvent adresser au Congrès des messages pour recommander certaines mesures. Ils ne sont pas admis à prendre part à ses délibérations.

Le président choisit ses ministres, avec l'approbation du sénat et les conserve, même lorsque la majorité dans les deux Chambres leur devient hostile.

Puisque les ministres ne proposent point de projets de loi et qu'ils ne volent ni ne discutent au sein du Congrès, ils n'y subissent point d'échecs. La majorité ne peut les atteindre, ou les renverser, à moins de les mettre en accusation.

Il n'y a donc pas ici de gouvernement de cabinet, comme en Angleterre. Le Congrès, ne pouvant forcer les ministres à se retirer par un vote hostile, ne peut les contraindre à se taire l'organe et l'instrument de ses volontés.

Au sénat appartient le droit d'approuver ou non tous les traités, ainsi que la nomination de certains hauts fonctionnaires, celle des envoyés diplomatiques, par exemple ; mais cela ne lui donne aucun moyen d'agir sur la politique que

(1) En Norwège, c'est îa Chambre qui a exigé que les ministres, contrairement à l'usage établi, vinssent prendre part à ses séances. En Ni orlande, les ministres entrent au Parlement, quoique d'ordinaire ils n'en soient pas membres.

LA SÉPARATION DES POUVOIRS

suivent le président et ses ministres tant à l'intérieur qu'à l'extérieur.

Ceux-ci sont donc réellement souverains dans les limites très précises et très étroites qu'a tracées la Constitution. Pour les affaires fédérales, le président dirige effectivement l'administration, sans autre contrôle que celui de l'opinion publique et de la presse. Le nombre d'employés qu'il peut nommer dans l'armée, dans la marine, dans les douanes, dans les postes, est considérable. L'exécutif est ainsi complètement séparé du législatif.

Le pouvoir judiciaire n'est pas moins indépendant du législatif et de l'exécutif.

Les juges, dans les États particuliers, sont, en général, élus par le peuple, système détestable, mais, tout au moins pour leur nomination, leur avancement ou leur déplacement, ils ne dépendent ni du gouvernement ni des Chambres.

Les juges des Cours fédérales, Cour suprême, Cours de circuit et Cours de districts sont nommés par le président, avec l'assentiment du sénat, mais ils le sont à vie. Les auteurs de la Constitution considéraient ceci comme essentiel. « Le maintien des magistrats dans leur poste, écrivait Hamilton dans le Fédéraliste, n°LXXVHI, est certes l'une des plus grandes améliorations dans la pratique du gouvernement. Dans une monarchie, c'est une barrière excellente contre le despotisme du prince; dans une république, c'est une barrière non moins •excellente contre les usurpations de pouvoir et l'oppression du Corps législatif. »

Sur notre continent, on a aussi consacré l'inamovibilité des juges. Toutefois, le gouvernement qui a le droit de les appeler à des fonctions plus élevées et de changer leur résidence, peut ainsi exercer sur eux une influence regrettable. En Italie notamment, on a reproché à certains ministres d'envoyer dans des localités peu recherchées des magistrats qui ne jugeaient pas, n'agissaient pas ou ne pensaient pas à leur gré.

Ce dont les Anglais sont le plus justement fiers, c'est de l'impartialité et de l'indépendance absolues de leurs juges.

La Constituante française, dans la constitution de 1791, avait interdit l'entrée des Chambres aux ministres, conformément au système américain. Plusieurs motifs l'avaient portée à