CHAPITRE PREMIER

Le Cabinet (de même que l'office de Premier Ministre)^ est un rouasre inconnu de la loi et n'a été ,

^ Le Cabinet

jusqu'ici reconnu par aucun Act du Parle- est incoaau ment (\), c'est-à-dire qu'il n'a pas le caractère de corps constitué ; ses décisions, comme tel,

(1) Hallam, Const. Hist. v. 3, p. 253 ; Macaulay, Hist. ofEng. V. {, p. 211 ; voir les observations de G. J. Fox et de M. Addington dans Pari. Deb. v. 1, pp. 508-514 : Hans.D. v. 196, pp. 1177,

2 l'exécutif et le pàrlemext

n'ont pas d'autorité ; il est simplement une assemblée de ministres discutant sur les affaires importantes (Ij. Néanmoins, il est maintenant reconnu universellement comme une partie essentielle de l'organisation politique de l'Angleterre. Il est, selon l'expression de Lord Campbell, « dans le fonctionnement pratique de la Constitution, un corps distinct, défini, qui, au-dessous du souverain, est investi du gouvernement exécutif du pays », et « sans lequel la monarchie ne pourrait maintenant subsister » (2).

Lord Macaulay, dont l'expérience personnelle comme politicien et homme d'Etat donne à ses paroles une autorité particulière, décrit de la manière suivante les principaux caractères du Cabinet : « Le ministère est, en fait, un comité des chefs des deux Chambres. Mais cette définition est inexacte et propre à induire en erreur. Considérer les ministres de Sa xMajesté comme un simple comité du Parlement^ c'est négliger le fait important qu'ils représentent aussi le pouvoir exécutif de la Couronne et de la nation (3). Le Cabinet est nommé par la Couronne, mais il est composé exclusivement d'hommes d'Etat dont les opinions, sur les questions importantes du moment, sont^ pour la plus grande partie, en harmonie avec celles de la majorité de la Chambre des Communes.

(( Entre les membres de ce comité sont répartis les grands départements de l'administration. Chaque ministre dirige les affaires ordinaires de son propre office

(1) Lettres de Sir G. G. Lewis, p. 429.

(2) Gampbell, Lives of the Chief Justices, v. 3, pp. 187, 188.

(3) Voir Haus. D. v. 21'6, p. 232.

LES FONCTIONS Dl CABINET 6

sans en référer à ses collègues. Mais les affaires les plus importantes de chaque ministère, et spécialement celles qui, probablement, seront discutées au Parlement, sont examinées par le ministère tout entier » ou plutôt, faut-il dire, par cette section du ministère connue sous le nom de Cabinet.

<( Au Parlement, les ministres sont tenus d'agir comme un seul homme pour toutes les questions relatives au gouvernement exécutif. Si l'un d'eux se sépare des autres sur une question trop importante pour qu'un compromis soit possible, son devoir est de se retirer.

« Tant que les ministres conservent la confiance de la majorité parlementaire, cette majorité les soutient contre l'opposition et rejette toute motion qui les blâme ou de nature à les mettre dans l'embarras. S'ils perdent sa confiance, si la majorité parlementaire est mécontente de la manière dont le patronage est réparti, de l'usage qui est fait de la prérogative de grâce, de la direction des affaires extérieures, ou de la conduite d'une guerre, le remède est simple. Il n'est pas nécessaire que les Communes prennent elles-mêmes en mains la direction de l'administration, qu'elles requièrent la Couronne de nommer tel individu évèque et tel autre juge, de pardonner à un criminel et d'en laisser exécuter un autre, de négocier un traité sur une base spéciale, ou d'envoyer une expédition sur un point quelconque. Elles n'ont qu'à déclarer que le ministère actuel a perdu leur confiance et à en réclamer un autre auquel elles puissent l'accorder.

« C'est au moyen de ministères ainsi constitués et ainsi renouvelés, que le gouvernement anglais a long-

4 l'exécutif et le parlement

temps été conduit en conformité générale avec l'esprit plein de sagesse de la Chambre des Communes Et cependant, le gouvernement a été exempt, chose remarquable, des vices qui caractérisent les gouvernements administrés par des assemblées nombreuses, tumultueuses et divisées par les partis.

(( Un petit nombre d'hommes distingués, ayant les mêmes opinions générales, sont les conseillers confidentiels à la fois du roi et des Etats du Royaume. Dans le Cabinet, ils parlent avec l'autorité d'hommes tenus en haute estime par les représentants du peuple. Au Parlement, ils parlent avec l'autorité d'hommes habitués aux grandes affaires et connaissant tous les secrets de l'Etat. De cette manière, le Cabinet a quelque chose du caractère populaire d'un corps représentatif, et ce corps représentatif a quelque chose de la gravité d'un Cabinet (1) ».

Ces lignes éloquentes présentent un admirable résumé de la position actuelle du Cabinet dans la Constitution britannique. Elles synthétisent une quantité de points qui devront nécessairement être examinés avec soin dans les autres parties de cet ouvrage. Cependant, il doit, dès maintenant, être bien entendu que si toutes les questions importantes qui, de temps à autre, peuvent occuper l'attention du Gouvernement^ et tous les plans d'action, qui doivent être exécutés par des actes de

(1) Macaulay, Hist. of Eng. v. 4. pp. 435, 436 ; et voir Grey, dans Pari. Govt., nouvelle édit., p. 23.

législation ou d'administration, sont d'abord proposés, examinés et acceptés par le Cabinet, néanmoins celui-ci n'est qu'un simple corps ^éiibératif délibératif. Quels que soient les pouvoirs qui appartiennent à ses membres individuellement, en vertu de leurs fonctions respectives dans l'Etat^ le Cabinet n'a pas d'autorité pour agir collectivement, si ce n'est par l'intermédiaire du Conseil privé, dont il doit toujours être considéré comme un comité (1).

Et non seulement l'existence du Cabinet, comme corps de sfouvernement, est inconnue à la loi,

° Ses membres

mais les noms mêmes des personnes qui sontés^aiement

, inconnus à la loi

le composent, a un moment quelconque, ne sont jamais officiellement communiqués au public. Le London Gazette annonce qu'il a plu à la Reine de nommer certains conseillers privés à certaines hautes fonctions de l'Etat ; mais le fait de leur nomination à des sièges au Cabinet n'est pas formellement publié.

Jusqu'à ce que le principe de la responsabilité ministérielle collective ait été pleinement établi, cette circonstance a amené de fréquents obstacles à l'exercice des pouvoirs de contrôle du Parlement. Il n'existait pas de moyen pour savoir sur qui. au juste, devait retomber la responsabilité d'une mesure anticipée ; le Parlement n'avait d'autre alternative que d'en attribuer la responsabilité à certains personnages tenant un rang officiel très élevé, ou de s'adresser à la Couronne pour savoir par qui la mesure avait été conseillée (2). Ce ne fut pas

(1) Voir le Rap. du Gom, des Lords sur la Juridiction d'Appel, Pap. Corn. 1872, v. 7, p. 193.

(2 Voir Com. Jour. v. 9, p. 702 ; v. 10, pp. 298, 300.

6 l'exécutif et le parlement

avant 1800 que des listes régulières de ministres commencèrent à être insérées dans VAnnual Register Ainsi, au milieu du xyiii^ siècle, Lord Mansfield, alors Cfiief Justice à la Cour du Banc du Roi, eut un siège au Cabinet pendant plus d'un ministère, et le fait ne fut connu avec certitude du Parlement et du pays que plusieurs années après (ij. Mais il serait impossible que, de nos jours, pareil fait se reproduisit, à cause de la publicité attachée à tous les changements ministériels et de la pleine reconnaissance du principe de la responsabilité ministérielle collective pour chaque acte de gouvernement.

Le Cabinet se réunit ordinairement une fois par semaine, à l'effet de délibérer sur les affai-

RéunioDsdu j i't^x • • • i • l i> •

Cabinet Tesdc 1 Etat ; mais, si les circonstances 1 exigent, il peut se réunir plus fréquemment. Le Gouvernement n'est pas tenu d'avoir des réunions de Cabinet à des époques fixes, mais seulement quand le service public les rend nécessaires. Chaque ministre peut provoquer une réunion du Cabinet, quand il le juge convenable, et pour des affaires quelconques, qu'elles soient ou non relatives à son propre département Mais au lieu d'envoyer directement un message ordonnant la réunion du Cabinet, l'usage veut qu'il en réfère au Premier Ministre^ qui, alors, ordonne naturellement que les convocations soient adressées aux « serviteurs confidentiels de Sa Majesté (2) ». Pendant les sessions du Parlement, le Cabinet a pour

(1^ Pari. Deb. v.6, p. 303.

(2) H. Reeve dans Encij. Brit. 9» éd. v. 4, p. 620.

coutume de se réunir tous les samedis, afin de discuter sur la marche de la législation et sur les affaires courantes de la semaine ; mais, si le service public l'exige, il se réunit aussi à d'autres jours (1). Pendant la prorogation du Parlement, il est d'usage de cesser les réunions du Cabinet jusqu'en octobre, ou plus tard, si c'est nécessaire ; on permet ainsi aux ministres d'aller en villégiature recouvrer des forces, après les travaux de la session (2).

Les réunions du Cabinet ont lieu ordinairement au ministère des Affaires Etrangères, mais cela simplement pour la plus grande commodité. Elles peuvent avoir également lieu au domicile particulier du Premier (3) ou en quelque lieu que les ministres puissent être assemblés.

Comme il n'y a pas de quorum (4) fixé, il n'est pas indispensable qu'un nombre de membres „ , ,.

^ T Relations du

déterminé soit présent pour constituer Premier ministre

, ^ avec le Cabinet

légalement le Conseil de cabinet. L absence forcée du premier ministre lui-même n'est pas un obstacle, pourvu toutefois qu'il autorise le Cabinet à délibérer sans lui (5).

Dans chaque Cabinet, il existe quelques membres qui tiennent entre eux un conseil intime ; ^ ... ,^

« Conseil inté-

sur tous les points importants, ils déter- riew »

'■ ^ dans le Cabinet

minent quelle sera la politique du gouver-

(1) Lord Aberdeen, dans le Rapport du Gom. de Sébastopol, Com. Pap. 18o4-5, v. 9, pt. 3, p. 294 ; et voir pt. 2, p. 210.

(2) Ib., pt. 2, p. 209; voir Welling. Desp. 3e sér. v. 2, p. 543.

(3) Mémoires de Peel, v. 2, p. 140 ; Corresp. Will.lV. with Earl Greij, V. 1, p. 74; v. 2, p. 226; hJd. Rev . v. 133 p. 335.

(4) Com Pap 1854-3, v 9 pt. 2, p. 209.

(5) Cort'psp. Will. IV. with Earl Grey, v. 1, p. 352 ; Hans. D. v. 188, pp. 1590-1598.

8 l'exécutif et le parlement

nement avant de la proposer à leurs collègues (1). En fait, les affaires sont ordinairement pesées et examinées en première instance par un petit nombre de membres. Certains ministres, principalement ceux qui sont à la tête de départements chargés, ne sont pas consultés tout d'abord sur les mesures qui doivent être proposées ensuite au Cabinet. Quand la question est suffisamment étudiée, une réunion plénière du Cabinet est convoquée pour prendre une solution définitive (2).

En toute circonstance imprévue exigeant une action ^ . , ,, immédiate, le Premier assumerait, sans

Devoir du Premier Ministre scrupulcs, la respousabilité d'exercer l'au-

dans les circon- . , ^ > «

stances torite suprcmc appartenant a ses fonc-

imprévues .. ., mi j.

tions ; il recourrait seulement aux conseils et à l'assistance de ceux de ses collègues qui se trouveraient à sa portée.

Les questions qui, en des occasions particulières, seront discutées en Conseil, sont rarement connues à l'avance. En général, les ministres sont au courant des matières qui seront portées à l'examen du gouvernement ; mais il n'est pas coutume d'annoncer l'objet de la convocation du Cabinet.

Ce dernier existe et agit simplement par convention tacite sans qu'une seule ligne de loi écrite ou de Constitution détermine ses relations envers le souverain, le Parlement ou la nation, ou les relations de ses membres entre eux ou envers leur chef (3).

(1) Quar. Bev. v. 133, p. 325.

(2) Weiling. Desp. 3* sér, v. 4. pp. 564, 573 ; Ld Granbourne, sec. pour les Indes ; Hans. D. v. 185, p. 1348 ; Lord Russell, 76. p. 4638 ; voir M. Disraeli, Jb. v. 203, p, 1297.

(3) iM. Gladstone, dans ^'orth Am. Bev., v. 127, p. 206.

Ses délibérations sont habituellement limitées aux questions de politique arénérale intérieure ^ ,.

^ JT -1 o Questions

ou extérieure, y compris les mesures que, portées devant

, 1 . A , , -, 1 1 le Cabinet

pour le bien-etre et le progrès social de la nation, il semble avantageux de soumettre à l'examen du Parlement. Mais il est aussi d'autres sujets qui, de temps à autre, sont portés devant lui. Par exemple, il se présentera constamment des questions qui, non encore mûres pour être immédiatement tranchées, exigent néanmoins de soigneuses études préliminaires. Les détails de ces questions sont d'abord examinés soit par les ministres en particulier, soit par un comité du Cabinet. Quand elles sont suffisamment mises au point pour la discussion, elles sont soumises à l'examen du Cabinet entier (1).

Dans ces dernières années, s'est établie la coutume, pour toute question d'importance au sujet de laquelle le chef d'un grand départe- ^''Sbi'rfet'^^ ment d'b]tat, faisant partie du Cabinet, désirait consulter ses collègues du gouvernement, de charger un comité du Cabinet d'en examiner les détails, avant que de la soumettre au Cabinet entier. Le ministre désireux de recourir aux conseils de ses collègues demande au Premier de nommer un comité pour l'aider à préparer les conclusions qui seront ensuite présentées au Cabinet. Chaque année, il est d'usage de nommer des comités de ce genre pour le ministère de la

(1) Rep. Gom«. on Officiai Sal., Com. Pap., 1850, v. 15 ; Evid., 1397, 1409 ; M. Gladstone, Hani. D.^v. 203, p. 889.

\T. RESEARCH CENTRE ^j

10 l'exécutif et le parlement

guerre, pour l'Amirauté, pour la Trésorerie et pour certains autres départements d'Etat (1).

Les questions de politique générale prennent fréquemment leur origine dans les divers départements d'Etat, ou dans des conférences entre deux ou plusieurs ministres quand la question est mixte ; mais toutes les affaires qui dépassent la compétence d'un département doivent être portées devant le Cabinet, qui est responsable collectivement pour chacun des actes du gouvernement (2).

Sont également portées devant le Cabinet toutes les questions d'administration qui se rattachent à des principes nouveaux ou importants, ou qui semblent devoir soulever des discussions au sein du Parlement.

Dans le gouvernement du pays, chaque ministre reste

^ ,. virtuellementlechef suprême de son dépar-

Questions ^ '■

devant tcmcut, (sauf bicu entendu le contrôle con-

le Cabmet ... .

stitutionnel qui appartient en propre au Premier ministre et celui qui est exercé par la Trésorerie dans tous les cas où peuvent être engagés les deniers de l'Etat) ; toutefois, il est un point au delà duquel il doit, avant d'agir, consulter le Premier ministre ou ses collègues du Cabinet (3). La responsabilité et le contrôle exercés autrefois par un ministre déterminé sont ainsi absorbés par le Cabinet et chacun des ministres est

(1) Rep. Gom«. on Education, Corn. Pap., 1865, v. 6 ; Evid, 1887-1894.

(2 Rep. Gom«. on Dipl. Serv., Corn. Pap.. 1870, v. 7 ; Evid, 2528, 2588, 2770.

(3) Rowlands, Eng. Const., 436; Rep. Gom. on Board of Admiralty, Com. Pap., 1861, v. 5, p. 182.

tenu, dans son propre département, de faire exécuter les décisions prises en commun (i).

Ainsi, par exemple, il est d'usage que le Cabinet examine quel sera le nombre d'hommes appelés pour le service militaire et naval de l'année. La décision est communiquée à la reine ; puis, alors, ce nombre est formellement fixé en Conseil privé par la Reine. La décision est ensuite, par l'intermédiaire d'un des secrétaires d'Etat, communiquée au commandant en chef et au conseil de l'Amirauté. Le devoir du secrétaire d'Etat à la guerre et du premier lord de l'Amirauté est alors de préparer les estimâtes qui seront soumis au Parlement, en vue d'obtenir les crédits nécessaires à la réalisation des intentions du gouvernement,

La façon dont devront être réparties les forces navales est aussi une question de gouvernement. De même, toutes les fois que les circonstances nécessitent l'envoi de troupes à l'étranger, l'examen de cetfe mesure est dévolu en premier ressort au Cabinet ; de même, le nombre des bataillons qui doivent servir dans les diverses colonies est une question de politique générale réglée par le Cabinet. Les nominations des officiers commandants en chef de la flotte ou de l'armée sont faites généralement avec le concours du Cabinet (2).

Tous sujets sur lesquels les ministres sont en désaccord avec leurs collègues ou avec les membres subordonnés du ministère, touchant les devoirs de leur office,

(2) M. Gladstone, Hans. D., v. 204, p. 861.

(1) Com. Pap., 1861, v. 5. p. 49 ; Rep. on Military Organization, Corn. Pap.,\S60, v. 7, pp. 95. 636 : Sir G. C. Lewis, dans Hans. D., V. 169, p. 1281 ; Ib , v. 190, p. 368.

12 l'exécutif et le parlement

doivent, si l'accord peut être établi par l'autorité du Premier (1), de même que toute question réclamée par différents départements d'Etat, être soumis à la décision du Cabinet entier (2).

Ici, nous ferons observer incidemment, que la divulsration parfois inévitable des diversrences

Divergences o jr <~>

d'opinion dans d'opiuion qui pcuvcut cxistcr entre deux

les départements ,

OU plusieurs départements du gouvernement, produit toujours un effet nuisible au service public. Il est bien évident que, souvent, des discussions doivent s'élever entre les divers départements, sur une question de politique ou de pratique ; mais elles doivent être considérées comme privées et rester secrètes. Une fois la décision prise^ le ministère entier en assume la responsabilité ; la divulgation d'un désaccord passager est inopportune et de nature à produire les plus mauvais effets (3).

(1) Comme pour les attributions respectives des fonctions de secrétaire à la guerre et de commandant en chef, en 1811. voir Clode. Mil. Forces, v. 2, p. 714; voir les cas dnns Rep. Gom«. on Board of Admiralty, Com. Pap , 1861. v. o, p. 199; Rep. oï SebastopolGommittec./6., 1854-5, v. 9. pt 3, pp. 293, 360.

(2) M. Gladstone, Han&. D., v.217, p. 1373; et voir 3e Rep. civ. Serv. Exp., pp. 242, 248, Com. Pnp., 1873, v. 7.

(H) Il ans. Il, V. 185, p. 463. Voir lu discussion qui s'éleva en 1862, sur les différends entre la Trésorerie et le ministère des colonies, au sujet de la dette de la Jamaïque, Ib., v. 168, p. 260; et voir Com. l'ap., 1862, v 36, p. 817 : et sur les différends entre ces départements au sujet df la confédération des Indesoccidentales, Hans D., v. 206, p. 1026 ; entre le contrôleur et vérificateur général et les commissaires des services civils relativement à des nominations à V audit office. (Com. Pap., 1873, V. 39, p 103). Voir au>si les remarques de M. hisraeli sur les elfets de la mésintelligence entre les départements publics, dans l-'i session de 1862, Hans.D. V. 168, p. 1138; aussi 76., v. 169, p. 1393 ; sur les différends entre le ministère de la guerre et le gouvernement d»^s Indes, Ib., v. 190, p. 175 ; entre la Trésorerie et le Ministère de la

Sur tous les sujets portés à son attention, les délibérations du Cabinet sont strictement confidentielles et secrètes ; le secret est gardé même vis-à-vis des membres qui ne siègent pas au Cabinet et qui, pour cette raison, ne sont pas directement responsables de la conduite des affaires. En entrant pour la première fois au Conseil privé, les ministres, invariablement, jurent de garder le secret. C'est pourquoi, ils ne sont pas libres de divulguer les conversations ou les délibérations du Conseil — ou de révéler aux autres, sans la permission expresse de la Couronne, les communications confidentielles qu'ils peuvent avoir reçues, soit du souverain, soit de leurs collègues en fonctions (1) — . Ceci s'applique aussi bien à ceux qui ont cessé de faire partie de l'administration qu'aux membres encore en exercice (2).

Aucun secrétaire, aucun clerk ne peut assister aux réunions du Cabinet ; il n'est pas tenu, non plus, de compte rendu officiel de ses délibérations (3). Les déci-

guerre, Ih , v. 216, p. 1288 ; entre la Trésorerie et les ministères de l'Intérieur et dus Affaires Etrangères, le bureau du commerce; S» Rap. du Com". Civ. Serv. Exp,, Com. Pap., 1873. v. 7 ; Hnns. D ., w. 217, p. 1358 ; entre la Trésorerie et le Postmaster-general, Com. Pan., 1876, v. 42, p 371.

(1) WelUng. Desp., 3* sér., v. 4, p. 212; Duc de Somerset dans Monnrcky nnd Democracij, p. 169; Mir. of Pari., 1831-2, p. 2069. Voir les observations présentées au P;irlement sur une lettre du lord-lieutenant d'Irlande (lord Anglesey) au premier ministre (lord Grey) mdiquant, pour l'information du cabinet, les vues de >a Seigneurie en ce qui concei-nait l'Irlande ; cette lettre fut lue à la Chambre des cointimnes p.ir M. Hume et d'autres membres. La publication non autorisée de cette lettre fut llétrie « comme un abominable et scandaleux abus de confiance » {Ib., 1834, pp. 1373, 1375, 1430, 1446k

(2) Ib., 1834, p 2643.

(3) M. Gladstone, NortJi Am. Rei\, v. 127, p. 207. Une convention sous entendue veut qu'aucunes notes ne soient prises sur ce qui se passe au Cabinet, ou si elles sont prises, qu'elles soient

14 l'exécutif et le parlement

sions du Cabinet sont, ou bien insérées dans des documents destinés à être soumis au souverain, ou bien sont aussitôt mises à exécution par les soins personnels des ministres dans les attributions desquels elles rentrent plus spécialement.

Les simples décisions du Cabinet, à moins d'être suivies d'un ordre formel ou d'une déclara-

^'^caSet^" tion de la Reine en Conseil privé, ou d'une note de la Trésorerie, ou d'un autre acte officiel d'autorité^ ont nécessairement un caractère éphémère ; elles n'ont d'efficacité que pour le moment, en tant qu'elles concernent Taffaire en question ; mais elles n'ont, par elles-mêmes, aucune valeur permanente.

S'il est nécessaire de demander à la Couronne un acte d'autorité en vue de rendre effective une

exéculLn décisiou du Cabinet, il est du devoir du Premier ministre de conseiller la convocation du Conseil privé d'où émaneront les ordonnances en Conseil, les proclamations ou autres notifications officielles. Tous les ordres du souverain, qu'ils émanent du. Conseil privé, ou qu'ils soient donnés sur l'avis d'un ministre responsable, doivent être transmis au fonctionnaire^ ou au département d'Etat compétent, pour qu'il soit exécuté par un secrétaire d'Etat ou par un autre ministre responsable (1).

En dehors de l'adoption de notes précises, c'est en grande partie par suite de circonstances accidentelles

tenues secrètes jusqu'au moment où a disparu la génération

qu'elles concernent {Quar. Rev , v. 129, p. 330 ; H. Reeve, d;ins

Encyc .Brit., 9* édit.. v.4. p. 620 ; Ed. Rev., v. 153, p. 390, etc.).

(1) Hans. D., v. 140, p. 1047 ; Clode, Mil. Fore, v. 2, p. 722.

LES FO^CTIONS LU CABINET lo

qu'on retrouve quelque trace des affaires qui, à un moment donné, ont été discutées dans les réunions de Cabinet. Lorsque les Ministres qui occupent une place importante dans le Cabinet ont des occasions fréquentes de se rencontrer, il peut arriver que peu de chose, ou même rien du tout, ne soit consigné par écrit sur le moment (1). Toutefois, Sir Robert Peel (suivant en cela l'exemple du duc de Wellington) avait pour habitude d'apporter à ses collègues, sous "^^ninistérieis^ forme de mémorandum rédigé par écrit, son opinion sur les grandes questions d'ordre général, pour lesquelles il désirait obtenir une décision du Cabinet . a Ces notes étaient généralement lues par lui-même dans une réunion du Cabinet ; elles étaient ensuite envoyées en communication aux membres du gouvernement. C'était le meilleur moyen de permettre un examen approfondi des conclusions et des arguments présentés en faveur des mesures proposées ; les précautions les plus efficaces se trouvaient ainsi prises contre les interprétations erronées et contre les décisions hâtives et inconsidérées (2) ». C'est ainsi qu'agissent légalement, non seulement les Premiers ministres, mais aussi les membres subordonnés du Cabinet, qui désirent appeler l'attention de leurs collègues sur des sujets importants, exigeant un exposé soigneux ou des explications précises, ou encore qui désirent faire des observations sur la politique poursuivie par un collègue dans son propre département (3). Ces notes circulent

(1) Peel, Mewoirs, v. 2, p. 97.

(3) Voir les fréquents memoranda présentés par le duc de

16 l'exécutif et le PARLEMExXT

au moyen des « boîtes à dépèches de Cabinet » (cabinet despatch boxes), dont chaque ministre de Cabinet possède un passe-partout (1).

Quant aux relations intérieures du Cabinet, si chaque ^ , ,. ministre est l'un des conseillers de la Cou-

Relations

intérieures du ronne,le Cabinet forme un tout, et aucun de

Cabinet • t • i n

ses membres ne peut, individuellement, donner à la Couronne des conseils en dehors de ses collègues, ni en opposition réelle ou présumée avec eux. Cependant, les affaires d'Etat sont bien trop nombreuses pour pouvoir, en réalité, passer toutes sous les yeux des ministres réunis. C'est pourquoi, il existe, pour chaque ministre, un certain pouvoir discrétionnaire pour déterminer, parmi les affaires de son département, celles pour lesquelles il peut présumer avoir l'assentiment de ses collègues, et les affaires plus délicates, plus importantes ou plus spéciales, dans lesquelles il doit se l'assurer de façon positive (2).

Parfois, un membre du ministère, conseiller privé, . . mais sans sièsre dans le Cabinet, est

Autres ministres °

incités appelé à assister à une réunion du

à assister

à une réunion Cabinet, afin de donner son avis sur une

du Cabinet . . .. •. . i • ' ■>

question étroitement liée a son propre département. C'est ainsi que lord Castlereagh, alors

Wellington, lorsqu'il était ministre de cabinet, au sujet de la politique du gouvernement, Desp., 3« sér., passim ; Ib., v. 2, p. 549.

(l)Peel, Memoirs, v,2, pp. 184, 194 ; Donne, Corresp. Geo. III, V. 2, p. 134 ; Haydn, Book of Dignities, 88 n. i^arfois, les documents de-linés à être lus seulement par les ministres de cabinet sont imprimés ronfidentiellement au ministère des affaires étrangères, atin d'éviter la nécessité de multiplier les copies manuscrites {Hnns. D., v. 166, p. 711).

(2) M. Gladstone, dans North. Am. Rev., v. 127, p. 207.

qu'il était secrétaire principal du lord-lieutenant d'Irlande, fut invité, en septembre 1800 et de nouveau l'année suivante, à conférer avec les ministres sur des questions irlandaises (1). Lorsque des questions de droit semblent devoir être soulevées, les jurisconsultes officiels de la Couronne sont ordinairement invités à assister aux délibérations du Cabinet (2). Si le cas est particulièrement grave et important^ il est envoyé, par les soins du fonctionnaire spécial, une convocation, indiquant les questions à l'étude, à certains personnages, pour leur demander d'assister au comité du Conseil privé. Ce comité se composera des ministres de Cabinet et des autres conseillers privés dont la présence est demandée Le rapport de ce comité sera fait au souverain en conseil. Mais lorsque des ministres de Cabinet désirent avoir une simple entrevue avec un collègue, ce dernier est seulement prié de se trouver à une séance du Cabinet (3). En 1848, quand on redoutait à Londres des émeutes de la part des Chartistes, le duc de Wellington (alors commandant en chef) fut prié par lord John Russell d'assister à un Conseil de Cabinet tenu pour cette circonstance (4).

La situation du Premier ministre dans le Cabinet est remarquable. Bien qu'il soit le chef de l'administration, et par conséquent son PremieJ'ministre membre le plus important et le plus j^ ^IbLet influent, il se trouve cependant, vis-à-vis

(1) Ed. Rev., V. 103, p. 350; voir aussi Rep. Com^ on Education, Com. Pap , 1865, v. 6, Evid, 2393.

(2) Wellington Desp., 3« ser., v. 5, p. 550 ; Hans. D., v. 211, p. 261.

(3) Corresp. Will. IV. with EarlGrey, v. 1, p. 399.

(4) Comte Russell, Souvenirs, p. 253.

de tous ses collègues au Conseil, sur un pied d'égalité parfaite. Aux réunions du Cabinet, le seul qui ait préséance sur ses collègues, est, de fait, le président du Conseil privé. Mais, étant donné que la responsabilité entière du gouvernement repose sur le Premier ministre de la Couronne, celui-ci devra, naturellement, posséder au Conseil une influence et une autorité plus grandes qu'aucun autre membre.

Il peut arriver que des questions soient mises aux voix, et adoptées contrairement à l'opinion soutenue par le Premier ministre (1). Ce dernier, s'il le veut, peut insister pour que. en toute matière, les décisions du Cabinet soient en accord avec ses propres vues ; sinon, il peut, par sa propre démission, entraîner la dissolution du ministère (2).

Des divergences d'opinion se produisent naturellement et inévitablement entre les ministres du Cabinet; mais, la question une fois mise aux voix et décidée, chaque membre du Cabinet devient également responsable de cette décision et est également tenu à la soutenir et à la défendre. En cas de dissentiment absolu avec quelques-uns de ses collègues, le Premier peut exiger leur démission ou la dissolution du Cabinet. D'habitude, le Premier ministre ne recourra à ce moyen extrême, vis-à-vis du Cabinet, que s'il est bien convaincu qu'il n'existe plus d'autre alternative que celle

(1) Corresp. Will. IV. with Earl Grey, v. 1, pp. 431. 433; Bulwer Life of Pnlmerston, v. 1, pp. 232-235. 240 ; Souvenirs de Lord Broughtow dans Ed. Rev., 133, p. 335 ; Martin, Pr.Consort, V. 4, pp. 458, 484. 486.

(2) Voir Rep. on Board Admiralty, Çom,. Pap., 1861, v. 5, p. 182 ; Rep. on Military Organizalion, Ib., 1860. v. 7, p. 511.

LES FONCTIOiNS DU CABLNET 19

d'obliger ses collègues à adopter ses propres vues ou de démissionner; c'est qu'en effets « un compromis est le résultat naturel de tous les différends entre hommes occupant une situation officielle sous un gouvernement constitutionnel ; il en est ainsi, même lorsqu'ils ne sont pas égaux en autorité » (1).

Nous allons maintenant examiner les rapports personnels qui existent entre le souverain et les membres de son Cabinet.

Lorsque l'on étudie les relations constitutionnelles du roi et de ses ministres, il est bon de ^ . ,.

' Communications

remarquer tout d'abord l'attitude de neu- entre

, . . , . la couronne

tralite politique observée par le souverain et le

vis-à-vis de tout le monde, même des personnes qui ont le privilège d'accès et qui pourraient vouloir profiter de cette prérogative pour exprimer leur propre opinion sur des questions politiques.

L'intermédiaire officiel entre le souverain et le Cabinet fut d'abord un secrétaire d'Etat (2) ; c'est maintenant, invariablement, le Premier ministre. Il appartient à ce dernier de transmettre au souverain, pour approbation, toutes les propositions importantes du Cabinet, et c'est à lui que le souverain fait ensuite connaître sa décision. Le Premier est tenu, dans les rapports qu'il fait au souverain et dans les entretiens qu'il a avec lui, à ne pas contrarier l'œuvre du Cabinet ; à ne pas le diviser et à ne pas ébranler la position de ses collègues dans la faveur royale. Il ne doit pas se départir, à un degré quelconque, de la stricte observation de ces

(1) Rep. onMilitary Organization. Com. Pap., 1860, v. 7, p. 557.

(2) Voir Ed. Rev., v. 125, p. 546.

20 l'exécutif et le parlement

règles, ni profiter des grandes facilités qu'il a pour augmenter sa propre influence ou assurer la réalisation de buts que ne poursuivent pas ses collègues. Agir autrement, à moins qu'il ne soit prêt à conseiller le renvoi de ses collègues, serait de la part du premier ministre un acte déloyal et bas. Il doit être loyal à la fois envers son souverain, envers ses collègues et envers le Parlement (1).

Les communications sur les affaires de l'Etat sont constantes entre le souverain et le Premier ministre ; toute critique que le souverain peut avoir à faire sur la conduite de l'un des ministres doit passer par l'intermédiaire du Premier ministre (2). Le privilège d'accès au souverain ^ „. est accordé à tout chef politique d'un

Droit d' accès ^ ^

auprès département, et ce dernier a le droit de

du souvera.n j- . ^ > i /^

S adresser directement a la Couronne pour les questions politiques ; particulièrement celles qui concernent son propre département. Mais toute correspondance importante entre le souverain et un ministre subordonné doit être soumise au Premier sinon avant, du moins immédiatement après qu'elle a eu lieu (3)

Jusqu'à ce que les ministres soient arrivés à s'entendre sur l'avis qu'ils donneront à leur souverain pour telle question donnée, il serait prématuré pour eux d'en conférer avec la Couronne. Le Premier lui-même

(1) M. Gladstone dans North Am. Rev., v. 127, p. 208 : aussi dans ses Gleanings, v. 1, p. 243.

(2) Cas de M. Ganning en 1824 ; Wellington Desp., 3^ sér., v. 2, pp. 251,261, 262.

(3) 76., V. 1, pp. 150,274 ; v. 2. pp. 345, 346; M. Gladstone, Ch. Quar. Rev., v. 3, p. 481 ; Corresp. Will. IV with Earl Grey, V. 1. pp. 46, 76, 79, 80, 83, 116, 354 ; Bulwer, Palmerston, v. 2, p. 415.

n'est pas tenu, par devoir, ni même par courtoisie, de conférer avec le souverain, sur une affaire qui est encore soumise à Texamen du Cabinet. Mais dès ^^ . .

Décisions

que quelque principe se trouve établi ou du cabinet

^ , . . soumises

que quelque projet ou ligne de politique à l'appiobation a été adopté en vue d'une action législa- ^^^^ ^

tive ou gouvernementale, le Premier, en sa qualité de ministre en qui la Couronne a placé sa confiance constitutionnelle, a le devoir de prendre le bon plaisir royal à ce sujet et de fournir à son souverain l'occasion d'exercer « dans tous les départements d'Etat cette critique constitutionnelle, qui est le droit et le devoir de la Couronne et qui, en réalité, est des plus salutaires et des plus efficaces » (1).

Il peut sembler difficile de déterminer strictement quelles sont les affaires qui exigent affaires

l'assentiment préalable de la Couronne exigent

la sanction

et quelles sont celles qui peuvent être préalable

, . , , , de la Couronne

justement entreprises au gre et sous la responsabilité des divers chefs des départements exécutifs. Tout au moins, il est évident qu'un acte important de gouvernement, qui entraînerait pour la Couronne une action définie ou une ligne de conduite politique n'ayant point encore reçu l'approbation royale, ne saurait être fait sans la sanction préalable du souverain.

(1) M. Disraeli, Hans. D., v. 188, p. 1113 ; et voir son discours sur les attributions de la Reine, prononcé à Hughenden, le 26 septembre 1871 ; voir aussi Martin, Pr. Consort, v. 2, p. 308; mais voir Ib., V. 4, p. 146, où il est établi que les principes d'une importante mesure politique furent personnellement discutés par le Premier (Ld. Palmerston) avec la Reine et le Prince consort, plusieurs semaines avant qu'aucune recommandation précise à ce sujet ne lût soumise à l'approbation de Sa Majesté.

22 L ï:xécutif et le parlement

Cette règle ne s'applique pas aux communications officielles ordinaires, mais à celles-là seulement qui inaugureraient une ligne de conduite politique nouvelle. Il en serait de même pour les questions sur lesquelles un doute s'élèverait quant aux sentiments que pourrait avoir le souverain soit pour l'acte lui-même, soit pour le mode d'exécution, soit pour le langage qui serait employé (1). D'un autre côté, il n'est pas nécessaire de consulter la Couronne sur des questions ordinaires courantes, ou sur des points secondaires de gouvernement qui peuvent être traités sous l'autorité directe du chef du département d'Etat spécial qui en est responsable (2).

Toutes les minutes rédigées par le Cabinet et destinées à être communiquées au souverain, d? Cabinet doivcut lui être transmises par le Premier transmises gQJ^ p^p lettre, soit daus une audience

au souverain ^

sollicitée à cet effet. Ces minutes doivent invariablement porter les noms des ministres présents lors de leur rédaction (3).

Les décisions du Cabinet dans les affaires peu importantes sont ordinairement portées à la

Décisions . , . i , i

du connaissance du souverain par lettre du

Premier (4). Si quelques ministres assistant au Conseil de Cabinet diffèrent d'avis quant au projet adopté par la majorité de leurs collègues

(1) May, Const. Hist., v. 1, p. 132 ; et voir Corresp. of William IV. with Earl Gretj, v. 2. pp. 355, 364, 373, 376, 457-459.

(2) May, Const. Hist., v. 1, p. 135.

(3) Russell, Corresp. Fox, v. 1, p. 351 ; Colchester Diary^ V. 2, p. 108 ; Corresp. Will. IV. with EarlGrey, v. 1, pp. 2, 18, 38, 225 ; v. 2, p. 336.

(4) Ih., V. 1, pp. 34, 44.

présents, le nom de ces dissidents et les raisons de leur opposition doivent être communiqués au monarque (1). Parfois, la substance des délibérations du Cabinet sur une question particulière est expliquée au roi par le Premier, dans une entrevue personnelle. Alors, si l'affaire est suffisamment grave et importanle, des minutes doivent être préparées de la conversation qui a eu lieu entre le roi et son principal ministre, afin de prévenir les malentendus qui pourraient se produire le jour où il serait rendu compte de cette entrevue aux membres du Cabinet (2).

Dans toutes ses communications avec le souverain, le Premier est tenu de fournir une expli- ^, . .

^ Décision

cation très franche et détaillée des mesu- de la

, Courouue sur

res adoptées par le Cabinet et soumises a l'avis des

, , . 1 j 1 -1 ministres

la sanction royale ; c est une maxime de droit constitutionnel * que le roi ne doit pas être induit en erreur sur le caractère de l'acte qu'il accomplit » (3). Et « ce n'est pas seulement le droit, mais le devoir du souverain d'apprécier l'avis que peuvent lui donner ses ministres » (4). Si le roi persiste à rejeter leur avis sur une mesure particulière, les ministres ont le choix entre l'abandon de cette mesure et leur démission » (o). H est bien entendu que, sur des points n'atlectant pas les grands intérêts du pays, les ministres peuvent se

(J) Ib., pp. 431, 433 : v. 2, pp. 70, 395 : et voir Walpole, Percerai, v. 2, p. 231.

(2) Corresp. Will. IV. with Earl Grey, v. 2, pp. 68-80.

(3) Broom, Légal Maxims, pp. 55, 58 ; Ld. Cairns, Hans. D.,v.208, p. 523.

(4) Grey. Parl.Govt., n. éd., p. 80 ; Marlin, Pr. Consort, v.2. p. 308.

(5) Ld. Grenville, Pari. Deb. (1807-, v. 9, p. 239.

24 l'exécutif et le parlement

ranger à l'opinion du souverain (1). Mais, en toutes circonstances, un ministre est tenu soit d'obéir aux ordres de la Couronne, soit de laisser à la Couronne la liberté entière qu'elle doit posséder de ne pas conserver plus longtemps ce ministre dans ses fonctions » (2). Il fournit par là au souverain « une occasion de voir s'il peut trouver d'autres serviteurs qui entreront plus aisément dans ses vues » . « Si ses reclierches n'aboutissent point, c'est qu'alors le souverain rencontre un de ces obstacles salutaires que la Constitution a mis à la prérogative royale, et il lui faut nécessairement renoncer à une ligne de conduite pour laquelle il ne peut trouver aucun homme de caractère et de talent » (3).

Afin d'accorder à la Couronne les moyens suffisants pour se faire une opinion indépendante

Documents ^ ^ ^

officiels sur toutcs Ics affaires d'Etat, la pratique

devant être • • ,, a.

envoyés au Constitutionnelle a voulu qu on transmit

souverain , , . , , . i • •

régulièrement au souverain - ordinairement par l'intermédiaire du Premier ministre, ou sinon par la voie officielle régulière — toutes dépèches, rapports ou autres documents dont il est indispensable que le souverain prenne connaissance, ou qui peuvent lui permettre de se décider sur les mérites d'une mesure qui lui est soumise parles ministres (4).

Toutes les dépêches reçues par un secrétaire d'Etat, après avoir été lues par le fonctionnaire ad

Dépêches i i •

hoc — et, dans les cas importants, les pro-

(1> Palmerston dans Bulwer's Life, v. 1, p. 76 ; Martin, Pr. Consort, v. 4. pp. 458, 484, 486 : Souvenirs de Ld. Broughton, Ed. Rev., V. 133, pp. 318-324.

i2) Ld. J. Kussell, Hans. D., v. 119, p. 90.

(3) Bulwer, Life of Palmerston, v. 1. p. 76.

(4) Corresp. Will. IV. witli Earl Grey, v. 1, pp. 43, 114.

jets de réponses — doivent être soumises par le clerl^ principal du département intéressé, d'abord au Premier ministre, puis au souverain (pour la sanction royale préalable à leur envoi, en cas de documents importants) et ensuite aux autres ministres de Cabinet (1). En ce qui concerne spécialement les relations extérieures de l'Empire, qui impliquent parfois des questions vitales de paix ou de guerre ou le maintien constant d'une courtoisie franche et digne vis-à-vis des autres souverains et de leurs gouvernements, la Couronne britannique a toujours eu pour fonction importante de surveiller de près l'état desrelations extérieures ; elle se fait, sur ce point, complètementrenseignersur tous les détails essentiels de lapolitique dugouvernement(2). Aussi, l'usageconstitutionnel exige-t-il qu'aucune instruction politique ne soit envoyée à un ministre d'Angleterre à l'étranger, etqu'aucune note officielle ne soit adressée à un agent diplomatique étranger sans que le projet en ait été soumis d'abord au Premier ministre, afin qu'il puisse demander la volonté de la Couronne à ce sujet. Et si le souverain ou le Premier ministre suggèrent des modifications, celles-ci sont adoptées ou bien la dépèche n'est point expédiée (3).

Pendant les sessions du Parlement, le devoir du Premier est de fournir^ jour par jour, au souverain une relation des débats qui ont eu lieu Si le Premier est un

(1) Voir Rep. Gom. on Diplomatie Service, pp. 74-76 ; Com. Pap.. 1861. V. 6.

(2) xMartin. Pr. Consort, v. 2, p. 300.

(3) Ld. Palmerslon, Hans. D., v. 119, pp. 105, 110.

pair, le leader de la Chambre des Communes écrit une relation des débats qui ont lieu à cette Chambre (1).

Le Premier ministre, étant l'intermédiaire reconnu Le Premier pour toutc Communication entre le sou-

ministre avecle yCraiu et ICS chcfs dCS divCrS départeconsentement ^

de la couronue. meuts administratifs, et le ministre

contrôle

toutes les artaires directement responsable vis-a-vis de la Couronne pour le gouvernement de l'Empire, doit nécessairement avoir lui-même connaissance de toute correspondance importante reçue ou envoyée par chacun de ces départements. Il est donc nécessaire que tous les documents soient régulièrement soumis, d'abord au Premier, puis à la reine, et qu'ensuite ils circulent parmi les autres membres du Cabinet. De cette façon, le Premier est à même d'exercer, sur les actes de chaque département d'Etat, le pouvoir de contrôle qui lui appartient en propre (2) Si, dans l'esprit de la souveraine, il s'élevait un doute sur une des affaires mentionnées dans les documents officiels soumis à son examen et à son approbation, elle en conférerait avec le Premier ministre ; c'est lui qui est spécialement responsable pour tous les actes ministériels et qui est l'agent de la Couronne pour contrôler les actes de tous les autres ministres. S'il devenait nécessaire pour la souveraine d'intervenir, elle agirait toujours d'après l'avis constitutionnel et sous la responsabilité du Premier minis-

(1) Colchester Diary, v. 2, p. 120 ; Le Marchant, Life of Earl Spencer, pp. 388,464, 471 ; M. Gladstone, //ans. £>.,v.246, p. 271.

(2) Sir Kob. Feel, dans Uep. on Olticial Salaries, Evid, 326 ; Com. Pap., 1850, v. 13.

(2) Lord John Russell dans Hans. D., v. 119, pp. 91, 99.

tre. Ainsi, le ministère entier est justement subordonné au chef suprême.

Quand Lord Palmerston fut investi des fonctions de secrétaire d'Etat pour les Affaires étrangères, il pensait qu'un ministre des LjrdPalm"erston Affaires étrangères, tant qu'il adhère ^''- ^ffll'iTHl"*^

o ^ T , orncielie

strictement à la politique du Cabinet, doit avoir la liberté de l'exercer sous sa propre responsabilité et sans être obligé de soumettre toutes ses dépêches aux critiques de ses collègues et à la surveillance du souverain. Mais cette opinion fut à plusieurs reprises critiquée par la reine et vivement combattue par le Premier. En août 1850, Sa Majesté et le Premier ministre convinrent d'envoyer à Lord Palmerston des instructions plus détaillées concernant la manière dont il devait communiquer avec la Couronne pour les affaires relevant de son propre département. Ces instructions furent transmises à Lord Palmerston par Lord John Russell dans les termes suivants :

(( La reine demande : 1° Que dans les décisions à prendre,. Lord Palmerston établisse nette-

, •.• i^ > 1 Instructions

ment ses propositions, afin qu on sache royales, données bien à quoi la Couronne est appelée à au secrétaire donner sa sanction. x*^?^""®^.

étrangères

« 2*^ Que, lorsque la Couronne aura donné son approbation à une mesure, cette mesure ne soit pas arbitrairement modifiée et altérée par le ministre, dans l'exécution. Une pareille manière d'agir est considérée par la reine comme un manque de sincérité à l'égard de la Couronne, et justifierait l'exercice du droit de destitution qui lui appartient.

28 l'kxécutif et le parlement

« 3<> La reine entend être informée de ce qui se passe entre le ministère et les représentants des Puissances étrangères, avant qu'il sorte de ces conférences des décisions importantes.

4° « Elle entend aussi recevoir les dépêches en temps utile ; et celles qui devront être adressées au dehors lui seront soumises assez tôt pour, qu'elle puisse en examiner le contenu, avant d'y donner son approbation.

« La reine pense qu'il vaut mieux que Lord John Russell montre cette lettre à Lord Palmerston » .

Au reçu de ce mémorandum. Lord Palmerston écrivit au Premier, en l'informant qu'il en avait pris copie et « qu'il obéirait ponctuellement aux ordres qu'elle contenait » (1). Néanmoins, peu de semaines après. Lord Palmerston viola encore le principe exposé dans le mémorandum de la reine. Dans une note officielle au chargé d'affaires autrichien, il inséra un paragraphe que la reine et le chef du Cabinet considérèrent comme (( dérogatoire à l'honneur de l'Angleterre, aussi bien que discourtois envers l'Autriche » . La copie de cette note ne fut soumise à Lord John Russell et à Sa Majesté, qu'après l'envoi de la note elle-même au ministre d'Autriche. Le Premier, alors, conseilla à la reine d'insister pour que cette note fût reprise et remplacée par une autre ne contenant pas le paragraphe incriminé. Tout d'abord, Lord Palmerston refusa de se soumettre à cet ordre et menaça de démissionner ; mais Lord Russell tint bon ; en fin de compte. Lord Palmerston finit par se

(1) Martin, Pr. Consort, v. 2, pp. 302-310 ; Hans. D , v, 119, p. 90.

LES FOiNCTIONS DU CABINET 29

soumettre (1). Plus tard, il se rendit encore coupable d'une grave offense par l'indiscrétion de sa conduite, en recevant certaines adresses des admirateurs de Kossuth, lors de la visite de ce dernier en Angleterre, au mois d'octobre l8ol (2) ; finalement, son attitude au sujet des événements qui eurent lieu à Paris en décembre suivant, ne laissèrent à la reine et au Premier d'autre alternative que de le renvoyer du gouvernement.

Depuis lors, cette doctrine constitutionnelle a été si bien comprise que lorsque les situations respectives de Lord Russell et de Lord Palmerston furent renversées et que celui-là tint l'office des Affaires étrangères tandis que celui-ci était Premier ministre, de 1859 à 1865, elle fut strictement appliquée. Lord Russell l'attesta dans la suite en ces termes : « selon la coutume invariable du ministère des Affaires étrangères les dépêches que j'écrivais lui étaient soumises en sa qualité de Premier ministre ; souvent, il écrivait à nouveau la dépêche entière, et j'étais toujours prêta accepter son texte (3)». Maintenant, il est d'usage que le texte des dépêches soit arrêté entre le Premier ministre et le secrétaire des Affaires étrangères, avant d'être soumis à l'approbation du souverain (4).

Durant l'existence politique d'un ministère, il peut fréquemment surgir des questions qui méritent d'être

(1) Les détails de l'afTaire dnns Martin, Pr. Consort, v. 2, p. 325 ; voir aussi un cas semblable d'insubordination de Lord Ellenborough lorsqu'il était président du conseil de contrôle. Ib.. V. 4, pp. 223-227.

(2) Ib., V. 2, p. 409.

(3) Hahs. D., v. 206, p. 1833.

(4) M. Gladstone, Cli. Quar. Rev., v. 3, p. 481.

30 l'exécutif et le parlement

soumises à l'examen du Cabinet entier ; alors, les membres de la minorité sont tenus de soutenir les décisions arrêtées par la majorité, sinon ils doivent se démettre de leurs fonctions. C'est le seul moyen d'obtenir un gouvernement fort avec une politique ferme pour les questions politiques importantes.

Les exigences du service public ou les intérêts du gouvernement peuvent nécessiter parfois, soit une nouvelle distribution des postes ministériels entre les membres , d'un ministère, soit la retraite d'un ministre

Remaniements

des fonctions particulier et son remplacement par un

ministérielles * .

nomme plus capable. Il n est pas rare que l'onrecourre à ces arrangements,afin de fortifier un Cabinetetdelui assurer une popularité plus grande. Généralement, ces changements s'effectuent par consentement mutuel et accord amiable ; toutefois, des solutions différentes, sentant plus ou moins l'intrigue, ne sont pas sans précédent. Sans doute, une distribution nouvelle des offices du Cabinet occasionnera souvent des inconvénients temporaires par suite du changement d'un ministre, si celui-ci est enlevé à un département pour lequel il a manifesté des aptitudes spéciales ; mais, d'ordinaire, ces inconvénients sont contrebalancés par la plus large expérience qu'ont acquise les hommes ayant dirigé, tour à tour, plusieurs départements politiques importants et devenus par là plus à même, comme ministres de Cabinet, de surveiller toutes les affaires du pays (1). Pour le département du Secrétariat, un échange de fonctions est facile. Au point de vue constitutionnel, il

(l)Torrens, Life of Melbourne, v. 2. p. 312. (2) M. Gladstone, Hans. D., v. 204, p. 1996.

n'y a qu'un secrétaire d'Etat; et bien que cet office comprenne maintenant cinq branches distinctes et séparées, les fonctions d'un secrétaire peuvent, dans un cas imprévu, être remplies par un autre. Les lettres patentes qui contiennent nomination à ce poste sont conçues dans des termes généraux comme ceux qui suivent : « l'un des principaux secrétaires d'Etat de Sa Majesté »; la détermination des devoirs spéciaux de chacun est un arrangement subséquent et facultatif pouvant être modifié à tout moment.

Aucun échange de portefeuille ne peut être fait entre les autres membres du gouvernement sans une démission préalable des fonctions qu'ils occupent et une nomination officielle aux nouvelles :ceci, jusqu'à une époque récente, entraînait, pour un membre de la Chambre des Communes, la perte de son siège. Cette mesure fut longtemps rigoureusement observée, et devint, un sérieux empêchement à la reconstitution d'un Cabinet. Mais bien que d'éminents hommes d'Etat, sans distinction de parti, aient préconisé une modification de la loi sur ce point, elle resta en vigueur jusqu'au nouYediU Re for m Act de 1867. Cet Act permit à un membre de la Chambre des Communes, ayant accepté un office dans le ministère et ayant été ensuite renommé par ses électeurs, de changer d'office ministériel sans être soumis à réélection.

Bien que les dissensions intestines soient regrettables, on ne peut s'attendre à ce qu'il ne s'en élève jamais dans le Cabinet. Aucune cause de faiblesse ministérielle n'a produit plus de désastres. Mais quand des hommes pleins d'activité et de talent, ayant chacun des préjugés

32 l'exécutif et le parlement

politiques, des opinions particulières, ou agissant par un motif d'intérêt personnel, se trouvent unis dans un même ministère, il en résulte des heurts et des conflits. La supériorité intellectuelle du Premier ministre est la meilleure garantie de force et d'union dans le gouvernement ; mais elle n'a point toujours suffi à faire régner la concorde. L'histoire politique de l'Angleterre fournit beaucoup d'exemples de difficultés gouvernementales nées de cette cause qui n'est d'ailleurs nullement particulière à un temps ou à la prédominance d'un parti déterminé.

Si quelque membre du Cabinet désire un remaniement des portefeuilles ministériels, il doit faire connaître ses vues au Premier ministre. S'il a

Suprématie

du Premier l'intentiou de démissionner, il doit, tout

ministre i, i i « •

d abord, taire part de cette mtention au Premier, afin que ce projet de démission soit communiqué par lui au souverain. Seul, le Premier ministre peut conseiller un remaniement du ministère et désigner au souverain les hommes capables d'y remplir les postes vacants (1). Si c'est son propre office qui devient vacant par suite de décès, de démission ou de renvoi, le ministère se trouve dissous ipso facto (2) . Quelques ministres peuvent conserver leurs fonctions, si le souverain les y autorise, et peuvent faire partie d'une nouvelle combinaison avec un autre chef; mais ils forment alors un nouveau ministère, et comme collègues du nou-

(l^Sir K. Peel, Gom. Officiai Salaries, b:vid. 285,289; Com. Pap., 1850, V. d5.

(2) Gladstone, Gleanings, v. 1, p. 243.

veau Premier, ils doivent conclure avec celui-ci un nouvel accord (1).

Le Premier ministre exerce nécessairement un grand pouvoir sur ses collègues. S'il est médiocrement habile, sans opinions bien arrêtées, son autorité et son influence en seront naturellement diminuées, et l'influence du ministre qui aura la volonté la plus puissante prédominera probablement dans le Cabinet. Mais si le Premier est un homme d'une intelligence puissante, ayant des opinions fermes, il exigera l'appui de ses collègues et ne leur laissera d'autre alternative que la soumission ou la démission (2).

Un Premier ministre intervient rarement dans les affaires relevant des départements de ses collègues ou dans la distribution du patronage placé entre leurs mains ; mais il exige que toutes les affaires qui, à un degré quelconque, touchent à la politique générale du ministère, soient soumises à son approbation, et, au besoin, que toutes les forces du gouvernement, y compris celles résultant de l'exercice du patronage de la Couronne, soient employées à seconder ses vues politi-

(1) Ainsi, en J 834, Lord Melbourne succéda à Lord Grey comme Premier d'un ministère qui était, en substance, le même ; également, en 1868, M. Disraeli devint Premier, après la retraite de Lord Derby pour cause de santé ( Wellinqlo7i Desp., 3* sér., v. 4, pp. 208, 221 ; cl voir New Zealand H. of Rep. Jour., 187:3 ; Appx., V. 1 ; A-Ia, p. 8 ; South Africa Pap., Corn. Pap., 1878, v. 56,

(2) Stapleton, Canning et son temps, p. 179. Lord Wellesley rendit les sceaux de secrétaire aux Affaires étrangères, parce qu'il ne voulait pas servir plus longtemps sous M. Perceval. Il voulait bien être avec M. Perceval, sous un chef commun, mais non son subordonné (Pari. Deb., v. 23, pp. 367-370 ; Pearce. Memoirs of Wellesley, v. 3, p. "209 ; et voir les observations de M. Disraeli, Hans. b., V. 226, p. 679).

34 l'exécutif et le parlement

ques et à augmenter l'influence du Cabinet dont il est le chef.

La démission d'un ministre doit être annoncée à la Couronne par le premier ministre, intermfnlstédênés médiairc officiel des communications entre le souverain et le Cabinet ; toutefois, elle peut être donnée dans une entrevue avec le souverain (ordinairement cette entrevue est accordée préalablement à la convocation du Conseil privé dans lequel son successeur est officiellement nommé) . Cette audience est sollicitée par le ministre démissionnaire à la fois pour lui permettre de remettre entre les mains royales le symbole de ses fonctions et pour lui fournir l'occasion de présenter à la Couronne des explications sur sa conduite. Néanmoins, c'est un acte de courtoisie due au chef du gouvernement que de lui faire connaître à l'avance l'intention qu'un ministre a de démissionner, afin qu'il puisse faire les premières démarches nécessaires pour combler sans délais la vacance (1).

Quand le renvoi d'un membre secondaire du ministère a été décidé, la coutume veut qu'une

Renvois. . . , , , •

lettre de renvoi soit adressée a 1 intéressé par le premier ministre, après entente avec le souverain (2). Dans le cas de retraite du lord Chancelier, soit par démission, soit par renvoi, la remise du grand sceau a lieu d'ordinaire dans une réunion du

(1^ l'ellew, Life of Sidmouth, v. 3, p. 395; Lewis, Administrations, p. 448 n : Bulwer, Life of Palmerston, v. 1, pp. 239-245, 276 ; V. 2, p. 356 ; Wellington Desp., 3« sér., v. 4, p. 452 ; Walpole, Life of Perceval, v 2, p. 234.

(2) Wellington Desp., 3» sér., v. 4, pp. 210, 213, 215, 219 ;

LES FONCTIOiNS DU CABINET 35

Conseil privé ou dans une audience accordée à cet effet dans le Cabinet royal ; car le clavis regni est un objet trop important pour être confié à d'autres qu'à son gardien légal ou au souverain lui-même (1). S'il n'est pas remis au souverain en personne, il ne devra l'être qu'à celui qui le réclamera par ordre formel sous sceau privé ou seing royal (2).

Si, par l'exercice de la prérogative royale, tout un ministère est révoqué, les lettres de révocation sont écrites, au nom du souverain, par le secrétaire d'Etat nouvellement nommé (3). Si la retraite d'un ministère, a lieu par démission volontaire, il est d'usage que les ministres démissionnaires s'assemblent au Palais et soient introduits séparément dans le Cabinet royal, à l'effet de remettre entre les mains du souverain leurs insignes particuliers (4) : bâton, sceaux, clés, etc.; cette cérémonie pourra aussi intervenir dans la réunion du Conseil privé, au cours de laquelle les ministres nouvellement nommés sont mis en possession des marques extérieures de leurs fonctions (o). Mais si le souverain voit quelque objection à accorder une entrevue personnelle, il peut ordonner que la remise des insignes aura lieu entre les mains d'une autre personne désignée à cet effet (6).

(1 Campbell, Chanc, v. 5, p. 613.

(3) Jesse, Life of George III., v. 1, p. 307 ; Campbell, Chanc. j V. 5, p. 565.

(4i 76., V. 6, p. 565. Les ciés des boîtes du conseil ou du cabinet (n'étant point des insignes de fonctions) doivent être renvoyées à un secrétaire d Etal ou à un autre ministre ; elles ne sont pas remises au roi (Jesse, Life of George III., v. 3, p. 437).

i5) Torrens, Life of Melbourne, v. 2, p. 368.

(6) Campbell, Cliane., v. 5, p. 565.

La démission d'une fonction qui donne un siège dans le Cabinet implique nécessairement l'a-

Membre , , i i • i, • > •

restant dans le baudou du droit d assistcp aux reunions

Cabinet après ■ln^^^.l.l.o^^ i i'-

sa du Cabinet ; toutefois, le membre demis-

émission sionuairc peut être spécialement invité par le souverain, agissant d'après les conseils du Premier ministre, à conserver ce siège avec ou sans fonctions ministérielles.

Après la destitution ou la démission d'un ministère entier, il incombe au souverain de s'entreî;*f"Jff!i tenir avec les Pairs ou les membres de la Chambre des Comiîiunes qui possèdent dans leur propre parti une influence suffisante pour être chargés de la tâche de former un nouveau gouvernement. Nous avons ailleurs discuté les pouvoirs et les devoirs du souverain en pareille circonstance, l'usage constitutionnel qui préside au choix des ministres par la Couronne et les circonstances dans lesquels un nouveau ministère devient responsable des actes de la Couronne qui motivent son arrivée au pouvoir. 11 nous faut maintenant entrer dans un nouveau champ d'investigations et rechercher quelles sont les relations des ministres de la Couronne avec les deux Chambres du Parlement. Cet important sujet nous semble devoir former la matière d'un autre chapitre.