CHAPITRE II
Nous avons retracé les origines et le développement de la responsabilité ministérielle ; nous avons suivi la fortune du Cabinet depuis sa première apparition sur la scène de l'histoire jusqu'au jour oii il a été accepté définitivement comme une partie essentielle du système gouvernemental en Angleterre. 11 nous faut maintenant considérer les moyens par lesquels ce rouage, relativement moderne, collabore activement avec les autres organes plus anciens de la machine politique.
La responsabilité des ministres pour chacun des actes du gouvernement est pratiquement
. ^^ / Responsabilité
assurée et rendue eiiective grâce a la règle des
• T • • , 11/-, ministres
qui donne aux mmistres de la Couronne envers le le droit de pénétrer au Parlement, afin d'y Pa^i«"^«^* représenter l'autorité de la Couronne et de mettre le gouvernement en relation directe avec ce corps.
Toutes les fonctions executives de la Couronne ont été confiées à des ministres choisis par le souverain et personnellement responsables envers lui. Pour que ces fonctions puissent être exercées d'accord avec les opinions les plus éclairées du grand Conseil de la nation,
38 l'exécutif et le parlement
il est indispensable que les ministres du roi soient choisis parmi les membres de l'une ou l'autre des Chambres législatives ; ils sont ainsi mis en présence de ceux qui ont le droit de se prononcer avec autorité sur la politique du gouvernement, etdont le consentement est nécessaire pour que ce dernier puisse se maintenir au pouvoir.
De leur côté, les ministres étant les serviteurs choisis par le souverain et jouissant de sa confiance, sont nécessairement les dépositaires de tous les secrets d'Etat ; ils ont accès aux plus hautes sources d'information sur toutes les questions politiques. Ce sont ordinairement des hommes qui, par leur talent et leur expérience, sont particulièrement qualifiés pour guider les délibérations du Parlement, et aider ses membres, leurs collègues, à prendre des décisions judicieuses sur toutes les questions politiques qui leur sont soumises. Cette solution rend des services inappréciables : elle leur permettra de concevoir et de proposer des mesures acceptables et de faciliter leur vote dans les deux Chambres législatives.
D'autre part, chaque Chambre du Parlement peut exprimer librement son opinion sur cha-
Responsabilité ..,,.,
envers cuu des actes mmisteriels; aucun gouver- ^ des^ ^^ nement ne peut rester longtemps en communes. fonctions s'il uc possèdc la confiance du Parlement et particulièrement celle de la Chambre des Communes. Lorsqu'elles accordent ou retirent leur confiance, les Chambres du Parlement ne peuvent être guidées que par des considérations d'intérêt public. Elles ne renverseront un ministère qu'autant qu'elles auront la certitude qu'il ne représente pas entièrement leurs
Li:S MINISTRES DE LA COURONNE AL PARLEMENT îi9
sentiments politiques et qu'il pourra être remplacé par un meilleur ; dans le cas contraire, elles se contenteront le plus souvent d'exercei' une surveillance et un contrôle plus vigilants sur ses actes et ses propositions. Elles ne voudront pas courir les risques d'un changement de gouvernement.
Au contraire, si elles croient que la direction des affaires publiques doit être confiée à d'autres mains, elles n'ont qu'à déclarer (formellement ou implicitement) que les ministres ont perdu leur confiance, et, inévitablement, un changement devra avoir lieu. Ainsi, directement ou indirectement, le verdict suprême sur tout exercice du pouvoir politique se trouve dans le jugement de la Chambre des Communes (1).
Examinons maintenant en détail les divers points compris dans la définition précédente du gouvernement parlementaire. Ce sujet se divise naturellement en trois parties principales : 4^ La présence des ministres de la Couronne au Parlement. 2» Les rapports des ministres de la Couronne avec le Parlement. 3^ La responsabilité des ministres envers le Parlement, et particulièrement envers la Chambre des Communes.
Présence des ministres au, Parlement.
Dans un chapitre précédent, nous avons déjà traité la partie historique de cette étude, en décrivant la situa-
(4) Amos, Fifty Years of Eng. Const., ch. 3, sec. 3.
iO L EXECUTIF ET LE PARLEMENT
tiun occupée, avant Ja révolution de 1688, par les ministres du roi au Parlement. Nous allons maintenant nous efforcer d'exposer la question, telle qu'elle se présente aujourd'hui, et d'expliquer le droit et la coutume parlementaires.
S'il n'est pas absolument nécessaire que chacun des
membres du Cabinet soit placé par la Couronne à la
tête d'un département ministériel, l'esprit de la consti-
. . tution existe que tous ceux qui occu-
Les ministres .
du cabinet pcut uu siègc au (Cabinet soient en même
doivent faire . ''' in i u .
partie du tcmps membres de 1 une ou de 1 autre arement Chambre du Parlement (1). Nul ne doit être admis dans le Cabinet ni autorisé à y rester, s'il ne fait plus partie du Parlement ; il n'en serait autrement que s'il avait des chances d'y être renvoyé à bref délai à la suite d'une élection (2).
Le ministère est strictement et exclusivement responsable du gouvernement du pays dans départements toutcs scs divcrscs brauches et dans tous P^^iics^^^oi^ent ges détails ; d'autre part, il possède vis-àreprésentés yis de la Courounc UU coutrôle absolu sur
au Parlement ^ ^ , ut-.
tous les départements d Etat, en sorte que chaque fonctionnaire public du royaume lui est subor-
(1) Macaulay, Hist. ofEng.,\. 4, p. 435 : M. Lamb (lord Melbourne) dans Pari. Deb., v. 9, p. 287 : lord John Russell, Hans. D., V. 110, p. 230,231 : lord Stanley, 76., v. 162, p. 1901.
(2) En 1835, quand fut formé le ministère de Sir Robert Peel, on décida de donner un siège dans le cabinet à Sir George Murray, maitre général de l'artillerie. Il devint par suite candidat à un siège dans la Chambre des Communes ; mais il fut battu aux élections dans le comté de Perth. Après son échec à Perth, Sir G. Murray offrit de se retirer du département qu'il dirigeait, mais Sir R. Peel lui écrivit pour le presser de conserver ses fonctions. Il ajoutait cependant : « Cela m'est plus difficile en ce qui concerne le cabinet, et, est-il besoin de le dire, cela seulement et exclusivement, à cause du précédent constitutioHuel. Un siège
LES MINISTRES DE LA COUROxNxNE Al PARLEMENT 41
donné directement ou indirectement. Par suite, il est juste et conforme à l'usage constitutionnel qu'i^ y ait, pour chaque branche du service public, un ministre de la Couronne spécialement responsable, et que chaque département d'Etat soit également représenté au Parlement (1).
Cette représentation peut être directe, elle est alors assurée par la présence dans l'une des Chambres du chef politique du département ou d'un fonctionnaire politique attaché à ce département. Elle peut aussi être indirecte; alors elle est assurée par quelque autre fonctionnaire du gouvernement, spécialement chargé de parler au nom du département en question, en qualité de i-eprésentant parlementaire (2).
au cabinet donné à un conseiller responsable de la couronne — lorsqu'un conseiller ne fait partie ni de la Chambre des Lords ni de celle des Communes — est, je le crains, un fait extrêmement rare, sinon sans précédent, à notre époque... Il est certain que si l'on pouvait prévoir à bref délai votre élection, cette objection n'existerait plus >■) (Peel, Memoirs, v. 2. pp. 50-52). Sir George cessa donc d'assister aux conseils de cabinet ; toutefois, il resta à la tète du département de l'artillerie jusqu'au changement de ministère {Hans. D., v. 84, p. 758 ; Havdn, Book of Dignities, p. 192).
En décembre 1845, M. Gladstone ayant été nommé secrétaire colonial dans le ministère de Sir R. Peel, fut battu dans le bourg de Newark, quand il s'y présenta pour réélection. Il resta en dehors du Parlement jusqu'à la démission de ce ministère, c'est-à-dire jusqu'en juin 1846. Le fait qu'il ne faisait point partie du Parlement fut discuté à la Chambre des Communes le 6 mars, mais aucune explication ne fut fournie par le gouvernement, sinon qu'il continuait à assister aux conseils de cabinet {Hans. D., v. 84, pp. 754-758. Voir les commentaires de lord Campbell sur ce cas, Ib., v. 189, p. 946, et M. Gladstone dans ses Gleanings, V. l,p. 225).
(1) Lord Stanley, Hans. D. v. 162, p. 1901.
(2) M. Disraeli, Hans. D., v. 219, p. 1613.
42 l'exécutif et le parlement
La représentation au Parlement de chaque département important de l'Etat ne doit pas être représentation limitée à l'une des Chambres seulement ;
doit avoir lieu n i u + + i i» • i i i
dans les pUp doit. toutcs Ips lois quc la cliose est
deux Chambres -i i • i- i i i rvi
possible, avoir heu dans les deux Chambres. Gela paraît désirable, tout d'aburd à cause de la considération qui est due à chaque branche distincte et indépendante de la législature, et en second lieu parce que on maintient ainsi l'harmonie entre les corps exécutif et législatif ; enfin l'expédition des affaires publiques au Parlement s"en trouve facilitée. Toutes les fois que le représentant d'une branche particulière du service pul)lic dans l'une des Chambres est le ministre en chef de ce département avec siège au Cabinet, ce département doit être représenté dans l'autre Chambre, si possil)le. ])ar un sous-secrétaire, . vice-président, ou autre fonctionnaire subordonné, en tous cas, par quelqu'autre membre du gouvernement (1).
La proportion de ministres de Cabinet qui doivent être pris dans l'une ou l'autre des Chambres du Parlement varie nécessairement selon les circonstances. Il est impossible de fixer aucune règle en une matière qui dépend h la fois de la force des partis et de la somme des talents dont dispose l'administration en fonctions.
C'est au premier ministre qu'il appartient de faire la répartition des principales fonctions du gouvernement entre les deux Chambres du Parlement. Mais ce n'est pas toujours une tâche facile. Comme principe dirigeant, on peut dire que tout département ministériel
(1) Rep, Com. on Education. Corn. Pap,, 1863, v, 6 ; Déposition de lord Granville, 1883, 2317.
auquel est confiée la disposition des deniers publics doit être représenté à la Chambre des Communes, soit par son chef, soit par son secrétaire politique (1). De plus, le pouvoir et l'influence, qu'a acquis continuellement la Chambre des communes dans les affaires publiques, exige qu'une plus large proportion de ministres de Cabinet soient pris dans cette assemblée. Les sous-secrétaires d'Etat, quelque capables qu'ils soient, ne sont pas en situation d'exposer ou de défendre la politique du gouvernement avec la liberté, l'Intelligence et la responsabilité nécessaires pour répondre aux exigences de la Chambre des communes. En fait, ce sont simplement des mandataires qui doivent justifier un système politique à l'édification duquel ils n'ont point pris part.
Il est curieux d'observer le changement apporté pendant ce siècle dans les usages constitutionnels pour la proportion relative des ministres de Cabinet dans les deux Chambres ; le changement indique en même temps, d'une façon frappante, la croissance du pouvoir de la Chambre basse. Le premier Cabinet de George HT (en 1760) était composé de quatorze membres, dont treize étaient pairs et un seul faisait partie de la Chambre des communes. Au début de la première administration de M. Pitt, en 1783, celui-ci était le seul ministre siégeant à la Chambre des Communes (2). Le Cabinet de M. Addington, en 1801, se composait de neuf personnes dont cinq étaient pairs, et les autres
(1) xM. Cowper, Haut. D., v. 172, p. 364.
(2) Stanhope, Pitt, v. 1, p. 165.
44 i/exécutif et le parlemeint
membres des Communes (1). Quand M. Pitt revint au pouvoir, en 180-4, son Cabinet comprenait douze personnes dont, sans compter Pitt lui-même, une seule. Lord Castlereagh, était membre de la Chambre des Communes (2). A la mort de M. Pitt, le ministère Grenville se composa de onze membres, dont sept pairs et quatre membres de la Chambre des Communes (3). Le Cabinet de M. Perceval, en 1809, comprenait dix membres dont six pairs et quatre membres des Communes. Le Cabinet de Liverpool, en 1812, était composé de douze membres : dix pairs et seulement deux membres des Communes; mais en 1814, la force relative du gouvernement dans les deux Chambres fut modifiée par certains changements ministériels qui donnèrent neuf ministres de Cabinet à la Chambre haute et quatre à l'autre. En 1818, il y avait quatorze ministres de Cabinet, parmi lesquels huit pairs et six membres des Communes. En 1822 (Lord Liverpool étant encore Premier), le Cabinet était composé de quinze membres parmi lesquels neuf pairs (4). Depuis le Reform Bill, il a été d'usage de répartir plus également les principaux membres du gouvernement entre les deux Chambres.
A la formation du second ministère de Lord Palmerston, en 1859, le Cabinet se composait de quinze membres, dont cinq pairs et dix siégeant à la Chambre des Communes. Mais, par suite de diverses circonstances qui occasionnèrent des remaniements dans le personnel
(1) Stanhope, Pitt, v. 3, p. 822.
(3) Pari. Deb., v. 6, p. 12.
(4) Sir G. G. Lewis, Administrations, pp. 349, 383, 397, 414.
LES >1INISTRES DE LA COLRO>'>'E AU PARLEME.NT 45
du sfouvernement, il arriva que, de 1863 à
"-^ Prépondérance
1865, huit des sièges du Cabinet furent des Lords
dâÛS l6S
occupés par des pairs, et sept seulement fonctions par des membres de la Chambre des Communes.Les quatre principaux départements d'Etat, c'està-dire les ministères de la guerre, des all'aires étrangères, des colonies, et l'amirauté avaient des pairs à leur tête et se trouvaient représentés à la Chambre des Communes par des sous-secrétaires (1). Cette répartition des fonctions ministérielles entre les deux Chambres amena beaucoup d'inconvénients et de mécontement, et on profita, en 1864, de la retraite du duc de Newcastle du ministère des colonies pour conférer les sceaux de ce département à M. Cardwell, membre de la Chambre des Communes. Toutefois, la prépondérance de la Chambre haute dans les postes de ministres de Cabinet resta la même, car 31. Cardwell avait précédemment occupé un siège au Cabinet comme chancelier du duché de Lancastre, office qui fut conféré à un pair, le comte de Clarendon.
Le 18 avril 1864, M. Disraeli — d'une manièregénérale et sans prendre sur lui de poser sur ce point une règle inflexible — signala les graves objections que soulevait la continuation de cet arrangement. Il émit l'opinion que devaient siéger dans la Chambre des communes les ministres suivants : les
„ Ministres
cheis des a deux grands départements qui
1 ,, 11-' ^ • doivent siéger
des dépenses publiques », a savoir, ceux aux
de l'armée et de la marine, plus une ^^«"^'"""«^
(1) Hans D., v. 470, pp. 467, 1960 : v. 171, p. 1824.
46 l'exécutif et le PARLEMEiNT
forte majorité des secrétaires d'Etat, et enfin « la grande majorité » des fonctionnaires administratifs. Il démontra que la Constitution avait pourvu à la représentation proportionnelle du gouvernement dans la Chambre des Lords en ne permettant qu'à quatre des cinq secrétaires d'Etat de siéger aux Communes et en exigeant que le Lord chancelier, le Lord président du Conseil et le Lord (lu sceau privé (1) fussent choisis parmi les pairs.
En réponse aux observations de M. Disraeli, Lord Palmerston ne tenta point de discuter la doctrine générale énoncée en ce qui concerne la répartition des sièges du Cabinet entre les deux Chambres ; mais il démontra que les changements survenus dans la proportion des ministres de Cabinet appartenant à l'une ou l'autre des Chambres (cinq aux Lords et dix aux Communes) depuis la formation de son ministère, étaient dus à des circonstances imprévues et inévitables.
A la formation du ministère Derby en 1866, sept portefeuilles de Cabinet furent attribués aux
Coutume plus ^ i . i •. ., ,
récente Lords et huit aux Communes. Les secre- ^ ^ ta ires d'Etat des départements de l'Intérieur, des Affaires étrangères et de la Guerre, et des Indes siégeaient tous à la Chambre des Communes,
(dllLa Constitution n'exige point que le Président du Conseil ou le Garde du sceau privé siègent à la Chambre des Lords. Lord J. Russell siégea comme Président du Conseil à la Chambre des Communes. En 1892, M. Gladstone occupait la charge du sceau privé. — Walpole).
(2) Hans. D., v. 174, pp. 1219, 1232; Ib., vol. 175, p. 596.
(3) Dans le sens de l'opinion attribuant le secrétaire des Atïaires Etrangères à la Chambre des Communes, voir 1" Rep. Com. Dipl. Service, Evid. 1397, 1398, Com. Pap., 1871, v. 7.
aussi bien que le Chancelier de l'Echiquier, le premier Lord de l'Amirauté et les présidents du Bureau du commerce et du poor law board. Le Premier ministre luimême, en qualité de premier Lord de la Trésorerie, le lord Chancelier, le Secrétaire des colonies, le Président du conseil, le Lord du sceau-privé, le chancelier du duché de Lancastre et le Maître-général des postes siégèrent à la Chambre des Lords. Cette répartition des fonctions était en parfait accord avec le principe invoqué en 1864 par M. Disraeli, alors chef de l'opposition. L'année suivante, des circonstances imprévues apportèrent à ces arrangements un changement : les chefs du bureau du commerce et du poor law board furent pris dans la Chambre des Lords et leurs départements respectifs furent représentés à la Chambre des communes par des ministres subordonnés. Mais il n'en résulta pour le bien public aucun inconvénient (1).
A son arrivée au pouvoir, en 1874, M. Disraeli réduisit à douze le nombre des ministres de Cabinet ,: une moitié siégeait dans chaque Chambre. Ils étaient nommés conformément aux opinions déjà exprimées par lui à ce sujet. En 1876, quand M. Disraeli reçut la pairie, il maintint la proportion des ministres de Cabinet dans les deux Chambres, en ajoutant la charge de Lord du sceau-privé à celle de Premier Lord de la Trésorerie. Le siège vacant au Cabinet fut attribué au Secrétaire en chef de l'Irlande qui siégea à la Chambre des Communes. En 1878, le Cabinet s'augmenta d'un treizième membre pris dans la Chambre des Communes.
(1) Han$D., v. 187, p. 877.
48 l'exécutif kt lk J'Aiu;eme>t
Il faut reconnaître que des inconvénients très sensibles résultent de la représentation à la ^^nn^mlnîstre"^ Chambre des Communes d'un important *^îa^cfambre^ département public par un fonctionnaire •les de rang inférieur et ne possédant point
de siège au Cabinet, alors que son chef politique siège à la Chambre des Lords ; toutefois, on a dit, non sans raison, que d'un autre côté il y avait un avantage pratique considérable, au point de vue administratif, à ce qu'un homme à la tète d'un important département eût ses soirées libres et ne fût pas surchargé par l'énorme tâche qu'impose la présence assidue à la Chambre des Communes (1). Il y a là, jusqu'à un certain point, de quoi contrebalancer les inconvénients résultant d'une injuste proportion des principaux ministres à la Chambre haute, lorsque, ce qui peut arriver, cette combinaison des fonctions ministérielles est une nécessité politique.
Nous avons déjà dit (2) qu'en vue de faciliter la représentation de chaque branche importante ^^^plr^def '''' du service public dans les deux Chamsous-secrétaires j^^gg ^^ Parlement, on autorise des soussecrétaires d'Etat à agir comme auxiliaires des chefs de leurs départements respectifs dans l'accomplissement de cette importante fonction. Ces fonctionnaires ne sont point rendus inéligibles à la Chambre par l'article 25 du statute d'Anne (6 Anne,
(1) Report Corn, on Education, Coin. Pap., 1805, v. 6, Evid.
(2)Antp, p. 42.
c. 7), en tant du moins que leurs fonctions ne sont pas nouvelles ; par suite, cela n'entraîne point l'inéligibilité (1). Ils ne sont pas nommés directement par la Couronne ; dans la forme aussi bien qu'en réalité, ils sont nommés par un secrétaire d'Etat, et, par suite, ils ne tombent point sous le coup de l'article 26 de cet Act, qui déclare vacant le siège d'un membre de la Chambre des Communes, lorsque, pour la première fois, il est nommé à une fonction n'entraînant pas l'inéligibilité. En outre, TAct 15 George II, c. 22, sec. 3, qui fut passé afin d'exclure de la Chambre tous les « députés ou clercs » d,es principaux départements d'Etat, contient la clause que cet Act ne doit pas être interprété de façon à empêcher les secrétaires de la Trésorerie, du Chancelier de l'Echiquier et de l'Amirauté, ou les soussecrétaires des principaux secrétaires d'Etat de siéger et de voter à la Chambre des Communes.
En réalité, il y a grand avantagea ce que l'administration ait le moyen d'assurer la présence à la Chambre des Communes de fonctionnaires ayant le droit d'y représenter les principaux départements d'Etat, et pouvant, en l'absence des ministres spéciaux et responsables, être chargés de diriger dans la Chambre les affaires qui les intéressent (2).
(l) Voir 2 Hatsell, pp. ol, 61 ?i.
(.2) En 1867,1e Parlement consentit à abolir la charge de viceprésident du bureau du couirnerce et à lui substituer un secrétaire parlementaire : le but bien déterminé était do se débarrasser d'une charge impliquant la réélection du membre à qui elle était conférée, et de la remplacer par une charge qui. comme les situations correspondantes de même rang, n'entraînait point cette obligation (fi'ans. B., v. 187, p. 475 ; Stat. 30 et 31, Vict., c. 72j. En vertu de l'Act 34, et 35, Vict. c. 70> sec. 4, un des deux
50 l'exécutif et lk parlement
Toutefois, comme la loi ne permet qu'à quatre des
unnombreiimité ^^^^ priucipaux Secrétaires d'Etat, de
peut siécrer siéger à la fois à la Chambre des Com-
Chambre muues, il a été décidé qu'un égal nombre
des Communes ■. , .
de sous-secretaires d Etat pourrait seulement y siéger à la fois (1).
Si, d'une part, rien ne facilite le fonctionnement du gouvernement parlementaire comme l'autorisation de siéger à la Chambre des Communes qui est accordée aux chefs politiques et à leurs subordonnés immédiats dans chaque département' public, pourvu qu'ils occupent leurs fonctions dans les mêmes conditions, par contre, la Chambre voit d'un très mauvais œil l'introduction dans son sein, de tout autre ser-
Pourquoi
les viteur civil de la Couronne. Le même
fonctionnaires . .
civils statute, qui autorise la présence a la
permanents sont rii i i . • ,, •
exclus Chambre de certains sous-secretaires,
de la Chambre déclare expressément que tous autres <( députés ou clercs » dans les offices y énumérés, sont inéligibles et ne peuvent siéger ni voter dans cette Assemblée (2). Et, lorsqu'il n'y a point d'incapacité légale, l'usage constitutionnel veut que tout membre de la Chambre des Communes qui accepte une fonction
secrétaires du local government board peut siéger à la Cliarabre des Communes. Le War Office Act de 1870, 33 et 34, Vict. c. 17, autorise la nomination d'un secrétaire financier ayant un siège au Parlement, mais ce siège ne devient pas vacantpar suite delà nomination. Le même Act crée un surveillant-général de l'artillerie, qui, s'il a un siège au Parlement, ne le perd pas du chef de sa nomination {Mans. D., v. 201, pp. 101, 456, 571).
(1) VoirâHatsell, 64 n; Acts 1 8 et 19, Vict.c. 10; 21 et 22 Vict. c. 106, sec. 4.
(2) 15 Geo. II, c. 22.
permanente et non politique dans le service civil, renonce à son siège au Parlement (1).
11 existe d'excellentes raisons constitutionnelles pour exclure de la Chambre des Communes tous serviteurs de la Couronne d'ordre non politique. 11 faut excepter, naturellement, les officiers de l'armée ou de la marine, que l'article 28 du statiite d'Anne déclare éligibles, étant strictement subordonnés et tenus de rendre compte de leur conduite au ministre d'Etat, chargé de la surveillance du département auquel ils appartiennent et seul responsable de son administration devant le Parlement. Ces fonctionnaires, par leur présence dans l'une ou l'autre des Chambres, seraient, si parfois ils avaient des vues politiques différentes de celles de leur chef responsable, une source de difficultés et pourraient amener des conflits regrettables (2),
Sans compter l'atteinte portée à l'indépendance du
(1) Cas de M. Phi n n, iTans. D., v, 138, p. dl87 ; et voir ante, V. l,p. 261.
(2) M. Gladstone, Hans. D., v. 182, p. 1802. Il y a un demisiècle, l'usage constitutionnel était à ce sujet moins strict que maintenant. Néanmoins, en 1820, quand le colonel Sir Herbert Taylor, secrétaire militaire da commandant en chef (le duc d'York), fut élu à la Chambre des Communes, il fut nettement averti par le Premier (lord Liverpool) qu'il « ne devait point intervenir dans la discussion des affaires militaires », attendu que le secrétaire de la guerre était le porte-parole du gouvernement pour répondre à toutes les attaques dirigées contre le commandant en chef ou son département. » Pour la même raison, et afin d'empêcher le commandant en chef d'intervenir à la Chambre des Communes, lord Liverpool souleva des objections à l'entrée dans le Parlement du major-général Sir H. Torrens, adjudant-général. « Sir H. Torrens déclina le siège qui lui était offert. parce qu'il aurait dû s'engagera rester muet dans les discussions militaires; quant à Sir H. Taylor. il n'intervint jamais dans les discussions de ce genre » (blode. Mil. Forces, v. 2, p. 343).
52 l'exécitif et le parlement
Parlement par suite de la présence d'hommes dont les devoirs législatifs pourraient être gênés dans leur exercice, l'inéligibilité sert à renforcer la situation des fonctionnaires. Une réputation d'impartialité, d'honnêteté dans les intentions, un sens profond du devoir et la fidélité au chef politique placé temporairement à leur tête, voilà ce qui caractérise, avant tout, le corps entier des fonctionnaires publics de l'Angleterre. Ces qualités des fonctionnaires subordonnés leur attirent la juste confiance du ministre d'Etat qui sait devoir compter entièrement sur eux. Rien ne serait pliis contraire au maintien de cette estime que de permettre à un fonctionnaire d'occuper une position dans laquelle l'expression consciencieuse de ses convictions pourrait le mettre en opposition avec le gouvernement, avec ses adversaires ou ses partisans (1).
Nous étudierons plus loin cette question, en élucidant T. •. j,x, u-, w les termes de la loi sur l'éliî^ibililé des
Droit d éligibilité ^
à la Chambre fonctionnaires publics à la Chambre des
des Communes
Communes.
Nous avons déjà passé en revue les circonstances dans lesquelles le Parlement, après bien des efforts infructueux, réussit, sous le règne de la reine Anne, à limiter le nombre des fonctionnaires admis à siéger à la Chambre des Communes ; nous savons que, finalement, par une loi subséquente^ il parvint à débarrasser la Chambre de tous les fonctionnaires qui ne sont point appelés, directement ou indirectement, à participer à la conduite du gouvernement de la Reine, ou dont la
(1) Mir. of Pari., 1839, pp. 3939, 3942 ; Hans. D., v. 151, pp. 788, 1583,
présence ne peut être justifiée par des motifs d'intérêt public (1).
On se souvient que le statute de la reine Anne (2) établissait deux principes importants qui, en substance, sont restés intacts jusqu'à ce jour. Le premier, c'est que l'acceptation par un membre de la Chambre des Communes d'un office rétribué par la Couronne, entraîne la vacance de son siège. Le second, c'est
11/-. Les ministres
que ce membre des Communes pourra, qui
néanmoins, être réélu, à la condition que pjJtef J'ume sont ses fonctions ne soient pas de celles qui . ^°^"^'!'.
^ ^ a réélection
ont été expressément déclarées (par ce
statute ou par un autre) incompatibles avec un siège à
la Chambre des Communes.
En ce qui concerne le premier de ces principes, le statute est invariablement interprété de façon très stricte.
Quant au second principe, introduit par le statute de la reine Anne, confirmé et étendu par la législation postérieure, il exige l'exclusion formelle de la Chambre des Communes de tous les fonctionnaires dont la présence n'y est pas nécessaire. Toutefois, en vertu de l'art. 25 du statute de la reine Anne, cette exclusion visait directement les titulaires Yous7es de tous « nouveaux offices », qui seront ^°"^QuJΰeT^^^ créés après le 25 octobre 1705^ ainsi que les offices qu'il énumérait. 11 restait cependant un nombre considérable de fonctionnaires entrés titulaires d' « anciens offices » et qui, par suite, restaient tou-
(1) Voir ante, v. 1, pp. 391 et ss.
(2) 6 Anne, c. 7, secs. 25, 26.
54 l'exécutif et lk parlement
jours éligibles au Parlement. Mais leur exclusion s'est effectuée graduellement, grâce à divers statutes votés postérieurement (1) ; de sorte qu'aujourd'hui, en règle générale, aucun fonctionnaire de l'Etat ne peut siéger à la Chambre des Communes, à moins qu'il ne soit chargé de représenter une branche particulière du service public. Le principe d'exclusion n'a pas été étendu, il est vrai, à certaines fonctions honorifiques et non politiques, que, pour des motifs d'intérêt public, on ne veut point déclarer incompatibles avec un siège à cette Assemblée. Mais ces exceptions privilégiées ne sont que les vestiges d'un autre âge ; elles sont très peu nombreuses et disparaîtront graduellement.
La meilleure démonstration que l'on puisse faire des propositions qui précèdent, c'est d'exposer brièvement les résultats auxquels a abouti sur ce point l'action parlementaire depuis le statute de la reine Anne.
Les « douze » (2) juges d'Angleterre, bien qu'ils soient titulaires de fonctions existant bien
Juges , .
antérieurement au statute a Anne, et bien qu'ils ne soient point déclarés expressément inéligibles par un Act du Parlement, sont exclus de la ('hambre des Communes, en vertu d'un ancien usage, à raison des
(1) Voir pour ces statutes et les décisions à ce sujet Rogers, Law of Elections, éd. 1886, pt. 2, pp. 576-S93.
(2) Jusqu'en 1830, le nombre des juges de common law était de doiue. A cette époque, il fut élevé à quinze et, en 1868, à dixhuit. Avec la Suprême Court of JudicatureAcl de 1873 le nombre des juges fat fixé à vingt et un (voir Hans. D., v. 226, p. 761) ; un autre juge fut ajouté par l'Act 40, Vict. c. 9. L'art. 9 les déclare, en effet, tous inéligibles à la Chambre des Communes.
convocations qu'ils reçoivent d'assister h la Chambre des Lords (1). Depuis le rèijfne de la reine
, , Juges inéligibles
Anne, d autres fonctionnaires de 1 ordre à un siège
,. . . , ', r , .,,..,, au Parlement
judiciaire ont ete rendus inéligibles par des statutes promulgués à différentes reprises (2). Ainsi, par exemple, les juges écossais ont été exclus par l'Act 7 Geo. II. c. 16; lesjuges irlandais par let^ Geo. IV. c. 44 ; et le juge de la Cour de l'Amirauté en Irlande, par l'Act 30 et 31 Vict. c. 114, sec. 9 (3).
Le juge de la Haute Cour de l'Amirauté fut frappé d'inéligibilité en 1840, par l'Act 3 et 4 Vict. c. 66 (4). Mais comme, au moment où fut promulgué cet Act, le juge de cette Cour était le D'' Lushington, membre de la Chambre des Communes, on inséra dans la clause de disqualification les mots « après le présent Parlement » : on estimait que, puisqu'il avait été «choisi par ses électeurs pendant qu'il occupait ses fonctions judiciaires », il serait absolument « au delà de la juridiction » du Parlement de lui demander de quitter son siège (5). Les juges des nouveaux Landcd Estâtes Courts
(1) Mir. of Pari, 1839, p. 4:J88 ; et voir ante, v. 1, pp. 377 et s.
(2) Rogers, Law of Elec. éd. 1886, pp. 571-373. Voir article dans Laiv Mag., pt. 2, août 1868. Une personne en possession d'une fonction judiciaire peut-elle siéger à la Chambre des Communes ?
(3) Jusqu'à la promulgation de cet Act en 1867, le juge de cette cour était éligible (Com. Pap., 1864, v. 29, p. 232K
(4) Voir Mir. of Pari., 1839, p. 161 ; mais voir Hans D., v. 127, p. 1008.
(5) Mir. of Pari. 1839, p, 4587. Ce juge distingué resta à la Ghauibre des Communes, dont il fut l'ornement pendant trentequatre ans, jusqu'à la dissolution du Parlement en 1841. Il continua à présider la Cour de l'Amirauté jusqu'en 1867, et abandonna ses fonctions dans sa 86« année.
56 l'exjécutif et le parlement
en Irlande sont atteints par l'Act 21 et 22 Vict. c. 72, sec. 7 ; et tous juges, greffiers et fonctionnaires attachés à une Cour, ayant juridiction dans les cas de banqueroute, sont disqualifiés par l'Act 32 et 33 Vict. c. 71, sec. 69.
Lors de l'établissement des Cours de comté en Angleterre, les juges de ces Cours furent exclus de la Chambre des Communes par les Acts 9 et 10 Vict. c. 95 et 25 et 26 Vict. c. 99.
Les recorders des différents bourgs en Angleterre et dans le pavs de Galles ne sont point inéli-
Recorders
gibles a la Chambre des Communes ; mais il leur est défendu de représenter le bourg dans lequel ils sont recorders (1), et lors de leur nomination par la Couronne, les recorders sont invariablement soumis à réélection, s'ils désirent rester au Parlement (2).
Les recorders de Londres et de Dublin sont cependant élii?ibles à la Chambre des Communes
Fonctionnaires *~ n • • • t
judiciaires pour u importe qucllc circonscription. Le
encore éligibles ï i t i t. ' i
recorder de Londres est nomme par la Cuur des Aldermen, mais celui de Dublin est nommé par la Couronne (3).
Les juges de la Cour ecclésiastique et des Cours provinciales de Canterbury et d'York, sont aussi, en vertu
(1) Act o et 6 Will. IV. c. 76, sec. 403. De même, un avocat révisant (revising barrister) ne peut siéger à la Chambre des Communes pour un comté ou un bourg dans lequel il est nommé pour remplir ses fonctions, Act 6 et 7, Vict. c. 48, sec. 28.
(2) Corn. Journ., 4864, p. 4u6. Voir cas de l'Attorney-General, Sir R. Collier et le greffe de Bristol, Am. Law Rev., v. 5, p. 495.
(3) Pol. Cyclop., V. 4, p. 644 ; Mir. of ParL, 4834-2, pp. 3334 3496; 76., 4839, pp. 3938,4594 ; Hans. D., v. 248, p. 945.
du Public Worship Régulation Act de 1874, admis à siégera la Chambre des Communes (1). 11 en était de même pour le Maître des Rôles jusqu'au jour où il fut expressément exclu par le Suprême Court of Judicature Act de 1873, à compter « du jour fixé pour la mise en vigueur de cet Act ». Mais Sir George Jessel fut nommé Maître des Rôles avant cette date, et, comme l'article 11 de l'Act de 1873 exemptait de l'incapacité les « juges existants », l'élection de Sir G. Jessel à la Chambre des Communes, en avril 1880, fut validée, et on décida que le Jiulicatare Act ne s'opposait point à ce que l'élu prît possession de son siège dans cette Assemblée (2).
Il n'y a donc qu'une seule personne qui, tenant un office rétribué sous l'autorité de la Cou-
Gommissaires
ronne ou de sa main et n étant point des
. . . 11/-, • biens d'Ejrlise
ministre reconnu de la Couronne, puisse actuellement siéger à la Chambre des Communes ; c'est le premier commissaire des biens d'Eglise {frst Church estâtes commissioner) (3). Ce fonctionnaire est un membre laïque de l'Eglise d'Angleterre, nommé par la Couronne à titre révocable, il est chargé de gérer tous les biens administrés par les commissaires ecclésiastiques de l'Angleterre, il est lui-même, ex-officio^ un des commissaires. Mais, toujours, depuis sa constitution, la charge de « premier commissaire » fut tenue par un pair. Le second et le troisième commissaires ont ordinairement été choisis parmi les membres de la Cham-
(1) Mir. of Pari., 1839, p. 4588 ; Hans. D., v. 221, p. 90o.
(2) L.T., S Mai 1880, p. 19.
(o) Voir rapport relatif aux offices rétribués, Com. Pap., iSQf, V. 56, p. 19.
58 l'exécutif et le parlement
bre des Communes, car l'acceptation de ces charges n'entraîne point l'inéligibilité. De fait, le second commissaire a le droit de siéger, parce que, bien que nommé par la Couronne, il ne reçoit point de traitement. Le troisième, parce que^ tout en étant un fonctionnaire rétribué, il est nommé par l'Archevêque de Canterbury.
Depuis le Reform Acf de 1832, la tendance du Parlement a été d'adhérer avec plus de rigueur ^Yousî^s^^ au principe d'exclusion établi par le sta- ^*'i%i^xcTtrin^de^ ^"^^ ^^^ ^^ rcinc Anne, en réduisant le ceux qui ont uu nombre des fonctionnaires de la Gou-
mandat public
ronne éligibles à la Chambre des Communes, et en excluant tous ceux qui n'ont pas un caractère représentatif. En conséquence, le nombre des offices rétribués parla Couronne, pouvant être remplis à un moment quelconque par des membres de la Chambre des Communes, est allé toujours en décroissant, grâce à la suppression des diverses sinécures et à la fusion d'autres offices avec des départements connexes. Dans certaines colonies de l'Australie, le principe d'indépendance législative a été étendu plus loin encore : on a été jusqu'à défendre, sous pénalité, à un membre élu ou nommé aux Chambres législatives d'accepter une place ou fonction rétribuée sous l'autorité de la Couronne, à une époque quelconque pendant le.'f six ou douze mois qui suivront le jour oii ils auront cessé d'être membres de ces Assemblées. Telle a été la loi dans Victoria, depuis 1859 (1) et dans la Nouvelle-Zélande, depuis 4879 (2).
(1) Act 23 Vict. n° 91, sec. 42.
(2) Act 42 Vict. n" 30, sec. 6.
En outre, pendant ces dernières années, le principe d'exclusion a été étendu encore plus loin pour certaines charges inamovibles nouvellement créées, et, il est aussi appliqué dans ces cas particuliers à la Chambre des Lords. Ainsi, dans le Government of India Act de 1858, il était décidé que les
^ Certains
membres du conseil qui assiste et conseille fonctionnaires
, , , , . , exclus
le gouverneur gênerai, bien que nommes des deux
, . 7 . 17 7- -1 Chambres
a Vie « dnrmg good behnviour » seraient incapables de siéger ou de voter dans l'une ou l'autre Chambre du Parlement (1). En 1866, FActqui autorisait la Couronne à nommeruncontrôleuret vérificateur général et un aide-contrôleur et vérificateur, déclarait ces fonctionnaires inéligibles à la Chambre des Communes, bien qu'ils fussent aussi nommés « during good behaviour », ce qui les rend en pratique indépendants du contrôle ministériel. Il fut décidé ultérieurement qu'aucun pair du Parlement ne serait capable de remplir ces fonctions (2). Le Parliamentarg Elections Act de 1868 dispose, en ce qui concerne les piiisne jiidges chargés de l'examen des élections contestées, que tant que leur office sera semblable à celui des autres juges, — ce qui les exclut de la Chambre des Communes — , aucun juge a membre de la Chambre des Lords » ne sera nommé juge d'élection (3).
(1)21 and 22, Vict. c. 106, sec. 12; et voir Hans D., v. loi, pp. 784-790. 1582 ; Ib., v. 187, p. 1048 ; Ib., v. 19G, p. 1236.
(2) 29 and 30 Vict. c. 39, sec. 3. Le précédent contrôleur de l'Echiquier (Ld. Montcagle),dont la charge était identique à celle du nouveau contrôleur et vérificateur général, était membre de la Chambre des Pairs. iMais voir Hans. D., v. 182, p. 1862.
(3) 31 et 32 Vict. c. 125, sec. 11. Voir premier projet de bill, n^ 27, 1868. En Nouvelle-Zélande, l'incapacité des fonctionnaires
60 l'exéclttf et le parlement
D'autre part, en diverses circonstances, des nominations à des fonctions permanentes d'ordre non politique, telles que celles de commissaires de bureaux publics ou de chefs de départements administratifs ont été conférées à des pairs.
Si, d'une part, le Parlement tient de plus en plus la
main à ce qu'il y ait incompatibilité entre
lors de un sièffc à la Chambre des Communes et
l'acceptation de . .
fonctions 1 acceptatiou d une fonction non politique
ministérielles (>> , i /-. u . .
conteree par la Couronne, d autre part, depuis le premier Reform Act de 183i2, les hommes d'Etat, en dehors de toute considération de parti, ont la conviction de plus en plus ferme que la clause du statute d'Anne, qui oblige les membres nommés ministres à retourner devant leurs électeurs pour solliciter à nouveau leurs suffrages, doit être revisée afin d'être mise en harmonie avec les exigences du système politique moderne (1).
Quand le Reform Bill de 1832 fut discuté à la Chambre des Lords, LordNorthampton proposa d'abrogation "de d'y insérer une clause dispensant les memsoumettant ^^^^^ ^^ ^^ Chambre des Communes de '"^s ™'»istres à l'obli^ration d'abandonner leur sièsfe, lors-
réélection ^ °
qu'ils accepteraient des fonctions politiques. Lord Grey, qui était premier ministre, se déclara
(autres que ceux d'ordre politique) s'étend également aux deux Chambres. Voir Disqualification Acts, 1876, c. 70, et 1878, c. 30.
(1) Voyez les observations du Très Hon. M, Cave sur le Bill qui passa en 1867, en vue de convertir la fonction de vice-président du bureau du commerce en un sous-secrétariat, justement afin d'éviter l'obligation de la réélection, lors de l'acceptation de cette fonction {Hans. D.,\. 187, p. 470).
LES MIMSTRES DE LA COURO.NiNE AL" PARLEMENT 61
pcartisan de cette proposition . A son avis, la coutume présente entraînait de grands inconvénients, qui n'étaient point contrel)alancés par des avantages équivalents. Toutefois, on jugea impjrudent de risquer de renforcer l'opposition au Reform Bill, en essayant d'y introduire un amendement susceptible d'être très mal interprété(l). En conséquence, Lord Northampton présenta, à cet effet, un Bill séparé. Le Duc de Wellington, qui était alors le chef de l'opposition à la Chambre des Lords, exprima l'opinion que cette mesure devenait nécessaire après la promulgation du Reform Bill ; toutefois, à son avis, la proposition aurait dû émaner du gouvernement. Les autres pairs qui prirent part aux débats, en général favorables au Bill, demandèrent un délai pour l'examiner ; il fut ainsi ajourné, puis oublié (2).
En 1834, une motion semblable fut présentée par un membre privé de la Chambre des Communes ; elle rencontra peu de faveur. Un ex-omcio amendement fut proposé permettant aux membres du gouvernement d'avoir à la Chambre des sièges ex-officio, mais sans avoir le privilège de voter, à moins qu'ils n'eussent ce siège à la suite d'une élection. Cette proposition sembla plus inacceptable encore à la Chambre, et plusieurs années s'écoulèrent avant que la question fût soulevée de nouveau au Parlement. En 1852, quand Lord John Russell agita à nouveau la question de la réforme, on dut se préoccuper de donner une solution à cette affaire. Se souvenant du
(1^ Mir. of Pari., 1831-2, p. 2382 : Grey, Pari. Govt. ,Gd. 1864, p. 123 : Hans. D., v. 189, p. 740.
(2) Mir. of Pari., 1831-32. pp. 2oG9, 2808.
6â l'exécutif et le parlement
sortqu'avaienteu les précédentes tentatives faites dans cet
Proposition ^^^^^^^ d'idées. Lord John Russell se borna à
tendant à ce que j^ proDOsition Suivante : Tout membre de
le siège ne ^ ^
devienne pas la Chambre qui, au moment de son élec-
vacantparsuite . . „ .
d'un changement tiou avait Une lonctiou daus le gouvemc-
de fonctions . . , • ^ , ,. . .
ment ne sera pomt soumLS a réélection, s'il y a simplement changement de fonctions. Par là, on voulait repousser l'argument, si souvent formulé contre la proposition plus générale, que, lorsque les électeurs avaient choisi un homme libre et indépendant pour les représenter, ils avaient le droit de revenir sur leur choix, si leur élu assumait la charge et les responsabilités d'une fonction publique. Toutefois, le Bill ne passa pas, en sorte que la loi sur la vacance des sièges demeura telle qu'elle était auparavant.
En 18o4-. Lord John Russell, comme orateur du ministère de coalition de Lord Aberdeen, introduisit un autre Reform Bill dont l'une des clauses supprimait, pour les membres de la Chambre des Communes nommés pour
la première fois ministres de la Couronne,
tendant^à la ^^ uéccssité d'uuc réélection. En faveur de
^"a^réïSon^ *^®^^^ propositiou. Sa Seigneurie exposa
les inconvénients et les embarras créés par la loi en vigueur. Les électeurs, disait-il, considèrent rarement la question qui leur est soumise, c'est-à-dire celle de l'acceptation d'une fonction publique par leur représentant ; ils s'opposent parfois au renouvellement de son mandat pour des raisons toutes différentes. Il démontra que la véritable responsabilité assumée par un membre qui acceptait de faire partie du gouvernement existait vis-à-vis de la Chambre elle-même et noji vis-à-
LES MliMSTRKS DK LA COURONNE AU PARLEMENT 63
vis des électeurs ; la preuve, c'est qu'il pouvait, incontestablement, changer sa politique, sans être obligé de revenir devant ses électeurs, à moins qu'il voulut obtenir le renouvellement de son mandat (1). Néanmoins, le Bill ne passa point.
En 1859, un Reform Bill fut soumis à la Chambre des Communes par M. Disraeli, organe du ministère de Lord Derby. Il contenait une clause dispensant de la nécessité de la réélection tout membre qui, ayant été élu alors qu'il occupait une fonction rétribuée de la Couronne, accepterait, en cours de ^'^^i^splTseT* * mandat a while he continues to he such mem- ^'îééiecti'on'^^ ber », une nouvelle fonction rétribuée (n'entraînant pas toutefois une inégibilité) (2). Cette clause ne fut ni développée, ni débattue à la Chambre pendant la discussion du Bill qui fut rejeté en deuxième lecture.
En 1860, Lord JohnRussell introduisit, au nom du ministère de Lord Palmerston, un nouveau
Dans le cas
Reform Bill, dans la clause 30 duquel, d'une
•D'il- continuelle
il proposait d établir — dans les termes tenure
, T-,-11 ' i. ' -%T T\- 1- 13 ' des fonctions
du Bill présente par M. Disraeli, 1 année précédente — qu'il ne serait point nécessaire pour un membre, élu lorsqu'il était fonctionnaire de la Couronne, de recourir à la réélection, lorsqu'il accepterait, en cours demandât <.<■ while he continues tobe suchmember^), une nouvellefonction; toutefois, l'acceptation ultérieure d'une fonction devait avoir lieu « au moment ou immédiatement avant sa démission des fonctions » qu'il
(1) Hans. D., v. 130, p. 308; et voir p. .o30.
(2) Com. Pap., 1839, 1^^ sess., v. 2, p. 678,
64 l'exécutif et le parle.me.nt
occupait précédemment (1). Après de longs débats, ce Bill fut retiré sans que cette clause particulière eût été soumise à discussion. La question de Réforme ne fut plus soulevée durant plusieurs années.
A la longue, en 1866, après la mort de Lord Palmerston, l'attention de la Chambre des Commu-
Reform Bill „ ^ x i i.t- ' i t.-
de 1866 I16S lut de nouvcau attirée sur la question de la représentation et M. Gladstone, organe du ministère de Lord Russell, présenta un Reform Bill. Chose étrange, ce dernier ne contenait aucune clause concernant la vacance des sièges lors de l'acceptation d'une fonction. Si l'on songe que Lord Russell avait, à plusieurs reprises, parlé en faveur d'une modification sur ce point, cette omission ne peut être attribuée qu'à un refus opposé par M. Gladstone de soulever de nouveau la question (2). Le Bill partagea le sort des projets précédents.
Ainsi, jusqu'en 1867, le principe établi par le statute de la reine Anne, d'après lequel, en toute occasion et en toutes circonstances, un membre de la Chambre doit soumettre à ses électeurs l'acceptation qu'il a faite d'une fonction de la Couronne, fut maintenu d'une manière ferme et persistante par la législature (3) : on vit échouer toutes les propositions de modifications présentées successivement à ce sujet par plusieurs ministres et soutenues pendant plus de trente ans par des publicistes de talent et de réputation (4).
(1) Hans. D , V. 157, App. p. VI.
(2) Cette supposition est corroborée par les remarques que fit sur cette question M. Gladstone à la session suivante. Ib., v.l8o, p. 471.
(3) May, Const. Hist., v. 1, p. 308.
(4) Par exemple : Lord Grey dans Pari. Govt., éd. 1864, pp.
LKS 31LMSTRES T)K LA COUROiNNE AU PARLEMENT 65
Toutefois, en 1867, ce fut une fois de plus M. Disraeli, organe du ministère de Lord Derby, qui
^ TT. Différentes
vint soumettre au Parlement un Bill amen- propositions dant les lois sur la représentation du peuple ; après une longue discussion à la Chambre des Communes, ce Bill fut finalement voté par les deux assemblées. Telle qu'elle fat introduite à l'origine, la trente-septième clause de ce Bill était une transcription littérale de la soixante-huitième clause du Reform Bill de 1859 de M. Disraeli (1). Mais un comité objecta que cette clause pourrait être interprétée en ce sens qu'un « ministère battu pourrait revenir en place sans réélection », alors que la Chambre entendait que la clause (( fût strictement limitée aux changements au sein du gouvernement existant, après une réélection des membres » ; le gouvernement consentit alors à retirer cette clause pour lui en substituer une nouvelle (i). La nouvelle clause introduite fut votée sans scrutin ; M. Gladstone approuva cette modification de la loi ; elle supprimait, disait-il, un inconvénient sérieux, qui faisait plus que balancer le petit privilège constitutionnel, jusque là en vigueur, contre tout membre de laChambre des Communes acceptant une charge de la Couronne (3).
125, 239 ; Hearn, Govt. of Eng.. p. 252 ; Brief Remarks upon the Working of tlie Reform Bill as it affects One of the Royal Prérogatives (brochure), imprimée par Gilbert et Rivington, Londres, 1831 ; Ed. Bev., v. 61, p. 40 : v. 96, p. 500 ; v. 106, p. 282 : par M. W. R. Greg dans North. Lrit. Rev., mai 1852, no 1. D'autre part, voir Toulmin Smith, Pari. Rememb., 1857-8, p. 54 ; Quar. Rev., v. 94, p. 602 ; Warren, Election Lato, éd. 1857, p. 189.
(1) Représentation of the People Bill, 1867, Bill 79.
(2) Hans. D., v. 188, p. 302.
(3) Ib., pp. 301, 614-616.
66 l'exécutif et le parlement
A la Chambre des Lords, au sein de la commission chargée d'examiner ce Bill, une tentative fut faite par Lord Grey pour remplacer la clause sus mentionnée par une autre. Au lieu de permettre simplement aux membres d'échanger un office pour un autre sans être exposés à perdre leurs sièges, on aurait rendu la réélection inutile toutes les fois qu'un membre du Parlement aurait accepté une fonction compatible, de par la loi, avec un siège à la Chambre des Communes.
Lord Derb}^ s'opposa à l'amendement de Lord Grey : tout commode que peut paraître cet arrangement pour un ministère,déclarait-il,ce serait usurper sur les droits constitutionnels des électeurs que de soustraire à la réélection un homme choisi par eux,alors qu'il avait une situation indépendante lui permettant de consacrer tout son temps et tous ses soins à ses devoirs envers eux, et qui ensuite accepterait une fonction exigeant une grande partie de son temps, et, jusqu'à un certain point, pouvant porter atteinte à la liberté de son jugement. Les électeurs doivent être appelés à dire si, dans ces circonstances nouvelles,ils sont disposés à lui continuer son mandat. — Ces arguments l'emportèrent à la Chambre et l'amendement de Lord Grey fut repoussé, sans scrutin {]).
La loi actuelle semble régler, de façon satisfaisante, ce point si longtemps discuté. Elle conserve à tous les électeurs, qui ont envoyé au Parlement un membre libre de toutes fonctions, l'occasion de revenir sur leur choix, quand leur représentant assume de nouvelles responsabilités; en cela, elle est jusqu'à un certain
(1) Hans. D., v. 189, pp. 744-747.
point un frein pour les membres qui pourraient être disposés à méconnaître les conditions auxquelles ils ont été choisis par une circonscription pour siéger au Parlement. D'autre part, elle permet à un homme, qui, après avoir accepté une fonction «de la Couronne», a été approuvé par le suffrage des électeurs, d'échanger cette fonction contre une autre, sans qu'il y ait pour lui l'ennui, et pour les affaires politiques les inconvénients, qui résultent de l'obligation d'une réélection : il faut, toutefois, que le changement soit immédiat et que la fonction ultérieurement acceptée, de même que celle qui a été résiliée, soient des fonctions émimérées dans la cédule annexée à la loi (1).
Au Canada où, en règle générale, existe la coutume parlementaire anglaise, la loi sur la vacance des sièges à la suite de l'acceptation d'une canadT fonction, a été pareillement modifiée en 1853. Tout d'abord, le statute 16 Vict. c. 154 et ensuite le statute amendé 20 Vict. c. 22 sec. 7, déclarèrent que, si un membre de l'assemblée législative ou un membre élu du conseil législatif, titulaire de l'une des fonctions (émimérées) comprises dans l'administration provinciale « résigne ses fonctions et, dans le mois qui suit sa démission, accepte une autre des dites fonctions, son siège ne deviendra point pour cela vacant à la dite assemblée ou audit conseil (2) ».
Nous avons établi les circonstances dans lesquelles
(1) Voir May, Pari Prac, éd. 4883, p. 704. (2)Con. Stat, of Canada (1887), p. 181.
68 l'exécutif et le parlement
un membre de la Chambre des Commu-
Ge qui constitue . • i i • i •■■
une ii^s est requis par la loi de quitter son
^^'foD^aions ^^ siège, lors de l'acceptation d'une fonction
de la Couronne ; nous allons maintenant
recherchercequi constitue une acceptation de fonctions,
justifiant une nouvelle réélection.
Ordinairement,, et par convenance, le simple consen-
Le consentement tciiient donué pour acccptcr une fonction
par lequel incompatible entraîne la vacance du
on accepte un ^
office sièi?e (1). Mais ce consentement doit être
entraîne la ^ \ / ^
vacance distinctement établi, comme motif de
du siège
vacance ; et, en tous cas, en se présentant à la réélection, le candidat doit paraître aux j-eux de ses électeurs comme fonctionnaire actuel de la Couronne ; sinon, son siège deviendrait de nouveau vacant de par sa nomination à la fonction en question (2).
(1) Hats. Prec. v. 2, p. 61 n.
(2) Ea 1801, M. Addington, à cette époque membre de la Chambre des Communes, reçut l'ordre du roi de former un nouveau ministère, dans lequel il devait remplir le poste de Chancelier de l'Echiquier. Ses combinaisons ministérielles étaient en bonne voie, lorsqu'elles furent interrompues par la maladie du roi. M. Addington, pensant que la maladie du roi serait de courte durée, voulut accélérer les choses en donnant sa démission (by accepting the Chiltern Hundreds). Le 19 février, une nouvelle élection fut ordonnée. M. Addington avait calculé que sa nomination comme chancelier de l'Echiquier aurait lieu avant sa réélection. Mais la maladie du roi se prolongea au-delà de son attente et il lut renvoyé à la Chambre où il reprit son siège le 27 février, non comme ministre de la couronne, mais comme simple membre. Ce ne fut pas avant le 14 mars que le roi fut suffisamment rétabli pour recevoir les sceaux des mains de M. Pitt et les remettre à M. Addington. Celte acceptation formelle de fonctions par M. Addington entraîna de nouveau la vacance de son siège, et ce ne fut qu'après le 23 mars qu'il revint à la Chambre comme ministre de la couronne (May, Const.Hist., V. 4, pp. 164-165).
Mais si, d'habitude, on convoque les ^ ,
^ , Quand une
électeurs aussitôt qu'un membre a accepté nouvelle
., , . , élection
une fonction mcompatible, un simple con- peut-eiie être
• 1 • r 6 tardés ^
sentement ne disqualifie point par luimême. Il est vrai qu'en consentant à accepter une fonction de la Couronne, un membre se place sous l'influence contre laquelle est dirigé le statute de la reine Anne. Néanmoins, s'il existe un motif plausible d'admettre un délai, la Chambre a coutume d'attendre l'accomplissement d'un acte formel d'acceptation, avant de faire procéder à une nouvelle élection. Pendant ce temps, le membre n'est privé de l'exercice d'aucune de ses fonctions législatives (2).
(1) Cas de Lord Nugent, Mir. of Pari., 1831-2, pp. 3331, 3330.
(2) Ainsi, à la session de 1822, M. Canniag parla et vota à la Chambre des Communes à plusiem's reprises, après qu'il eût consenti à accepter le poste de gouverneur-général des Indes [Pari. Deb., N. S., v. 7, p. 136 : Ib., Index, verbo Canning, G. ; Bell, Life of Canning, pp. 319-322 ; Ed. Rev., v. 109, p. 269).
En 1840, M. Horsman, membre du Parlement pour Cockermouth, publia une adresse à ses électeurs, datée du 18 mai, les informant qu'on lui avait offert le poste de « junior lord of the treasury » et qu'il avait cru « de son devoir de l'accepter » (3fir. of Pari., 1840, pp. 3243, 3263, 3308); néanmoins, ce ne fut pas avant le 21 mai qu'une élection fut ordonnée à Cockermouth ; pendant ce temps, M. Horsman avait parlé et voté à la Chambre.
A la formation du ministère de Sir R. Peel, en septembre 1841, les fonctions de lord chancelier d'Irlande furent assignées à Sir E. B. Sugden. Le 20 septembre, la question fut posée à la Chambre, de savoir pourquoi aucune nouvelle élection n'avait été ordonnée après cette nomination; Sir E. B. Sugden répondit : « Il est bien vrai que j'ai cru de mon devoir d'accepter cette nomination, mais les mesures nécessaires au déplacement des fonctionnaires précédents n'ont point encore été prises complément. » Sir R. Peel confirma cette déclaration en disant : ce II est entendu que la nomination sera faite, mais la cérémonie du baise-main n'a pas même encore eu lieu » (Ib., 1841, sess. 2, p. 327),
Le 22 novembre 1830, une nouvelle élection fut ordonnée par la Chambre des Communes, pour Preston : il s'agissait de rem-
L'époque à laquelle il convient de lancer une convocation des électeurs pour combler une élections après vacaucc à la CJiambre des Communes
rélévation , . . i • > i
à la est encore mieux mise en lumière, lors-
P^^"® qu'il s'agit d'une vacance produite par
l'élévation d'un membre à la Pairie.
Quand un membre de la Chambre est créé pair du royaume, il est d'usage de lancer le writ de baisemain, dès que le brevet sous le seing royal a été délivré ; toutefois, ce n'est là que le préliminaire de la publication de la patente ; mais le writ est parfois ajourné jusqu'à la publication de la patente ou jusqu'à la signature du rece^i (4).
Lorsqu'une Pairie est dévolue par succession à un membredelaChambredes communes, l'habitude est d'attendre que l'héritier ait reçu convocation de siéger dans l'autre Chambre; et la motionprésentée, en vue défaire
placer l'hon. E. G. Stanley, nommé principal secrétaire d'Irlande. Le 25 novembre, il fut ordonné de surseoir à l'élection: M. Stanley c( n'avait pas accepté » ledit office « avec les formalités légales nécessaires ; par suite, la Chambre, en ordonnant l'élection avait agi sur une information erronée, touchant le fait de la vacance. » Ceci fut déclaré « tout à fait en accord avec les précédents établis » {Ih., 1830, sess. 2, p. 350). Huit jours plus tard, la convocation lut ordonnée de nouveau, sans observation (76., p. 365).
En 1835, à la formation du ministère Melbourne, de nouvelles convocations d'électeurs furent ordonnées à la Chambre des Communes à l'égard de plusieurs membres qui avaient accepte une fonction ; mais dans le cas de Lord Morpeth, qui devait être nommé secrétaire d'Irlande, la convocation fut ordonnée après sa démission {upon his liaving accepted the Chiltern Hundreds) : on expliqua c( qu'un temps suffisant ne s'était point encore écoulé pour faire connaître sa nomination de principal secrétaire d'Irlande {Ib., 1835, p. 845). Mais il se représenta aux élections et fut réélu à ce titre (Smith, Pari, of Eng., v. 2, p. 139).
(1) Campbell, Lives of the Cfiancellors, v. 4, p. 125 ; mais voir May, Pari. Praç.,éd. 1883, p. 698.
lancer un writ convoquant les électeurs, doit porter «à la place de N., maintenant appelé à la Chambre des Lords».
Si l'on procède ainsi, ce n'est point parce que la convocation ou la non convocation de siéger à la Chambre haute affecte en quoi ce soit les droits de l'héritier légitime. Ce dernier, en effet, a le droit de demander sa cony ocaiion de siéger ex debitojustitiâ, que cette convocation ait été retenue volontairement ou involontairement. Mais cela fournit à la Chambre des Communes la preuve la plus formelle que l'un de ses membres est devenu pair et n'a plus droit de siéger dans son enceinte (1). En pareil cas, il est vrai, le fait de l'envoi d'une convocation de siéger n'est point la seule preuve concluante ; si l'on attendait indéfiniment ou si toute autre cause l'exigeait, la Chambre pourrait ouvrir une enquête sur la naissance, la j)arenté, la légitimité des prétentions de l'ayant dr<)it membre des Communes.
Un exposé du droit et de la coutume sur la vacance d'un siège à la Chambre des communes en cas d'acceptation d'une fonction rétribuée de la Couronne serait incomplet, si nous ne par" ifundrJds lions pas des Chiltern Hundreds. — Il est contraire à l'ancien droit du Parlement qu'un représentant élu du peuple refuse d'accepter ou résigne le mandat qui lui a été confié (1) ; lorsqu'un membre désire se retirer, il
(1) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 708. Les membres delà législature au Canada ont la faculté de démissionner à une époque quelconque, à moins que leurs droits au siège ne soient contestés, ou pendant les délais dans lesquels leur élection peut être attaquée en vertu du Consol. States of Canada (1886), c. 13, secs, o, etc.
72 l'exiîcutif et le parlement
accepte une fonction entraînant légalement la vacance de son siège. A cet effet, il est d'usage de conférer à tout membre qui en fait la demande la fonction d'intendant ou bailli des trois Chiltern Hnndreds de Sa Majesté : Stoke, Desborough et Bonenham : ou des manoirs d'East Hendred, Northstead ou Ilempholme ou d'Escheator de Munster (1). Ces intendances ne sont que des offices nominaux, mais ils suffisent théoriquement à atteindre le but proposé ; dès que ce but est atteint, les titulaires démissionnent (2).
La nomination aux Chiltern Rundreds émane du Chancelier de l'Echiquier ; mais c'est un acte formel de ses fonctions ministérielles que de nommer tout postulant ; il n'en serait autrement que s'il y avait des motifs suffisants pour justifier un refus. Ainsi, cette charge ne sera jamais accordée à une personne frappée d'aliénation mentale, ni dans le cas où une procédure est ouverte, à la suite de laquelle le postulant peut être légalement dépossédé de son siège ou expulsé de la Chambre (3).
Lorsqu'une vacance se produit à la
convocatîons Chambre des Communes, soit à la suite
ne peuvent être ^'^j^ décès, d'uuc clévatiou à la Pairie
ordonnées '
{i)2Hats. Prec, 55 n. Gomme une charge ne peut être conférée deux fois le même jour, si, au même moment, il se présente plus d'un postulant aux Chiltern Hundreds, il est nécessaire d'avoir recours aune autre intendance (Peel, Hans. D., v. 83, p. o05).
(2) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 709.
(3) Hans. D., v. 65, p. 1102 ; et voir le cas Bodmin (Compromis d'élections), Ih., v. 155, pp. 960, 1039, 1293 : voir aussi cas de l'élection Pontefract, 76., pp. 1254, 1276, 1296, 1400, 1409. A la fin de cette enquête, le membre en fonction (W. Overendj obtint les Chiltern Hundreds, le 2 février 1860.
Li:S 31LMST11KS DE LA CL)LRO.\>E AU PARLEMExNT 73
OU (l'iine acceptation de fonctions, soit „ av^Qt
'- lexpiratioa
avant, soit un peu après la première du délai
d'enquête
reunion d un nouveau Parlement, soit dans les quatorze jours qui suivent l'élection, il n'est procédé à une convocation d'électeurs pour combler la vacance qu'ajDrès l'expiration du délai fixé pour présenter les réclamations contre l'élection. En outre, à toute vacance semblable, aucune nouvelle convocation ne peut, en règle générale, être ordonnée s'il a été présenté une réclamation contre l'élection ; on attendra qu'il ait été définitivement statué sur la requête (1 ). La raison évidente, c'est que l'enquête pourra démontrer qu'il n'existait point de vacance, attendu qu'en fait, c'était une autre personne qui était le titulaire légal du siège.
Toutefois, en 1852, la dernière partie au cas d'élection de cette règle spéciale fut écartée : un contestée,
° ^ aucune
usage contraire s'établit à l'égard des convocation
. d'électeurs ne
membres acceptant une fonction. peut être
ri ,, f ,^ . T 1 '1 .• ordonnée s'iit y
Lette année la, eurent lieu les élections a un
générales et, peu après la réunion du rédamànlSe Parlement, il devint nécessaire de former ^'"°®*
un nouveau ministère. La règle strictement et invariablement observée jusqu'alors. — d'attendre, pour lancer les writs de convocation à la suite d'une vacance, jusqu'à ce que la validité de l'élection (si elle était mise en doute) eût été reconnue — aurait indubitablement entraîné dans cette circonstance un grave inconvénient pour l'intérêt public. Parmi les membres faisant partie
(1) Voir Election Pétitions Acts, 1868, c. G ; Glerk, Laïc of Elections, p. 223 ; Hans. D., v. 186, p. 1199.
74 l'exécutif et le parlk.me.nt
(lo la nouvelle combinaison ministérielle, il s'en trou- A'ait plusieurs dont l'élection était contestée.
On en référa au Speaker et celui-ci décida « qu'en cas d'élection contestée, si la réclamation portait sur la validité de l'élection ou sur des faits de corruption (sans toutefois qu'on réclamât le siège pour une autre personne), la Chambre devrait faire lancer un nouveau writ ; que dans le cas, au contraire.d'une contestation sur la validité de l'élection accompagnée d'une réclamation du siège pour une autre personne, laChambre ne pouvait lanc( r un nouveau writ avant qu'il eût été statué sur la réclamation ; dans ce cas, en effet, la Chambre ne ^d'éle^teuïs"' P^^^^ savoir lequel des deux candidats a été dûment élu ». Comme, en fait, dans tous les cas, sauf un^ d'élections contestées des ministres nouvellement nommés, les sièges n'étaient point réclamés par d'autres candidats, les nouveaux writs furent immédiatement lancés (l).Toutefois, dans l'affaire Athlone où le siège du membre siégeant (M. Keogh) était réclamé pour une autre personne, il ne fut point ordonné de convocation après sa nomination aux fonctions de Solicitor-General d'Irlande avant que la réclamation dirigée contre son élection eût été examinée et jugée (2).
Le nouvel usage — qui autorise, pour les sièges des membres acceptant une fonction, une nouvelle convocation dès l'expiration du délai accordé pour former les réclamations, à moins que le siège ne soit réclamé — fut suivi, en 1859, dans une circonstance semblable.
(1) Hans. D., v. 123, p. 1742. Ce point avait déjà été établi antérieurement dans le cas semblable de Sir Fitzroy Kelly, en avril 1852 (voir May, Pari, Prae., éd. 1883, p. 714).
(2)Clerk, Law ofElec, p. 218n.
LKS MlxMSTRES DE LA COURONM-: AU PARLE3IE?iT 75
Toutefois, cela donna lieu, dans une aiï'aire (celle de Lord Bur}'), à de grandes controverses (1). La décision rendue par le Speaker en 1852 fut discutée devant une commission d'élection, et Topinion fut exprimée que la Chambre devait étudier de nouveau la question (2). Il faut reconnaître que la loi est contraire à la règle adoptée par la Chambre des Communes (3), bien qu'on puisse dire qu'une convocation rapide soit pleine d'avantages pratiques.
En 1867, on essaya de supprimer la distinction établie par le Speaker relativement aux réclamations portant sur l'attribution du siège à infm^ctieules de un autre candidat Le 5 avril 18G7. un changer
cet usage
membre appela l'attention de la Chambre sur la coutume que, « quand une réclamation d'un siège était présentée contre une personne ayant été nommée à une fonction rétribuée de la Couronne, aucune convocation d'électeurs ne pouvait avoir lieu, avant qu'il eût été statué sur la réclamation ». Il signala un exemple récent de l'application vexatoire de l'usage en vigueur : un ministre de la Couronne avait été tenu éloigné de la Chambre des Communes à raison d'une réclamation de son siège ; et cette pétition avait plus tard été retirée. Il proposa en conséquence que a toutes les fois qu'un membre de la Chambre des Communes accepterait une fonction rétribuée de la Couronne, une nouvelle élection fût ordonnée, bien que le temps fixé pour la présentation des réclamations ne
(l)Mav, Pari. Prac, éd. 1883, p. 696; Smith, Pari. Remèmbrancer,'^ IS^9, pp. 103, 105.
(2) Hans. D., v. 157, p. 1149.
(3) VoirClerk, Lato of Elee., pp. 212-224.
76 l'exécutif et le PARLEMExNT
fût pas encore expiré, ou bien qu'il eut été présenté une pétition réclamant ce siège ». Une ol)jection d'ordre technique empêcha la discussion de cette motion et un membre, plein d'expérience, fit remarquer que son promoteur « n'avait cité aucun cas à l'appui de sa proposition de changer la règle adoptée par la Chambre » en cette matière. En effet, « ce qui pourrait être reconnu la propriété d'une personne ne saurait être donné à une autre. Dans les cas, très rares, où des ministres de Cabinet sont empêchés de siéger pendant quinze jours ou trois semaines..., le secrétaire de la Trésorerie ou l'un des fonctionnaires subordonnés du gouvernement qui ne perdent point leur siège, pourraient fort bien s'acquitter, en leur absence, des affaires urgentes » (4).
Lorsque le tvrit de convocation n'a point été suivi d'une élection légale — par exemple il n'intervient lorsquc l'élu cst inéligible — la Chamd'éiection*iégai8 ^^^^^ ^^^^ Communcs ouvnra une enquête et ordonnera qu'un nouveau writ soit immédiatement lancé. En effet, sauf l'examen des élections contestées et des élections douteuses — affaires qui sont aujourd'hui décidées par les juges, d'après l'Act de 18G8 — la Chambre conserve toujours son ancienne juridiction pour le règlement de toutes les questions relatives aux sièges de ses membres, lorsque ces questions ne sont point soulevées à l'occasion d'élections contestées (2).
(1) Hans. P., V. 186. pp. 1199-1201.
(2) May, Pari. Prac, 1883, pp. 50, 722 ; cas d'O'Donovan Rossa, Hans. D., v. 199, p. 122.
