CHAPITRE XII

De V institution des consulats et de son origine.

Ce titre de consul^ jadis si grand dans la Roncie républicaine quand il y désignait la suprême magistrature, déchu au second rang dans la Rome impériale, et qui, dans les premières années de ce siècle, repris passagèrement par le pacificateur de la France, brilla de nouveau d'un si vif éclat; ce titre, dépouillé de tout son lustre, se retrouve au moyen âge comme qualification donnée, dans quelques villes d'Italie, à de modestes fonctions municipales.

A l'époque des croisades, on voit ces villes engager leurs richesses dans l'équipement et l'approvisionnement des flottes qui transportent les armées chrétiennes en Asie. De grands entrepôts se forment sur ces rivages, sous la protection des princes qui y plantent leurs bannières; ils y attirent, par l'appât du lucre, de nouveaux spéculateurs qui viennent faire concurrence aux marchands qui les ont établis. Des concessions importantes sont faites à ces hommes industrieux; et bientôt, dans la nécessité oii ils se voient d'organiser leurs corporations et de régulariser leurs

privilèges, ils confèrent à quelques-uns d'entre eux, sous le nom de consuls, une juridiction arbitrale et se soumettent, pour l'exécution des lois et l'application des règles qu'ils s'imposent, aux décisions prononcées par ces juges.

L'institution mi-partie administrative et judiciaire, créée ainsi dans le Levant, s'y développe, et à l'imitation de ce qui se fait dans ces contrées pour la protection du commerce les marchands de la mèrepatrie se donnent à leur tour des chefs et des juges , dont les gouvernements apprécient les services et qu'ils ne tardent pas à reconnaître. Aux juges-consuls ainsi nommés appartient dès lors la juridiction commerciale. Librement élus par leurs pairs, ils exercent leurs fonctions temporaires sans avoir de rivalité à craindre des seigneurs, peu jaloux d'en briguer les charges gratuites et la fatigue. Sous les noms de syndics, de jurais y de prévosts^ de capitouls, d'échevins, selon la diversité des lieux et des coutumes, ces jugesconsuls surveillent les corporations, apaisent et jugent les contestations qui s'élèvent, font respecter la fidélité des contrats, facilitent les entreprises et les voyages, appliquent les lois commerciales et maritimes.

C'est ainsi que dès le xni" siècle les villes les plus florissantes du littoral méditerranéen et celles de la Hanse leutonique administrent leurs intérêts commerciaux. Plus tard, ces institutions locales deviennent elles-mêmes insuffisantes; la route des mers, de plus en plus facile, les relations des peuples chaque jour plus fréquentes, l'extension croissante des affaires suscitent .de nouveaux besoins auxquels il faut satisfaire;

et le xvi'' siècle voit définitivement s'établir une magistrature spéciale que ses devanciers ont ébauchée : les consulats à r étranger prennent naissance.

Il fallait en effet pourvoir au dehors à la sécurité complète des transactions commerciales, à la protection efficace des nationaux absents , à la conciliation de leurs différends, à l'exécution des traités, au maintien des bonnes relations existantes, à la régularité des communications entre les gouvernements. Les missions politiques permanentes, d'une part, et les consulats, de Tautre, satisfirent à ces exigen^'es. La nomination des consuls à l'étranger cessa d'appartenir aux municipalités ou aux compagnies de commerce et passa dans les attributions de fÉtat. Peu à peu , toutes les nations maritimes, à mesure que leurs relations de commerce et de navigation grandirent en nombre et en importance, adoptèrent une institution si féconde en résultats utiles, et les puissances établirent les unes chez les autres des consuls (^), dont les attributions et les pouvoirs ont successivement subi les modifications que le temps et les événements apportent à toutes choses.

Les développements dans lesquels nous allons en-

(^) Aujourd'hui l'on ne donne plus le nom de consul qu'aux fonctionnaires chargés, dans les ports étrangers, de veiller aux intérêts du commerce national et de la marine marchande; mais ce nom a continué de subsister dans plusieurs termes relatifs aux affaires commerciales. C'est ainsi que l'expression de juridiction consulaire désigne encore la compétence des tribunaux de commerce, et que les termes de sentence consulaire , condamnation consulaire , droits consulaires s'entendent en ce sens que l'adjectif consu/a2Ve est synonyme do commercial .

trer nous apprendront ce que rinstitution consulaire est devenue dans les temps modernes.

Du caractère public du consul.

Sans nous occuper davantage des temps antérieurs au nôtre, nous avons à étudier Tinstitution consulaire dans ses formes actuelles et telle que les besoins sociaux l'ont modifiée. Mais avant de parler des devoirs et des atlributions du consul , nous devons dire quel est, dans ses rapports avec* les autorités étrangères, le caractère public dont ce fonctionnaire est revêtu. Cette question , très-simple en soi quand on écarte les notions erronées qui Font accidenteliement obscurcie, se dégage d'elle-même de la nature et du but des fonctions consulaires.

Veiller aux intérêts généraux de. commerce et de navigation ; protéger ses nationaux dans la jouissance légale de leurs droits et le paisible exercice de leur industrie; leur tenir lieu de magistrat pour les actes de la vie civile; leur servir d'organe dans leurs réclamations et leurs plaintes, de conciliateur dans leurs différends, et, selon les lieux, d'arbitre ou de juge, à cela, et à cela seulement se bornent les fonctions du consul : les négociations politiques, les relations inernationales lui sont et lui demeurent étrangères. Dans le lieu où il réside^ et qui n'est qu'une fraction du territoire qui le reçoit, les autorités secondaires sont les seules avec lesquelles il communique; un mandataire spécial de son commettant traite dans la capitale avec le chef de l'Etat et ses ministres; les in-

2'iO CHAP. XII. DKS CO.NSl LS.

térôtsde peuple à peuple ne sont point de son ressort; par sa position môme, placé à l'écart et loin du centre, il ne saurait y pourvoir. Aucune lettre de créance ne l'accrédite auprès du prince, et celui-ci pourrait ignorer sa présence sans que l'État en souffrît un préjudice (^). Le consul n'est donc point un ministre public ; lui en reconnaître le caractère et prétendre pour lui, en conséquence, aux immunités et privilèges des Envoyés diplomatiques, ce serait confondre les rôles et intervertir les rapports. Le consul, subordonné comme tel au ministre de sa nation nommé auprès du souverain , deviendrait son égal en droits et jouirait des mêmes prérogatives; autant de consuls dans le pays, autant de représentants des souverains étrangers à côté de ceux qu'ils entretiennent au siège du gouvernement : dès lors, collision certaine des pouvoirs, confusion évidente des ressorts et des rouages. Si ce principe insoutenable était admis, une déduction forcée conduirait à ce fait étrange , que, pour les consuls choisis parmi les négociants du pays sujets du souverain territorial, et soumis entièrement comme tels à la juridiction locale , leur commettant serait représenté dans ce pays tout à la fois par un de ses sujets accrédité auprès du prince et par des étrangers revêtus du même caractère public; d'où il résulterait que

(^) Ce que nous disons ne s'applique qu'aux consuls nommés dans les Éials européens. Nous ne parlons ici ni des consuls en charge dans les Étals musuhiians, dont les attributions sont beaucoup plus étendues, ni des agents supérieurs qui dans quelques pays d'outremer sont à la fois consuls et Chargés d'affaires, et à ce dernier titre remplissent des fonctions politiques.

ceux-ci, dans certains cas, pourraient se trouver placés , non plus comme simples gérants d'intérêts de second ordre, mais comme intermédiaires dans des affaires d'État, dans l'obligation d'opter entre les devoirs de leur charge et leurs devoirs de nationalité.

Ces considérations, et d'autres encore que nous omettons pour abréger, paraissent avoir échappé, sans que nous puissions nous en rendre compte, aux publicistes qui ont voulu attribuer au consul ce caractère de ministre public, essentiellement politique. Les restrictions par lesquelles quelques-uns d'entre eux ont cru tempérer cette opinion ne sauraient modifier la nôtre ; et quand nous en voyons d'assez peu réfléchis pour accorder au consul le caractère de ministre public, quoique d'un rang inférieur, tout en ne leur concédant qu'une protection limitée du droit des gens , nous avouons humblement ne les pas comprendre. Reconnaître ce caractère au consul et lui en dénier les droits et les privilèges , c'est se heurter contre la logique. Nous connaissons une hiérarchie des rangs, une hiérarchie des droits nous échappe. Si le consul est ministre public, ses attributions lui en confèrent les prérogatives; car le caractère légal se définit par les attributions comme la conclusion se tire des prémisses.

Au surplus, parmi les auteurs qui font autorité nous ne voyons guère que Moser qui ait élevé pour les consuls cette prétention irrationnelle. Bynkers-

HOECK, WlCQUEFORT, BOUCHAUD , VaTTEL , KlUBER la

rejettent; et, tout en reconnaissant avec grande raison que ces fonctionnaires ont un caractère public qui

242 CIIAP. Xir. DKS CONSULS.

leur donne droit à des égards particuliers, et qui les place sous la protection spéciale du gouvernement qui les institue et de celui qui les admet, ils déclarent expressément qu'ils ne peuvent prétendre ni à l'immunité de la juridiction locale, ni à l'exemption des charges communes, ni au cérémonial diplomatique. La pratique générale a confirmé rétablissement théorique de ces principes. Les consuls sont donc essentiellement des agents commerciaux, préposés à des fonctions définies dans les localités où ils résident: fonctions importantes sans nul doute, et qui exigeraient pour être bien remplies des facultés si éminentes, des connaissances préalables si diverses et si sérieuses, qu'il est rare de les voir exercées avec l'aptitude spéciale qu'elles devraient toujours supposer.

De la juridiction consulaire dans les États européens.

Depuis l'établissement des missions permanentes, avec l'extension croissante des relations internationales par la facilité des communications, et par suite d'une meilleure entente des principes généraux du droit public, la juridiction dévolue aux consuls s'evSt graduellement resserrée dans des bornes plus étroites que celles qui lui avaient été posées à l'origine. Les puissances européennes , ayant reconnu qu'en principe la juridiction sous-entend le droit de souveraineté, n'ont pu rester indifférentes aux collisions occasionnées par l'exercice des pouvoirs consulaires sur le territoire national, et il leur a paru convenable de restreindre les attributions judiciaires de ces agents.

DES CONSULS. g|§

L'exercice de cette juridiction reposant tout entier sur la concession du souverain territorial, des traités spéciaux en ont marqué les limites; et quand ces traités n'ont pu tout prévoir |a coutume établie a suppléé aux lacunes, en se réglant sur le principe de la réciprocité.

Dans les conventions contractées entre elles, la plupart des puissances chrétiennes ont stipulé pour leur consuls la juridiction arbitrale; laissant toutefois aux parties la faculté de recourir aux tribunaux : soit directement , soit par appel de la sentence consulaire. Quelques-uns n'admettent le recours direct ou par appel qu'auprès des tribunaux du pays des parties (').

(^) Varbitrage est la voie à laquelle ont recours les parties jitigantes lorsqu'elles s'engagent à renoncer à la procédure ordinaire , et à se soumettre à la décision d'un ou de plusieurs individus, non magistrats, librement choisis par elles et agissant d'après certaines formes. Il est tacitement convenu (sans toutefois que cet accord oblige d'une manière absolue) que le recours contre la sentence arbitrale ne peut avoir lieu qu'autant que les parties se le seraient réservé dans le compromis, soit oral, soit par écrit, qu'elles ont fait entre elles, ou lorsque la législation de l'État dont elles sont les sujets en aurait autrement disposé pour les causes ainsi jugées par le consul à l'étranger.

La composition à Vamiable est celle qui résulte du droit volontairement conféré par les parties à une ou à plusieurs personnes de prononcer sur l'objet du litige, en les dispensant de toutes formes de procédure.

Hors le cas d'un compromis d'arbitrage , le consul ne peut prononcer de sentence en affaire purement contentieuse qu'autant qu'une parfaite autorité judiciaire lui est dévolue par son gouvernement, conformément à la législation particulière du pays, et que par conséquent le défendeur est tenu de se rendre à l'assignation et de se soumettre au jugement du consul : sauf toutefois la suite légale des instances.

244 CHAP. XI r. DILS CONSULS.

A défaut de stipulations expresses, ce sont les lois, les décrets ou ordonnances du souverain et les décisions des tribunaux qui, avec les instructions consulaires, établissent et précisent la juridiction attribuée" aux consuls. Dans ce cas, comme dans tout autre, les instructions seules, en effet, ne sauraient suffire pour déterminer les droits et les attributions consulaires, attendu que leur exercice dépend de l'assentiment du souverain territorial. Toutefois elles donnent à connaître non -seulement la mesure des facultés qu'un gouvernement entend conférer à son agent, mais encore, par induction, la latitude que par principe de réciprocité il est disposé à accorder chez lui aux consuls étrangers Q).

Les gouvernements, en petit nombre, qui défèrent à leurs consuls la juridiction criminelle pour les délits qui se commettent à bord de navires nationaux entre hommes de l'équipage , limitent ce pouvoir à la juridiction correctionnelle y et même seulement pour autant que les peines, d'après les lois respectives , ne sont pas réputées afflictives.

En matière civile, plusieurs gouvernements confèrent à leurs agents consulaires la juridiction contentieuse , dans les différends soit entre les capitaines et leurs équipages, soit des matelots entre eux, et le consul peut réclamer, s'il le juge nécessaire, l'assistance des

(*) En fait de concessions, de quelque nature qu'elles soient, basées .sur le principe de la réciprocité, le consul doit s'abstenir d'en invoquer le bénéfice au profit de ses nationaux : à moins qu'il ne se croie sûr que son propre gouvernement est disposé à les accorder à son tour.

DES COiXSULS. 245

autorités locales pour l'exécution et le maintien de ses décisions (^). La juridiction arbitrale lui est dévolue

(1) Les attributions judiciaires des consuls sont nettement définies dans les instructions données aux agents consulaires du royaume de Grèce, dont nous insérons ici l'extrait suivant :

« Les navires grecs entrés dans un port étranger ne peuvent être indéfiniment considérés comme lieux étrangers, et la protection qui leur est accordée ne saurait dessaisir la juridiction territoriale pour tout ce qui touche l'intérêt de l'État dans les ports duquel ils se trouvent.

» Admis dans un port étranger, ces navires sont donc soumis aux lois de police qui régissent le lieu où ils sont reçus ; et les gens de leurs équipages sont également justiciables des tribunaux du pays pour les délits qu'ils y commettraient, même à bord, envers des personnes étrangères à V équipage^ ainsi que pour les conventions civiles qu'ils pourraient contracter envers elles.

)) Cependant il est de droit commun, indépendamment des traités particuliers et sans qu'ils soient nécessaires, que toutes les discussions relatives aux salaires et conditions d'engagement des gens de mer, et toutes les contestations entre les gens de l'équipage , ou entre eux et leurs capitaines, ou entre les capitaines de divers bâtitiments nationaux, soient terminées par les consuls.

» Il est également reconnu que la juridiction territoriale n'est pas compétente à l'égard des délits qui se commettent à bord entre hommes de l'équipage; et que dans ce cas, comme il s'agit de la discipline intérieure du navire, l'autorité locale ne doit pas s'ingérer, toutes les fois que son secours n'est pas réclamé, ou que la tranquillité du port n'est pas compromise (ce principe est également reconnu en France par une décision du conseil d'État , approuvée le 20 novembre 1806, et par une ordonnance du 29 octobre 4 833).

» Les consuls connaissent donc de tous les différends survenus , dans le ressort de leur département, entre les capitaines, matelots et autres individus embarqués sur les navires de commerce de leurs pays , sauf aux consuls à permettre aux plaignants de recourir à qui il appartiendra, suivant les circonstances, dans le cas où ils ne pourraient rendre justice par eux-mêmes.

» Les consuls ne peuvent juger définitivement en matière crimi-

2^1(1 Cil A P. XII. DKS COiNSLLS.

pour tous les autres nationaux. D'autres gouvernements lui confèrent le droit d'arbitrage sur tous ses concitoyens indistinctement, s'il ne parvient pas à les concilier à l'amiable.

En vertu de cette attribution, lorsqu'il s'élève dans la circonscription corisulaire des contestations entre des individus de sa nation, soit entre les capitaines de navire et leurs équipages, soit entre négociants ou

nelle que les affaires où il n'y a pas lieu de prononcer des peines afflictives,

» Les peines de simple correction seront prononcées par eux conformément aux lois sur la police de la navigation. Mais s'il s'agissait d'un crime ou délit commis par quelques gens de mer, où il peut échoir des peines qui, suivant les lois de la police sur la navigation , sont censées afflictives , les inculpés seraient arrêtés et renvoyés en Grèce par le premier bâtiment grec, etc. L'inculpé, dans ce cas, serait accompagné d'une expédition des pièces de la procédure, adressée à l'autorité grecque du lieu de la destination.

» Si le prévenu s'est enfui du navire, son arrestation définitive et sa détention sont des actes de pouvoir qui ne peuvent être exécutés que par les agents de l'autorité locale. Dans cette circonstance le consul transmet sa demande par écrit aux officiers compétents, qui, après avoir prévenu la justice, lui donneront aide pour faire les recherches nécessaires et opérer l'arrestation de l'inculpé d'après les formes établies dans le lieu ou prescrites par les traités.

» Les consuls exercent amiahlement la juridiction sur les négociants et entre nationaux.

» La juridiction commerciale des consuls, pour causes étrangères à la criminalité, sera réglée d'après le code de commerce français, admis en Grèce. »

A propos du code de commerce français, dont nous venons de faire mention, nous devons reconnaître que les iristitutions administratives et judiciaires protégeant le commerce de la France ont été portées à un degré de perfectionnement qui ne se retrouve nulle part ailleurs. Les consulats français sont certainement ceux qui jouissent de l'organisation la plus complète et la plus régulière.

autres, le consul est tenu de s'employer activenaent à opérer une conciliation amiable, et à prévenir les procédures judiciaires. Si les parties se soumettent volontairement à son arbitrage, il donne sans frais sa sentence arbitrale, consciencieuse et impartiale; à cet effet, il entend chacune des parties pour l'éclaircissement et l'exacte exposition des faits ; il se fait représenter les papiers et documents relatifs au litige , et si l'affaire est de quelque importance il dresse procèsverbal des titres respectifs; il résout la question de la manière la plus expéditive, conformément aux lois de son pays et aux coutumes commerciales et maritimes. La sentence qu'il rend est écrite, et les parties doivent s'y conformer ; sauf à chacune à faire reviser et juger sa cause devant les tribunaux de son pays.

Telle est la marche suivie dans les affaires soumises à l'arbitrage du consul ; mais dès que la contestation donne lieu à une procédure, elle vient devant les tribunaux ordinaires du pays : tant en matière civile que criminelle.

Si donc les parties n'acceptent pas la médiation ou l'arbitrage du consul ou bien si elles sont en procès avec des sujets territoriaux ou des étrangers, il est dans ses obligations de leur faire connaître le mode de procédure à suivre et la loi qui leur est applicable , de leur indiquer des avocats probes et habiles , et de leur épargner par ses bonnes directions des frais et des retards onéreux.

Le consul n'a point à s'immiscer dans les affaires criminelles ou correctionnelles dans lesquelles ses nationaux pourraient se trouver impliqués, soit seuls,

248 CIIAP. Xlf. DES CONSULS.

soit avec un ou plusieurs étrangers, s'il s'agit de ré~ volte, d'homicide, d'assassinat ou de tout autre crime qu'un sujet de son commettant serait accusé d'avoir comynis en mer, sous la domination du souverain : la connaissance de la cause appartient aux tribunaux de son pays. Le consul , dans ce cas , se fait remettre les pièces de conviction et, ayant reçu et consigné dans un procès-verbal les dépositions solennelles du capitaine et des témoins, il prend ses mesures pour renvoyer l'accusé dans sa patrie, où il doit être jugé. Il joint aux pièces déposées entre ses mains une copie vidimée de son procès-verbal. Ce renvoi doit se faire de préférence par un navire national ; le capitaine donne récépissé des pièces et de la remise à lui faite de Taccusé, sous l'engagement écrit d'en opérer la délivrance aux mains des autorités nationales compétentes.

Le consul , lorsque les tribunaux du pays poursuivent un de ses compatriotes , peut se présenter devant eux, non comme protecteur, mais comme conseil de l'inculpé, surtout si celui-ci était sous le coup d'une condamnation capitale, ou que sa liberté fût menacée. Il protège ses nationaux absents dans les affaires qui ne permettraient pas d'attendre leur procuration spéciale. Les différends, enfin, qui pourraient s'élever entre le consul lui-même et l'un de ses nationaux , touchant l'exercice des fonctions consulaires, ne peuvent en aucun cas être portés devant les tribunaux du pays; l'individu qui est ou qui se croit lésé doit se pourvoir devant le ministère des affaires étrangères, et attendre sa décision.

Des franchises et prérogatives des consuls.

Bien que les consuls ne puissent prétendre ni aux immunités, ni aux honneurs et prérogatives accordés aux agents diplomatiques, ils jouissent néanmoins de certains privilèges et franchises , soit en vertu des traités, soit par principe de réciprocité entre les gouvernements respectifs. Mais ces franchises et privilèges ne sont point partout de même nature, et n'ont pas la même étendue, et dans bien peu de pays ils sont déterminés exactement. Un très-petit nombre de traités les précisent, et le principe de la réciprocité (principe assez généralement admis à cet égard) n'est pourtant pas universellement reconnu.

Tout en faisant remarquer que chaque nation a le droit d'accorder aux consuls étrangers telles franchises et prérogatives qu'elle juge convenables , nous indiquerons en quoi consistent ces privilèges dans la pratique.

Dès que ïexequatur a été délivré (voy . § 75), le consul, si les traités ne s'y opposent, peut faire placer au dessus de la porte de son habitation les armoiries de son souverain et le drapeau national. Cette permission n'implique d'ailleurs nullement le droit de soustraire aux recherches de l'autorité locale, en les abritant sous ce drapeau , les individus qui en seraient l'objet.

Les consuls d'une puissance étrangère qui ne sont pas nés ou reconnus sujets de l État qui les reçoit, qui y sont envoyés exprès, qui n'y exercent aucun com-

250 CIIAP. \ll. IJI.S CONSULS.

merce ou profession en dehors des fonctions consulaires, et n'acquièrent point d'immeubles dans le pays, sont exempts du logement militaire, du service de la garde civique ou bourgeoise et des contributions pour ce service, comme aussi de l'impôt personnel, et, de plus, de toutes les impositions publiques ou municipales , directes et personnelles, sans que cette franchise puisse s'étendre aux impôts indirects.

Les consuls étrangers qui, sans être sujets nés ou naturalisés de l'État où ils résident, exercent durant leur séjour dans le pays, à côté de leurs fonctions officielles, un commerce ou une profession quelconque, ou y acquièrent des propriétés immobilières, ces consuls , ainsi que ceux qui sont sujets du pays , sont tenus, comme tous les autres sujets et habitants, d'acquitter toutes les impositions ou contributions de quelque nature qu'elles puissent être. Ils peuvent cependant, s'ils le réclament, se dispenser personnellement du service dans la garde nationale , sauf à s'y faire remplacer au besoin.

En principe, les consuls ne peuvent prétendre, comme les agents diplomatiques, à être indépendants de la juridiction du pays. Toutefois, ceux qui ne sont pas nés ou reconnus sujets de l'État qui les reçoit, qui y ont été envoyés, n'y exercent aucune profession industrielle et n'y acquièrent point d'immeubles, quoique soumis à la juridiction civile et criminelle du pays où ils résident ne peuvent cependant être arrêtés et incarcérés à moins de crime. Quant à ceux qui sont sujets du souverain territorial, l'usage, conformément aux convenances, veut s'ils se rendent

DES COiXSULS. 251

coupables de crime qu'on leur retire Vexequaiur avant de les mettre en jugement.

Il est de droit que les consuls ne puissent être poursuivis par les tribunaux du pays de leur résidence pour des actes qu'ils y auraient exercés par ordre de leur gouvernement dans les limites de leurs attributions et sous l'autorisation tacite du souverain territorial.

Les archives et en général tous les papiers des chancelleries des consulats sont inviolables, et sous aucun prétexte ne peuvent être saisis ni visités par les autorités locales.

Telles sont, en Europe, les franchises et prérogatives des consuls. Dans les États musulmans et dans quelques localités importantes des pays d'outre-mer les traités leur garantissent des immunités plus étendues, qui sont la conséquence naturelle de l'extension de leurs attributions et de leurs pouvoirs. Nous en parlerons ci-après, au § 83.

Quant aux honneurs, à \di 'préséance, etc., voy. § 85.

De r organisation hiérarchique des consulats.

Les consulats sont, en général, placés sous la direction immédiate du ministre des affaires étrangères (*). En conséquence, tout agent, quel que soit son grade, préposé à la direction d'un poste consulaire, corres-

(1) Ce n'est que depuis le commencement de ce siècle que les consulats français relèvent exclusivement du ministre des affaires étrangères ; jusque-là ils étaient sous les ordres du ministre de la marine, et il en est encore ainsi dans quelques pays.

pond directement avec ce ministre. Il correspond également avec la légation accréditée par son gouvernement dans le pays où il réside, pour tout ce qui peut intéresser le bien du service (').

La hiérarchie consulaire comprend les degrés suivants : consul général , consul de première classe, consul de seconde classe ou vice-consul, élève- consul, chancelier, agent du consul ou agent consulaire.

Le consul général est le chef du département consulaire. Quand il n'existe pas de consul général placé à la tête des divers établissements consulaires du pays, la légation accréditée auprès du souverain territorial en remplit les fonctions (^).

Les consuls de première et de seconde classes sont subordonnés au consul général. Ils doivent porter d'office à sa connaissance, ainsi qu'à celle de la légation, tout fait accompli dans leur arrondissement consulaire, et toute mesure en voie d'exécution, qu'ils jugeraient de nature à affecter les intérêts généraux de leurs pays.

Les élèves-consuls sont placés auprès des consuls généraux et des consuls : ils peuvent, en l'absence de

(^) Les gouvernements ont généralement pour principe de choisir, autant que possible, des nationaux, tant pour les consulats salariés que pour les consulats non salariés, de préférence aux étrangers; et les consuls, en proposant au ministre des agents consulaires, dans les lieux où ils jugent utile d'en établir, donnent, à qualités égales, la préférence à leurs compatriotes. En plusieurs pays, les vice-consuls eux-mêmes sont nommés par les consuls généraux et les consuls.

(2) C'est ce qui a lieu, pour ce qui concerne la France, en Russie , en Suède, en Danemark, dans les villes anséatiques, en Espagne, dans le royaume des Deux-Siciles, au Brésil, etc.

leur chef, être chargés de la gestion du poste par intérim. (Voy. § 81 .)

A tous les consulats généraux et consulats de première et de seconde classes est attaché un chancelier. (Voy. § 82.)

Les agents du consul sont ordinairement nommés par le consul général ou le consul dans le district du département ou de l'arrondissement consulaire où les besoins du service réclament que le chef ait un correspondant officiel. Ces agents reçoivent quelquefois le titre honorifique de vice-consuls , comme témoignage de satisfaction pour leurs bons services (*).

Les consuls de première et de seconde classes sont indépendants dans leurs fonctions administratives, judiciaires et de police. Les consuls généraux n'ont donc pas à diriger les consuls ou vice-consuls compris dans leurs circonscriptions; mais, comme chargés de la surveillance générale , ils doivent leur donner tous les avis qu'ils croient utiles au bien du service. Ils exercent sur le régime intérieur de leur administration une inspection d'office; ils doivent s'assurer que les dispositions, les ordonnances ou règlements qui s'y rapportent sont fidèlement observés , et remédier aux abus qui leur seraient directement ou indirectement révélés.

Gomme il est du devoir des consuls généraux et des consuls de communiquer au ministre duquel ils relèvent tous les renseignements et les documents qui

(^) En Russie, en Sardaigne, etc., le tilre de vice-consul est encore un litre réel et de fonction. En France, il a été remplacé par celui de consul de seconde classe.

254 CIIAP. XJI. DES CONSULS.

peuvent le mettre à morne d'assurer ou d'accroître la prospérité du commerce et de la navigation de leur pays , les vice-consuls doivent porter à leur connaissance toutes les informations utiles qu'ils recueillent à cet effet. Bien que transmis directement au ministre par ces agents, ces renseignements, néanmoins, prennent place dans le mémoire général sur Tensemble des affaires que les consuls généraux et consuls rédigent périodiquement pour le ministre (*).

Le vice- consul employé dans un district ou une localité faisant partie d'un arrondissement consulaire est subordonné au consul, comme celui-ci l'est au consul général.

Les agents consulaires agissent sous la responsabilité des consuls généraux et des consuls qui les nomment.

Bien que leur nomination, qui ne doit pas avoir lieu sans l'autorisation préalable du ministre des affaires étrangères, ait été approuvée , et qu'ils aient pu recevoir, sur la demande de leur chef, un titre d'admission de l'autorité locale , ces agents n'ont pas de caractère public. Ils ne peuvent , en conséquence, recevoir aucun dépôt, ni dresser aucun acte de l'état civil, ces actes étant exclusivement de la compétence des consuls généraux et des consuls. Quant aux autres expéditions, les agents consulaires peuvent les délivrer sous la responsabilité des consuls qui les ont commis. Il leur est interdit de nommer des sous-agents ou de déléguer leurs pouvoirs à qui que

(*) Celte disposilion n'est point générale; elle n'est mise en pratique que dans quelques pays pour ce qui regarde les vice-consuls, qui d'ordinaire no correspondent qu'avec les consuls.

ce soit. Ils peuvent être suspendus de leurs fonctions par leurs commettants, mais ils ne peuvent être révoqués ni remplacés sans l'approbation du ministre des affaires étrangères.

Les chanceliers sont ordinairement nommés par le ministre; lorsqu'ils ne Font été que par les consuls ceux-ci restent responsables de leurs actes : s'ils sont brevetés par le souverain , ils ont le caractère d'officiers publics.

Des lettres de provision et de /'exequatur.

Les consuls généraux et consuls envoyés , placés à la tête d'un département ou d'un arrondissement consulaire, sont munis par leurs gouvernements de lettres de provision (diplômes ou patentes) signées par le souverain ('). Les consuls qui, dans les

(*) Voici la teneur ordinaire de cet acte :

Provision de consul (jènérai ou de consul.

N . . . Roi de . . . (Président de la République . . .)^ k tous ceux qui ces présentes lettres verront, salut. Désirant pourvoir à la charge de notre consul général (ou consul) à la résidence de . . . , et étant informé de l'intelligence, probité, zèle et fidélité à notre service du sieur . . . , nous avons fait choix de sa personne pour remplir et exercer ladite charge. A ces causes, nous avons nommé, commis et établi et par ces présentes signées de notre main nommons, commettons et établissons le sieur . , . consul général (ou consui) pour exercer en cette qualité, conformément aux dispositions des ordonnances et instructions, les fonctions qui lui sont confiées. Voulons qu'il jouisse des honneurs, autorité, prééminence et prérogatives attachés à ladite charge avec faculté de déléguer des vice-consuls et des agents consulaires dans les ports de sa circonscription consulaire, sous la réserve de nos instructions. Ordonnons à tous navigateurs, commer-

pays d'outre-mer sont en même temps Chargés d'af-

çants et autres, sujets du royaume (de la république), de le reconnaître et de lui obéir. Mandons à notre légation à ... de faire reconnaître le dit sieur ... en la qualité ci-dessus exprimée, afin qu'il puisse exercer librement ses fonctions, sans qu'il y soit apporté aucun trouble ni empêchement, offrant d'user d'une réciprocité parfaite lorsque nous en serons prié et requis. En témoin de quoi nous avons fait mettre notre sceau à ces présentes. Donné à ... le ... ,

{Signature du souverain (du président).) [Signature du ministre des affaires étrangères.)

Brevet de vice-consul ou d'agent consulaire.

Au nom de Sa Majesté le roi de ... ( le Président de la République . . .).

Nous [nom^ titre, etc.)^ consul général (ou consul), investi par l'ordonnance [date] du droit de déléguer des agents dans notre arrondissement consulaire , ayant jugé utile au bien du service de pourvoir à l'emploi de [vice-consul , ou d'agent consulaire) de . . . [nom du pays auquel appartient le consul général ou consul) à . . . , avons, en vertu de l'autorisation spéciale à nous donnée à cet effet par le ministre secrétaire d'État au département des affaires étrangères, sous la date du ... , nommé en qualité de [vice-consul , ou agent consulaire) de [nom du pays du consul) le sieur . . . (nom, et indication de la nationalité)^ à l'effet d'agir à ce titre sous notre direction, et conformément aux dispositions des lois, ordonnances, décisions et instructions, pour tout ce qui regarde les intérêts et la protection des navigateurs, commerçants et autres sujets de ... . dans le lieu susmentionné. En conséquence, nous prions et requérons les autorités compétentes de reconnaître et faire reconnaître le dit sieur .... en ladite qualité de [vice-consul, ou agent consulaire) de [nom du paijs du consul), de lui assurer le libre exercice de ses fonctions et de lui donner aide et protection partout et en toute circonslance.où besoin sera. •

En foi de quoi nous avons signé le présent brevet, et y avons apposé le sceau officiel du [consulat général ou consulat de . . .) en cette résidence.

Fait à . . . , le . . .

[Signature du consul général ou du consul.) (Signature du chancelier.)

faires (^ ) reçoivent seuls des lettres de créance (^).

Le diplôme des consuls non -envoyés et choisis parmi les négociants du lieu , étrangers ou nationaux, n'est signé que par le ministre des affaires étrangères.

Les diplômes ou brevets des agents des consuls sont délivrés par le consul chef de l'arrondissement dans lequel ces agents exercent leurs fonctions.

Les provisions consulaires sont envoyées par le ministre des affaires étrangères à la légation accréditée auprès du souverain sur le territoire duquel le consul est appelé à remplir sa charge, afin d'en obtenir Veœequalur : c'est-à-dire l'acte indispensable en vertu duquel il est admis à l'exercer (^).

(^) Les consuls généraux que la France entretient au Caire, à Tunis et à Tripoli, dans les capitales de diverses républiques de l'Amérique méridionale, ainsi, si nous ne nous trompons, qu'à Canton et à Manille, portent également le titre de Chargés d'affaires. L'agent français à Bucharest y est accrédité comme agent et contul général. Le caractère politique dont ces consuls sont revêtus leur confère des pouvoirs et des prérogatives beaucoup plus étendus que ne le sont ceux de leurs collègues en Europe (§ 83).

(2) Les agents diplomatiques n'ayant à traiter qu'avec le souverain du pays et ses ministres, leurs lettres de créance sont le seul titre dont ils aient besoin pour pouvoir entrer immédiatement en fonction; mais un agent consulaire n'ayant à exercer les siennes qu'auprès des autorités secondaires ne pourrait s'en faire reconnaître s'il n'était muni d'une autorisation écrite de leur souverain qui le déclare habile à exercer les fonctions spécifiées dans le diplôme qui l'a nommé. De là la nécessité de Yexequatur.

p) L'exequatur est accordé, tantôt, comme en Belgique, par une ordonnance du souverain, communiquée au consul, en copie certifiée, par le ministre des affaires étrangères; tantôt, comme en Angleterre, par une ordonnance signée par le souverain, contre-signée par le ministre, et transmise en original; tantôt, enfin , comme dans I. 17

258 CIIAP. Xll. DES CONSULS.

Le gouvernement local donne avis aux autorités provinciales de sa délivrance, afin que le consul soit reconnu en sa qualité dans toute l'étendue de l'arrondissement commis à sa surveillance.

• Le consul a des rapports directs avec ces autorités pour toutes les affaires de service. S'il s'élève quelque difficulté pour la solution de laquelle la décision du gouvernement territorial soit nécessaire, il en fait un rapport circonstancié à la légation de son pays; et

le royaume des Deux-Siciles , par la transcription de l'acte (signée par le ministre) au verso des provisions consulaires; quelquefois même par un simple avis donné par le gouvernement local à la légation du pays auquel le consul appartient.

Vexequatur est ainsi rédigé :

N . . . par la grâce de Dieu, roi de . . . (N . . . président de la république ....), savoir faisons qu'ayant vu et examiné les patentes de S. M. le roi de ... ( le président de la république ....), en date du . . . , en vertu desquelles le sieur ... est nommé consul de . . . à . . . , et voulant traiter favorablement ledit sieur . . . , nous lui accordons la permission de jouir de l'effet du contenu en ladite patente, ainsi que de tous les privilèges, franchises et prééminences attachés à son emploi. Ordonnons à toutes les autorités administratives et judiciaires de le reconnaître en la qualité de consul , afin qu'il puisse exercer librement les fonctions qui lui sont confiées.

Enjoignons particulièrement à l'autorité supérieure de la province de . . . (du département de . . . ) de tenir la main à l'exécution du présent ordre, et de le faire enregistrer partout où besoin sera.

Donné à . . . , le . . .

[Signature du souverain.)

[Signature du ministre.)

Les consuls et vice-consuls nommés dans les échelles du Levant obtiennent , sur la demande du ministre de leur nation résidant à Constantinople , un barat ou lettre-patente de la Porte qui spécifie les immunités et prérogatives attachées à leurs fonctions.

celle-ci se charge de provoquer la décision ministérielle.

La lettre de provision confère ordinairement au consul une juridiction plus ou moins étendue sur ses nationaux, notamment sur les capitaines de la marine marchande de son pays. (Voy. p. 271.)

De rentrée en fonction du consul.

Nous avons dit, au paragraphe précédent, que tout consul a besoin pour entrer en exercice du consentement du gouvernement local. Dès qu'il en est nanti, le consul , en prenant possession de sa charge , donne aux autorités de la province où il doit la remplir l'avis officiel de son arrivée et de la délivrance de Veûcequatur. Il communique cet avis aux divers agents consulaires placés sous ses ordres et qui font partie du département ou de l'arrondissement consulaire commis à sa surveillance, et en fait part au public par une annonce officielle dans les journaux du pays.

Les archives du consulat lui sont remises par son prédécesseur ou par l'officier consulaire (élève-consul ou chancelier) qui avait été chargé de la gestion intérimaire du consulat. Vérification faite des pièces, un procès-verbal constate cette remise. (Voy. T. II, p. 519.)

Ces formalités accomplies, le consul convoque ses nationaux pour leur notifier, dans une réunion d'office, son entrée en fonction. Le chancelier dresse le

procès-verbal de la séance sur les registres du consulat, et les assistants y apposent leurs signatures. Les députés de la nation ('), s'il en existe sur les lieux, signent les premiers après le consul.

Des devoirs et des attributions du consul.

Les attributions des consuls sont en général déterminées par les traités; à défaut de conventions spéciales qui en précisent la nature et l'étendue , elles Se règlent sur les pouvoirs conférés par le diplôme constitutif, dont Yeœequatur autorise Fexercice, et se modifient dans leur application d'après les lois et coutumes particulières à chaque pays. Quelles que soient d'ailleurs ces modifications , la première obligation du consul est de prêter tout son appui au commerce légal de ses nationaux, de les protéger contre toutes vexations ou mesures arbitraires dont ils pourraient être atteints ou menacés. Il lui appartient d'appuyer leurs justes réclamations auprès des autorités de sa rési-

(^) Dans les villes où le nombre des nationaux est assez considérable pour former une sorte de colonie ils désignent entre eux , par voie d'élection, deux ou trois négociants notables, lesquels portent le nom de députés de la nation. Ce sont eux qui, dans certaines circonstances, sont chargés de portera la connaissance du consul les réclamations ou les vœux de ses nationaux, et leurs félicitations à l'occasion de fôtes nationales. Lorsque la colonie a fondé, par souscriptions annuelles, une caisse de secours pour les familles nécessileuies, les députés ont le contrôle des recettes et des dépenses effectuées par le chancelier du consulat.

dence, et de réclamer, en cas de déni de justice, auprès du gouvernement territorial lui-même par Tenri'emise de la légation de son pays.

Autant qu'il est en son pouvoir, le consul doit chercher par des observations officieuses faites en temps utile, et même par des démarches officielles, à lever les obstacles qui, dans son arrondissement consulaire et par suite de mesures prises par Tautorité locale, pourraient être préjudiciables à la navigation et au commerce de sa nation.

Il doit, en cas de besoin, protester contre toute infraction des traités de commerce et de navigation existants, veiller à la stricte exécution des conventions sur les droits d'aubaine et de détraction, et en général de toute convention dont les clauses intéressent les biens ou les droits de ses nationaux. Comme étant leur protecteur naturel, il peut, dans certaines circonstances, représenter d'office, c'est-à-dire sans mandat spécial , des tiers absents , lorsque par le décès de l'un de ses concitoyens une succession vient à s'ouvrir dans l'étendue de son arrondissement consulaire, et s'adresser à cet effet aux autorités locales compétentes pour signaler l'existence des absents intéressés au partage.

Quand les lois du pays où il réside ne s'y opposent pas formellement, ou qu'en vertu du principe de réciprocité la faculté, lui en est accordée, le consul doit, au besoin , apposer les scellés , contradictoirement avec les officiers publics du pays , sur les effets de ses nationaux décédés et assister à l'inventaire qui accompagne cette mesure. Si l'usage établi s'oppose

2C)2 CHAl\ XII. OLS COiNSULS.

à la mise des scellés, il doit en requérir l'apposition par les agents de l'autorilé locale.

Le consul doit faire tous les actes conservatoires qu'il juge utiles aux intérêts de ses compatriotes compromis par les faillites des négociants du pays ou par toute autre cause. Il a qualité pour réunir et conserver dans sa chancellerie , sous sa responsabilité personnelle, les dépôts d'effets, d'argent ou de documents et titres qu'il consent à prendre sous sa garde, en dresser des procès-verbaux, délivrer des récépissés, et provoquer, si le décès du déposant y donne lieu, l'ouverture des testaments et codicilles qui lui auraient été confiés, principalement s'il existe des mineurs. Il peut ordonner la vente aux enchères des marchandises et effets volontairement déposés lorsqu'il s'est écoulé deux ans sans qu'ils aient été retirés.

Il doit légaliser tous les papiers que ses nationaux, ainsi que les habitants du lieu de sa résidence, sont dans le cas de faire présenter aux tribunaux et aux caisses publiques de son pays.

Il a la police et l'inspection sur les navires de sa nation, il en surveille les opérations et vise les papiers de bord. Il exerce la même inspection sur les gens de mer de son pays, dont il juge les contestations et différends.

Il délivre les manifestes d'entrée et de sortie , ainsi que les patentes de santé, s'il est* nécessaire. Selon les circonstances , il se borne à viser et légaliser les patentes de santé délivrées par l'autorité locale. Il reçoit toutes les déclarations des capitaines de navire; il autorise les emprunts à la grosse ^ soit pour

réparations d'avaries, soit pour achats de provisions et d'agrès; il fait procéder à la vente des navires déclarés innavigables.

Il peut régler à l'amiable et comme arbitre les différends et contestations entre ses nationaux lorsque ceux-ci lui en ont déféré la connaissance et l'arbitrage (^).

Autant qu'il est en son pouvoir , il procède au sauvetage des bâtiments naufragés de la marine marchande ou militaire de son pays ; il veille à la conservation ou procède à la vente publique des effets, armements, agrès, marchandises, etc., qui ont pu être recueillis. L'autorité locale ne peut y concourir que pour prêter aide officieuse.

Il assiste de ses bons offices les commandants des navires de guerre de, sa nation en relâche, et veille, dans le port de sa résidence , à ce qu'il soit rendu au pavillon national les honneurs qui lui sont dus. Il peut réclamer les matelots déserteurs et rapatrier les matelots naufragés.

Il délivre des passe-ports à ses nationaux , et dans quelques pays aux étrangers eux-mêmes; il vise éga-

(^) La convention de 1788 entre la France et les États-Unis de l'Amérique du Nord porte, article 12, que « tous les différends et procès entre les sujets de l'une des parties contractantes sur le territoire de l'autre, et notamment tout ce qui concerne les gens de mer, seront jugés par les consuls respectifs , sans qu'aucun officier territorial puisse intervenir, et que les appels des jugements consulaires seront portés devant les tribunaux du pays qui a institué les consuls, lesquels tribunaux pourront seuls en connaître. » Il est à propos de remarquer que celte disposition n'est point générale.

lement tous les passe-ports destinés à être représentés aux autorités de sa nation,

Dans plusieurs pays, indépendamment de certains actes du ressort du notariat, dont il délègue la délivrance à son chancelier (*) , le consul exerce les fonctions d'officier de l'état civil, et, comme tel, dresse des actes de naissance, d'adoption, de tutelle officieuse, de mariage, d'émancipation, de succession et de décès. (Yoy. T. II, p. 596-604.)

Par ses diverses attributions, comme on le voit, le consul exerce des fonctions mi-parties administratives ei judiciaires au profit non-seulement de ses nationaux, mais aussi des citoyens du pays qui l'admet à remplir sur son territoire la charge importante dont il est revêtu.

En vertu de ses pouvoirs enfin, il a la faculté d'établir des agents, sous sa responsabilité et sous ses ordres , sur les points de sa circonscription consulaire oii les besoins du service peuvent l'exiger.

Nous parlerons plus loin des attributions politiques dévolues aux consuls dans les États musulmans, dans les capitales des grandes républiques de l'Amérique du Sud et quelques autres postes importants des pays d'outre-mer. (Voy. § 83.)

Notre tâche ne serait qu'imparfaitement remplie si après avoir exposé sommairement, comme nous venons de le faire, les diverses attributions du consul

(1) Les consuls français et autrichiens sont dans ce cas.

nous ne revenions pas avec quelques détails sur leur application.

Des rapports du consul avec les autorités locales. — L'envoi d'un consul supposant une convention expresse ou tacite entre les Etats respectifs, Texercice de ses fonctions est subordonné à la délivrance de Vexequatur. C'est ordinairement au ministre accrédité auprès de la cour étrangère à en demander l'expédition; dans le cas seulement où il n'y aurait pas dans le pays une légation de son souverain le consul s'adresserait directement au ministre des affaires étrangères.

Aussitôt que Vexequatur a été délivré le consul en donne avis aux autorités compétentes de son arrondissement consulaire, si toutefois l'usage du gouvernement local n'est point de faire lui-même cette communication.

Le consul n'a point à s'immiscer dans les affaires que ses nationaux peuvent avoir pour leurs intérêts privés avec des particuliers , ou avec le gouvernement du pays où il réside. A moins de courir le risque de se compromettre , il ne doit faire pour eux d'autres démarches officieuses que celles que comporte une simple recommandation.

Le but principal de l'institution consulaire étant d'assurer au commerce extérieur et à la navigation nationale le maintien de leurs droits , le consul intervient auprès des autorités locales toutes les fois qu'il y est porté atteinte par un acte ou une mesure contraire soit à la justice naturelle , soit aux traités existants ou aux formes établies par les lois du pays. Leur

26« ClIAP. XJI. DES CONSULS.

intervention a donc lieu, quand ils en ont été requis, dans le cas d'un déni de justice, d'une prévarication de la part du juge, dont il n'y aurait aucun redressement à espérer par les voies ordinaires; à l'occasion d'un acte arbitraire, comme le serait l'exigence de droits illégaux, et en général de toute mesure préjudiciable aux intérêts légitimes de ses nationaux ou aux privilèges que leur assurent les traités.

Ce point important réclame une extrême circonspection ; il exige de la part du consul une connaissance parfaite des lois, des coutumes établies et des conventions existantes entre les deux nations, pour ne pas invoquer des droits qui ne seraient pas fondés. La prudence lui prescrit dans les cas douteux d'en faire l'objet d'un rapport motivé à son gouvernement et d'attendre sa décision.

C'est pour le consul un devoir non moins étroit de s'appliquer, dans les limites de sa charge, à écarter tous les obstacles qui peuvent s'opposer aux progrès du commerce national et gêner les opérations particulières des négociants, surtout dans leurs rapports avec les douanes, et à solliciter en faveur de ses nationaux toutes les facilités qui , n'étant point stipulées par les traités, peuvent être accordées sans porter atteinte aux lois du pays où il réside et aux intérêts territoriaux.

Il adresse, à cet effet, ses réclamatiofiS ou représentations officielles aux autorités locales, et si ses observations ne sont pas accueillies il en réfère à son gouvernement (^).

(^) Dans ses rapports avec les autorités du pays le consul ne cor-

Dans ses rapports avec les autorités comme dans ses relations privées, le consul doit s'abstenir de toute manifestation d'opinion et de toute démarche dont une politique ombrageuse pourrait s'inquiéter. Son devoir est d'observer scrupuleusement cette circonspection et cette bienséance qui doivent caractériser l'homme public, et qui ne sauraient être négligées sans nuire à la bonne intelligence. Le maintien de sa dignité importe à la considération qui est due à sa charge; pour que les prérogatives qui y sont attachées soient conservées intactes, il ne faut pas que des prétentions exagérées puissent donner lieu à des plaintes sur son compte ou à des mésintelligences entre les gouvernements respectifs.

Le consul, enfin, par ses formes obligeantes, doit chercher à se concilier l'estime des habitants du lieu où il vit. Quant aux hommages à rendre aux autorités

respoad qu'avec les autorités judiciaires et administratives de son arrondissement. Cependant il peut se présenter des circonstances où il soit laissé à sa prudence, et pourvu qu'une telle démarche ne lui soit pas interdite par ses instructions, de s'adresser directement au ministre, mais seulement dans le cas où il n'y aurait point de légation de son souverain dans le pays, et où, contre toute attente, les autorités locales se refuseraient à faire droit à de justes réclamations.

Ses communications avec les autorités ont lieu le plus possible de vive voix. A moins qu'il ne soit chargé par son gouvernement de faire telle ou telle notification il ne communique par écrit qu'autant que les circonstances l'y obligent, et il ne saurait être dans ce cas trop circonspect pour éviter de se compromettre. Quels que soient les sujets qu'il traite, il doit les exposer d'une manière claire et simple, sans exagération ; être exact dans les faits qu'il rapporte, les classer avec ordre, et toujours en observant l'étiquette et le style convenables aux personnes auxquelles il s'adresse.

26S CHAI». XM. DLS CONSULS.

supérieures à certaines époques, il doit se conformer à ce que les convenances lui prescrivent; comme il doit aussi se prêter aux actes extérieurs qu'exigent le respect pour la religion du pays, les égards pour l'opinion publique et les usages nationaux : en tant que ces actes ne dérogent point au caractère public dont il est revêtu.

Rapports du consul avec son gouvernement. — Placé sous la direction du ministre des affaires étrangères, le consul lui rend compte de toutes ses opérations; il ne doit se permettre aucune démarche, aucune mesure, aucune correspondance qui sortiraient de ses attributions ordinaires sans y être autorisé par ce ministre. Il n'adresse qu'à lui (/) les informations qu'il est à même d'obtenir concernant les intérêts commerciaux et maritimes de son pays, et dans la manière de recueillir ces informations il procède avec réserve et avec prudence. Le caractère public dont il est revêtu et la responsabilité qui en dérive lui prescrivent de s'abstenir scrupuleusement de toute participation directe ou indirecte aux affaires politiques du pays où il réside; mais il n'en est pas moins de son devoir de faire part à son gouvernement de toute mesure importante, accomplie ou projetée, qui parviendrait à sa connaissance et qui, bien que relative à la poli-

(^) Lorsque le consul est autorisé par son gouvernement à correspondre directement, dans les cas prévus par ses instructions, avec les ministres de la marine et du commerce, avec les commandants des bâtiments de guerre, ou avec les autorités supérieures des autorités frontières, il en rend chaque fois un compte sommaire au ministre des affaires étrangères.

tique de l'État, pourrait avoir quelque influence sur les intérêts ou la sécurité de ses nationaux.

Dans les cas imprévus où des difficultés exigeant une solution urgente ne lui permettraient pas d'attendre les ordres du ministre des affaires étrangères, le consul est autorisé à s'adresser à la légation de son pays accréditée auprès du souverain territorial. Il se conforme alors aux décisions provisoires qu'il en reçoit et en rend compte au ministre. Si ces décisions lui font défaut et qu'il agisse de son chef, sous sa responsabilité personnelle , il ne saurait trop se hâter de la mettre à couvert en motivant auprès de qui de droit ses actes ou ses démarches.

Le consul transmet régulièrement l'état des navires qui arrivent des ports de son pays ou qui partent pour cette destination. Il fait connaître, autant que possible, les prix courants des produits naturels ou manufacturés qui arrivent sur le marché local et le cours du change ; il donne , lorsqu'il le juge utile , ses réflexions sur les causes des revirements qu'éprouvent ces prix, ainsi que le fret et le change. Il indique quels articles du commerce national, de l'industrie manufacturière ou agricole pourraient, dans son opinion, trouver un débit avantageux ou se placer en plus grandes quantités, et par quels moyens ; il y ajoute, au besoin, les échantillons des objets manufacturés et des produits dont l importation ou l'exportation lui paraîtraient désirables.

Il communique au ministère les tarifs de douane et de port en vigueur dans le pays où il fonctionne , et le prévient sans retard des changements effectués

5!70 CIIAP. XII. DKS CONSULS,

OU projetés dans ces tarifs. Il lui fait connaître tous les traités , ordonnances ou actes législatifs nouveaux concernant la navigation et le commerce. Il signale l'établissement et la suppression des phares et les variations importantes qui pourraient survenir dans les barres des fleuves de son arrondissement. Il donne avis immédiat de tous les symptômes de maladies contagieuses , de tout changement relatif aux quarantaines et aux institutions y relatives.

Le consul informe son gouvernement du mouvement des forces navales des diverses nations dans les parages voisins de sa résidence, ainsi que des événements de mer de quelque intérêt; il l'avertit de l'existence, de la sortie et de la capture des corsaires ou des pirates qui courent les mers adjacentes, ainsi que des préparatifs dans les ports de son consulat qui feraient présumer une guerre prochaine. Il tient la main à l'observation des règlements sur le pavillon national ; il porte à la connaissance du ministre les condamnations encourues par les capitaines de la marine nationale pour infraction aux lois de douane ou tentative de fraude.

Là 01:1 la traite est interdite par convention expresse entre les deux gouvernements respectifs, le consul doit veiller à l'infliction des peines encourues par ses nationaux qui transgresseraient les lois prohibitives du commerce des esclaves. S'il apprend que les sujets d'une tierce puissance sont favorisés au préjudice des droits et des privilèges de ses nationaux , il en instruit aussitôt le ministère. En résumé, le consul doit au gouvernement dont il tient sa charge les infor-

mations de toute nature dont la connaissance peut être utile aux intérêts qui lui sont confiés.

Rapports du consul avec la marine marchande» — Les marins de chaque pays ont dans leurs consuls des protecteurs naturels. Tout agent consulaire doit leur prêter son secours en cas de détresse; intervenir en leur faveur s'ils sont lésés; les aider de ses conseils , les appuyer de ses bons offices , défendre ou sauvegarder leurs personnes , leurs biens , leurg droits et leur liberté. Dans ce but, partout où il est besoin, le consul doit agir ou parler pour eux, et, s'il est nécessaire, adresser aux autorités locales des représentations verbales ou par écrit , élever des réclamations, formuler des plaintes.

Le consul est tenu de faire connaître aux capitaines arrivant pour la première fois dans le port, ou qui auraient une connaissance imparfaite des règlements y établis, tout ce qu'il leur importe de savoir relativement aux lois et aux usages du lieu, spécialement en ce qui concerne les douanes.

Il tient registre de tous les bâtiments nationaux qui entrent dans le port de sa résidence et qui en sortent. Lorsqu'un de ces bâtiments arrive, il est en droit d'exiger du capitaine, conformément aux règlements, qu'il se présente au consulat pour exhiber ou déposer le passe-port du bâtiment et le rôle de l'équipage ; et même, selon les prescriptions de quelques pays, pour présenter en même temps une copie du manifeste du chargement, dûment signée. Il se fait rendre compte de l'état sanitaire du navire, du lieu et de l'époque de son départ, de la nature et de la valeur de

la cargaison, de la route suivie, du temps employé pour le voyage; des désordres, accidents, rencontres, périls et autres cas fortuits qui auraient troublé sa traversée : le tout sous peine d'amende pour le capitaine si ce devoir était négligé.

Presque tous les règlements donnent au consul le droit de vérifier les déclarations qui lui sont faites et de contrôler les documents, de même que le livre de décompte des appointements des officiers et des matelots, l'acte de propriété de l'armateur, la chartepartie et les passe-ports des passagers (*).

L'agent consulaire prend note sur ses registres des papiers de bord dont il reçoit le dépôt. Il y consigne le nom du bâtiment et du capitaine, le jour de son arrivée , le nombre des marins, le tonnage de la cargaison, sa nature et sa valeur, etc.

Il procède de même au départ du navire , exigeant du capitaine qu'il indique le lieu de sa destination et ceux où il a intention de faire échelle. Il se fait représenter les expéditions de la douane, et ne rend les papiers et le passe-port déposés qu'après y avoir mis son visa.

Conformément aux codes maritimes de la plupart des nations le capitaine de navire qui a essuyé en cours de voyage des avaries grosses doit , en entrant dans le port de relâche forcée , faire à son consul une déclaration circonstanciée des accidents du voyage, se réservant de réclamer de qui de droit le montant

(^) Quelques règlements, allant plus loin, exigent, dans l'intérêt des fréteurs, que le consul, après examen, certifie véritables les comptes de dépense du navire.

des avaries. Le consul dresse un procès-verbal de la déclaration sur ses registres, le fait signer par toutes les parties et en délivre des copies légalisées à celles qui lui en font la demande. A plus forte raison, les mêmes formalités sont exigées dans le cas où le capitaine se serait vu forcé, pour sauver le navire, de jeter à la mer tout ou partie de la cargaison.

Pour ce qui concerne les avaries ordinaires ou simples et les avaries particulières (^) que le navire ou la cargaison auraient éprouvées soit en pleine mer, soit dans le port, le consul, suivant les règlements de plusieurs pays, est tenu, surtout s'il n'y a pas de consignataire chargé des intérêts du propriétaire, ou un fondé de pouvoirs sur les lieux, de contrôler le dommage, de vérifier les déboursés qu'exige l'état du bâtiment et de la cargaison, et d'inspecter scrupuleusement et en détail les réparations faites par le commandant du navire, afin d'empêcher que les capitaines intéressés ne s'écartent de la fidélité qu'ils doivent à leurs fréteurs. Si les comptes y relatifs sont trouvés justes le consul les légalise par sa signature.

Les règlements consulaires , en réglant la taxe des dommages qu'un bâtiment peut éprouver en mer ou dans le port , laissent souvent indécise la question de savoir dans quel cas la répartition des grosses avaries

(*) Les avaries grosses, générales ou extraordinaires, qui doivent être couvertes par une contribution proportionnelle entre la valeur des marchandises, la valeur ou une part de la valeur du navire et une part du montant du fret, ont besoin d'être réglées et réparties.

Les avaries ordinaires et particulières, qui retombent à la charge du navire ou des choses qui ont souffert le dommage ou occasionné la dépense, ne sont point sujettes à règlement.

doit être faite par les autorités locales selon les lois du pays, ou par le consul. Il est de principe, du moins habituellement, que si des individus de la nation du consul, conjointement avec des habitants du lieu où il réside, sont intéressés dans la cargaison, l'avarie est réglée par les tribunaux du pays; toutefois le consul est entendu dans l'intérêt de ses nationaux. Lorsque ces derniers seuls sont intéressés, c'est le consul qui, sur la réquisition du capitaine et conjointement avec les correspondants du propriétaire, s il y en a sur les lieux, nomme des experts pour estimer, en sa présence et en celle desdits mandataires, les dommages éprouvés par le navire et la valeur des marchandises sauvées. L'instruction ainsi faite par les experts est légalisée par le consul , et la taxe affirmée par serment.

Le capitaine de navire pouvant être contraint, pour le bien du bâtiment ou de la cargaison, d'emprunter, dans un port de relâche forcée, à la grosse aventure , il est de rigueur que des emprunts de cette nature ne puissent être contractés sans le consentement des commissionnaires des armateurs, s'il y en a, et ne soient effectués que sur le corps du navire ou sur le navire et les marchandises conjointement. Les emprunts doivent être annotés sur les papiers de bord et respectivement sur les connaissements, et le capitaine est tenu de faire, par écrit, avec le préteur, un contrat à la grosse, ou en réglant les clauses conformément aux lois du pays, si ce prêteur est un étranger.

Lorsque, d'après ces lois, la rédaction du contrat appartient aux autorités locales, le capitaine n'en doit

DES CONSULS. 27i5

pas moins soumettre à son consul la nécessité de l'emprunt, particulièrement s'il n'y a pas de correspondants des armateurs sur les lieux. Le capitaine et les gens de l'équipage affirment sous serment, devant les autorités compétentes du port, les circonstances qui le contraignent à l'emprunt; et s'il n'appartient pas à ces autorités d'en rédiger l'acte, le serment est prêté par-devant le consul, qui en dresse procès-verbal.

Si les circonstances contraignent un capitaine à faire subir à son navire , dans un port étranger , des réparations de telle nature qu'il en résulte un changement essentiel dans sa coque , le consul doit indiquer les motifs de cette modification de forme sur les papiers de bord, en autorisant le capitaine à reconduire le bâtiment dans un port national.

D'après la plupart des règlements , le transfert de la propriété de bâtiments appartenant à des nationaux et vendus en pays étranger s'opère selon les lois et les usages du lieu de la vente. Le consul doit veiller à ce que lès droits des tiers soient respectés, la solde des marins acquittée , et à ce que le capitaine dépose entre ses mains une somme suffisante pour l'entretien et le renvoi de l'équipage. Quelques gouvernements prescrivent que le consul surveille les ventes qui pourraient se faire des navires de son pays dans les ports de son arrondissement, et qu'il exige, hors le cas d'innavigabilité bien constaté par experts , que le capitaine lui exhibe une procuration régulière ou tout autre document légal qui l'autorise à effectuer cette vente. Ce n'est qu'après avoir reconnu la validité de ce titre qu'il peut donner son consentement pour l'exé-

cution, toutes les fois qu'il aura la conviction que le prix olïert de bonne foi pour le navire correspond à sa valeur. Dans tous les cas, si l'acheteur n'est pas sujet de son souverain , le consul retient tous les papiers qui constatent la nationalité du bâtiment; il en donne reçu au capitaine, les biffe, les coupe en deux en sa présence et les transmet en cet état au ministre des affaires étrangères.

S'il se trouve quelque navire condamné pour innavigabilité par l'autorité compétente, ou abandonné du capitaine ou du consignataire par un motif quelconque, le consul, après s'être assuré qu'il n'existe aucun fondé de pouvoirs du propriétaire, s'occupe de mettre en sûreté le navire et la cargaison jusqu'à ce que les propriétaires ou assureurs aient fait parvenir leurs ordres.

Le capitaine dont le navire aurait été pillé par un pirate est tenu de remettre à son consul un rapport circontancié des faits à Fappui de sa déclaration. Il en agit de même s'il a été obligé d'abandonner son bâtiment par fortune de mer ou par toute autre cause. Si le navire est saisi par suite d'un procès, le consul doit s'entremettre pour faire lever la saisie, sur la présentation d'une caution suffisante offerte par les armateurs ou les affréteurs.

Lorsque , en temps de guerre, et par les ordres d'un gouvernement étranger, un embargo a été mis sur un bâtiment neutre, ou que ce bâtiment a été saisi, comme aussi lorsque ce navire à été amené comme prise par un vaisseau de guerre ou armé en course dans Tun des ports de l'arrondissement consulaire; ou

DES COiNSULS. 277

bien encore lorsque dans cette circonstance une action est intentée par le capteur par-devant le juge du lieu, le consul compétent en informe la légation de son souverain et le ministre des affaires étrangères. Il emploie les moyens convenables pour obtenir la relaxation, ainsi que des indemnités, s'il y a lieu, et fait, en attendant l'issue de ses démarches, tout ce qu'exigent la conservation et la sûreté de la cargaison et des équipages (^).

(^) En ce qui touche l'intervention des consuls dans les cas qui se rapportent à la liberté de la navigation et du commerce des États neutres pendant la guerre , ces fonctionnaires se règlent sur les dispositions des traités existants et sur la teneur de leurs instructions.

Selon le droit des gens universel, quoiqu'on s'en soit parfois écarté, un vaisseau neutre rend la cargaison neutre. Mais les questions de neutralité maritime que soulève le jugement des prises donnent lieu à de nombreuses interprétations. Quelques États sont convenus par des traités que les discussions qui s'élèvent sur la neutralité du chargement entre le capteur et les réclamants doivent être portées devant le consul qui représente les intérêts de ces derniers dans le port où la prise est conduite. D'autres États, qui ne sont pas liés par des traités de commerce et des stipulations concernant le jugement des prises , soutiennent que la nation belligérante n'a aucune juridiction ni sur la mer où la prise a été faite, ni sur le navire enlevé, ni sur sa cargaison , ni sur les armateurs ou les fréteurs qui en revendiquent la propriété.

Nous recommandons aux consuls qui désirent s'éclairer sur ces matières importantes les ouvrages de Steck, Essais sur divers sujets relatifs à la navigation et au commerce pendant la guerre, publiés en 1794 , et de Martens, Précis du droit des gens moderne de l'Europe {\S^]).

Il ne saurait entrer dans nos intentions de nous occuper ici , par analogie, de la faculté accordée quelquefois aux consuls d'autoriser, en temps de guerre, les armements en course, non plus que des obligations et des formalités qu'ils ont à remplir dans les affaires de prises i ces questions doivent être étudiées dans leur ensemble.

Lorsqu'un consul apprend qu'un navire de sa nation, en relâche dans un port de son arrondissement, se dispose à se rendre dans un lieu dont l'accès offrirait de graves dangers, soit par suite d'une déclaration de blocus, soit à raison de l'état sanitaire ou pour toute autre cause, il en prévient le capitaine, et s'il sait un autre port de la même puissance oii il puisse aborder en sûreté il porte ce renseignement à sa connaissance.

S'il existe dans le port où il réside une administration sanitaire qui , d'après les règlements locaux , doit délivrer des certificats de santé aux navires en partance , le consul veille à ce que les capitaines de sa nation se mettent en règle à cet égard , et il vise les certificats obtenus.

Le remplacement d'un capitaine de la marine marchande à l'étranger ne peut communément s'effectuer que sur l'exhibition, faite au consul par le consignataire, de pouvoirs suffisants émanés du propriétaire du navire , excepté le cas d'empêchement absolu pour cause de maladie. L'autorisation du consul est subordonnée à cette condition.

Rapports du consul avec la marine militaire. — Lorsqu'un vaisseau de guerre de sa nation relâche dans le port de sa résidence , le consul doit assister le commandant dans tout ce qui concerne le service de l'État. Il fait les démarches nécessaires pour préparer et maintenir le bon accord entre les officiers et les autorités locales. Le consul et le commandant se commu-

Nous nous bornerons à renvoyer à ce qui est dit de la course maritime dans l'onvrago de Laget de Podio, pages 245 à 303.

niquent tous les renseignements qui peuvent intéresser la marine militaire. La police des bâtiments du commerce leur étant également dévolue, ils s'entendent sur le partage des attributions qui leur sont communes. Si des hommes désertent des bâtiments de guerre, le consul , sur la dénonciation qui lui en est faite, intervient auprès de l'autorité locale pour qu'ils soient poursuivis et arrêtés.

En cas de naufrage dans le port d'un bâtiment de l'État, le consul s'entend avec les officiers sur les mesures à prendre pour le sauvetage.

Les consuls de plusieurs puissances, représentant l'administration de la marine au dehors, sont autorisés à pourvoir aux besoins des vaisseaux de l'Etat.

Rapports du consul avec les marins de sa nation. • — Le consul doit protection et secours aux marins de sa nation naufragés , ou débarqués pour cause de maladie, jusqu'à ce qu'il ait occasion, si tel est leur désir, de les renvoyer dans leur patrie. La voie de mer étant préférable, il profite à cet effet des bâtiments en partance. Le consul n'est point tenu, toutefois, d'accorder sa protection aux matelots qui auraient servi sous pavillon étranger. Les règlements de chaque pays fixent le nombre de marins valides que les capitaines doivent prendre à leur bord , en proportion du tonnage du navire, sans autre indemnité que celle de la nourriture ; quant aux hommes hors d'état de faire la manœuvre à bord des bâtiments, le consul et le commandant se concertent sur les conditions du transport. A défaut de navires nationaux, le consul peut faire embarquer ces hommes sur des bâ-

timents étrangers. Dans ce cas il avise aux conditions les moins onéreuses pour les propriétaires des navires sur lesquels ces marins ont servi.

Si un marin tombe malade ou s'il est blessé étant en activité de service, le consul , sur la déclaration à lui faite par le capitaine, sollicite auprès des autorités locales l'admission dans les hôpitaux. Les frais du traitement sont à la charge du capitaine, et il appartient au consul d'en fixer la quotité sur un pied équitable, d'après les circonstances de lieux et de personnes. Le capitaine dépose entre les mains du consul la somme convenue; sinon, il donne caution solvable soQS sa garantie personnelle.

Les dépenses pour l'entretien et le transport des marins rapatriés sur un bâtiment national , à la suite d'un naufrage^ ou des marins appartenant à des navires nationaux vendus à l'étranger, démolis pour cause d' innavigabilité, ou échoués, ces dépenses sont, dans la règle, à la charge des armateurs des navires auxquels ces marins ont appartenu : aussi le consul veille-t-il à ce que le montant en soit prélevé, ainsi que la solde due à l'équipage , sur le produit de la vente du navire ou de ses débris , et au besoin sur le fret acquis.

Les frais de subsistance et de passage des marins nationaux échappés d'une prise, hors d'état de servir et sans ressources pécuniaires, qui témoignent le désir de retourner dans leur patrie, sont ordinairement à la charge de l'État. Si le consul est autorisé à faire à cet égard les avances strictement nécessaires, la caisse du consulat y pourvoit ; les pièces et procès- ver baux

à l'appui constatent la régularité des dépenses. La somme déboursée pour chaque marin est annotée sur son passe-port. Quant aux marins étrangers ayant appartenu à des navires nationaux vendus, démolis ou détruits , le consul , après s'être assuré s'il a été possible d'acquitter leur salaire et de pourvoir aux frais de retour, les dirige vers leurs consuls respectifs.

Les matelots compatriotes du consul qui s'enrôlent dans un port de leur pays sur un navire national ne peuvent, suivant la règle, quitter volontairement le navire ou être congédiés dans les ports étrangers. Ils ne peuvent, sous aucun prétexte, quitter leur service avant que le bâtiment ne soit rentré dans un port national, sauf le cas d empêchement légitime dûment constaté par une attestation du capitaine.

Le consul doit veiller à ce qu'un matelot appartenant à un bâtiment marchand de sa nation ne soit pas , en pays étranger, congédié par le capitaine avant le terme du voyage pour lequel il s'est engagé, à moins que le capitaine ne le fasse rapatrier à ses frais , après lui avoir payé sa solde et en demeurant responsable de la mesure. Néanmoins, tout capitaine est libre, s'il y a consentement commun , de permettre à tout homme de son équipage de s'engager à bord d'un autre navire portant le pavillon national , à la charge de faire part de ce consentement au consul.

Lorsqu'un marin déserte d'un navire national en relâche dans le port où il réside , le consul s'adresse aux autorités locales pour requérir son arrestation. Les frais auxquels cette mesure peut donner lieu sont déduits de la solde due au déserteur et remboursés par

le consul. L'extradition s'effectue soit en vertu des traités, soit par principe de réciprocité, dans l'intérêt respectif des deux gouvernements. Si l'arrestation est faite par les autorités du lieu, sans la réquisition du consul, pour cause de délit de leur compétence, le consul se borne à veiller à ce que le délinquant soit traité avec humanité, défendu et jugé impartialement.

Tout changement fait par un capitaine dans son rôle d'équipage doit y être consigné et communiqué au consul, pour qu'il en apprécie le motif, quel qu'il puisse être : maladie, décès, désertion, enrôlement, etc. , et soit mis à même d'intervenir au besoin.

En cas d'abus de pouvoir de la part d'un capitaine sur les hommes qu'il commande , tels que solde non payée, châtiments arbitraires, rations insuffisantes, le consul, instruit des faits, en réprimande l'auteur et y apporte remède. Si, au contraire, il y a accusation du capitaine contre son équipage , le consul avise à la répression nécessaire, selon qu'il s'agit de la désobéissance isolée et passive ou du crime de mutinerie.

Naufrages et sauvetages. — La législation consulaire en matière de naufrage et sauvetage ne repose point partout sur des principes uniformes : il importe que le consul consulte les lois et les règlements particuliers de chaque pays, afin de se tracer la ligne de conduite qu'il doit suivre. Mais, quelque large ou restreinte que soit l'étendue de ses attributions à cet égard, toutes les fois que, par l'effet d'une tempête ou pour toute autre cause, un bâtiment national échoue sur les côtes comprises dans l'arrondissement du consulat, et qu'il en résulte la destruction totale ou partielle du navire,

le consul doit prendre soin de l'équipage et mettre la cargaison en sûreté.

Il se saisit des papiers de bord et dresse procèsverbal de l'état de la cargaison et du bâtiment; il y consigne le résultat des informations prises sur les causes de l'échouement ou du naufrage, sur le nombre des victimes , s'il y en a , sur la nature du chargement, sur les noms du propriétaire du navire et des fréteurs, sur le lieu du départ et la destination, etc. Il reçoit, à cet effet, si l'autorité compétente du lieu ne procède pas par elle-même à cette formalité, la déclaration assermentée du capitaine et des matelots.

Le consul donne au ministre des affaires étrangères, ainsi qu'à l'armateur, s'il connaît son nom, avis immédiat du sinistre, en leur envoyant des expéditions du procès- verbal.

Si, à l'occasion du naufrage et des mesures de conservation auxquelles le consul a pourvu, il est nécessaire de prendre quelques précautions sanitaires, il prévient l'administration compétente et veille à ce que tout ce qui est obligatoire soit exactement observé.

Dans les cas d'échouement, si le propriétaire, les consignataires ou les agents des assureurs se présentent pour procéder au sauvetage du bâtiment naufragé et de sa cargaison , le consul , après avoir reconnu la régularité de leurs titres, se retire et leur laisse liberté entière de vaquer à leurs opérations ou d'en charger un tiers, attendu la faculté appartenant aux intéressés de recourir en cette circonstance au consul ou à tout autre ; mais alors ces propriétaires ou

284 CIIAP. XII. OLS COiNSULS.

consignataires ont à faire tous les frais du sauvetage et de la subsistance des marins , ainsi que de leur rapatriement et de leur salaire.

Dans le cas où le consul s'abstient, par le motif ci-dessus énoncé, de procéder lui-même au sauvetage, il est tenu d'en surveiller les résultats pour éviter les abus possibles, et, si le cas l'exige, d'assister les intéressés de ses conseils et de son appui.

S'il s'agit du sauvetage d'un bâtiment étranger, à défaut de traités où cette éventualité soit prévue, le consul fait valoir les procédés de son propre gouvernement en cas semblable, et il réclame la réciprocité.

Lorsque, d'après les lois ou selon l'usage, l'intervention des autorités locales a lieu , cette intervention s'opère avec l'assistance du consul compétent ; mais s'il est appelé à prendre seul les mesures que réclament les circonstances, le consul, en présence de deux négociants nationaux, et, s'il n'y en a pas sur les lieux, de deux négociants notables de la place appelés comme témoins, dresse un inventaire détaillé de tout ce qui aura pu être sauvé du navire et de la cargaison, et il en transmet des copies vidimées au ministre des affaires étrangères et aux parties intéressées.

Les règlements de quelques nations, en vertu desquels les consuls sont autorisés à administrer les biens naufragés, contiennent des dispositions spéciales sur la vente des objets d'une conservation difficile et sur la comptabilité qui en résulte. Pour la plupart, les instructions les autorisent, sur l'avis préalable des experts, à vendre ces biens aux enchères publiques an-

noncées par affiches. Il est dressé procès-verbal de cette opération constatant sa nécessité, la quantité et là qualité des objets vendus, leur prix, l'évaluation faite par les experts assermentés et les noms des enchérisseurs. La pièce est validée par la signature des experts, des témoins et du consul.

Il est du devoir de ce fonctionnaire d'interposer ses bons offices auprès des autorités locales pour obtenir la réduction ou la remise des droits sur les marchandises avariées par TefFet du naufrage et vendues ainsi qu'il vient d'être dit. Il agit de même, au besoin, pour obtenir l'exemption des droits sur les provisions sauvées dont la consommation serait faite par les marins du bord.

Les avances nécessitées pour subvenir soit aux frais du sauvetage, soit à l'entretien et au rapatriement de l'équipage, sont remboursées sur la valeur du fret et sur le montant des marchandises avariées vendues ou réclamées par les consignataires qui peuvent produire des connaissements en règle. Le consul avise à ce que ces frais ne surpassent pas le produit probable de la vente. L'excédant, s'il y en a, est distribué à qui de de droit sur pièces justificatives. Quant aux marchandises sauvées et non endommagées , il en est disposé librement par le propriétaire ou son correspondant. Si les propriétaires ou consignataires ne se présentent que postérieurement au sauvetage, les marchandises ne leur sont remises qu'après le remboursement soit des dépenses faites pour les sauver, soit du fret et des droits consulaires réglés par le tarif.

Dans les pays où des magistrats ou des agents spé-

ciaux sont préposés au sauvetage des navires, le consul n'intervient pas officiellement; mais il peut demander d'assister à la rédaction de l'inventaire, à la vente ou à toute autre opération relative à la propriété, soit comme représentant du propriétaire absent, soit comme son conseiller d'office, s'il est sur les lieux.

S'il arrivait que, contrairement aux traités ou conventions, ou au mépris du principe de réciprocité, les autorités locales vinssent à porter atteinte aux droits de propriété de ses nationaux, le consul leur ferait les représentations convenables et en rendrait compte au ministre des affaires étrangères.

Rapports du consul avec ses nationaux. — Dans tout l'arrondissement où s'étendent ses pouvoirs le consul est le protecteur naturel de ses compatriotes ; il leur doit ses bons offices et son appui dans toute affaire où, par suite de contravention aux traités ou à l'usage établi, de prévarication ou de déni de justice, leurs intérêts légitimes seraient lésés ou méconnus. Il exerce sur eux une surveillance paternelle; il admoneste ceux qu'une mauvaise conduite rendrait suspects aux autorités du pays et dont les actes ou les discours seraient de nature à susciter des difficultés entre les deux gouvernements. ïl remplit à leur égard , particulièrement envers les négociants et les marins, tous les devoirs que comporte sa juridiction et qu'il est appelé à accomplir comme officier de l'état civil, comme administrateur, comme arbitre ou comme juge. Il assiste de ses bons conseils tous ceux qui s'adressent à lui pour lui demander des directions ou des renseignements que sa position le met à même de

leur donner. Il s'attache à maintenir intacts, dans la personne de tous, l'honneur et le crédit de la mèrepatrie.

Dans ses relations officielles et même privées avec les membres de la colonie dont il est le chef, il agit avec la circonspection qu'exige le caractère public dont il est revêtu ; il refuse , en conséquence , son intervention ou son appui à tous ceux de ses nationaux qui, dans une affaire quelconque, auraient encouru les justes sévérités de la loi, ou qui voudraient l'immiscer dans des opérations incompatibles avec les devoirs de sa charge. S'il s'agit de différends entre eux, il les engage à recourir plutôt à son arbitrage qu'aux voies toujours coûteuses de la justice ordinaire; plus son autorité est étendue, plus il apporte de modération et de sagesse dans l'exercice de cette autorité.

D'après les règlements de plusieurs pays, le consul peut exiger que ceux de ses nationaux qui quittent le lieu où il réside se présentent au consulat pour y exhiber leurs passe-ports et déclarer le but de leur voyage. Il a le droit de convoquer tous les négociants, ainsi que les capitaines de sa nation des navires en rade, pour affaires générales de commerce ou d'un intérêt national.

Droit de police. — D'après la règle établie par la plupart des traités de commerce et de navigation, et suivant l'usage presque généralement établi, le consul exerce librement la police à bord des navires marchands de sa nation mouillés dans le port de sa résidence, conformément aux lois sur la police de la marine marchande de son pays, autant que ce droit

peut se concilier avec ceux de l'autorité locale, et hors le cas où la tranquillité publique et la sûreté du port viendraient à être compromises. Il a le droit d'inspection sur ces mêmes bâtiments et sur leurs équipages. Il se fait rendre compte par les capitaines des changements extérieurs qui y auraient été faits et des remplacements qui auraient eu lieu .

Les marins étrangers faisant partie de l'équipage et inscrits au rôle sont également, par le fait de leur engagement sous le pavillon national , subordonnés au consul.

Décès et successions, — En cas de décès d'un de ses nationaux mort ab intestat ou ayant laissé un testament, le consul prend les mesures convenables pour conserver l'intégrité de la succession dans l'intérêt des héritiers absents ou mineurs, en réglant sa conduite sur les stipulations des traités, les lois et les usages du pays. Le consul s'abstient s'il se trouve sur les lieux un des héritiers qui , sans vouloir se charger lui-même de gérer la succession , est libre d'en confier la gestion soit au consul , s'il accepte , soit à toute autre personne. Néanmoins, le consul est dans l'obligation d'assister, au besoin, de ses conseils, l'héritier ou l'exécuteur testamentaire et de lui accorder son appui.

Plusieurs gouvernements , pour sauvegarder les titres des créanciers éventuels , procèdent immédiatement à la mise des scellés j d'autres reconnaissent au consul le droit de croiser de ses sceaux ceux de l'autorité locale; quelques-uns, enfin, n'attribuent ce droit qu'au consul. Quant à l'inventaire , tantôt il

DES COiNSULS. 289

appartient au consul seul de le dresser; tantôt, notamment lorsque les scellés ont été mis exclusivement par l'autorité locale ou conjointement avec le consul , l'autorité seule est compétente.

L'administration des biens est quelquefois abandonnée au consul, qui, dans ce cas, en assume sur lui la responsabilité s'il se présente des créanciers qui soient sujets territoriaux ou habitants. Ordinairement ce sont les autorités locales qui administrent et liquident les successions, et qui, lorsque la liquidation est terminée, tiennent les biens à la disposition des héritiers légitimes, ou les remettent au consul , s'il y est dûment autorisé par les ayants-droit.

Dans les pays où le consul appose seul les sceaux et où il procède à l'inventaire, ce fonctionnaire est tenu de prendre immédiatement toutes les mesures que réclament les intérêts des héritiers absents. Conséquemment il doit, aussitôt que ces formalités sont accomplies, faire les publications requises en pareil cas, et plus tard, à l'expiration du terme prescrit par les lois, procéder à la levée des scellés, en présence de deux témoins choisis parmi les négociants de sa nation, ou, à défaut, parmi les négociants les plus accrédités de la place, et quelquefois avec l'assistance d'un notaire. Il fait alors sous leurs yeux le récolement d'inventaire, et prend les mesures de sûreté nécessaires pour pouvoir remettre en tout temps les biens de la succession à qui de droit.

Le consul est tenu de donner avis du décès au ministre des affaires étrangères , et au plus proche parent du défunt, s'il a connaissance de son nom et de sa

:>yo CHAP. XII. i)KS CONSULS.

demeure; dès que l'inventaire est dressé, il leur en transmet des expéditions légalisées. Les frais de ces actes sont remboursés sur les biens du défunt.

Si, pendant que la masse est administrée par le consul, des héritiers majeurs ou des tuteurs et curateurs constitués se présentent , soit en personne, soit par un fondé de pouvoirs dûment autorisé, ce fonctionnaire doit se désister entre leurs mains, et se faire donner quittance de sa gestion, dont il envoie une copie certifiée au ministre des affaires étrangères. S'il se présente plusieurs personnes comme ayant droit à la succession , le consul les renvoie par-devant les tribunaux pour y produire leurs titres.

Le droit de détraction sur les héritages à été aboli OU limité par un grand nombre d'États, soit par des traités particuliers, soit par des lois ou par des déclarations générales : cependant il subsiste encore dans quelques pays, tandis que le droit d^ aubaine n'existe plus nulle part en Europe, sauf le cas de rétorsion. Si par les lois du pays la succession des étrangers décédés sans héritiers connus était attribuée au fisc, l'intervention du consul n'aurait pas lieu.

Lorsqu'un décès a lieu à bord d'un navire de sa nation, soit pendant la traversée, soit en rade, le consul , sur la déclaration qui lui en est faite par le capitaine à l'arrivée, se fait représenter l'inventaire des effets laissés par le défunt, et, selon les circonstances qui ont accompagné la mort, dresse un procèsverbal, qu'il joint aux pièces du bord pour valoir ce que de droit auprès des autorités compétentes.

Actes de l'état civil. — ■ Les actes de l'état civil que

les lois de divers pays (la France, la Grèce, le Portugal, etc.) autorisent le consul à recevoir de ses nationaux ou à leur délivrer, sont : les actes de naissance, d'adoption, de tutelle officieuse, d'émancipation, de mariage et de décès (^).

Quant aux naissances, mariages et décès, le consul enregistre les déclarations qui lui sont faites et les actes religieux qui lui sont présentés devant deux témoins, en temps utile, en la chancellerie du consulat. Cette transcription est faite double, ainsi que les actes, sur deux registres à ce destinés, qui sont clos et arrêtés à la fin de chaque année : l'un reste dans la chancellerie, l'autre est envoyé au ministre des affaires étrangères pour être déposé conformément à la loi.

Certificats, légalisations , patentes de santé, actes de la compétence des notaires. — Dans tout le territoire de son ressort , le consul est autorisé à délivrer à ses nationaux, s'il en est requis, les certificats concernant la navigation et le commerce destinés à être produits devant les administrations et les tribunaux de la patrie, tels que certificats d'origine, de santé, de débarquement, attestations de factures sujettes aux droits ad valorem, etc. Ils ont qualité également pour dresser des procès- verbaux , des procurations, des chartesparties, des protêts de relâche et d'avarie, des contrats d'atfrétement et de nolissement, et autres actes de même nature ; expédier des actes de dépôt et de restitution de valeurs ou de documents; délivrer

{<) Voy. T. II, p. 596-604.

29!^ CHAP. XII. Di:S CONSULS.

des extraits légalisés des archives du consulat, des traductions vidimées, etc.

Le consul vise les patentes de santé qui ont été données par l'administration sanitaire du lieu. Si cette administration n'existe pas, et qu'il soit autorisé à en délivrer lui-même, l'extrême gravité de ces certificats lui prescrit la plus haute prudence. L'existence d'une contagion qu'il laisserait ignorée, la crainte d'une épidémie qui ne serait pas avérée pourraient avoir pour le commerce de son pays des suites également fâcheuses.

Le consul donne des patentes nettes pour affirmer qu'aucune maladie endémique ou épidémique n'existe dans le lieu où il réside; suspectes^ si l'existence d'une épidémie est pour lui probable ou certaine, et des patentes brutes, lorsque les autorités locales l'ont déclarée publiquement. D'après la législation de plusieurs pays le défaut de patente nette équivaut à une patente brute.

Le consul est , en général , compétent pour recevoir ou passer, sur la demande de ses nationaux, des certificats de vie, des contrats de mariage, des actes de cession, consentement, acceptation, transaction; des donations entre-vifs, procurations, testaments, etc., et autres actes de la compétence des notaires (voy. T. II, p. 592) : mais ils en délèguent ordinairement la réception ou la délivrance au chancelier du consulat. (Voy. § 82.)

Quant aux légalisations , le consul a qualité pour certifier véritable la signature ou la griffe des autorités locales. Quelques États établissent qu'au consul

appartient le droit exclusif de légaliser par sa signature et l'apposition du sceau consulaire tous les actes et documents commerciaux et civils sous seing-privé destinés à faire foi ou à devenir exécutoires dans le pays dont il tient ses pouvoirs. D'autres États ne se prononcent point formellement sur la non-validité qui affecterait lesdits actes si, passés en pays étranger, ils étaient dépourvus de la légalisation du consul ; mais la plupart des règlements portent que le consul est tenu de munir de sa légalisation tous les documents et certificats commerciaux et civils qui lui sont présentés dans le lieu de sa résidence et qui sont destinés à être produits devant les tribunaux de son pays. Presque toujours aussi, il a qualité pour légaliser, sur leur réquisition, les actes passés entre ses nationaux, ayant pour objet des affaires de commerce et de navigation et étant exécutoires en son pays, auxquels actes ainsi légalisés il est accordé foi par les tribunaux et administrations.

Cette diversité de dispositions démontre la divergence des règlements sur la matière , et la nécessité pour le consul de se conformer à la teneur de ses instructions spéciales.

Passe-ports. — Le consul est ordinairement autorisé, en se conformant aux règlements du pays où il réside, à délivrer des passe-ports à ses nationaux domiciliés dans l'arrondissement consulaire, et à ceux qui sont munis de passe -ports délivrés par le gouvernement de son pays, mais dont le terme serait expiré, ainsi qu'à viser les passe-ports précédemment délivrés ou visés par son gouvernement ou par les agents de ce

294 CHAP. XJl. DES CONSULS.

gouvernement à l'étranger, ou délivrés par l'autorité locale pour le territoire de son souverain. Il ne peut en donner à des étrangers, quels qu'ils soient, et la plus grande circonspection lui est recommandée à cet égard.

Le consul tient registre des passe-ports et des visas qu'il a donnés, pour pouvoir satisfaire aux renseignements qui lui seraient demandés à ce sujet. A cette fin , il fait signer au porteur non-seulement le passeport qu'il lui délivre, mais encore, dans le registre à ce destiné, la copie qui en reste aux archives. Il note les noms des répondants du voyageur, ou l'attestation sur laquelle il a délivré le passe-port. — Les anciens passe-ports périmés demeurent déposés à la chancellerie.

Le consul puise dans l'exercice de ses fonctions ce que la pratique seule peut lui donner, V expérience ; mais celle-ci ne reposerait que sur la routine si des études sérieuses ne lui donnaient une base plus solide. Pour que l'intelligence de ses devoirs soit au niveau de leur importance, le consul doit étudier la législation commerciale et maritime de son pays et de celui où il réside, se familiariser avec les règlements d'administration publique, la statistique locale et les principes généraux d'économie politique. Il doit se rendre compte de Fétat des fabriques et des usines du pays, des procédés qui y sont suivis, des quantités approximatives des produits naturels du sol et des manufactures, du nombre d'individus qu'occupe chaque

DtS CONSULS. 29{>

nature d'industrie , des prix de la main-d'œuvre , des salaires, etc.

C'est sur le résultat de ses recherches et sur la comparaison qu'il peut faire des productions locales avec celles du sol national que le consul se forme une opinion raisonnée sur les rapports commerciaux des deux pays, sur l'extension avantageuse qui pourrait être donnée à leurs échanges, et qu'il se risque à suggérer à son gouvernement les mesures qui lui paraîtraient les plus propres à développer le mouvement des affaires.

Pénétré de ce principe que ses fonctions ont essentiellement pour but non-seulement de protéger ses nationaux , mais de contribuer aux progrès du commerce et de la navigation de son pays, ce devrait êlre pour le consul un devoir de se familiariser avec la langue indigène, afin d'étendre ses relations avec les habitants, et de puiser dans des conversations fréquentes et faciles les éléments naturels de ses investigations.

Avant de terminer ces pages sur les devoirs et les attributions du consul, et après avoir détaillé les obligations que sa charge lui impose, disons un mot des actes qu'elle lui interdit.

Tout consul envoyé , et rétribué comme tel sur les fonds de l'État, a pour obligation stricte de ne prendre aucune part, directe ou indirecte, aux affaires de commerce. Sa position envers ses nationaux serait en effet compromise, sa considération gravement atteinte, s'ils pouvaient soupçonner que des intérêts personnels exerçassent une influence occulte sur

:^9r, CUAl'.XII. DhS CONSULS.

ses actes et rendissent douteuse son impartialité (').

Il lui est interdit, par le môme motif, de se rendre adjudicataire, sous quelque prétexte que ce soit, d'aucun objet, d'aucune marchandise quelconque provenant de sauvetages et vendus par son entremise. Le tarif fixe invariablement les droits qu'il est autorisé à prélever.

Non-seulement il ne peut s'absenter de son poste, sauf les cas d'urgence, sans avoir obtenu un congé du ministre des affaires étrangères ( et dans ce cas il aurait à prendre des mesures pour que le service ne souffrît pas de son absence); mais alors même qu'il y aurait guerre effective ou imminente entre son gouvernement et celui qui l'a reconnu il ne peut, de son propre mouvement, suspendre ses fonctions^ à moins que le cas n'ait été prévu dans ses instructions ou que le gouvernement du pays ne lui retire Veœeqiiatur. Si, dans une telle circonstance, ce gouvernement lui refuse la faculté de déléguer sa charge par intérim, le consul proteste, et notifie ses réserves pour tous les dommages et pertes qui pourraient en résulter touchant les intérêts de commerce et de navigation qui lui sont confiés.

Sous aucun prétexte, il ne doit donner asile dans sa demeure à des nationaux ou à des étrangers accusés d'un crime ou d'un délit, ni s'opposer au cours de la justice locale, sauf à réclamer, au besoin, contre

(*) Les consuls choisis parmi les négociants ou industriels du lieu où ils sont' nommés n'échappent pas toujours à ces soupçons compromettants, et c'est un inconvénient sérieux de ce mode de nomination (-joy. § 79).

tout acte arbitraire qui affecterait la liberté ou les biens de ses nationaux .

Des consuls choisis parmi les négociants ou industriels du lieu oîi ils résident.

Plusieurs gouvernements, par motif d'économie, ont adopté l'usage de choisir leurs consuls parmi les négociants ou industriels de la ville ou du port étranger où ils doivent exercer leurs fonctions ('). En pareil cas, ils donnent généralement la préférence à ceux de leurs nationaux qui y sont établis ; mais à défaut de nationaux ils choisissent parmi les commerçants étrangers et même parmi les commerçants sujets, par la naissance, du souverain territorial.

Ces fonctionnaires ( consul général, consul ou viceconsul) ne jouissent d'aucun traitement fixe; mais ils perçoivent à leur profit les droits fixés pour l'expédition, le visa ou la légalisation des actes qu'ils délivrent, d'après le tarif approuvé par le gouvernement qui les a constitués.

Comme les consuls envoyés, ils reçoivent un diplôme (patente ou lettre de provisions), et ils doivent obtenir Veœequatur du gouvernement territorial avant d'entrer en exercice (^). Leurs obligations et leurs attributions

(^) La France n'emploie que des consuls envoyés. Le règlement du 20 août i833 défend (art. 34) à ses consuls de tout grade de faire aucun commerce, soit directement, soit indirectement, sous peine de révocation.

(-) Si la personne ainsi choisie par un gouvernement étranger pour remplir les fonctions consulaires était en possession d"une

298 CHAP. XII. DtS CONSULS.

sont les mêmes que celles des consuls entretenus, mais leurs franchises et prérogatives sont plus restreintes et se bornent à l'exemption du logement militaire et à la dispense du service personnel dans la garde civique ou urbaine. Placés sous la protection du gouvernement qui les nomme et de celle du gouvernement qui les admet , cette admission implique le libre exercice de leur charge; mais l'autorisation qui le leur assure ne va pas au delà. Les consuls non-envoyés^ négociants ou sans profession, nés ou naturalisés sujets d'un prince étranger ou du souverain territorial, restent entièrement soumis, en leur qualité de négociants, d'industriels, etc., à la juridiction civile et criminelle du pays (^).

charge municipale ou autre reconnue incompatible avec ces fonctions, Vexequatur ne serait pas accordé.

(*) Les consuls de cette catégorie, comme les consuls envoyés, ont quelquefois élevé des prétentions contraires, sans que leurs réclamations aient été accueillies. La cour d'appel d'Aix, devant laquelle, en France, sont portées en second ressort les causes consulaires, a maintenu récemment encore sa jurisprudence à cet égard. Un arrêt de 1843 est ainsi formulé :

« Attendu que si les agents diplomatiques sont indépendants de l'autorité souveraine du pays dans lequel ils exercent leur ministère, ce privilège n'est pas applicable aux consuls; que ceux-ci ne sont que des agents commerciaux; que si les lois de police et de sécurité publique obligent en général tous ceux qui habitent le territoire français, il en résulte que l'étranger qui se trouve, même casuellement, sur ce territoire doit concourir de tous ses moyens à faciliter l'exercice de la justice criminelle;

« Attendu que si la convention diplomatique dont le consul de.... se prévaut pour être dispensé de venir déposer devant la cour était sans inconvénient pour le temps où elle fut faite, alors que la procédure criminelle était secrète, elle est inapplicable aujourd'hui

DES COINSULS. 599

Cette position mixte est un fait fâcheux , tant pour l'institution consulaire elle-même que pour l'État dont ces fonctionnaires tiennent leurs pouvoirs. Exposés comme négociants aux chances variables du commerce, et forcés d'en subir les conséquences, ils peuvent être compromis dans des faillites, et dans l'impossibilité de faire honneur à leurs affaires se trouver passibles de la contrainte pour dettes. Arrachés subitement de leur poste, la prise de corps annulle le fonctionnaire et laisse ses protégés sans appui légal. Le discrédit qui le frappe rejaillit, jusqu'à un certain point, sur l'emploi.

Un inconvénient non moins grave de ce mode de nomination des consuls résulte de ce fait, que l'État qui les institue pourrait subordonner à un chef étranger les agents nationaux placés dans sa circonscription consulaire, et que, dans certains cas, il mettrait cet employé lui-même dans la nécessité de choisir, comme nous l'avons dit ailleurs, entre les devoirs de sa charge et ses devoirs de nationalité. Les collisions de ce genre sont funestes à la loyale expédition des affaires; car ce serait une erreur de croire qu'en acceptant sa charge le fonctionnaire-négociant puisse séparer entièrement ses intérêts mercantiles de ses devoirs de consul : il suffit que l'abus de sa position officielle

où, d'après le droit public qui nous régit , les débats sont publics , et où les témoins sont obligés de déposer devant le jury;

« Mais attendu que le consul est étranger; qu'il a pu ignorer l'économie et le mécanisme de la procédure criminelle en France, et qu'il y a de la bonne foi dans son refus ;

« La cour déclare n'y avoir lieu à condamner M . . . .à l'amende. »

300 CllAP. XII. UhS COiNSULS.

soit possible pour qu'il soit regrettable de l'y voir exposé (*). Sujet de l'État sur le territoire duquel il fonctionne, sa nomination ne l'y rend pas étranger; si l'acceptation de remploi impliquait cette conséquence

(') Nous lisons dans le Traité du consulat, du commandeur Ri- BEiRO DOS Santos, pBges i71 à 196 :

« L'intérêt du commerce national peut être différent de l'intérêt privé du négociant.... Bien s'en faut que le consul-négociant jouisse d'une aussi grande estime auprès du public et des autorités que le consul non-marchand. Sa présence continuelle à la Bourse, dans les magasins, fait naître, entre lui et beaucoup de personnes, une familiarité nuisible à sa considération. Le consul-négociant qui voudrait abuser de sa place pour son avantage particulier serait à même de le faire très-aisément. D'après la nature et la direction de ses opérations commerciales, il pourrait détourner des compatriotes d'établir des maisons de commerce, leur susciter des obstacles, etc., les renseigner inexactement sur l'état sanitaire de son district, selon l'intérêt de ses cargaisons.... Lorsqu'un consul non -négociant s'adresse à un fonctionnaire ou à un marchand, il y a toute probabilité qu'il obtiendra les éclaircissements que l'on refuserait au négociantconsul : les investigations de l'un n'excitent pas la méfiance comme celles de l'autre.... Une jalousie continue de la part des autres négociants serait justifiée, jusqu'à un certain point, par les avantages commerciaux que sa position olncielle pourrait lui procurer, aux dépens des autres marchands ; il verrait le premier les manifestes des bâtiments qui arrivent, et pourrait immédiatement effectuer la vente des marchandises de même nature que celles qui sont importées,... en détruisant ainsi le marché de ceux qu'il est de son devoir de protéger, etc. »

Mac-Culloch voudrait que l'interdiction du commerce fût absolue pour les consuls. Après avoir développé des principes et des raisons analogues à celles que nous venons de reproduire, il termine en disant : « Vouloir épargner quelques milhers de livres sterling en autorisant une classe importante de fonctionnaires publics à s'occuper de choses incompatibles avec leurs devoirs et nuisibles à leur dignité, c'est pleinement méconnaître les vrais principes de l'économie. »

aucun homme honorable ne s'y laisserait attacher à ce prix.

Les inconvénients que nous constatons sont certains : dans l'impuissance où nous sommes d'y apporter remède, nous ne pouvons que les signaler.

Des vice-consuls et des agents consulaires.

Nommés par le consul général ou le consul dans un port secondaire du département ou de l'arrondissement à la tête duquel ces fonctionnaires sont placés, pour leur servir de correspondants et y remplir par délégation quelques-uns des devoirs de leur charge , les vice-consuls et les agents consulaires n'ont point de caractère public et agissent sous la responsabilité du chef dont ils tiennent leur brevet (^). C'est ce que nous avons établi déjà dans la section consacrée à Vorganisation hiérarchique des consulats (§ 75), et nous n'avons qu'à y renvoyer le lecteur pour ce qui concerne les attributions restreintes de ces agents. Toutefois nous ajouterons ici quelques détails nécessaires.

Le brevet d'agent consulaire ne donne pas lieu à un exequatur particulier délivré par le gouvernement local, mais celui de vice-consul est suivi quelquefois de cette autorisation officielle (^). Quelquefois aussi l'agent du consulat, pour récompense de ses bons offices, reçoit le titre honorifique de vice-consul.

Les vice-consuls effectifs , non plus que les agents

(^) Voyez un modèle de ce brevet, p. 256.

(2) Le vice-consul est alors autorisé à porter l'uniforme consulaire.

des consulats, n'ont point de chancellerie : ils n'ont pas qualité pour dresser les actes qui , par leur essence , sont destinés à être produits en justice , ces pièces étant exclusivement de la compétence du consul. Quant aux actes qu'ils peuvent avoir été autorisés à délivrer joar exception, ils doivent, indispensablement, être légalisés par leur chef. Les expéditions délivrées aux bâtiments de la nation au nom de laquelle ces agents exercent leurs fonctions sont seules exceptées de cette obligation .

Dépourvus du caractère public, les vice-consuls honorifiques et les agents consulaires ne jouissent en conséquence d'aucune prérogative, et n'exercent aucun droit de juridiction sur leurs nationaux ; ils n'interviennent dans leurs différends qu'à titre de conciliateurs, mais ils leur doivent leurs bons offices auprès des autorités locales. Ils n'entretiennent aucune correspondance avec la légation de leur souverain, non plus qu'avec les ministères des affaires étrangères, de la marine et du commerce.

Ils peuvent viser les passe-ports de leurs compatriotes et des étrangers qui se rendent sur le territoire national ; mais il leur est interdit de délivrer des passe-ports à qui que ce soit (^). Ils président, si les circonstances le permettent, au sauvetage des bâ-

(*) Le ministre des affaires e'trangères de France a fait publier en 1839 (imprimerie royale) un Recueil de formules à l'usage des agents consulaires. Ce recueil renferme des modèles de tous les actes qui peuvent être faits par ces agents, ainsi que l'ordonnance royale qui définit leurs fonctions. — Nous donnerons plus loin le relevé des ouvrages généraux sur les consulats.

DES CONSULS. :i03

timents nationaux naufragés, et dressent les actes conservatoires qui en sont la suite.

Les fonctions d'agent consulaire ne peuvent se sous-déléguer. La suspension peut en être prononcée par le consul, mais la révocation et le remplacement sont subordonnés à la sanction du ministre des affaires étrangères. Les vice-consuls jouissent ordinairement d'un traitement fixe; mais les simples agents n'ont d'autres émoluments que le produit des droits prélevés conformément au tarif de chancellerie approuvé par leur gouvernement.

Des élèves-consuls.

Les élèves-consuls sont attachés aux consulats généraux ou aux consulats : ils sont placés sous l'autorité et la direction immédiates du chef de rétablissement consulaire (^). En l'absence du titulaire du poste, ils peuvent être par intérim chargés de la gestion des affaires.

Pour obtenir un brevet d'élève-consul le candidat doit subir un examen dont les conditions sont déterminées par les règlements (^).

(1) Les candidats aux places d'élèves-consuls (d'après les règlements français) doivent être âgés de vingt ans au moins et de vingtcinq ans au plus; être licenciés en droit; connaître une ou deux langues étrangères et satisfaire, en outre, aux conditions d'instruction déterminées par les règlements. (Règlement du 7 octobre 1847.)

(2) Les élèves-consuls français doivent être depuis cinq ans au moins en possession de leur grade pour pouvoir passer à celui de consul de seconde classe.

Les fonctions auxquelles l'élève-consul est appelé exigent une aptitude spéciale qui ne s'acquiert que par l'étude et se perfectionne par la pratique. Des connaissances sérieuses sont de rigueur : la législation maritime et commerciale de son pays et de celui où il réside; l'économie politique, l'administration publique, les institutions financières, la statistique locale, aucune de ces branches d'instruction ne doit lui rester étrangère. Il doit se rendre compte de l'état et de l'importance de la marine marchande et militaire, des arsenaux, des usines et manufactures, des produits naturels et ouvragés , des échanges , etc. Toutes ces connaissances s'étendent et se facilitent par celle de la langue qui se parle autour de lui.

De la chancellerie consulaire et de son chef.

Le chancelier est le chef des bureaux du consul : il est nommé soit par le consul lui-même , et sous sa responsabilité, soit par le gouvernement dont le consul tient ses pouvoirs. La nomination faite par le consul n'est valide qu'autant qu'elle est approuvée par le ministre compétent.

Quand les fonctions de chancelier ont été comprises dans Yexequatur le titulaire peut suppléer le consul absent ou empêché, et le représenter auprès des autorités locales (^). A défaut de chancelier, le

(^) En pareil cas, le chancelier délègue quelqu'un pour le remplacer momentanément : pendant la durée des fonctions intérimaires qu'il

consul s'acquitte lui-même des fonctions qui lui sont dévolues.

Le chancelier remplit dans le consulat les fonctions de notaire (*). En conséquence , au nom du consul , il délivre à tous ceux de ses nationaux qui le requièrent des grosses ou expéditions des actes de la compétence notariale qu'ils ont intérêt à faire dresser; il procède, quand les circonstances le permettent , aux opérations de sauvetage; reçoit les dépôts d'argent, titres ou documents de toute nature (^) , rédige les procès- verbaux et les actes et délivre les récépissés destinés à établir et assurer les droits des intéressés (*), appose

doit remplir, il ne saurait se charger de la perception des droits et de la comptabilité.

{}) Dans les consulats français la compétence des chancelleries pour la rédaction des actes notariés est aussi absolue que celle des notaires en France. La seule exception consacrée par les ordonnances réglementaires de 1833 s'applique aux actes dont la rédaction serait réclamée par des étrangers, notamment en ce qui concerne les pouvoirs pour céder, vendre ou aliéner les inscriptions de rente du grand-livre de la dette publique : pour celte dernière espèce d'actes, les consulats sont tenus de renvoyer les parties à se pourvoir devant les notaires ou autres officiers publics du pays oiî elles résident.

(2) Tous les dépôts en argent ou en effets qui pourraient être faits à la chancellerie doivent être exactement consignés sur un registre à ce destiné, avec indication en regard de chaque article des expéditions délivrées , des restitutions opérées et de tous autres renseignements nécessaires. Il y est fait mention des pièces justificatives qui autorisent la sortie du dépôt. A de certaines époques de l'année ou au fur et à mesure, il est envoyé au ministre des affaires étrangères un état détaillé des dépôts, tant autorisés que volontaires, et de leurs mouvements. En tout ceci, le consul eu le chancelier a^it suivant les instructions spéciales qui l'autorisent à recevoir des dépôts et lui désignent les formalités à observer.

(3) Le chancelier, non moins que îe consul , doit se convaincre

306 CIIA1>. XII. DKS CONSULS.

les scellés sur les biens meubles des nationaux décédés, fait les inventaires, etc., etc.

Dans tous les cas, les actes reçus ou délivrés par le chancelier doivent être visés et légalisés par le consul.

A défaut de chancelier, la compétence notariale appartient de plein droit au consul , qui instrumente alors en présence des témoins réglementaires déterminés par les lois ou ordonnances sur la matière.

Il en est de même des agents vice-consuls , institués notaires ou officiers de l'état civil par ordonnance spéciale. Lorsque la chancellerie est régulièrement constituée, les fonctions de notaire appartiennent au chancelier, qui instrumente seul toutes les fois que sa nomination dérive d'un brevet du gouvernement, et de concert avec le consul présent à l'acte lorsque son titre d'institution ne consiste pas dans un arrêté ministériel ou dans une décision provisoire du consul (*).

soigneusement de l'identité de la personne qui est en droit de se faire délivrer des extraits des archives consulaires. — Les originaux des actes passés par-devaat eux sont conservés dans les registres du consulat, et les copies seules, faites en entier et non par extrait et dûment légalisées, sont remises aux personnes qui pourraient les requérir.

(1) Nous ne pouvons ici ni désigner tous les actes qui sont de la compétence notariale, ni donner aucune règle absolue sur les formules. Pourvu que les actes ne renferment aucune condition formellement prohibée par la loi ; pourvu que leur rédaction, simple et lucide avant tout, ne reproduise aucun de ces termes surannés, de «es expressions supplétives qui étendent le texte sans lui donner plus de force réelle, le vœu et les conventions libres des parties contractantes peuvent être reproduits à peu près littéralement dans les mêmes termes que les parties emploient pour les énoncer. Il y a toutefois un ordre méthodique dont le rédacteur fera bien de ne pas s'é-

Conservateur et garde des archives (\) , le chancelier doit égalementtenir à jour les divers registres que les instructions et les règlements prescrivent, afin de donner une date certaine non-seulement aux actes passés par lui, avec ou sans l'assistance du consul, mais aussi aux actes, certificats, légalisations, etc., qui sont de la compétence exclusive du consul (^) et dont le chancelier doit dresser les minutes et faire les expéditions.

Lorsque le consul exerce les fonctions judiciaires (dans le Levant , par exemple) , le chancelier remplit le ministère de greffier et même d'huissier pour les assignations qu'il y a lieu de donner. (Voy. § 83.)

carter, pour faciliter la clarté et l'intelligence des actes au moment où il doit en être fait usage.

Les chancelleries consulaires, surtout celles des consulats français, ne pourront mieux faire que de recourir au Formulaire des consulats, publié par Al. de Clercq (Paris, 1 848, 4 vol. in-8o). Quant aux doutes qui pourraient s'élever sur le contexte des actes de la compétence notariale, comme pour éclairer les questions de droit qui se rattachent à quelques-uns de ces actes, il faut se reporter aux ouvrages spéciaux , notamment au Dictionnaire du notariat , de Massé , aux Codes expliqués, de Rogron, au Manuel des notaires, de Seujer, au Formulaire du notariat, d'ED. Clerc, enfin au Dictionnaire du commerce, édité par Guillaumin, qui pourront fournir d'utiles lumières.

{^) Les chancelleries pouvant être considérées comme greffes, tous les actes originaux, ainsi que tous les registres d'ordre et de comptabilité doivent y être scrupuleusement conservés, afin qu'on puisse dans tous les temps vérifier les opérations, quelle qu'en soit l'époque. — Les archives, et en général tous les papiers des chancelleries des consulats, sont inviolables, et sous aucun prétexte ne peuvent être saisies ni visitées par les autorités locales.

(2) Certificats de vie , publications de bans, actes de l'état civil, certificats d'entrée et de sortie des bâtiments et autres papiers de bord , passe-ports, patentes de santé, etc.

Un tarif des droits de chancellerie , arrêté par le gouvernement, doit être affiché dans le bureau de la chancellerie : il indique le chiffre de perception à laquelle donne lieu chacun des actes passés en chancellerie ou délivrés par le consul lui-même.

Les recettes effectuées en vertu de ce tarif sont destinées à couvrir les dépenses de toute nature de la chancellerie (^) ; en général , l'excédant est partagé dans une proportion déterminée entre le consul et le chancelier (^).

Quelques gouvernements remettent la direction de la chancellerie à un vice-consul effectif, faisant partie du cadre consulaire et , en cette qualité , apte à devenir consul (^).

La chancellerie des consulats européens dans les États musulmans est fréquemment confiée aux drog-

{}) Loyer du local de la chancellerie, chauffage, éclairage, fournitures de bureau, impression de documents, traitement des commis et garçons de bureau, honoraires du chancelier.

(2) Il serait à désirer que cet usage fût supprimé partout, et que les consuls choisis parmi les négociants du lieu reçussent, comme les consuls envoyés, un traitement fixe. — Tous les consuls français sont dans ce cas : ils reçoivent directement des fonds de l'État le traitement fixe dont ils jouissent. Il ne leur est alloué aucune remise sur les perceptions de la chancellerie : l'excédant des recettes de ce genre sur les dépenses, constaté par les livres de comptabilité du consulat, est versé au trésor public.

(3) D'après ces règlements, il existe des commis de chancellerie ou de consulat, ou des attachés nommés par le gouvernement, qui sont destinés à parcourir la carrière consulaire. — Dans les consulats français le titre de vice-consul , donné à plusieurs chanceliers de consulat, est purement honorifique. Il en est de même du titre de consul donné en France à quelques chanceliers d'ambassade ou de légation.

mans ou interprètes officiels, (Voy. § 84.) Dans beaucoup de pays, d'après les règlements, les chanceliers ne sont pas admis à concourir aux emplois de la carrière des consulats (*).

Un registre d'immatriculation est ouvert dans chaque chancellerie, sur lequel peuvent se faire inscrire tous ceux des nationaux du consul qui veulent s'assurer de sa protection et s'établira l'étranger sans perdre leur nationalité , en y jouissant des droits qui leur sont accordés par les traités (^).

Des consuls dans les États musulmans.

En pays de chrétienté, les restrictions apportées à

(1) En France, notamment, les ordonnances de 1833 maintenaient les chanceliers en dehors du cadre consulaire : mais depuis quelques années les chanceliers de première classe, après un certain nombre d'années de service, acquièrent le droit d'obtenir soit une agence rétribuée, soit un consulat de deuxième classe.

(2) L'acte d'immatriculation se fait dans un esprit de retour : il constate chez celui qui le signe TmCention de rentrer un jour dans sa patrie. Aussi longtemps qu'il n'a pas cessé de lui appartenir par un acte formel de naturalisation à l'étranger, son retour est un droit tellement fondé sur la nature qu'il semble ne pouvoir être restreint, et bien moins encore aliéné, par aucune loi.

Il résulte de l'article 40 du Code civil français que tout enfant né en pays étranger d'un Français qui perdrait plus tard sa nationalité ne suit pas la condition de son père, à moins qu'il ne l'accepte devenu majeur. Quant à la femme d'un Français qui aurait cessé d'être Français, aucun article du Code ne prononce à cet égard d'une manière explicite : mais il est généralement admis que, dans ce cas la femme ne suit pas nécessairement la condition de son mari, et que l'option çst pour elle facultative.

310 Cil Al». Xll. DES CO-NSULS.

Ja juridiction consulaire sont nécessairement commandées par le principe incontestable d'ordre et de droit public d'après lequel les lois territoriales relatives à la police et à la sûreté obligent dans tout pays ceux qui rhabitent. Aussi n'est-il pas un État chrétien (|ui consentît à s'en départir, en attribuant à d'autres qu'aux juges du territoire où un délit a été commis le droit d'en punir l'auteur, à quelque nation qu'il appartienne. Mais l'extrême différence qui existe dans la civilisation entre les nations éclairées par le christianisme et celles dont l'islamisme retarde les progrès a dû en établir une non moins tranchée en ce qui concerne la juridiction des consuls. Abandonner à la législation turque les chrétiens que des spéculations commerciales, l'intérêt de la science ou l'attrait des voyages attirent dans les États musulmans, c'eût été exposer à la cupidité et à l'arbitraire des pachas leurs biens, leur liberté, leur vie même. Des conventions diplomatiques pouvaient seules obvier à ce danger; et c'est pourquoi , par des traités spéciaux avec la Porte et les princes de la côte d'Afrique, les États chrétiens se sont assuré pour leurs agents dans les pays musulmans des droits privilégiés, qui les missent à même de protéger efficacement la sûreté et les biens de leurs sujets. En vertu de ces traités, indépendamment de certains pouvoirs politiques^ une juridiction exceptionnelle a été conférée aux consuls sur tous leurs nationaux , de laquelle dérive, pour ceux-ci, en retour de la sécurité qu'elle leur garantit, l'obhgation d'une soumission complète à leurs protecteurs naturels.

Les stipulations conclues entre les puissances de l'Europe et les princes nausulmans sont à peu près les mêmes quant aux droits et prérogatives accordés aux consuls. Dans les échelles du Levant (*) et en Egypte , ainsi qu'en Perse, en Barbarie et au Maroc, les consuls sont les seuls juges non-seulement des négociants et des marins , mais de tous les individus de leur nation en général qui se trouvent dans l'étendue de leur circonscription consulaire. Si, par conséquent, il s'é-^ lève un différend entre leurs nationaux, la connaissance et le jugement en appartiennent exclusivement aux consuls.

Lorsqu'un individu de la nation du consul a un différend avec un sujet musulman , ou lorsqu'un crime capital a été commis par un sujet franc sur un sujet musulman ou autre sujet du souverain territorial, l'autorité locale à laquelle en appartient la connaissance ne peut, dans la règle, ni informer, ni procéder, ni prononcer un jugement sans la participation du consul et la coopération de son interprète, qui doit assister à la procédure pour défendre les intérêts de l'individu de sa nation (^).

(1) Les consuls employés dans les échelles du Levant reçoivent, sur la demande du ministre ou Chargé d'affaires de leur gouvernement résidant à Constantinople , un harat ou letlre-patente de la Porte , qui spécifie les immunités et prérogatives inhérentes à leurs fonctions. — Les consuls établis à Tanger , à Tunis et à Tripoli sont en général revêtus du titre de Chargés dWaires.

(^) Celte règle est néanmoins souvent enfreinte , et la Porte a constamment procédé contre les assassins, souvent même contre les faux monnayeurs, sans admettre l'intervention des ministres ou des consuls étrangers.

Dans plusieurs anciens traités avec la Porte il était stipulé que si

3i2 CFIAP. XI] . Di:S CONSULS.

Lorsque des contestations s'élèvent entre les consuls et les négociants étrangers et d'autres consuls et négociants des puissances chrétiennes , il est permis aux parties intéressées de se pourvoir devant leur ambassadeur ou ministre résidant à Constantinople ou à Téhéran.

En cas de meurtre ou autre crime capital commis par un individu de la nation du consul sur un autre de ses nationaux, ou sur un sujet franc quel qu'il soit , le consul est seul appelé à en connaître ; dans ce cas il agit en raison des facultés plus ou moins étendues qui lui sont accordées par son gouvernement , sans que les autorités locales aient à y intervenir en aucune manière.

Les consuls étrangers peuvent , en cas de poursuite d'un ou de plusieurs de leurs nationaux ou d'un sujet /rancquelconque,lesrecevoirdansleurhôtel, qui, même par les Turcs , est regardé comme un asile inviolable.

Dans plusieurs échelles, les consuls jouissent du droit d'arborer le pavillon national sur la maison qu'ils habitent : il est cependant des localités où les pachas ou les gouverneurs leur ont refusé ce privilège.

Us jouissent du libre exercice du culte religieux quasi-public dans l'intérieur de leur hôtel.

En cas de mort d'un individu de la nation, ses biens et effets , sans que les autorités locales puissent intervenir, sont remis par les soins du consul à ses exécuteurs testamentaires ; et si le décédé est mort

l'objet du litige dans une province quelconque de l'empire ottoman excédait 4,000 aspres, la question devait être renvoyée à Constantinople pour y élre jugée.

sans laisser d'héritiers sur les lieux, le consul les conserve en dépôt, jusqu'à ce que les parties intéressées, qu'il doit faire avertir par l'entremise du ministère, en aient disposé.

Tout consul établi dans les échelles du Levant est placé sous les ordres immédiats de son ambassadeur ou ministre résidant à Gonstantinople, et tenu en conséquence de l'instruire de tout fait intéressant la politique ou le commerce qui se passe dans la circonscription dont la surveillance lui est confiée; il a également recours à lui et à sa protection dans toutes les occasions qui peuvent l'exiger.

Dans la plupart des anciens traités conclus entre les puissances chrétiennes , l'empereur du Maroc et les régences barbaresques, on s'était contenté le plus souvent d'y stipuler, pour ce qui regarde les consuls :

« Qu'ils jouiraient de la protection et des privilèges du droit des gens ; qu'ils seraient les seuls juges de tous les différends qui pourraient s'élever entre les gens de leur nation ; qu'ils assisteraient au jugement de tous les procès que ceux-ci auraient avec les naturels du pays; qu'ils jouiraient du libre exercice de leur culte dans l'intérieur de leurs maisons ; qu'ils auraient la liberté de se retirer du pays en cas de rupture, etc. » Dans les traités plus récents faits avec ces États les stipulations concernant les consuls se rapprochent beaucoup de celles que renferment les traités conclus avec la Porte (*).

(*) Trailé entre l'Espagne et Tripoli, 1784; avec Tunis, 1791 ; entre le Portugal et Tripoli, 1799; la Suède et Tripoli, 1802; les Deux-Siciles et Tripoli, 1816; la France et Tripoli, 1830 ; la France

314 (;IIAI\ XII. DKS CONSULS.

Dans tout le Levant, en Egypte et en Barbarie, lés maisons des consuls sont des asiles inviolables. Par suite de Texterritorialité fictive dont ils jouissent, ils ne peuvent être arrêtés ni jugés par les autorités locales : mais, s'ils abusaient de leur position, l'autorité supérieure provoquerait leur rappel. Ils ne sont point tenus de comparaître personnellement devant les tribunaux, où il suffit qu'ils envoient leurs drogmans. Une garde de janissaires leur est gratuitement accordée. Ils ne payent aucune taxe ni aucun impôt, soit pour eux, soit pour leurs employés et domestiques. Ils n'ont pas de droits de douane à acquitter pour les effets à leur usage. Rien ne peut leur être confisqué ou retenu. En cas de naufrage de navires de leur nation , ils président à toutes les opérations de sauvetage et recueillent les objets sauvés. Ils peuvent recevoir sous leur protection tous les bâtiments et tous les individus qui la leur demandent. Dans le cas d'arrestation d'un sujet franc, ils peuvent, en s'en rendant caution , réclamer le détenu.

Tels sont les droits et privilèges des consuls dans les États musulmans. Après les avoir énumérés et avoir donné Texposé sommaire des attributions politiques et administratives de ces agents, il nous reste à entrer dans les détails du service consulaire.

et Tunis, 1830; la Sardaigne et Tunis, 1832; les États-Unis et le Maroc, 1836; la Belgique et Tunis, 1839; la Grande-Bretagne et la Porte, 1841 ; la France et le Maroc, 1844; l'Espagne et le Maroc, 1845, etc.

Pour les divers traités et capitulations des puissances chrétiennes avec la Porte, les régences barbaresques, le Maroc et la Perse, voy. les Recueils de MM. d'HAUTEiiivE, de Cussy et de Marteivs.

Bien que ce que nous avons à dire s'applique plus particulièrement aux consuls français, les règlements consulaires des autres puissances sont trop semblables à ceux dont l'application est prescrite aux agents de la France pour que des attributions identiques n'impliquent pas les mêmes devoirs.

Pour les actes notariés, le consul peut, suivant les circonstances, tantôt intervenir, tantôt instrumenter de concert avec le chancelier : il n'en est plus ainsi pour l'exercice de la juridiction civile , commerciale ou criminelle. Les pouvoirs de ces deux agents sont, en France du moins, nettement définis par les lois ou ordonnances : au consul appartiennent, dans toute leur plénitude , la qualité et les attributions du juge ; au chanchelier l'exercice libre et entier des fonctions de greffier et d^iuissier.

Les édits de 1778 et 1781 sont encore en France la base légale de l'autorité judiciaire des consuls du Levant et de Barbarie en matières civile et commerciale.

D'après les dispositions de ces édits, le consul connaît en première instance des contestations, de quelque nature qu'elles soient, qui s'élèvent entre des sujets français, négociants, navigateurs et autres, dans retendue de son consulat.

Le consul se fait assister, pour rendre toute sentence définitive en matière civile, de deux sujets français choisis parmi les plus notables qui se trouvent dans le lieu de sa résidence, et auxquels l'édit attribue voix délibérative ; à l'effet de quoi lesdits notables prêtent

316 CHAI». XI J. DKS COiNSULS.

au préalable devant le consul le serment requis en pareil cas, sans néanmoins qu'il soit nécessaire cle réitérer le serment une fois prêté lorsque les mêmes notables continuent à être adjoints aux consuls pour rendre la justice. Le consul , ou rofficier qui le représente, peut néanmoins rendre seul toute sentence dans les échelles où il serait impossible de requérir des notables de la nation ; il est fait mention de cette impossibilité dans la sentence. Le chancelier, sous la foi du serment qu'il a prêté, remplit les fonctions de greffier, lant en matière civile qu'en matière criminelle, et il donne en outre toutes assignations , et fait en personne toutes significations pour suppléer au défaut d'huissier.

Lorsqu'il s'agit de former quelque demande ou de porter quelques plaintes devant le consul, la partie présente elle-même sa requête, ou en fait la déclaration circonstanciée en la chancellerie. Sur cette déclaration ou requête en matière civile, le consul ordonne la comparution des parties aux lieu, jour et heure qu'il juge convenables. Ladite requête ou déclaration se signe par l'entremise du chancelier, avec les pièces au soutien de la demande.

A moins d'empêchement légal, les parties sont tenues de se présenter aux jour et heure indiqués par l'ordonnance du consul. En cas d'empêchement , les parties peuvent envoyer au consul des mémoires signés d'elles et contenant leurs demandes et défenses. Sur les comparutions ou sur les mémoires , pièces et déclarations envoyés, il est sur-le-champ rendu, par le consul assisté de deux notables, une sentence définitive si la cause paraît sufllsamment instruite. Dans les

affaires où il s'agit seulement de constater la valeur, l'état ou le dépérissement de quelques effets et marchandises, le consul peut se borner à nommer des experts qui, après avoir prêté le serment requis, procèdent, en présence des parties ou en leur absence lorsqu'elles ont été dûment appelées , aux visites et estimations. En cas de sentences rendues par défaut, les parties peuvent présenter au consul leur requête en opposition, dans les trois jours au plus tard après celui de la signification desdites sentences.

Les sentences définitives rendues par le consul , assisté de deux notables, sur des lettres de change, billets, comptes arrêtés ou autres obligations par écrit, sont exécutées par provision, nonobstant opposition et appel , et sans y préjudicier. Les sentences oii il s'agit de conventions verbales ou de comptes courants sont exécutées, nonobstant l'appel et sans y préjudicier, en donnant caution, laquelle est reçue devant le consul Q).

Le consul prononce la contrainte par corps dans tous les cas prévus par les lois et ordonnances.

En France, la loi du 28 mai 1836 a défini le pouvoir de ce fonctionnaire comme autorité judiciaire en matière pénale» Ces pouvoirs sont différents selon

(1) La partie qui veut faire «xécuter une sentence dont la partie condamnée aura signifié l'appel présente au consul une requête par laquelle elle indique sa caution ; le consul ordonne que les deux parties viennent devant lui pour assister à la réception de la caution. Pour admettre la caution il suffit qu'elle soit notoirement soîvable, sans qu'elle soit obligée de fournir un état de ses biens. Les parties peuvent aussi, pour suppléer à la caution, déposer au consulat le montant de la condamnation.

qu'ils ont pour objet de réprimer de simples contramniiom de police, des délits ou des crimes (*j.

Les consuls sont juges souverains des contraventions de police, et juges d'instruction et de première instance des infractions qualifiées délits. Pour faits qualifiés crimes, ils réunissent les doubles fonctions attribuées dans les tribunaux aux juges d'instruction et aux chambres du conseil. Voici, envisagés sous ce triple aspect, quelles sont leurs attributions :

\ " Contraventions de police. — Le consul statue seul en matière de simple police; son chancelier remplit près de lui les doubles fonctions de greffier et d'huissier. Les audiences sont publiques, en ce sens que l'entrée ne peut en être refusée aux nationaux immatriculés , excepté dans les cas oii le droit commun autorise le huis clos. Le consul a la police de l'audience.

En cette matière (contraventions simples), le consul prononce définitivement et sans appel; seulement, s'il y a partie civile, et que sa demande en dommages et intérêts excède 1 50 francs, tout en statuant sur la contravention le consul renvoie la partie à se pourvoir à fin civile. Il rend une ordonnance qui indique le jour de l'audience (^).

i}) Les appels des sentences rendues par les consuls français du Levant, de Perse, du Maroc et de Barbarie ressortissent à la cour d'appel d'Aix, en Provence.

p) Soit que le consul ait été saisi par une citation directe ou par un renvoi prononcé aux termes des articles 20 et 41 de la loi de 1836. En cas de citation directe, l'ordonnance doit être placée en tête de la citation, et il doit y avoir trois jours entre la citation et l'audience, sauf le cas où le prévenu ne réside pas au siège du consulat, parce qu'alors le délai doit être déterminé d'après les localités.

En matière de simple police et en cas de citation directe, l'instruction se fait à l'audience ('); l'inculpé peut comparaître par lui-même ou par un fondé de procuration spéciale. Le jugement doit contenir la mention de toutes les formalités exigées; il doit être motivé, et, en cas de condamnation, les termes de la loi appliquée y sont relatés in extenso.

Les condamnations par défaut sont susceptibles d'opposition (* .

â"* Délits, — Pour le jugement des délits, le tribunal consulaire est composé du consul et de deux notables, à moins qu'il n'y ait impossibilité de trouver des notables; auquel cas le consul prononce seul, à la charge de faire mention de cette impossibilité dans ses ordonnances et jugements Q).

Si le délit emporte peine d'emprisonnement, le prévenu doit comparaître en personne; il en est de même dans tous les autres cas où le tribunal a jugé convenable de l'ordonner (^).

(^) Les témoins y sont assignés et entendus conformément à l'article 49 de la loi du 28 mai 4 836. Cet article détermine, au surplus, ainsi que l'article suivant, les formes de cette instruction d'audience, et les consuls doivent s'y conformer strictement.

(2) L'opposition doit être formulée dans les délais voulus par l'article 51 de la loi du 28 mai 4 836. On doit faire remarquer ici que, quand même le.jugement définitif prononcerait l'acquittement de l'inculpé , les frais de l'expédition, de la signification du jugement par défaut et de l'opposition peuvent être mis à la charge du prévenu.

(3) Le tout conformément aux articles 37, 38, 39 et 40 de la loi du 28 mai 1836. Le tribunal consulaire est saisi en cette matière soit par citation directe , soit conformément aux articles 20 et 46 de ladite loi.

{^) L'instruction à l'audience se fait conformément aux articles

3^0 CHAP. Xif. DES CONSULS.

Les jugements doivent contenir les mêmes mentions que ceux qui sont rendus en matière de simple police. Lorsqu'ils sont rendus par défaut, ils sont également susceptibles d'opposition (^). Les jugements contradictoires sont susceptibles d'appel, quand même ils auraient été rendus sur opposition (^).

Les jugements correctionnels ne peuvent être exécutés pendant les dix jours donnés soit au condamné, soit à la partie civile pour en appeler (^).

49 et 50 de la loi du 28 mai; seulement, en cette matière, il est dressé un procès-verbal d'audience mentionnant l'accomplissement de toutes les formalités exigées par la loi, et, en outre, dans l'ordre où ils ont été entendus, les noms, prénoms, âge, profession et demeure des témoins ; la mention du serment qu'ils ont prêté de dire toute la vérité, rien que la vérité; la déclaration s'ils sont parents, alliés , serviteurs ou domestiques des parties ; l'indication de leurs allégations et un résumé exact de leurs déclarations.

(^) Cette opposition doit être formulée conformément à l'article 51 delà loi de 1836.

P) Les appels , ainsi que nous l'avons dit plus haut , sont portés devant la cour d'appel d'Aix. La déclaration d'appel doit être faite à la chancellerie du consulat (sur un registre tenu à cet effet) dans les dix jours de la prononciation du jugement contradictoire. Cette déclaration doit contenir élection de domicile dans la ville d'Aix. Si c'est la partie civile qui interjette appel, elle doit, dans la huitaine de l'appel , le notifier au prévenu , avec citation à comparaître devant la cour d'Aix. Le procureur général près cette cour a six mois, à compter de la date des ordonnances ou jugements, pour appeler des décisions consulaires.

(3) Toutes les pièces de la procédure, y compris le procès-verbal d'audience, une expédition du jugement, de la déclaration d'appel et de la requête, s'il en a été déposé par l'appelant, doivent être transmis immédiatement après l'appel au procureur général près la cour d'Aix, et le condammé, s'il est détenu, embarqué sur le premier navire destiné à faire relour en France, pour être conduit à la maison

Le consul seul prononce sur les demandes de liberté provisoire faites en matière correctionnelle, même après l'appel (').

S"* Crimes, — Dans les cas d'infractions qualifiées crimes par la loi , le consul procède seul à l'instruction, et le tribunal consulaire statue sur la mise en prévention.

Le consul procède à l'information soit sur la plainte qui lui est portée, soit sur requête ou déclaration faite en chancellerie, soit encore sur la connaissance qu'il en acquiert par la voix publique (^).

Lorsqu'il y a lieu à l'arrestation du prévenu, le consul rend une ordonnance à cet effet. L'arrestation

d'arrêt de cette ville. Lorsque l'appel est interjeté par la partie civile, l'original même de la notification de sa déclaration d'appel contenant citation doit être joint aux pièces.

(^) En se conformant aux prescriptions des articles 9 et 59 de la loi de 1836, en ce qui concerne les récolements, les consuls doivent suivre , pour l'instruction des délits , la même marche que pour la poursuite des crimes. Nous indiquons cette marche ci-après (voy. 2° crimes),

p) Dans tous ces cas il se transporte sur les lieux du crime , assisté de son chancelier, afin de constater les faits, de saisir les pièces de conviction et de faire toutes perquisitions au domicile de l'inculpé, selon qu'il le juge convenable. Il rédige un procès-verbal de ces diverses opérations, et lorsqu'il s'agit de voies de fait ou de meurtre , et qu'il se fait assister d'un médecin ou d'un officier de santé pour constater l'état de la victime et les causes des blessures , le procèsverbal doit contenir non-seulement la déclaration de l'homme de l'art, mais aussi la mention qu'il a prêté le serment requis en pareil cas. Cette déclaration doit être particulièrement signée du consul, du chancelier et de l'homme de l'art. Le procès-verbal doit en outre contenir la déclaration des témoins que le consul aurait jugé convenable d'entendre sur le lieu du crime,

est obligatoire toutes les fois que le fait est qualifié crime (').

L'instruction terminée, le tribunal, composé ainsi qu'il a été dit ci-dessus , statue comme chambre du conseil sur les faits incriminés , et, dans le cas où ces faits lui paraissent constituer un crime, il décerne contre le prévenu une ordonnance de prise de corps. Cette ordonnance doit être notifiée immédiatement à Taccusé, et celui-ci doit être embarqué sur le premier navire faisant retour dans son pays natal, et renvoyé,

{}] L'inculpé doit être interrogé dans les vingt-quatre heures de son arrestation. L'interrogatoire doit être fait conformément aux prescriptions des articles 40 et 4 4 de la loi de 4 836. Les écritures et signatures privées pouvant fournir des indices ou des preuves doivent être jointes à la procédure, après avoir été représentées au prévenu, qui doit les parapher, ainsi que le consul et le chancelier. Ces mêmes pièces sont représentées dans le même but aux témoins lors de l'information. Le consul doit, autant que possible, se procurer des pièces de comparaison, qu'il représente également au prévenu, et qu'il lui fait parapher pour les joindre à la procédure. Un procès-verbal séparé de la désignation de ces pièces, de leur état, ainsi que tous objets saisis comme pouvant servir de pièces à conviction, doit être dressé; il constate leur dépôt soit parmi les pièces de la procédure, soit à la chancellerie : ce procès-verbal est signé du consul et du chancelier.

Lorsqu'il y a lieu d'entendre des témoins, hors le cas de flagrant délit, le consul rend une ordonnance portant fixation du jour et de l'heure auxquels les témoins doivent se présenter devant lui. Sur cette ordonnance , les témoins nationaux sont cités par le chancelier. Quant aux étrangers, le consul se conforme aux prescriptions de la loi.

Dans les cas de crimes, il y a lieu à récolement de la déposition des témoins et à leur confrontation avec le prévenu ; l'ordonnance du consul fixe le jour et l'heure de ces opérations, et cette ordonnance doit être notifiée au prévenu avec copie de l'information.

avec la procédure originale et les pièces de conviction par-devant la cour d'appel (*).

Disons en terminant que dans la plupart des cas , lorsqu'il s'agit de contraventions de police , le consul parvient à amener les parties à des transactions amiables qui rendent inutile l'instruction de la procédure par écrit. De même, en matière de police correctionnelle, rintervention directe du consul et de son chancelier peut souvent simplifier, et toujours hâter l'issue de la procédure (^). Les termes précis du Code pénal, du Gode d'instruction criminelle et de la loi spéciale de 1 836, renferment dans une limite étroite l'action des agents consulaires français pour la poursuite des infractions qualifiées crimes Q.

(1) Les décisions de la chambre du conseil autres que celles qui décernent la prise de corps peuvent être attaquées par la voie d'opposition , par la partie civile, dans le délai de trois jours à compter de la signification qui lui en a été faite. La partie civile doit notifier son opposition au prévenu dans la huitaine suivante; mais cette opposition ne peut empêcher la mise en liberté de l'inculpé.

(2) Les actes que le consul peut être appelé à dresser pour la répression d'un délit sont : 1" un procès- verbal de plainte ou de constatation du fait; 2° une ordonnance d'arrestation; 3° une ordonnance d'assignation; 4° un procès-verbal d'audience; o» un jugement.

{^) Les actes de procédure que doit forcément motiver la répression d'un crime se classent ainsi : i" procès-verbal de constatation du crime et transport sur lieu; 2° ordonnance d'arrestation ; 3° interrogatoire de l'accusé; 4» déposition des témoins; 5° récolement des dépositions; 6° confrontation des témoins; 7° ordonnance de convocation du tribunal consulaire; 8° ordonnance de prise de corps et de mise en prévention.

Des secrétaires-interprètes ou drogmans.

Les drogmans ou interprètes des ambassadeurs et des consuls dans le Levant forment un corps spécial de fonctionnaires et employés diplomatiques et consulaires.

Ils sont nommés par le souverain sur la présentation du ministre des affaires étrangères.

Il peut exister plusieurs drogmans auprès d'un ambassadeur et d'un consul-général; Tun d'eux est drogman-chancelier. Dans les consulats de première et de seconde classes, le drogman remplit en général les fonctions de chancelier.

Il est interdit aux drogmans de visiter les autorités du pays sans avoir pris les ordres ou reçu la permission de l'ambassadeur ou des consuls. Il leur est également interdit de prêter leur ministère dans les affaires des particuliers sans en avoir été requis par eux et sans y avoir été autorisés par l'ambassadeur ou le consul. Ils doivent exécuter, sous peine de révocation, les ordres qui leur sont donnés par les ambassadeurs et les consuls, leur rendre compte exact des affaires traitées par eux (propositions et réponses), et déposer dans la chancellerie, avec les pièces originales , les minutes de toutes les traductions qu'ils sont dans le cas de faire dans l'intérêt du service (*).

(1) Les règlements français sur le drogmanat, son organisation et les fonctions des drogmans étant les plus complets, c'est à eux que nous renvoyons. Il faut consulter, en conséquence, l'ordonnance de

Des honneurs accordés aux consuls en fonctions, — De VétiqueUCy du rang et de la "préséance.

Plusieurs gouvernements ont établi , pour les diverses catégories de leurs agents consulaires, un rang d'assimilation aux grades de la marine militaire (*).

}u uniforme qui leur est prescrit doit être porté dans

la marine de 1681 , commentée par Valin, édition de 4766, imprimée à La Rochelle ; l'ordonnance royale du 3 mars 1781, §§ 76 à 1 33 ; l'instruction du 6 mai 1781 ; les capitulations entre la France et la Porte Ottomane, renouvelées et modifiées en 1740; les ordonnances royales du 18 décembre 181 6, du 31 janvier 1825 et du 20 août 1833.

Il résulte de ces divers règlements que l'organisation du drogmanat français est réglée comme il suit : quatre secrétaires-interprètes y dont l'un porte le titre de premier secrétaire ; un autre surveille l'école du drogmanat ou des jeunes-de-langue , établie à Paris ; un troisième réside à Constantinople , où les élèves- drogmans sont placés sous sa surveillance.

Les secrétaires-interprètes sont choisis parmi les drogmans du Levant et de Barbarie. Ceux d'entre eux qui doivent résider à Paris accompagnent, pendant leur séjour en France et dans les audiences solennelles, les Envoyés des cours de Turquie, de Perse , du Maroc et de Barbarie ; ils sont employés par le ministère des affaires étrangères à la traduction de la correspondance de ces Envoyés avec le gouvernement français.

Le nombre des drogmans n'est pas limité. Us sont choisis parmi les élèves drogmans de Constantinople , lesquels sont remplacés, en pareille circonstance , par les jeunes-de-langue de Paris : le nombre de ces divers élèves du drogmanat , entretenus par l'État , est fixé à douze.

(1) En France , par exemple , d'après l'ordonnance royale du 7 novembre 1833, le consul-général a rang de contre-amiral; le consul de première classe, rang de capitaine de vaisseau; le consul de seconde classe, rang de capitaine de frégate.

toutes les visites d'étiquette faites aux autorités du pays et dans toutes les occasions où la tenue officielle est convenable. Ils se règlent, à cet égard, sur les habitudes locales.

Dès qu'un consul est installé dans ses fonctions, Xétiquette et la bienséance exigent qu'il fasse la première visite officielle à la principale autorité du lieu de sa résidence.

Le consul arrivant doit s'informer auprès des autres consuls étrangers de ce que les convenances exigent de lui dans les diverses solennités, et il a soin de se conformer, à cet égard, aux usages établis.

Les visites officielles entre les consuls et les officiers de la marine militaire sont souvent réglées par des ordonnances spéciales ; il en est de même des honneurs à rendre aux consuls en fonctions, lorsqu'ils font la première visite aux commandants des bâtiments de guerre.

Dans la règle, il est déterminé que lorsqu'un navire de l'État mouille dans le lieu de la résidence du consul, celui-ci doit, à moins que l'officier commandant ne soit un amiral ou chef d'escadre, se borner à envoyer son chancelier à bord offiir ses services au capitaine, et en attendre la première visite. L'inverse a lieu dans le cas contraire. Si le commandant est capitaine de vaisseau, les officiers du consulat doivent l'aller recevoir au débarcadère (*).

(*) La visite officielle n'a lieu, de part et d'autre,- qu'à la première arrivée des bâtiments de l'État sur la rade ou dans le port de la résidence consulaire : elle est rendue dans les vingt-quatre heures toutes les fois que le temps le permet. Le canot d'un consul général

Quant aux honneurs militaires qui sont rendus aux consuls lors de leur réception à bord des vaisseaux de l'État, ces fonctionnaires sont, selon la catégorie de leur rang comme consuls-généraux, consuls ou vice-consuls , salués par un certain nombre de coups de canon, et, suivant leur grade, la garde est mise sous les armes (*).

Les bâtiments marchands hissent le pavillon national à l'arrivée à bord du consul.

Pour ce qui concerne les préséances et autres formalités d'étiquette dans les cérémonies publiques, si elles

français doit porter le pavillon national à la poupe et à la proue. On ne hisse qu'un seul pavillon pour les consuls.

(1) D'après les règlements français, les honneurs militaires à rendre aux consuls ont été déterminés comme suit, lorsqu'ils font une visite officielle à bord des bâtiments de l'État, lorsqu'ils s'embarquent pour revenir en France ou lorsqu'ils quittent le bâtiment qui les a conduits au lieu de leur destination en pays étranger; savoir:

Les consuls généraux sont salués de neuf coups de canon ; ils sont reçus au haut de l'escalier par le commandant du bâtiment; la garde a l'arme au pied et le tambour est prêt à battre.

Les consuls sont salués de sept coups de canon; ils sont reçus sur le gaillard d'arrière par le capitaine du bâtiment; la garde, formée en baie, est sans armes.

Les vice-consuls sont salués de cinq coups de canon ; ils sont reçus sur le gaillard d'arrière par l'officier en second du bâtiment; la garde ne s'assemble pas.

Il n'est rendu aux consuls aucuns honneurs au port de leur embarquement ou de leur débarquement en France.

D'après les règlements anglais, lorsqu'un consul anglais quitte un bâtiment de l'État à l'arrivée dans !e port étranger de sa destination, ou y monte à son départ , le salut par le canon est de onze coups. — En Portugal, le consul-général est salué de «eu/ coups de canon, le consul de cinq^ le vice-consul de trois. — En Sardaigne, les consuls-généraux sont salués de sept coups de canon, les consuls de cinq et les vice-consuls de troiSy etc.

ne sont réglées par les traités, les agents consulaires se conforment à l'usage établi et aux convenances. Ils ne doivent prétendre à aucune distinction qui ne leur serait pas incontestablement due à titre de possession, de consentement ou de hiérarchie.

Les puissances chrétiennes n'ont pas établi de cérémonial pour les consuls. Il n'est pas d'usage qu'ils soient présentés au souverain , ni , par conséquent , reçus à sa cour.

De la suspension et de la fin des fonctwns consulaires.

Lorsque le consul s'absente par congé il est tenu de présenter officiellement, par écrit, aux autorités locales supérieures, l'employé consulaire qui reste chargé de la gestion intérimaire des affaires. Il donne le même avis aux agents placés sous ses ordres.

Sous aucun prétexte , pas même dans le cas où il aurait la certitude d'une guerre imminente ou d'hostilités déjà commencées entre son pays et celui où il réside, le consul ne doit suspendre ses fonctions de son propre mouvement. Il lui est enjoint d'attendre que l'autorité dont il relève lui ait donné l'ordre de quitter son poste ou que le gouvernement territorial lui ait retiré Vexequatur.

En cas de départ définitif, le consul, n'ayant point été accrédité auprès du souverain territorial, n'a pas de lettres de rappel à lui remettre; c'est en réclamant Xexequatur en faveur du successeur du consul que la

légation de son pays fait connaître au gouvernement territorial le changement survenu dans le personnel de l'établissement consulaire.

Avant de quitter son poste, le consul dresse un procès-verbal de l'état actuel des archives, bibliothèque et meubles du consulat, soit contradictoirement avec son successeur, s'il a reçu l'ordre d'attendre son arrivée, soit avec la personne chargée de la gestion intérimaire du poste. Une expédition de ce document reste entre ses mains pour sa décharge personnelle.

Ces formalités remplies, le consul donne avis de son changement et de son départ à l'autorité locale supérieure, ainsi qu'aux divers agents de sa nation employés dans l'établissement dont la direction lui avait été confiée.

Il est interdit au consul de conserver en quittant son poste, soit en original, soit en copie, aucun document provenant des archives du consulat, et de publier, sous quelque forme que ce soit, les résultats des informations qu'il a recueillies, et transmises à son gouvernement pendant la durée de sa gestion.

En cas de mort du consul les officiers du consulat procèdent, selon les circonstances, à l'apposition des scellés et à l'inventaire de la succession. L'élève-consul ou le chancelier chargé , par suite de ce décès, de la gestion intérimaire , se hâte de prévenir l'autorité locale supérieure, ainsi que la légation de son pays accréditée auprès du gouvernement territorial et le ministre dont il relève.

330 CHAl>. XII. DKS CONSULS.

Nous terminerons ce chapitre en indiquant les principaux ouvrages et règlements relatifs aux consulats (') :

D. Warden, a Treaiise of ihe nature, the progress and the influence of ihe establishoment of the Consuls. Paris, 1816, in-8. — Trad. en franc, par M. Bernard Barrère (de Morlai;f). Paris, 1815, in-8.

Steck, Essai sur les Consuls. Berlin, 1786, in-8.

Fr. Borel , De l'origine et des fonctions des consuls. Leipzig, 1831, in-8.

Réimpression de la l»"» éd. publ. h Saint-Pétei\sbourg en 1807.

Fr. Borel , Formulaires des Consulats. Saint-Pétersbourg , 1809, in-8.

J. RlBElRO DOS SANTOS et J. F. DE CASTILHO BARRETO , Traité du Consulat. Hambourg , 1839 , 2 vol. in-8.

J. BURSOTTI, Guide des agents consulaires. Paris, 1838, in-8.

Laget de Podio , De la juridiction des consuls de France à l'étranger , et des devoirs qu'ont à remplir ces fonctionnaires , ainsi que les armateurs, négociants, etc. Paris, 1826, in-8.

A. de Miltitz, Manuel des Consuls. T. I. Tableau du développement des institutions judiciaires et administratives créées pour l'utilité du commerce. T. IL Des consulats à l'étranger, tels qu'ils sont institués, etc. Londres et Berlin, 1837-38, 2 vol. iu-8 , T. II, partie 2, Londres, 1839-42.

La publication du troisième volume, qui devait former la partie pratique de l'ouvrage, n'a point eu lieu par suite de la mort de l'auteur.

— Manuel des Consuls, revu et complété par DE Hoffmanns. Paris, 1838-39, 2 vol. in-8.

F. A. DE Mensch, Manuel pratique du Con^xxhX, Leipzig ^ 18Ù6, in-8.

Ouvrage où nous avons puisé des données précises sur les détails du service consulaire.

(1) Voy. la Bibliothèque diplomatique placée à la fin de ce volume.

Al. de Clerq , Formulaire à Tusage des Consulats. Paris , 18(i8, in-8.

Ouvrage adopté par le ministère des affaires étrangères de France.

Tancoigne, Le Guide des Chanceliers. Paris, 18^7, in-8.

F. Magnone, Manuel des Officiers consulaires Sardes et étrangers. Marseille, 1847, 2 vol. in-8.

M. MOREtJiL , Manuel des agents consulaires français et étrangers. Paris, 1850, in-8.

Quant aux règlements consulaires les plus indispensables à connaître ou à consulter, nous indiquerons ceux des puissances suivantes, savoir :

Espagne, 1745, 1817, 1818 et 1827 ;— France, 1833 et 1845 (ordonnances relatives aux consulats en pays de chrétienté) ('), 1 836 (loi relative aux consulats

{*) Voici le relevé des ordonnances royales et des instructions ministérielles de 4 833, concernant les consulats français:

Ordonnance sur le personnel des consulats, 20 août; — instruction spéciale sur l'exercice de la juridiction consulaire en pays de chrétienté, 29 noveuibre; — ordonnance sur l'intervention des consuls relativement aux actes de l'état civil des Français en pays étrangers, 23 octobre; — ordonnance sur les attributions des consuls relativement aux passe-ports, légalisations et significations judiciaires, 25 octobre ; — ordonnance sur les fonctions des consuls dans leurs rapports avec la marine commerciale, 29 octobre; — ordonnance sur les fonctions des consuls dans leurs rapports avec la marine militaire, 7 novembre;— ordonnance sur la conservation des archives, 18 août; — ordonnance sur les recettes et les dépenses des chancelleries consulaires , 23 août ; — ordonnance sur les remises accordées aux chanceliers, 24 août; — ordonnance sur les dépôts faits dans les chancelleries consulaires , 24 octobre ; — ordonnance sur les droits de chancellerie, 6 novembre; — instruction spéciale relative aux actes et contrats reçus dans les chancelleries consulaires, 30 novembre. (Ces ordonnances et instructions sont reproduites, avec les lois et arrêtés antérieurs auxquels elles renvoient, dans le Formulaire à l'usage des consulats , d'AL. de Clercq). — Une nouvelle or-

dans les échelles du Levant et de Barbarie) ; — Sardaigne, 1835; —Prusse^ i796 [et diverses circulaires des années suivantes (*)] Brésil, 1834; — Danemark, 1 824 ; — États-Unis de l'Amérique du Nord, 1833; — Grèce, 1834; — Russie, 1820.

Nous indiquerons également comme répertoires utiles : Collection des lois maritimes, par Pardessus, Paris, 1838; — Code de navigation, par Deyaux, Paris, 1807, et son supplément, Paris, 1818; — Cours de droit commercial , par Pardessus ; — Dictionnaire du commerce, publié par Guillaumin.

donnance royale sur le personnel des consulats français a été rendue le 26 avriN845.

(^) Les règlements prussiens sur les consulats et ceux de quelques autres puissances se trouvent dans le Manuel pratique des consulats, de DE Mensch.

Aucunes des pages dont se compose ce volume n'ont été plus sobrement écrites que celles qui concernent le ministère des affaires étrangères et son chef. Aucunes questions, cependant, plus que celles qui y sont traitées ne touchent par plus de côtés à la politique et à la diplomatie, et ne se rattachent par des liens plus étroits aux relations internationales. Mais donner à ce sujet tous les développements qu'il comporte, au lieu de nous en tenir au simple exposé des faits , c'eût été empiéter, aux dépens des autres sections de ce Guide, sur la place rigoureusement accordée à chacune d'elles : nous écrivions un manuel pratique et non pas un traité raisonné de diplomatie.

334 APPKNDICE.

Maintenant qu'arrivé au terme de notre œuvre nous pouvons, sans en détruire Téconomie, ajouter quelque chose à sa valeur, nous nous dédommageons de sa concision forcée en lui donnant, sous forme d'appendice, un complément aussi intéressant qu'instructif. Nous exprimer ainsi, c'est assez indiquer que les feuilles qu'on va lire sont d'une plume plus exercée que la nôtre. La substantielle brochure dont nous insérons ici d'assez longs extraits dira , et mieux que nous, tout ce que nous n'avons pu dire sur le ministère des affaires étrangères et sur le rôle dévolu à l'homme d'Etat appelé à le diriger. La position qu'à occupée l'auteur, comme directeur des consulats et plus tard comme ministre plénipotentiaire, l'a mis à même de traiter en pleine connaissance de cause le sujet dont il s'occupe. En le lisant, toutefois, il faut se souvenir que l'écrivain l'envisage au point de vue de la diplomatie française et des institutions constitutionnelles plutôt qu'à celui des monarchies absolues, dont il apprécie d'ailleurs les avantages relatifs en ce qui touche la conduite des affaires politiques : mais il se place sur un terrain trop élevé pour que l'horizon qu'il domine n'embrasse pas au delà de ce qu'il décrit.

La brochure a pour titre :

Questions diplomatique s ^ et particulièrement des travaux et de l'organisation du ministère des affaires étrangères f/), par M. Deffaudis, ancien pair de France et ministre plénipotentiaire. Paris, 1849, in-8.

Questions diplomatiques , etc., par Deffaudis.

Extraits.

Ohservations générâtes. — « La nature spéciale des affaires diplon)aliques; leur utilité et leur difficulté réelles; la manière dont elles s'étudient et se traitent; enfin les principes sur lesquels doit reposer l'organisation du ministère qui en est chargé : toutes ces choses sont peu et mal connues du public. Cependant elles sont d'une haute importance, puisqu'elles touchent à des intérêts de premier ordre; et il pourrait sembler extraordinaire qu'on s'en fût aussi peu occupé , dans un temps d'examen et de publicité , où les moindres détails d'administration, dans d'autres branches du gouvernement, ont été le sujet des recherches les plus minutieuses.

» Mais cela semble s'expliquer par cette idée reçue qu'un profond mystère préside et doit présider à la conduite de toutes les affaires diplomatiques. Le désir des investigations s'est trouvé naturellement comprimé par la présomption de leur inutilité, et, jusqu'à un certain point, par celle de leur inconvenance. Les frondeurs assez rares du mystère diplomatique, ceux même qui en ont fait les plaintes les plus vives et ont affecté de le traiter avec le plus de dédain, n'étaient peut-être pas bien convaincus de la justesse de leurs critiques. A en juger du moins par leur peu de persistance, on serait tenté de croire que, malgré leur hardiesse apparente, ils étaient troublés dans leur conscience, et que, comme certains esprits forts au milieu des plus fougueuses attaques contre la religion , ils étaient beaucoup moins incrédules qu'ils ne prétendaient l'être. Aussi, les ministres ont-ils toujours pu très-facilement les réduire au silence et exciter contre eux la réprobation de la masse des vrais croyants.

» Or, il est vrai et évident que quelques négociations diplomatiques, de même que certaines dispositions militaires ou certaines mesures de haute police , exigent un secret , au moins provisoire,

el ne sauraient être divulguées avant le temps , sans que le succès ne s'en trouve fortement compromis. Mais, cela pose , il est également vrai, malgré le préjugé contraire, qu'un grand nombre de négociations n'auraient rien à redouter de la publicité. Quelques-unes même y auraient tout à gagner. On en a vu, et des plus difficiles, réussir précisément parce que le secret qui les avait couvertes d'abord s'était trouvé rompu , soit par l'heureuse imprudence, soit par l'indiscrétion calculée d'un plénipotentiaire. Tout cela dépend de la nature des négociations , qui est très-diverse, des circonstances où l'on se trouve et qui sont variables, enfin de la position souvent fort différente des parties contractantes. Le secret érigé en principe absolu dans les affaires diplomatiques n'est trop souvent , de la part des négociateurs , qu'un moyen de se donner de l'importance , et de la part des ministres dirigeants qu'une ruse pour éviter la discussion ou dissimuler des fautes. » Il y a eu des temps où les affaires diplomatiques, connues d'un très-petit nombre de personnes et principalement dirigées dans l'intérêt des familles régnantes , pouvaient et devaient toujours se traiter dans un profond mystère. Mais ces temps sont déjà à une grande distance de nous ; chaque jour nous nous en éloignons à pas de géants ; et prétendre y trouver aujourd'hui une règle invariable de conduite serait le plus inexplicable des anachronismes, s'il était tout à fait innocent. D'une part , le secret dans des matières si naturellement propres à éveiller l'attention générale est devenu bien difficile , depuis que , grâce à l'excitation universelle des esprits , aux relations multipliées du commerce et à la progression incessante du nombre des publications de la presse dans l'univers entier, tout, absolument tout ce qui a quelque importance politique, se sait ou se devine presque immédiatement. Combien de fois, depuis vingt à trente ans, les ministres des affaires étrangères n'ont- ils pas lu , à leur grande surprise , dans les journaux, soit des faits qu'ils croyaient savoir seuls, soit des faits qu'ils ignoraient encore et dont leurs correspondances venaient quelques jours plus tard confirmer l' exactitude ! On pourrait objecter que si la presse dit à peu près tout ce qui est , elle dit aussi beaucoup de choses qui ne sont pas , et que de l'impossibilité de discerner le vrai du faux il résulte encore une espèce

de secret pour le public. Mais ce secret n'est que momenlané et partiel. Il peut retarder la connaissance de la vérité et même en laisser toujours ignorer quelques détails ; il ne saurait empêcher que le fond des choses ne soit bientôt et exactement connu. D'une autre part , on a lieu d'espérer que désormais l'intérêt des peuples devra présider seul , dans tous les pays libres , à l'examen et à la solution des questions internationales. Or, les peuples ont droit de savoir ce qui se fait dans leur intérêt, toutes les fois que cet intérêt lui-même le permet, et, nous l'avons déjà dit, il en est souvent ainsi.

» Nos Chambres législatives, dans leurs investigations sur la matière, se sont montrées jusqu'ici, il faut en convenir, d'une réserve excessive ou d'une facilité bien blâmable. Elles ont ainsi encouragé les ministres à ne leur présenter, même pour ce qu'on appelait les faits accomplis, que des informations et des explications qu'avec plus de connaissance des affaires et de conscience de leur droit elles auraient, à juste titre, repoussées comme insuffisantes et dérisoires. Notre monarchie conslitutionnelle est restée bien en arrière sous ce rapport de la monarchie constitutionnelle d'Angleterre, et à tel point que, durant son existence, ceux de nos pairs et de nos députés qui voulaient s'instruire des affaires diplomatiques de la France étaient souvent obligés de recourir aux documents imprimés pour le parlement britannique. Ce n'est pas que nos ministres ne prononçassent assez souvent de fort beaux discours sur la politique extérieure ; mais les paroles éloquentes s'y trouvaient en bien plus grande abondance que les éclaircissements réels; et dans l'intérêt des affaires , aussi bien que dans celui des ministres peut-être , le contraire eût été préférable. Outre que les longues dissertations du pouvoir sur un tel sujet , quelque habiles et réfléchies qu'elles soient, se prêtent toujours à une foule d'interprétations plus nuisibles que favorables aux négociations , elles n'obtiennent la plupart du temps que des succès parlementaires aussi fugitifs que le plaisir littéraire qu'elles causent. Des faits précis et déterminants accompagnés de brèves et nettes explications sont beaucoup plus propres à produire, à l'étranger comme dans le pays, un effet utile et durable. Il est vrai, nous le savons, que de telles explications ne sont pas toujours possi-

bles: dans cerlains cas, elles auraienl des inconvénients et augmenteraient la difficulté des affaires; mais, dans un plus grand nombre de cas, elles n'offrent que des avantages , et elles prêtent aux négociateurs un appui décisif. Il ne cesse d'en être ainsi que quand la politique qu'on suit n'est point aussi honnête et courageuse , aussi conforme aux droits et aux intérêts du pays, qu'elle devrait l'être : une telle politique en effet doit redouter singulièrement la publicité. Celle dernière observation est tellement évidente pour tous, d'ailleurs , qu'une affectation trop constante de réserve et de mystère de la part d'un gouvernement finit par inspirer contre lui les soupçons les plus fâcheux, allant même quelquefois jusqu'à l'injustice. Les triomphes faciles que le ministère se ménage de temps à autre dans l'enceinte du parlement, par la révélation subite de certaines informations qu'il a soigneusement dissimulées jusqu'alors, sont loin de conire-balancer l'impression défavorable que des informations moins exactes , mais trop longtemps répétées sans contradiction, ont laissée dans l'esprit des masses. Pour celte question, ainsi que pour toute autre, il y a évidemment un milieu à tenir, des distinctions à faire. Mais, en thèse générale , nous croyons que, dans un pays libre, au lieu de cacher tout ce qu'on n'est pas absolument forcé de dire, on doit au contraire dire tout ce qu'on n'a pas un intérêt sérieux à cacher. » On peut soutenir, du reste , que le profond secret qui couvre les pensées et les projets des monarchies absolues est plus favorable que les discussions de tribune aux succès diplomatiques. Celte proposition , comme la proposition contraire , s'appuierait au besoin sur de grands exemples. Mais qu'importe , lorsqu'il s'agit de chercher une règle de conduite pour les gouvernements représentatifs? Le même mode d'action ne saurait certainement s'applicjuer avec un avantage égal à des gouvernements de natures toutes différentes. Supposons, par exemple, entre deux États, l'un soumis au régime absolu , l'autre jouissant du régime représentatif, l'existence d'un différend diplomatique d'une certaine gravité et touchant à l'honneur ou à quelque intérêt essentiel des parties adverses. Le gouvernement du premier de ces États soutient ses prétentions avec fermeté et dans le silence de lout ce qui l'entoure. Quelles sont ses intentions véritables? Le ton résolu

dont il parle est-il sincère ou cache-t-il le désir d'une transaction ? Personne ne pourrait le dire avec sûreté, ou du moins le silence de la cour du souverain , non plus que celui de son peuple , ne sauraient fournir à cet égard aucun indice suffisant : ce sont choses naturelles tout à fait dans l'ordre , et il est impossible d'en rien inférer. Mais si , de son côté , le gouvernement de l'autre État aspire et parvient à en user de même , si la tribune de son parlement, où il est naturel et par conséquent nécessaire que se débattent tous les grands intérêts nationaux , reste muette en présence d'un différend dont la solution peut affecter la considération ou la puissance du pays , croit-on que les conséquences soient les mêmes, que ce dernier gouvernement reste impénétrable et que le silence qui se fait autour de lui soit impossible à interpréter ? C'est dire beaucoup de choses , trop de choses en pareille situalion , que de ne rien dire du tout , et plus la question est grave , plus le silence devient indiscret. Quand dans un pays de libre discussion il existe un danger public, que tout le monde en est notoirement préoccupé et que personne n'en parle , est-il besoin d'une grande pénétration pour démêler si c'est un signe de détermination ou de faiblesse ? Certains diplomates, lorsqu'ils ont quelque chose à dissimuler, croient qu'il leur convient de se renfermer dans un silence complet : mais ils se décèlent par cela seul. D'autres, au contriiirc, parlent beaucoup et ne disent pourtant que ce qu'ils veulent dire : ces derniers sont les habiles. Il en doit être de même d'un parlement. Son métier est de discourir, et il faut qu'il discoure. On peut désirer seulement qu'il le fasse avec quelque prudence et quelque discernement , et pour cela

qu'il laisse la parole aux plus expérimentés

» Au reste, et quelles que soient les idées qu'on se forme à l'avenir concernant la rapidité et l'étendue des progrès que nous sommes destines à faire ckns la voie de la publicité , la question générale du secret diplomatique n'aurait jamais dû être considérée comme comproujise par l'examen des questions spéciales que nous avons posées au début de cet écrit et qui en feront le sujet , savoir : la nature des travaux diplomatiques au ministère des affaires étrangères, leur but , leur difficulté et leur mode d'exécution. Il ne s'agit là , en effet , que de matières et de combinaisons adminis-

340 APPENDICK.

tratives, qu'on aurak pu depuis longtemps dégager des voiles du sanctuaire et livrer aux regards de tous sans danger ni profanation. Il y aurait eu, au contraire, beaucoup d'avantages à en user ainsi , ne fût-ce que dans l'intérêt du ministère des affaires étrangères, dont on se fait en général les idées les i)lus fausses, et qui ne peut que gagner à être connu.

» En effet , si après la publication d'éclaircissements semblables à ceux qui vont suivre , ce ministère avait dû perdre de l'espèce de prestige qui s'attache toujours au vague et au mystère , et si ses employés avaient dû renoncer à se faire admirer comme des adeptes pratiquant certaines sciences occultes et initiés à des arcanes impénétrables , on eût mieux apprécié qu'on n'a pu le faire jusqu'ici l'importance et l'utilité de ses occupations, aussi bien que la variété de connaissances , la pratique des hommes et des choses , enfin les qualités du jugement et de l'esprit qui sont nécessaires pour y rendre de véritables services. Peutêtre aussi des éclaircissements publics sur ce ministère auraientils eu pour heureux effet de contribuer à y faire établir d'une manière durable la méthode de travail la plus conforme à la bonne expédition des affaires , méthode dont ( comme cela se verra plus bas) nous nous étions progressivement approchés pendant les premières années de la monarchie constitutionnelle et dont, par malheur, nous nous sommes au contraire fort éloignés dans les . dernières. On aurait pu espérer enfin que de la connaissance des travaux du département des affaires étrangères il serait résulté la conviction inébranlable et salutaire du grave dommage dont le pays est menacé toutes les fois que ces travaux sortent des mains d'hommes spéciaux et éprouvés pour passer à celles d'hommes nouveaux et inexpérimentés , quels que soient d'ailleurs le talent et le patriotisme de ceux-ci.

» De tous les ministères de l'État celui des affaires étrangères est peut-être celui où il importe le plus d'assurer la stabilité des emplois, l'avancement par le mérite et le maintien des traditions; car sa besogne se résume dans la défense de l'intérêt national contre l'intérêt étranger, et les erreurs en pareille matière sont d'autant plus graves qu'elles restent la plupart du temps irréparables. Une fausse combinaison dans l'administration intérieure se

APPENDICE. 3il

reciilie par une combinaison plus juste. Une bonne loi en abroge une mauvaise. Mais une démarche imprudente, une concession maladroite en diplomatie , une convention désavantageuse surtout , comment la retirer, lorsque la partie adverse la retient et s'en prévaut avec tout droit de la retenir et de s'en prévaloir ? . . . . A la vérité, les hommes spéciaux et éprouvés que nous conseillons d'employer sont devenus rares

Cependant il reste encore quelques hommes de la vieille école que leur petit nombre ne rend que plus précieux , et au besoin le personnel extérieur suppléerait à l'insuffisance des bureaux ; ceux-ci après tout sont ce qu'il y a de plus essentiel, puisqu'ils donnent la direction.

» Nous ne voulons pas dire par ces dernières paroles que les choix pour la carrière extérieure soient aussi indifférents qu'on a souvent paru le croire , et depuis quelque temps surtout. Notre

avis est diamétralement opposé

On reconnaîtra avant qu'il soit longtemps, et peut-être commencet-on à soupçonner déjà , qu'un homme peut très-bien obtenir le grade de ministre plénipotentiaire et d'envoyé extraordinaire sans être pour cela un diplomate , de même qu'il ne suffit pas pour être un homme d'Éiat de porter sous le bras un portefeuille ministériel. L'uniforme et les lettres de créance ne font pas non plus le diplomate. La diplomatie est un métier comme un autre , qui s'apprend avec du travail et du temps , auquel tout le monde n'est pas apte et que personne n'a le don de deviner par intuition. Outre la science qui est dans les livres et qu'on pourrait à la rigueur acquérir en dehors de la carrière , si , par impossible , on se livrait à cette sérieuse étude sans autre but que celui de s'instruire , il y a la connaissance des formes, des usages, des hommes diplomatiques, qui ne saurait se puiser que dans la pratique ; connaissance qu'on est parfaitement le maître de dédaigner quand on ne la possède pas , mais sans laquelle il est à peu près impossible de réussir à quoi que ce soit. Il existe de plus , chez le corps diplomatique considéré dans son universalité , sans distinction de pays ni de nation, une sorte d'esprit de franc-maçonnerie, qui fait que la confiance si utile au succès des affaires ne naît , prompte et intime, qu'entre les membres qui le composent. Un

3i2 APPENDICE.

honiine d'u» cspril ordinaire, par exemple, mais appartenant au métier , qui arrivera dans une résidence diplomatique en même temps qu'un autre homme doué d'un esprit émineni, mais qui jusqu'alors a été étranger à la carrière, apprendra plus de choses intéressantes pour la politique de son pays en un mois que son illustre compétiteur n'en saura peut-être dans le cours d'une année. . . . De ce que dans certaines missions extraordinaires et exception nclles , où il s'agissait soit d'accomplir quelque pompeux devoir d'étiquette , soit de précipiter la solution d'une question urgente, simple et suffisamment mûre , on pouvait avec raison et succès employer une grande illustration militaire ou parlementaire, de préférence à un diplomate déjà connu et dont l'apparition n'eût pas autant frappé les esprits ; on a trop souvent conclu qu'il en était de même lorsqu'il était question de suivre dans toutes leurs phases des affaires longues et compliquées, ou même seulement d'entretenir le cours ordinaire des relations diplomatiques. Quelle histoire curieuse, risible et triste à écrire, que celle des traités conclus par des diplomates de rencontre î Assurément, les mêmes gouvernants qui chargeaient ainsi un premier venu de l'arrangement des litiges nationaux n'auraient pas manqué , pour leurs procès privés , de choisir l'avocat le plus savant et le plus renommé (*)

(') « Nous ne connaissons pas de diplomate qui ne soit prêt à convenir, et de la meilleure grâce du monde, qu'il serait fort mal placé en dehors de sa carrière, par exemple, à la tête d'une armée ou d'une flotte, eût-il le secours d'un excellent chef d'état-major et fût-il question d'une de ces expéditions, comme il s'en trouve, où la politique n'a pas moins à faire que la stratégie et la plume moins que l'épée , où il y a des populations à se rendre favorables, des neutres à ménager, des alliés à conserver, des ennemis à convertir, des proclamations à répandre, des points de droit international à résoudre instantanément , des transactions à préparer et à conclure, etc. Aucun diplomate ne sera certainement tenté d'invoquer, en pareil cas, les exemples du cardinal de Richelieu, de l'avocat Moteau et de tant d'autres, ni de se prévaloir de ce que, dans le cours de ses études, il ait eu occasion d'apprendre la géographie militaire et de lire Jomini. Or, nous trouvons que les diplomates sont parfaitement sages de penser ainsi et de se borner à faire leur besogne particulière, quand le gouvernement veut bien les y occuper. Mais nous regrettons que la même modestie, la

K Nous entendons d'ailleurs par faire de la diplomatie , non pas seulement s'occuper des événements accomplis et y adapter d'urgence des mesures plus on moins adroitement improvisées, mais lâcher de diriger les événements futurs ou du moins de les prévoir, afin d'être toujours prêt, soit à en profiter, soit à s'en défendre; et pour cela il est indispensable de se former à l'avance un système bien réfléchi , puis d'en poursuivre avec activité et persévérance le développement, au moyen de bons agents, porteurs de bonnes instructions.

» Nous croyons qu'i! importe dans cette matière de ne pas trop se fier à ces principes généraux et absolus qui reposent seulement sur des considérations morales, sur des sympathies d'idées politiques ou des analogies dans la forme des gouvernements. Ces principes à la vérité tendent à simphTier beaucoup les questions, et l'on conçoit que ceux qui les professent fassent peu de cas de la diplomatie. Il est infiniment plus aisé de les proclamer que d'étudier les intérêts positifs, matériels, nombreux et divergents des différentes nations, pour les comparer ensuite et les concilier, autant que possible, avec les siens propres. Ces principes d'ailleurs, nous devons en convenir, peuvent avoir leur valeur d'ap- * plicalion dans certaines circonstances et surtout comme moyen d'action sur les autres. Mais il ne faudrait pas y recourir en dehors de ces circonstances, ni surtout y chercher, pour sa part, une règle unique et perpétuelle de conduite. On s'exposerait à de cruels mécomptes et à faire de la mauvaise besogne , pour l'avoir voulue trop facile. Naguère, un certain nombre de personnes semblaient croire que la France ne pouvait plus contracter d'alliances sûres et avantageuses qu'avec des Républiques. Ceci n'était pas neuf du tout. Plusieurs gouvernements ont déjà eu des idées du

même défiance de soi-même ne paraisse pas régner aussi généralement parmi les autres serviteurs de l'État à l'égard i!es emplois diplomatiques. Nous avons cru remarquer, au contraire, que bon nombre d'entre eux , si ce n'est la plupart, rëpuj^neraient fort à admettre qu'ils ne fissent pas les meilleurs plénipotentiaires possibles, avec ou sans l'aide d'un secrétaire d'ambassade, et s'agit il d'aller dans un congrès discuter avec les plus habiles négociateurs de l'Europe des questions toute-! spéciales de politique pure. »

344 APPRNDICi:.

mCMiic genre, qui, selon le cas cl l'opporlunité, ont amené des succès bien divers. Mais nous aurions été irès-fàchés de voir celle dont il s'agit se propager. Car, en premier lieu, le nombre de nos alliances possibles se serait trouvé singulièrement réduit pour le moment, et en second lieu, nous aurions risque deliégliger ou de compromettre les alliances très-excellentes et très-naturelles qu'avec d'autres idées nous pourrons trouver dans les monarchies constitutionnelles qui existent ou se forment autour de nous. Une alliance sincère et durable de république à monarchie n'a rien de plus invraisemblable, en effet, qu'une guerre acharnée au contraire de république à république. Il y a déjà deux siècles, et lorsque les idées religieuses avaient en Europe une influence au moins égale à celle qu'y exercent aujourd'hui les idées politiques, le cardinal de Richelieu, qui était, non pas seulement premier ministre, mais aussi homme d'État, n'a pas craint de s'allier en Allemagne aux protestants, pour combattre les catholiques.

» En un mot, il peut y avoir des politiques de circonstance, d'exception, plus ou moins en dehors des règles ordinaires. Mais, dans le cours habituel des choses et dans noire siècle, chercher une autre base que les intérêts réels et positifs des peuples à un système général et permanent de relations diplomatiques, ce serait vraiment se placer trop en arrière de son temps et des progrès de la civilisation. »

Des principales affaires diplomatiques. — « Les travaux du ministère des affaires étrangères sont variés et assez nombreux. Nous n'en passerons aucun sous silence. Mais nous nous occuperons surtout de ceux qui forment le sujet principal des correspondances diplomatiques et qu'on a coutume de diviser en trois classes :

» Les affaires politiques ^

» Les affaires commerciales , '

^^ Et les affaires contentieuses.

» Quelques personnes ont objecté (et cette objection s'expliquera plus tard) que les affaires commerciales et les affaires contentieuses sont aussi bien des affaires politiques que celles auxquelles on donne spécialement ce dernier nom ; que la distinclion

APPENDICE. 3'i5

par classes établie entre elles est dès lors arbitraire , et qu'elle n'est pas compalible avec une bonne définition des affaires poiitiqiiefi. Mais celte distinction , nous l'avons déjà indiqué, est consacrée par l'usage ; elle a servi de base aux oiganisalionsdu ministère les plus récentes; elle ne manque pas d'une certaine justesse , au moins en théorie ; enfin elle est nécessaire à la clarté de ce que nous avons à dire. JNous avons donc cru devoir l'adopter.

» Les affaires politiques peuvent se définir ( ne fût-ce que pour les distinguer des autres) celles qui ifitéressent directe' ment ia sûreté et ia dignité de VEtat dans ses rapports (jcnéraux avec les différents pays étrangers.

» Recueillir des informations proinptes, certaines et raisonnées sur tous les événements qui sont de nature à affecter soit en bien, soit en mal, nos intérêts d'État, et qui ont lieu dans les pays habités par nos agents diplomatiques;

» Connaître en quelque sorte jour par jour , et avec toutes les variations qu'elles peuvent éprouver, les bonnes ou mauvaises dispositions des cabinets étrangers à notre égard;

» Apprécier le degré d'importance que nous devons attacher à ces dispositions ;

» Pour cela , distinguer d'abord entre elles celles qui reposent sur des intérêts fondamentaux ou des sentiments naturels, et celles qui n'ont pour principe que des intérêts secondaires ou des sentiments passagers;

» Calculer ensuite jusqu'à quel point les gouvernements étrangers ont la faculté de traduire ces bonnes ou mauvaises dispositions en faits , c'est-à-dire de nous être utiles ou nuisibles , et prendre pour bases de ce calcul la constitution politique de ces gouvernements, leur système d'administration civile et militaire, le caractère, les inclinations et les intérêts de leurs peuples, la position géographique de leur territoire, la conformation de ce-^ lui-ci sous le rapport des lignes de défense et d'attaque, l'état de leurs forteresses et de leurs arsenaux , la force physique et morale de leurs armées de terre ou de mer, la situation de leurs finances, etc. H;

(') <« Les faits statistiques, dont nous venons d't^numérer les priocipaux,

346 APPENDICK.

» Étendre d'ailleurs, autant que possible, aux dispositions des différentes puissances les unes envers les autres (mais toujours au point de vue de noire intérêt plus ou moins direct) les recherches que les paragraphes précédents ont seulement indiquées comme applicables à nos rapports particuliers;

') Imprimer enfin d'après celte réunion de données, à nos relations avec l'ensemble des pays étrangers, une marche combinée et la plus avantageuse possible au pays, en cultivant les dispositions qui peuvent nous être utiles, en combattant celles qui peuvent nous nuire, et en arrivant ainsi soit à former pour notre part des alliances fructueuses, soit à empêcher de la part des autres des ligues plus ou moins menaçantes pour notre sûreté ;

» Telles sont, en termes généraux, les affaires qui doivent former le sujet de la correspondance potitique du ministère des affaires étrangères.

» Certes, la matière est vaste, élevée et du plus grand intérêt. Mais pour qu'elle soit traitée d'une manière complète et véritablement utile, elle exige des études variées et continuelles de la part des légations, aussi bien qu'une direction systématique et soutenue du côté du ministère. Si par une cause ou par une autre, soit par l'incapacité ou la négligence des légations, soit par l'insouciance du ministre des affaires étrangères, et la paresse des bureaux qui en est la conséquence à peu près inévitable, on vient à négliger la partie positive et concluante du travail, par exemple les recherches statistiques et les considérations générales qui s'y rattachent, la correspondance politique dégénère bientôt en un échange plus ou moins actif et spirituel, mais presque toujours puéril, d'inforn)ations et d'espérances ou de craintes vagues, décousues, sans fondement ni portée, sur les incidents de chaque jour,

doivent être soigneusement recueillis par les légations et les consulats, puis envoyés au ministère. Mais ils y arrivent épars dans un grand nombre de documents écrits ou imprimés, qui d'ailleurs ne son^pas toujours d'accord entre eux. Dès lors, pour faciliter l'usage de ces faits et les rendre dignes de confiance, il faut les réunir, les classer, les rapprocher les uns des autres, les comparer entre eux, enfin les soumettre à une critique, une vérification. Un bureau spécial de statistique est chargé de cette besogne, dont il doit toujours tenir les résultats à la disposition du ministre, ainsi que dc!^ personnes chargées dp la coirespondanco politique. »

les causeries diplomatiques, les intrigues de cour et de cabinet, etc. Dès lors, il n'est que trop certain que le gouvernement reste exposé à une foule d'erreurs et de fautes dans le choix de ses amis et de ses adversaires, ainsi que dans sa conduite envers eux. Surpris qu'il est d'ordinaire par les événements, et ne les appréciant jamais que d'une manière imparfaite, il doit naturellement souffrir de la plupart d'entre eux, et ne pouvoir profiter d'aucun. » Outre la correspondance politique courante et traitant des affaires particulières de chaque résidence, le ministère a pour usage immémorial d'écrire, au commencement de chaque mois, à tous les agents diplomatiques, une circulaire relative à la situa lion tant intérieure qu'extérieure de la France pendant le mois qui vient de s'écouler, aussi bien qu'à tous les événements, en quelque pays qu'ils aient eu lieu, qui ont pu influer directement ou indirectement sur cette situation. Un tel usage a des avantages assez nombreux pour que nous croyions devoir en faire la mention spéciale. Les agents diplomatiques acquièrent des données certaines sur la réalité et la portée des principaux faits politiques; ils apprennent comment ils doivent les envisager; ils peuvent dès lors, sans crainte et sans inconvénient, prendre part aux conversations dont ces faits sont le sujet dans le corps diplomatique et recueillir ainsi des données précieuses sur les vues des différents cabinets; ils peuvent, en outre, s'efforcer de faire prévaloir dans ces conversations la pensée de leur gouvernement, et ce n'est pas d'une médiocre utilité pour celui-ci que de faire professer ses doctrines dans toutes les principales résidences du monde et sur les événements qui occupent le plus l'attention publique par des hommes en position d'être écoutés; enfin les agents diplomatiques, en recevant la circulaire mensuelle , voient qu'ils ne sont point oubliés, se trouvent encouragés dans leurs travaux de correspondance et peuvent en même temps juger de la meilleure direction à y donner, par la connaissance qu'ils ont de la situation politique générale, ainsi que de la manière dont ils doivent la comprendre. Mais, pour rédiger la circulaire dont il s'agit, il faut que le gouvernement ait un système politique, que ce système soit quelque peu persistant , qu'il ne flotte pas indécis à la merci de chaque événement, que surtout il soit avouable, par conséquent plus ou

348 ArrENDlCE.

moins national. Or, aux époques où ces conditions indispensables n'ont pas existé, le ministère des affaires étrangères a cessé d'adres*ser des circulaires mensuelles à ses agents, et les avantages résultants de cet ancien usage ont disparu pour faire place aux inconvénients opposés (^).

') Les affaires commerciales^ presque suffisamment définies pnr leur litre, sont ceties qui ont pour objet tes intérêts généraux du commerce et de la navigation de la France avec tes différents pays étrangers.

» Se tenir constamment au courant de la nature et de l'importance de nos rapports de commerce et de navigation avec chacun de ces pays, c'est-à-dire de l'espèce et de la quantité de nos articles d'importation et d'exportation, aussi bien que du nombre comparatif de bâtiments nationaux ou étrangers employés dans l'intercourse, tant à l'allée qu'au retour (^);

» Apprécier jusqu'à quel point nous pouvons espérer la continuation de ceux des faits préindiqués qui nous sont favorables, et la modification de ceux qui nous sont désavantageux;

» Pour cela , distinguer d'abord ceux qui résultent de causes naturelles plus ou moins permanentes, comme le climat, le sol, l'aptitude des peuples respectifs, et ceux qui proviennent seulement de causes factices et passagères, comme les dispositions des traités ou des tarifs existants ;

» Rechercher ensuite, quant à ce dernier ordre de faits, si les traités ou les tarifs qui les produisent reposent ou non sur des intérêts réels et importants, et si par conséquent les facilités ou les obstacles qu'ils créent aux commerces respectifs sont de' nature à se maintenir ou à disparaître P) ;

(') « Le gouvernement anglais envoie à chacun de ses agents extérieurs tous les documents diplomatiques qu'il fait imprimer pour le parlement. Nous devrions imiter cet exemple , surtout si nos communications parlementaires deviennent plus complètes et plus intéressantes qu'elles ne l'ont été jusqu'ici. »

(^) « Les excellents tableaux annuellement rédigés par nos douanes sont la meilleure de toutes les sources pour une pareille étude.»

(^) « Les légations ou les consulats envoient au ministère, en original et en traduction, tous les tarifs étrangers. Mais, pour que ces tarifs de-

» Étendre, autant que possible, aux rapports commerciaux des différents peuples entre eux (mais toujours au point de vue de notre intérêt plus ou moins direct) les recherches qu'indiquent les deux paragraphes précédents pour nos rapports particuliers ;

» Enfin, combiner et mettre en œuvre toutes ces données si nombreuses et si diverses, de manière à favoriser le développement des relations de commerce et de navigation du pays, par la suppression sur les marchés étrangers des empêchements dont nous avons droit de nous plaindre, aussi bien que par l'obtention de toutes les facilités que nous avons raisonnablement lieu d'espérer, soit que , d'ailleurs , l'aclion ordinaire de nos agents extérieurs suffise pour assurer nos succès à cet égard, soit qu'il nous faille recourir à des traités ou accords diplomatiques avec les gouvernements étrangers intéressés ;

n Telles sont , en termes généraux , les affaires qui forment le sujet de la correspondance commerciale du ministère des affaires étrangères (*).

viennent intelligibles et puissent, s'il y a lieu, être mis en discussion, deux opérations préliminaires sont indispensables : 1° convertir les poids, mesures et monnaies qu'ils indiquent, en poids, mesures et monnaies de France; 2° convertir ensuite ceux des droits qui sont au poids ou à la mesure (c'est-à-dire proportionnels à la quantité de la marchandise) en droits ad valorem (c'est-à-dire proportionnels à la valeur de la marchandise). Ce n'est évidemment qu'après cette dernière opération qu'on peut juger si un droit est faible, modéré ou excessif, et si, par conséquent, on a lieu de s'en louer ou de s'en plaindre. En effet , quand il résulte de la première opération que 1 mètre d'une certaine étoffe est imposé à 6 fr., cela ne présente encore aucune idée nette à l'esprit. Mais, si, à la suite de la seconde opération, l'on trouve qne le mètre dont il s'agit vaut 4 fr. et que, par conséquent, le droit de 6 fr. représente 150 p. 100 de la valeur de la marchandise, il devient clair que ce droit est à peu près prohibitif. Le travail que nous venons d'indiquer rentre encore dans les attributions du bureau de statistique. 11 n'est pas moins important pour la correspondance commerciale que ne Test celui dont nous avons déjà parlé pour la correspondance politique , et malheureusement il se négh'ge aussi quelquefois. »

(') « On a tout récemment essayé d'établir que les consulats devraient cesser d'appartenir au département des affaires étrangères pour relever de

)) Elles lui offrent un beau rôle à jouer et un noble but à atteindre. Ce rôle est celui de conciliateur entre les prétentions plus

celui du commerce. Le môme avis fut ouvert en 1811, lors de la création d'un ministère du commerce et des manufactures.

» D'un autre côté, il a été soutenu en 1814 que les consulats devaient être attacliés au ministère de la marine.

» Enfln, à diverses époques, quelques personnes ont pensé que l'on pourrait revendiquer la direction des consuls pour le département de la justice.

» Des systèmes si contraires s'expliquent tous également bien par la diversité des fonctions consulaires : il s'agit seulement pour soutenir l'un ou l'autre de ne considérer ces fonctions que d'un seul point de vue.

» Ainsi , les consuls sont chargés de communiquer au gouvernement tous les renseignements qu'ils peuvent recueillir sur le commerce et la navigation du pays qu'ils habitent, tant avec la France qu'avec les autres États, et de protéger les opérations de nos négociants et de nos navigateurs; donc, les consulats doivent appartenir au ministère du commerce.

» Les consuls pourvoient aux approvisionnements, tant en subsistances qu'en munitions, nécessaires aux bâtiments de l'État (il n'en est plus tovt à fait ainsi aujourd'Jmi en 1848), Teillent à l'exécution des règlements de police de la navigation marchande, administrent, en temps de guerre, les prises maritimes, dirigent les sauvetages, poursuivent l'extradition des marins déserteurs, etc.; donc les consulats doivent dépendre du ministère de la marine.

M Enhn , les consuls remplissent les fonctions d'officiers de l'état civil ; arbitres naturels des différends qui s'élèvent entre leurs nationaux, ils rendent en outre des jugements en matières civile et commerciale; ils pourraient même, en certains pays, d'après nos traités avec le gouvernement territorial, juger leurs nationaux au criminel; donc les consulats ne sauraient être dirigés que par le ministère de la justice.

M Mais ces différents systèmes, après avoir été soumis, notamment les deux premiers, aux discussions les plus approfondies dans les conseils du gouvernement, ont été jugés complètement inadmissibles.

V) Il a d'abord été établi que les consuls ont aussi des fonctions qui se rattachent au service particulier des affaires étrangères, et que ces fonctions exigent beaucoup plus que toutes les autres, de la part du ministère qu'elles concernent, sur les agents qui les remplissent, cette action immédiate et soutenue qui résulte de la nomination aux emplois.

M II a été recoiinu ensuite que les consuls, n'eussent-ils aucune fonction qui les raltacliAt particulièrement aux affaires étrangères, devraient

OU moins exclusives et les plaintes plus ou moins exagérées que ne cessent d'élever chacun de son côté et comme à l'envi , au

encore dépendre de ce département, tant à raison du caractère tout à fait spécial dont ils sont revêtus que dans l'intérêt même des divers services dont ils sont chargés pour les autres ministères.

» D'une part, si les consuls, porteurs de simples lettres de provision , n'ont point ce caractère représentatif, en vertu duquel les ambassadeurs ou les ministres, dès qu'ils ont présenté leurs lettres de créance, sont censés parler et peuvent souscrire des engagements au nom de leur souverain, ils sont du moins considérés comme des agents publics et directs d'un souverain étranger, ayant qualité près les autorités de leur résidence pour arguer des intentions connues de leur gouvernement et pour demander l'exécution des engagements commerciaux contractés avec lui. Or, serait-il possible de s'cNpliquer des agents s'appuyant, pour justifie^ leur intervention, sur les principes du droit public général, et tenant leurs pouvoirs d'un autre ministère que celui des affaires étrangères, qui, par l'usage universel , se trouve seul en possession de discuter de semblables matières et de se présenter au dehors comme l'organe du gouvernement dont il fait partie ?

» D'une autre part, à ne considérer que l'intérêt des divers services dont ils sont chargés, n'est-il pas manifeste que les consuls pourraient, comme agents du ministère du commerce , recueillir des renseignements sur le commerce et la navigation; comme agents de la marine, faire des approvisionnements et veiller à l'exécution de nos règlements maritimes ; enfin comme agents du département de la justice, remplir les fonctions d'officiers de l'état civil; mais qu'ils ne sauraient protéger nos négociants et nos navigateurs, administrer les prises, diriger les sauvetages, obtenir l'extradition des déserteurs, enfin faire aucun acte supposant juridiction , que comme agents des affaires étrangères, puisque dans tous tes cas, qui^ n'oublions pas de le remarquer, se rattachent à leurs fonctions les plus importantes, le concours ou au moins le consentement des autorités locales leur est indispensable, et que ces autorités ne peuvent naturellement consentir à traiter qu'avec le département des affaires étrangères?

» En supposant d'ailleurs, par impossible, que ces autorités se montrassent plus faciles, comment, sans arriver à l'absurde, un gouvernement entretiendrait'il à l'étranger deux espèces d'agents, les uns sous le titic d'ambassadeurs et de ministres , les autres sous celui de consuls, relevant de ministères différents, n'ayant pas d'instructions communes, en recevant parfois de contradictoires, se faisant ainsi réciproquement obstacle par leurs démarches et compromettant de mille manières les intérêts les plus graves, lorsqu'ils ne rentreraient pas dans le cercle de leurs attribu-

sujet des tarifs respectifs, notre commerce et le commerce étranger, prétentions et plaintes d'ailleurs que notre ministère du commerce, d'une part, et les légations étrangères à Paris, de l'autre, semblent presque toujours se croire obligés d'admettre sans critique et de soutenir dans toute leur étendue. Le but est de consolider et d'étendre , par des concessions réciproques , entre la France et les pays étrangers, des relations de commerce mutuellement avantageuses et qui deviennent les fondements les plus assurés d'une amitié sincère et durable. Mais, pour jouer ce rôle et pour atteindre ce but, il faut que le ministère des affaires étrangères se livre à des études assez approfondies , assez persévérantes, poar être toujours à même de faire prédominer les calculs exacts , larges et libéraux de l'intérêt commun sur les calculs faux, étroits et égoïstes des intérêts particuliers engagés dans la lutte. S'il ne se mettait pas en état de tenir la balance entre eux, et s'il se bornait à rester spectateur de leurs querelles , transmettant fidèlement et sans observations, de l'un à l'autre , les prétentions et les plaintes réciproques , outre qu'il s'attirerait ainsi fort peu d'estime, on ne saurait prévoir à quel degré fâcheux de mésintelligence les récriminations des deux parts finiraient par amener les pays respectifs. Si d'ailleurs le ministère des affaires étrangères, pour échapper au reproche d'inaction, prenait parti, sans avoir bien mûrement examiné de quel côté sont la justice et l'utilité, les résultats ne seraient guère meilleurs. Supposons, en effet, qu'adoptant pour guide unique l'intérêt national plus ou moins

lions ordinaires, pour faire prévaloir les intérêts qui s'y rattacheraient, quelque minimes qu'ils fussent?

)> Outre ces objections déterminantes, qui s'appliquent à tout ministère autre que celui des affaires étrangères, auquel on voudrait remettre la nomination et la direction des consuls, il en est une non moins grave qui est spécialement applicable au ministère du commerce. Dans l'état actuel du monde, les intérêts politiques et les intérêts commerciaux des nations ont toujours entre eux une liaison plus ou moins étroite, et cette raison est justement une de celles pour lesquelles les consuls relèvent partout aujourd'hui de ce ministère, en Angleterre, en Hollande, en Russie (bien que dans ce dernier pays il y ait aussi un département du commerce), en Espagne, etc. Il en était de même à Gênes et à Venise, anciens États si célèbres par leur commerce. »

légitime et bien entendu , il se fît le simple écho des réclamations de noire commerce, les étrangers s'irriteraient vivement d'une conduite si peu conciliante, qu'ils ne sauraient expliquer de sa part (comme de la part du ministère du commerce) par une préoccupation d'esprit toute spéciale : ils y verraient des sentiments d'hostilité déguisés. Que si, au contraire, recherchant trop exclusivement les avantages d'une bonne entente diplomatique , il se faisait l'avocat ^bénévole des légations étrangères , il exaspérerait notre commerce, qui lui reprocherait, non sans y être fondé, du moins en apparence , de manquer de patriotisme

» Les affaires contentieuses consistent dans /es discussions de droit qui s'élèvent entre les diverses nations^ soit pour leurs intérêts généraux d'État à Etat , soit pour tes intérêts privés de leurs citoyens,

» Cette définition seule indique que le nombre de ces affaires est en quelque sorte infini , comme celui des rapports internationaux , tant généraux que privés , qui leur donnent naissance ; et il serait aussi difficile que long de donner une idée un peu complète de leur nature , même en procédant par voie de catégories. On se bornera donc à remarquer :

» D'une part, que les discussions auxquelles ces affaires donnent lieu reposent sur deux bases : 1° sur l'interprétation des stipulations positives des nombreux traités en vigueur concernant la politique , le commerce , la navigation , les droits et les devoirs des agents respectifs soit diplomatiques , soit consulaires , les limites, les extraditions , la juridiction , les liquidations de créance, le transport des lettres , etc. ; 2° sur l'application à tous les cas non prévus par les traités des principes universels du droit des gens , tant ceux entièrement consacrés par l'usage général des nations que ceux qui reposent principalement encore sur la raison et l'équité naturelles , sources du droit des gens ;

» D'une autre part , que ces discussions peuvent s'appliquer à tous les actes , quels qu'ils soient , des autorités administratives , militaires et judiciaires, aussi bien qu'aux lois mêmes des pays respectifs, au point de vue de l'accord rigoureux que ces actes et ces lois doivent présenter soit avec les stipulations positives

354 APPhNDlCK.

des traités , soit , cii l'absence de traités , àVec les principes du droit des gens.

» Les affaires contentieuses touchent, comme on le voit, à des intérêts aussi multipliés que divers et de tous les instants. Elles soulèvent une foule de questions spéciales et plus ou moins compliquées. Enfin elles exigent d'autant plus d'habileté dans la discussion , ques'agitantde pays indépendant à pays indépendant, l'absence d'un juge commun (sauf le cas assez rare de l'arbitrage) ne laisse guère à chaque partie d'autre chance de sticcès que celle de convaincre sa partie adverse. L'expérience prouve d'ailleurs (et cela s'explique peut-être par la susceptibilité des amourspropres) que pour conduire à un résultat si difficile , les appels à l'équiié naturelle ont souvent plus d'efficacité que les arguments de droit rigoureux , et que les citations d'exemples , soit semblables, soit seulement analogues, les précédents t en un mot , jouissent d'une autorité plus fréquemment déterminante que toute espèce de raisonnements. Il est évident , en outre , que dans ces sortes de questions , les transactions à peu près bonnes , ménagées de longue main et conclues à propos , sont et doivent être en général considérées comme un succès satisfaisant. Aussi , l'examen et la conduite des affaires contentieuses du ministère des affaires étrangères , plus que ceux de toutes les autres peut-être , ne doivent-ils être confiés qu'à des personnes consommées dans la pratique. Malheureusement , c'est sous ce rapport que le ministère a le moins réparé les pertes qu'il a faites en hommes capables. Ce qu'on y appelait jadis des puhlicistes n'y existe plus , pas même de nom. Or, des publicistes connaissant sur chaque question nonseulement tous les principes des auteurs et tous les articles des traités , mais encore tous les précêc/e?its enfouis dans les archives du ministère , ont toujours été des gens rares et très- longs à former

» Nous nous bornerons à remarquer dès à présent que si l'on croyait pouvoir remplacer des publicistes par de simples légistes, on tomberait dans une grave erreur et que le pays payerait sans doute fort cher, quelque habiles que fussent ces derniers dans leur sphère. Certes, les légistes sont excellents et très-excellenis à consulter dans les affaires du contentieux diplomatique. Mais leur

voix n'y doit pas Oire entendue seule, ni même y t-ester prépondérante. Outre qu'ils n'ont jamais suffisamment ni les connaissances de fait, ni les habitudes conciliantes que demande la bonne conduite de ces affaires, ils éprouvent en général une tendance diamétralement opposée au principe fondamental dé la matière, lequel est la prééminence des stipulations des traitée, et même celle des maximes du droit des gens universel , sur les législations tel'ritoriales. Sans nier absolument ce principe en thèse générale , les légistes sont enclins dans tous les cas particuliers à y substituer celui de la prééminence de la loi lerritoi'iale sur les traités, et à plus forte raison sur le droit des gens. Que de discussions à ce sujet entre le ministère des affaires étrangères et celui de la justice ! Or, cette tendance est ce qu'il y a de plus funeste en droit inter* national : elle ne conduit pas seulement à éleVef chei soi des prétentions excessives et irritantes, elle conduit aussi à faire chcÉ les autres dos concessions inutiles et désastreuses. La France cil outre est de tous les pays (sauf peut-être les États-Uiiis à quelques égards) celui qui a tout à la fois l'intérêt le plus direct et le droit le mieux établi à soutenir les vrais principeis dans ces sortes de questions» D'une part, en effet, l'esprit général de sa législation à l'égard des étrangers est tellement libéral et conforme aux généreuses maximes des publicistes, que, loin d'avoir aucun intérêt à contester l'autorité de ces maximes, elle en a au contraire Uil très-grand à obtenir qu'elles soient observées envers ses nombreUt citoyens répandus dans les diverses parties du monde; et d'une autre part, elle peut fonder ses réclamations dans ce sens sur le droit, sinon parfait du moins fort respectable, de la réciprocité. »

De la liaison des affaires diplomatiques. — « La division des principales affaires diplomatiques en politiques, domtnërdates et contentieuses ^ est, comme on vient de le voir, suffisailinient claire et logique en théorie. Ces affaires touchent à dus matières distinctes; elles reposent sur des faits d'ordres différents; elles exigent des études spéciales; elles forment en quelque sorte trois sciences à part. Cependant et comme on va le voir maintenant, les intérêts divers auxquels se rapportent ces trois classes d'affaires tendent sans cesse, dans la pratique , à se confondre les

356 APPENDJCE.

uns avec les autres, par suite de la liaison intime et de tous les instants qui existe entre eux ; de telle sorte qu'il n'y a, pour ainsi dire, pas de questions diplomatiques absolument simples et ne touchant qu'à un seul intérêt politique , commercial ou contentieux, mais qu'au contraire la plupart de ces questions sont complexes et affectent au moins deux de ces intérêts, quelquefois tous les trois ensemble.

» C'est du reste, pour le dire en passant, sur cette liaison que repose l'objection dont nous avons parlé plus haut, et d'après laquelle toute division des affaires diplomatiques en classes distinctes ne serait pas fondée en réalité.

» Dans presque toutes les questions internationales d'une certaine importance, les intérêts commerciaux se trouvent mêlés aux intérêts politiques. Cet état de choses est particulièrement sensible depuis les grands progrès de la civilisation , et il tend à se développer de plus en plus avec elle. La lecture attentive de l'histoire des cent dernières années démontre que dans toutes les guerres, dans toutes les négociations, dans tous les traités de cette période de temps , les intérêts de commerce et de navigation ont eu une influence souvent principale et toujours considérable. A mesure au surplus que ces intérêts sont ainsi entrés dans la politique, les négociations et les guerres uniquement fondées sur des idées de conquêtes et de remaniements de territoires sont devenues plus rares , et dans les dernières et gigantesques luttes de cette nature qui ont eu lieu au commencement du siècle les intérêts commerciaux ont du moins joué un rôle très-digne d'attention. L'Angleterre , placée au premier rang parmi les puissances qui ont soutenu ces luttes contre la France, nous a principalement combattus pour l'établissement et avec les profits de son monopole ; et le froissement que le blocus continental a fait subir aux intérêts ou même seulement aux habitudes économiques des autres pays d'Europe a contribué pour beaucoup à les soulever contre nous. Méconnaître aujourd'hui la sérieuse importance des intérêts commerciaux en diplomatie, pour se borner à l'étude et à la poursuite de combinaisons purement politiques et souvent surannées, c'est commettre une méprise analogue à celle de ces personnes qui naguère, et bien qu'elles fussent assez souvent

APPEINDICË. 357

obligées de se plier aux iK'cessités des faits économiques, ne voulaient cependant assigner à ces faits qu'une place très-secondaire dans leurs calculs de politique intérieure, considéraient le minisièrede l'agriculture et du commerce comme un fetit ministère, s'imaginaient que l'art de gouverner consistait surtout , si ce n'était uniquement, dans des manœuvres plus ou moins habiles pour faire fonctionner sans trop de secousses la machine constitutionnelle, et croyaient n'avoir à s'inquiéter sérieusement de rien tant qu'elles conserveraient la majorité dans le parlement, dans le pays légat

» Quant aux affaires contentieuses , nous nous bornerons à indiquer en peu de mots qu'elles se rattachent toutes , plus ou moins étroitement soit aux affaires 'politiques, soit aux affaires commerciales.

» D'abord, il en est visiblement ainsi pour les questions d'intérêt général. Par exemple, les contestations concernant les droits et les devoirs des agents diplomatiques respectifs, les limites, les extraditions, les blocus, etc., sont certainement des affaires politiques , puisqu'elles intéressent plus ou moins directement ia sûreté ou ia dignité de V État. De même, les contestations relatives aux droits et aux devoirs des agents consulaires respectifs, à l'interprétation des traités ou règlements concernant le commerce et la navigation, le transport des lettres, etc., sont certainement des affaires commerciales, puisqu'elles affectent les intérêts généraux du commerce et de ia navigation du pays.

» Il suffît, ensuite, de la plus légère attention pour reconnaître qu'il n'en saurait être autrement pour les questions d'intérêt privé, qui se rattachent aux questions d'intérêt général dont nous venons de parler. Lorsqu'il s'élève, par exemple, des contestations diplomatiques sur quelque acte de violence des frontaliers respectifs les uns envers les autres , sur la capture d'un bâtiment neutre par les belligérants, sur l'application de peines réglementaires à un marchand ou navigateur étranger par l'autorité territoriale, etc. , il est clair que ces contestations d'intérêt privé se lient de la manière la plus intime à celles d'intérêt général sur les limites, les blocus, les règlements de commerce et de navigation ; qu'elles doivent se décider d'après les mêmes principes, et

3)8 APPEiNDlCK.

qu'elles rcnlrent également clans la catégorie des affaires poiiti" (jucs ou commerciates. Il convient de remarquer, d'ailleurs , que les discussions d'intérêt particulier finissent souvent par acquérir une haute importance et par décider de la guerre ou de la paix, aussi bien que celles d'intérêt public , »

De ta complication des affaires dipiomaligues , et de i'importance du choix du ministre des affaires étrangères. — « Il peut arriver, et même il arrive assez souvent, que les divers intérêts engagés dans une question diplomatique au lieu de se fortifier les uns les autres se font mutuellement obstacle, en ce sens qu'on s'exposerait à n'en faire prévaloir aucun, si on voulait les faire prévaloir tous, et que pour amener le triomphe de Tun d'eux il devient nécessaire d'ajourner la discussion des autres, parfois même de les abandonner, pour faire de cet abandon la base d'une transaction, en somme avantageuse. Cela se comprend aisément dans des affaires dont la solution repose en principe sur des accords amiables, par conséquent sur des concessions mutuelles. Mais, en cas pareil, il importe de bien peser et de bien choisir l'intérêt que l'on veut faire prévaloir et celui que l'on consent à négliger. Cela devient dans certains cas assez difficile. Si l'on n'y réfléchit pas mûrement et si l'on ne s'entoure pas de toutes les lumières nécessaires, on s'expose à sacrifier l'intérêt principal au succès de l'intérêt secondaire , chose triste et regrettable , et pourtant trop fréquente.

» Dans le cours ordinaire des choses au ministère, les affaires commerciates et contentieuses sont sacrifiées aux affaires po' ii tiques,

» L'élévation et l'éclat des questions qu'offrent à l'esprit ces dernières affaires ;

» La grandeur (réelle ou apparente) des intérêts et la distinction des personnages qui se trouvent en jeu;

» La facilité de réunir sur la matière une quantité quelconque de notions générales puisées dans les souvenirs classiques de l'histoire et de la géographie, dans le spectacle des débats parlementaires, dans la conversation des salons, dans la lecture des journaux, et même (si l'on prétend à l'érudition) dans l'inspection

APPEINDICK. - 359

rapide de quelques tableaux statistiques en nombres généraux et ronds ;

» La paresse qui s'oppose à ce qu'on quitte volontiers une occupation facile (du moins en apparence), brillante, agréable et qu'on croit toujours entendre à fond, pour se plonger dans des travaux ardus, sans éclat, rebutants et que l'on ne saurait se flatter de comprendre que d'une manière imparfaite ;

» La répugnance enfin qu'on éprouve à supposer que ce qu'on ignore et ce qu'on néglige puisse être dans beaucoup d'occasions aussi important que ce qu'on sait et ce dont on se préoccupe;

» Tout, en un mot, semble se réunir pour assurer aux affaires pctiitù/uesy dans l'esprit du ministre des affaires étrangères, une prééminence à peu près exclusive sur les affaires commerciales et contentieuses,

» Ce résultat achève de s'expliquer lorsqu'on se rappelle la manière dont se nomment habituellement les ministres des affaires étrangères. En général, on se trouve disposé à reconnaître qu'il faut, pour être ministre de la justice, posséder une certaine réputation comme jurisconsulte; pour être ministre de l'intérieur, avoir pratiqué , ou du moins étudié , avec quelque succès la science de l'administration ; pour être ministre de la guerre, avoir commandé avec distinction dans l'armée; pour être ministre de la marine, avoir dirigé des escadres ( bien que l'expérience ait prouvé que ce n'est pas ce qu'il y a de mieux, et qu'à la marine un bon administrateur vaut mieux qu'un bon marin) ; pour être ministre de l'instruction pubHque, avoir acquis quelque illustration littéraire; etc. Enfin, quand il s'agit de pourvoir à la direc-. tion d'un ministère quelconque, on lâche ordinairement de choisir uo homme qui offre plus ou moins de garanties de la capacité spéciale qui convient. Pour les affaires étrangères , rien de tout cela. On prend, selon l'époque, un grand seigneur, un général, un marin, un magistrat, un orateur, un écrivain, le premier venu, et personne ne songe à élever la moindre objection contre un pareil choix. L'usage à cet égard s'est presque élevé à la hauteur d'un principe. Une telle anomalie provient évidemment de l'idée que les questions diplomatiques reposent uniquement sur ces généralités qu'on appelle delà politique et auxquelles tout le monde

■MO APPKNDICK.

à ])eu près est également initié et propre. Or, il en résulte naturellement que les ministres ainsi nommés pour faire de la politique , qu'ils appellent tantôt haute , tantôt grande, dédaignent parfaitement tout le reste, et prennent en profonde pitié ceux de leurs employés qui veulent leur parler d'autre chose. Au milieu de tout cela cependant, et nous le remarquons avec d'autant plus de bonheur qu'on devait moins l'espérer, il s'est trouvé plusieurs bons ministres. D'abord certains hommes , bien rares , qui , nés avec le génie des affaires , savaient ou devinaient tout; quelques autres ensuite, moins éminents mais presque aussi rares, qui ne se croyaient pas la science infuse et qui consultaient leurs bureaux avant d'agir. Heureux d'ailleurs , les uns et les autres , quand ils trouvaient les bureaux assez fortement organisés pour leur présenter les questions sous un jour véritable et complet (*) !

(') « Le ministre des affaires étrangères joue un rôle si important, si élevé, celui de représentant et d'organe de son pays près de tous les autres, que, si l'on ne regarde pas comme nécessaire qu'il ait des connaissances spéciales, on croit du moins généralement qu'il doit être un homme de distinction et occupant d<^jà par lui-même une haute position sociale. Selon la forme du gouvernement, cet homme se prend à la cour parmi les grands seigneurs, ou dans les chambres, parmi leurs membres les plus éminents. Or, il pourrait être assez curieux d'examiner rétrospectivement laquelle de ces deux classes de personnages , les hommes de cour et les hommes parlementaires, a dirigé avec le plus de succès dans notre pays le ministère des affaires étrangères. Peut-être, malgré le discrédit profond oii sont tombés les premiers et la haute renommée dont jouissent les seconds, serait-on amené à reconnaître qu'en masse la supériorité n'est pas du côté de ces derniers. Leurs rivaux avaient quelques avantages notables et tout particuliers. Les analogies de caste, de mœurs, de goûts et d'idées qui existaient entre eux et les membres du corps diplomatique étranger, facilitaient beaucoup et très-utilement la sympathie et la confiance réciproques. La susceptibilité fière et délicate qu'ils tenaient de leur éducation première, ainsi que de l'habitude constante du grand monde, les rendait merveilleusement propres à maintenir dans les relations internationales cet esprit de convenance et de dignité qui y va si bien. C'est, en outre, un fait assez remarquable et qui s'explique peut-être par le genre de conversation le plus habituel entre le souverain et ses courtisans, qu'on ne rencontre, pour ainsi dire, pas d'homme de haute race qui ne possède en diplomatie un fonds plus ou moins étendu d'idées générales et justes.

» Si pourtant une question commerciale ou contentieuse jette un certain éclat, prend de l'importance dans le public et surtout devient le sujet quelque peu soutenu des discussions de la presse et du parlement, les ministres sont bien obligés de s'en occuper. Mais alors ils se trouvent, et sans avoir rien prévu ni préparé, en face d'affaires déjà anciennes pour la plupart, compliquées par cela seul ou même envenimées, par conséquent d'une compréhension et d'une solution difficiles ; ils ne s'y livrent qu'avec d'autant plus de répugnance ; enfin ils songent bien moins à les suivre avec toute l'attention et toute la persévérance nécessaires pour leur plein succès, qu'à les terminer tant bien que mal ou à les faire retomber, ne fût-ce que passagèrement, dans leur obscurité primitive. Puis , ils retournent avec délices aux affaires politiques, pour n'en plus sortir de nouveau qu'à leur corps défendant.

» Tel est , nous le répétons, le cours ordinaire des choses; et l'on peut aisément juger combien il a dû faire subordonner ou sacrifier d'intérêts réels , positifs et plus ou moins importants , à des considérations frivoles, passagères et sans portée, qu'on décorait de noms pompeux. Combien , par exemple , de demandes en rectifications de tarifs dans l'intérêt de notre commerce , ou en indemnité pour nos nationaux injustement lésés, ont été faiblement soutenues ou même indéfiniment ajournées, pour ne pas risquer de troubler, soit le bon accord existant entre la France et tel ou tel pays, soit seulement la bonne position de notre ambassadeur près telle ou telle cour ! Cependant on eût été la plupart du temps bien embarrassé de dire à quoi pouvaient servir ce bon accord et cette bonne position, si ce n'était à faire prévaloir les légitimes intérêts qu'on abandonnait.

» Quelquefois, au surplus, tout le contraire de ce que nous venons de dire est arrivé. Les ministres des affaires étrangères ont été

quelque ignorant qu'il soit en toute autre matière. Enfin , les grands seigneurs sont beaucoup moins disposés à dédaigner les conseils et à se reposer uniquement sur leur supériorité et leur omni-science, que les hoiiimes parlementaires, qui, accoutumés à parler et à décider de tout à la tribune, ne peuvent guère s'imaginer, en arrivant aux affaires, que l'art soit plus difficile que la critique. Notre première République avait fini par contier les affaires étrangères à M. de Talleyrand. »

3G2 APPEiNDlCE.

contraints dans plusieurs occasions de faire entièrement violence à leurs penchants et de sacrifier à des intérêts commerciaux, dont ils se souciaient peut-être trop peu , mais qui n'étaient après tout que d'un ordre secondaire, des intérêts politiques qu'ils

avaient fort à cœur et qui étaient des plus sérieux

» Si nous insistons sur l'importance des affaires commerciales et contentieuses , c'est qu'on est souvent disposé a la méconnaître ou à l'oublier. Si nous ne nous étendons pas autant sur l'importance des affaires politiques, c'est qu'au contraire on n'est que trop enclin , la plupart du temps, à en faire le sujet d'une préoccupation exclusive. Nous aurions craint d'ailleurs, en parlant plus longuement que nous ne l'avons fait des affaires où dominait l'intérêt politique, d'être entraînés à des critiques beaucoup plus graves que celles qu'exigeait notre sujet, et auxquelles nous vou-r lions nous borner. Mais nous n'en sommes pas moins très éloignés de contester la prééminence qui appartient à ces dernières af-r faires, toutes les fois qu'elles intéressent sérieusement, selon la définition que nous avons dû essayer d'en donner, la sûreté et ta dignité de VÈtat. »

Du ininisthre des Affaires étrangères et de son organi^ sation, — « Il résulte de ce qui précède :

» Que les trois classes principales d'affaires diplomatiques désignées sous les noms de politiques, commerciales et contenu lieuses s'appliquent à des faits d'ordres différents et forment en quelque sorte trois sciences à part, exigeant des études spéciales ;

» Quecependant les divers intérêts auxquels elles se rapportent tendent sans cesse à se confondre les uns avec les autres , en sorte qu'il n'existe, pour ainsi dire, pas de questions diplomatiques absolument simples et ne touchant qu'à un seul intérêt politique , commercial ou contentieux, mais qu'au contraire la plupart d'entre elles sont complexes et affectent plusieurs de ces intérêls à la fois;

» Qu'enfin ces intérêts de différentes natures, qui compliquent ainsi les questions diplomatiques , loin de se fortifier toujours les uns les autres dans les négociations tendent assez souvent à se contrarier, à tel point qu'il faille faire un choix entre eux et aban-

APPEiMJlCE. ;30a

donner pins ou moins complètement les uns pour faire prévaloir les autres.

» Il est évident, de plus, qu'à cette complication d'intérêts, cjue nous avons fait remarquer dans les affaires diplomatiques , considérées au point de vue particulier des relations avec tel ou tel État , vient assez ordinairement se joindre une complication analogue dans les mêmes affaires, considérées au point de vue général des relations avec l'ensemble des divers Étals

» jNous nous proposons de rechercher ici la méthode de travail et l'organisation des bureaux, qui sont les plus propres à assurer la bonne expédition des affaires diplomatiques au ministère. . .

» Or, les bases de cette méthode et de cette organisation nous semblent se déduire naturellement et comme il suit, de tout ce qui précède.

» 1° De la diversité des questions qui se présentent dans les affaires diplomatiques, et des difficultés plus ou moins grandes et toutes particulières qu'offre chacune de ces questions, résulte la convenance de diviser les matières entre des hommes spéciaux , exclusivement occupés ceux-ci de politique , ceux-là de commerce, les autres de contentieux, et chargés d'examiner sous ses différentes faces l'affaire à traiter : c'est le rôle des employés subordonnés jusqu'au grade de sous-directeur.

» 2** De la liaison et souvent de la complication qui existent entre les divers intérêts engagés dans une même affaire résulte la convenance de réunir les matières entre les mains d'hommes à instruction plus générale, et chargés de comparer l'un à l'autre ces différents intérêts, d'apprécier leur importance relative et de combiner la défense de tous, ou, au besoin, de choisir entre eux : c'est le rôle des employés supérieurs, des directeurs.

» 3° Enfin (et selon la remarque faite en dernier lieu), de la liaison et de la complication analogues qui peuvent exister dans les affaires diplomatiques, non plus considérées seulement et comme dans les deux opérations précédentes , au point de vue de nos relations particulières avec tel ou tel pays , mais envisagées au point de vue de nos relations générales avec tous les pays, résulte la convenance de faire aboutir la totalité des travaux du ministère à un seul homme, chargé, sous les ordres

iinniédials du ministre, de faire concorder ces travaux entre eux et de leur imprimer une marche conforme au système général de politique du cabinet : c'est le rôle d'un sous-secrétaire d'état.

» Ici, et avant d'aller plus loin, nous croyons devoir répondre à une objection qui se produira sans doute. Quelques personnes pourront croire que ce sous-secrétaire d'état est superflu, et que les attributions que nous lui assignons doivent appartenir au ministre lui-même. Ce serait une erreur. Le ministre n'est presque jamais assez homme du métier pour savoir bien faire un tel travail, et lorsqu'il le sait, ses occupations au Conseil et au Parlement ne lui en laissent pas le temps. A peine, dans l'hypothèse la plus favorable, sait-il et peut-il imprimer l'unilé de direction à un trèspetit nombre d'affaires capitales, et il néglige forcément toutes les autres. Le ministre , membre du gouvernement , doit se contenter de donner une impulsion et d'exercer une surveillance suprême. Il a presque toujours existé d'ailleurs aux affaires étrangères un homme jouissant d'une influence plus ou moins étendue sur la marche générale des affaires, soit de droit et avec un titre supérieur, soit de fait, sans autre titre que celui des autres chefs et seulement par la confiance plus grande que lui accordait le ministre. Cette dernière manière ne vaut rien. Par cela seul qu'elle n'est pas justifiée par la règle hiérarchique elle doit amener des jalousies, des tiraillements, et rendre ainsi l'unité de direction moins complète et moins efficace qu'elle ne doit l'être »

(Tci l'auteur passe en revue les diverses organisations du ministère des affaires étrangères , depuis le commencement du siècle; il s'étend sur sa division actuelle en irois directions ^ des affaires 'politiques , commerciales et des archives , répondant à toutes les nécessités du service extérieur; puis il ajoute : )

« Quant aux autres travaux du ministère dont nous nous sommes réservé de parler brièvement avant de finir, et qui , bien que d'une importance secondaire n'en ont pas moins tous leur intérêt et leur difficulté, ils se trouvent distribués en dehors des grandes directions de correspondance, entre diverses sections spéciales , dont les noms indiquent assez clairement les attributions : le secrétariat, la comptabilité, le chiffre, les traductions , le

protocote, la statistique (dont nous avons parlé précédemment), les passe-ports et légalisations , enfin les affaires particulières (*). De ces nombreuses sections, le secrétariat et la comptahilité sont avec raison les seules qui aient une existence indépendante. Les autres ne sont et ne doivent être considérées que comme des annexes à répartir , suivant les règles de l'analogie , entre les divisions principales. Or, la constitution de toutes ces sections, ainsi que leur méthode de travail, pourraient donner lieu à plusieurs observations, sous le double rapport de l'économie et de la régularité. Il en serait de même de la répartition , qui, ainsi qu'on vient de le voir, se fait de quelques-unes d'elles dans le ministère , et qui, très-à tort , suivant nous , n'a lieu la plupart du temps que d'après des considérations personnelles, ou en quelque sorte au hasard et avec beaucoup trop d'indifférence. Mais ces observations nouvelles nous entraîneraient dans des détails minutieux et techniques, dont l'importance ne compenserait pas suffisamment l'aridité.

» Nous appréhendons déjà que certaines personnes, même parmi celles qui ont passé plus ou moins de temps aux affaires étrangères , ne nous reprochent d'avoir trop insisté sur les bases générales ai' organisation que nous nous sommes borné à discuter, et d'en avoir exagéré l'utilité. Ce sera pour nous le sujet d'une dernière remarque. Il y a, nous l'avons déjà implicitement indiqué, des instants ou le plus ou moins de logique , le plus ou moins de régularité dans la méthode de travail et dans Torganisation des bureaux, sont choses assez indifférentes. Quelquefois , à la suite d'une grande commotion sociale , qui bouleverse et dénature , pour un certain temps , les relations ordinaires des peuples entre eux , les travaux du ministère se trouvent fortement modifiés et même quelques-uns d'entre eux sont tout à fait interrompus. Ainsi les affaires commerciales, qui ne se développent que dans les temps réguliers et tranquilles , cessent , pour ainsi dire , d'exister. Les

(') « On désigne sous le nom de particulières les nombreuses affaires d'intérêt privé qui ne se rattachent à aucune des trois classes d'affaires politiques, commerciales et contentieuses.par exemple, les renseignements ou actes à transmettre ou à recueillir en pays étranger, etc., etc. »

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questions contentieuses restent suspendues ou se résolvent brusquement, bien plus selon les exigences du moment que conformément aux règles du droit. Enfin les affaires politiques prennent une importance vitale , un caractère d'urgence , une allure imprévue, qui commandent une attention extraordinaire et exclusive. Ce serait d'ailleurs alors qu'il importerait plus que jamais de suivre une politique non de phrases et de sentiments, mais de faits et d'intérêts > et malheureusement cfette dernière politique a moins que jamais alors des chances de prévaloir. Tout cela s'est vu en 1830 et \Sh8 Quelquefois aussi un gouvernement (sauf dans les occasions assez rares où ses intérêts personnelssetrouvent en jeu) veut et jusqu'à un certain point peut adopter pour système diplomatique de ne rien faire , de regarder le monde aller sans trop s'inquiéter où il va» ni surtout entreprendre d'influer sur sa marche. Au lieu de suivre avec soin et persévérance toutes les questions qui intéressent plus ou moins le pays, il s'applique à les éluder autant et aussitôt que cela est praticable. Il donne à peu près pour unique direction à ses agents , lorsqu'ils partent : Ne nous faites point d* affaires, Vu'is il les laisse fort tranquilles à leurs postes sans leur écrire, préférant traiter luimême à Paris , directement avec les ambassadeurs étrangers , le très-petit nombre de questions dont il consent «à s'occuper. Si pourtant , dans un cas exceptionnel, à cause de quelque incident fortuit , il est obligé d'écrire à ses agents , il tâche de ne leur dire que des paroles vagues et à double entente , lorsqu'il ne parvient pas à en trouver qui ne signifient rien du tout, ce qu'il estime la perfection du style d'instructions. Sans trop le leur recommander, du reste , il ne défend pas à ses agents de lui écrire à lui-même, Seulement , il ne goûte et ne récompense que les correspondances semblables à la sienne, ayant la moindre signification possible. Toute correspondance un peu solide , nourrie et surtout contenant quelque vue, quelque proposition nouvelle, lui déplaît et l'inquiète, et il se prévient immédiatement contre l'auteur, comme ayant trop d'idées et devant êtreingouvernable. Tout cela s'est également vu. Or, il est bien clair que dans les cas si différents que nous venons d'indiquer peu importe comment le département est organisé. Le ministre , avec l'aide d'un homme de talent pour secrétaire, peut

suffire à la besogne. Mais il n'est pas moins clair qu'il ne s'agit là, fort heureusement , que de cas exceptionnels. Dans les temps ordinaires , où les divers intérêts du pays au dehors ont hberté entière de se produire, et où le ministre des affaires étrangères veut tirer de ses bureaux toute l'aide qu'ils peuvent lui prêter pour la protection de ses intérêts , l'organisation que nous avons esquissée et qui , nous le répétons , n'est que le produit de l'expérience, doit être considérée comme la seule bonne. Pendant les époques exceptionnelles elles-mêmes, au surplus, une telle organisation n'offre aucun inconvénient. Elle a au contraire cet avantage de ne pas laisser perdre plus ou moins complètement les saines traditions de travail , et de faciliter la reprise immédiate de ces traditions aussitôt que le permettent des circonstances plus favorables. »