CHAPITRE IV

DE l'envoi des AGEJvTTS DIPLOMATIQUES

ET DE l'Établissement de leur cabactèee public.

§ 1«- Défi lettrefi de. créance'^).

L'ambassadeur, comme tout autre ministre public, établit son caractère représentatif par des lettrcft de néjtnee. On nomme ainsi la lettre dont son souverain le charge jjour le monarque ou le représentant de TÉtat auprès duquel il l'accrédite. Ces lettres sont une espèce de plein-pouvoir général'^); mais, dans la pratique, elles ne servent qu'à constater le caractère de l'ambassadeur, et ne Tautoriseut à aucune négociation particulière. Leur forme varie selon le rang du souverain qui écrit et celui du souverain auquel elles sont adressées 3). Elles

») Voy. T. n, chap. lu.

') Les légats et nonces du Pape sont porteurs de huiles qui leur servent à la fois de lettres de créance et de pouvoir-général (§ 13, notes.) Les Chargés d'affaires n'ont do lettres de créance que pour le ministre des affaires (Hrangères de la cour où il.>> résident. - Sur les lettres de créaiire sofondaires et éventuelles, ainsi que sur celles de secrétaire de légation, voy. C. A. Beck, Versuch eincr Staatspraxis, §§ 22—24.

"') Il y avait autrefois, en France, des lettres de hi warii, de

DE l'envoi des APrEXT.S DIPLOMATIQUES ETC. 05

ne sont reçues qu'après qu'il en a été donné une copie textuelle, reconnue conforme aux usages établis: elles sont remises (ou censées l'être) dans une audience publique ou privée, selon l'usage du pays, et le caractère officiel de celui qui en est porteur^).

La question de savoir si le régent du royaume, pendant la minorité du roi, a qualité pour recevoir personnellement les lettres de créance d'un ambassadeur expressément accrédité auprès de la personne royale, a été inopinément soulevée, en 1841, par l'Espagne. Le duc de la Victoire, régent du royaume, soutenait cette prétention, en «'autorisant de précédents empruntés à la régence de la reine-mère Marie-Christine; oubliant la différence que devait établir la position spéciale que faisait à la régente son titre de reine. Le cabinet français dut rappeler à l'Espagne, en cette occasion, que le duc d'Orléans régent, ne recevait les lettres de créance, en présence du jeune roi Louis XV, que pour

cabinet et de cliaucelloriL'. Gérard de Rayneval, Institutions, T. II, p 253—254.

') Tous les ministres envoyés eu Turquie doivent être munis, indépendamment de la lettre de créance pour le sultan, de deux autres lettres pour le grand-visir et le reis-effetuli (chef du département des affaires étrangères). La lettre pour le grand-visir est remise à ce haut dignitaire dans l'audience solennelle qui précède celle que S. H. accorde aux ministres étrangers ; la lettre pour le reis-effendi lui est transmise par l'un des secrétaires ou des drogmans de la légation. La lettre pour le grand-visir n'est pas ordinairement écrite par le souverain , ni même signée par lui, mais par le ministre des affaires étrangères, ainsi que Test toujours celle au reis-effcndi.

Après la mort du Prince-Consort la Reiue Victoria désigna un conseil de ministres et de hauts fonctionnaires, pour recevoir les lettres de créance des diplomates.

M.\RiBNs, Guide <iip]omatiiiue. I. •*

GO CHAP. IT. BE t/eXVOI DES AGENTS PIPLOMATIQUES

les transmettre aussitôt à ce prince: le régent se conformait, en agissant ainsi, à la règle consacrée par la tradition et les usages.

Les ministres publics agissant comme mandataires du gouvernement qui les envoie, il est naturel que leurs lettres de créance et leurs pleins-pouvoirs expirent, soit par suite de changements essentiels dans la forme de gouvernement, soit par la mort ou l'abdication de leur constituant ^), soit par le décès du souverain auprès duquel ils étaient accrédités^). Dans la plupart des cas on continue à les traiter comme ministres publics lorsqu'on a lieu de supposer que l'interruption sera de peu de durée.

Dès que le ministre a reçu ses nouvelles lettres de créance il reprend son caractère public et ses fonctions, sans autre cérémonie qu'une nouvelle présentation de ces lettres au souverain, en l'accompagnant du discours d'usage.

Une seule lettre de créance peut suffire à deux ou à plusieurs envoyés du même État, s'ils sont du même rang; comme aussi un môme ministre peut être muni de plusieurs lettres de créance, lorsqu'il est accrédité auprès de plusieurs cours à la fois.

') En tant que prince temporel le Pape est sur la même ligue que les premiers magistrats des républiques ; son changement n'emporte point de renouvellement des pouvoirs des ministres à l'étranger comme sa mort n'est point l'objet d'un deuil à la cour des têtes couronnées. Le Saint Siège ne meurt pas. (Garcia, p. 227.)

^) Les lettres de créance s'éteignent encore, et de nouvelles lettres sont nécessaires, lorsqu'il s'opère un changement dans la position hiérarchique de l'agent diplomatique.

ET DE l/ÉTABLISSEM. DE LEUR CARACTÈRE PirP.LIC. 07

Il est rare que Ton réponde à une lettre de créance îi moins que le souverain n'ait des motifs particuliers de le faire: tels, par exemple, que le choix du ministre qu'on lui envoie, et la satisfaction qu'il en éprouve comme d'une marque particulière d'attention envers sa personne. La lettre de créance ayant pour but d'accréditer le ministre qui la présente, l'admission de cet envoyé tient lieu de réponse.

Outre ses lettres de créance, le ministre est quelquefois porteur de lettres de rrcommcwdation adressées i)ar son souverain, ou par le représentant immédiat de celui-ci, soit à des membres de la famille régnante, soit Il des fonctionnaires pulilics influents ^), soit même à des autorités locales.

Des pleins- pouvoirs"^).

Pour qu'un agent diplomatique puisse entamer une négociation particulière, telle qu'un traité de paix, d'alliance, etc., il doit être muni d'un plein-pouvoir ad hoc, ou plein-pouvoir spécial formulé, selon l'usage général, dans les termes les plus étendus, mais qui est toujours, de fait, restreint par des instructions qui en circonscrivent les limites^).

') Par exemple, au prince régent ou co-régent, à l'épouse du souverain ou à l'héritier présomptif de la couronne, au ministre des affaires étrangères, etc. Ce titre de co-régent a été donné récemment dans le rojaume de Saxe et la Hesse électorale à l'héritier présomptif de la couronne, associé par le souverain au gouvernement de l'État.

2) Voy. T. II, chap. m.

^) Ces pouvoirs peuvent ne porter que sur une affaire déterminée (pouvoirs spéciaux); ils peuvent aussi autoriser toute

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Quant aux ministres en mission permanente, leurs lettres de créance leur servent ordinairement de pouvoirs, à moins qu'indépendamment de ces lettres on ne les ait munis d'un pouvoir spécial, pour une affake ou une négociation particulière. Les ministres envoyés à un congrès ou à une diète n"ont pas ordinairement de lettres de créance i), mais uniquement un plein-pouvoir qui leur sert à se légitimer, et dont ils échangent entre eux des copies vidimées, ou qu'ils remettent entre les mains du ministre directeur ou médiateur, sïl y a lieu 2).

Il n'est plus d'usage de munir un ministre du pleinpouvoir qui lautorisait à traiter avec toutes les puissances, et que Ton appelait autrefois actus ad omnes populos ^').

espèce de négociations (pouvoirs généraux). Dans l'un et l'autre cas, ils sont limités ou illimités ; les derniers seuls sont des pleinspouvoirs proprement dits. L'État ou les Etats avec lesquels le ministre est chargé d'entrer en négociation y sont expressément désignés.

') Cependant, et par exception, les ministres étrangers accrédités près la Confédération germanique, à Francfort, devaient être munis de lettres de créance qu'ils remettaient à la diète, organe de ce corps; ainsi que cela se pratiquait autrefois à l'ancienne diète de l'Empire, à Ratisbonne.

^j Le protocole de la première séance et les traités signés par les ministres plénipotentiaires font mention de l'échange des pouvoirs.

, ') La reine d'Angleterre fit expédier un acte de ce genre à son secrétaire, d'Ayrest, qui résidait à La Haye, pour y traiter avec les ministres de tous les princes et États intéressés aux négociations de la paix d'Utrecht. Mémoires de Lamberty, T. VIII, p. 742. — La commission du fameux baron de Goertz était de la même nature. Ibid., T. IX, p. 655.

ET DE l'ÉTABLISSEM. iJE LEUR CARACTÉHE PUBLIC. 60

Des instructions *).

Nous avons dit que les instiuctious circonscrivent les limites du plein-pouvoir. Pendant que les pleins-pouvoirs doivent être présentés au gouvernement avec lequel on négocie, les instructions dim agent diplomatique ne sont destinées qu'à sa direction personnelle"^).

On ne pourrait sans violer le droit des gens forcer un ministre public à connuuniquer ses instructions: il n'a besoin d'autre titre, pour faire ajouter foi à ses paroles, que de la lettre de créance qui le légitime ou du plein-pouvoir dont il est muni^).

•) Cf. Chap. VIII des devoirs et des fonctions de l'agent diplomatique et T. II, chap. III, au titre Instructions, et chap. iv, Correspondance ministérielle et diplomatique.

-) Ces instructions sont trop variables pour qu'il nous soit possible d'en préciser la teneur. Nous nous bornerons à dire qu'on y trace la marche à suivre dans les négociations de toute nature; qu'on y renseigne le ministre sur le personnel de la cour où il est envoyé, sur les membres du corps diplomatique; qu'on y expose sommairement le système politique adopté, les relations plus ou moins amicales, les affaires pendantes ou récemment terminées ; en un mot, tout ce qui peut servir de guide ou de règle au diplomate dans l'exercice de ses fonctions.

^) Nous croyons à peine nécessaire d'expliquer le sens de quelques expressions latines employées dans la langue diplomatique, et dont nous avons tout à Theure fait usage.

On nomme vlfimatum la note dans laquelle un ministre public expose ou signifie les conditions que le cabinet dont il est l'organe déclare poser comme définitives, 1j ultimatum doit renfermer la demande expresse qu'il y soit fait une réponse prompte, claire et catégorique.

Lorsqu'un négociateur reçoit une proposition qui lui semble

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Les instructions sont générales ou spéciales; elles sont secrètes ou ostensibles ; elles peuvent être données verbalement ou par écrit; comme elles peuvent être changées, étendues ou restreintes dans le cours d'une négociation. Le ministre qui est porteur d'instructions secrètes ne peut les communiquer sans un ordre exprès de sa cour; mais s'il en a d'ostensibles, il reste juge des cas oîi le bien du service peut lui conseiller de les produire *).

§2L Du chiffre.

L'intérêt des gouvernements exigeant, en bien des occasions, que la correspondance avec leurs agents diplomatiques défie toute indiscrétion possible, il est d'usage de se servir de chiffres, tant pour rédiger les ordres ou les instructions expédiés par les chancelleries d'État aux envoyés eu pays étrangers, que pour écrire les rapports et dépêches que ces envoyés adressent à leur gouvernement. A cet effet, le ministre des affaires étrangères et son agent au dehors ont à leur disposition des tables chiffrantes et des tables déchiffrantes, les unes pour traduire la dépêche en chiffres, les autres

s'éloigner d'une manière essentielle de la i^ensée de son gouvernement, afin de se donner le temps de le consulter, il n'admet cette proposition qu'a<Z référendum; et si, dans un cas d'urgence et vu la distance dés lieux, le ministre doit se décider sans retard il accepte quelquefois, ou rejette, la proposition qui a été soumise, sub spe rati, c'est-à-dire sous réserve de ratification.

') Les Mémoirea du comte d'Avaux fournissent plusieurs exemples de communications de ce genre.

ET DE l/ÉTABlilSSKM. DK LJiUK CAKALTÈKK PUBLIC. 71

pour reproduira le texte original. Les auteurs qui out écrit sur la dii)lomatie ont, i)our la itluparl;, consacré un paragraphe ou un chapitre de leur ouvrage à expliquer remploi du chiffre et son mécanisme: à la manière ambiguë dont ils se sont exprimés, on pourrait croire qu'ils craignaient de laisser échapper un secret. Sans être retenus nous-même par une discrétion que rien ne nous impose, nous nous abstiendrons d'entrer sur ce sujet dans des développements superflus et de présenter des modèles de chiffres inutiles. Chaque cabinet, en effet, suit à cet égard des procédés différents, et tout diplomate entrant en fonctions y sera nécessairement initié. Les modèles que nous pourrions offrir ici, en allant les puiser dans les traités de cryptographie, seraient d'ailleurs très-peu propres à donner une idée exacte de la vêr'dé-praiiiiuc.

Parmi les nombreux systèmes de chiffres à l'usage des chancelleries et des légations, nous citerons les alphabets ou caractères usuels détournés de leur acception ordinaire, et combinés avec des signes, quelquefois avec des nombres \ la grille^) et l'emploi exclusif des chiffres. Outre l'inconvénient déjà très-grave d'absorber, dans la pratique, beaucoup de temps, le chiffre par lettres et signes ne saurait conserver longtemps ses mystères pour les personnes intéressées à les pénétrer,

') Le chiffre qui porte le uom de grille consiste eu une série de mots accouplés et entremêlés comme au hasard, mais disposés do manière à présenter un sens exact et complet au correspondant qui en possède la clef. La grille est un carton découpé à jour, lequel, posé sur la dépêche aux points de repère, ne laisse apparents que les caractères nécessaires, et masque les mots de remplissage ajoutes après coup par l'expéditeur, qui au moyen d'un carton semblable a tracé régulièrement les mots signiticatifs.

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même en étant privées de la table décliiffi-ante: il n'est pas rare en eifet de voir des interprètes parvenir, par une attention soutenue, par la recherclie des probabilités, par les rapprochements et les conjectures, à traduire ces hiéroglyphes, et à déjouer ainsi les artifices mis en œuvre pour assurer le secret des dépêches. L'emploi de la grille exige également un temps considérable, et ne saurait être appliqué qu"à des correspondances de peu d'étendue: ce procédé est toutefois de beaucoup préférable à celui qui consiste à se servir de lettres et de signes. Le chiffre par nombres vaut mieux encore que les deux autres: la quantité des combinaisons y est presque infinie: l'emploi en est prompt et facile, tant pour chiffi-er que pour déchifi'rer.

Le moyen le plus sûr mais le plus coûteux, pour garantir le secret diplomatique, c'est l'envoi de courriers^). Aussi presque tous les grands gouvernements se servent exclusivement des courriers pour la transmission des dépêches. Un autre moyen très-sûr, employé par les gouvernements qui redoutent les frais considérables des courriers, est d'envoyer les dépêches dans de fortes boîtes en ferblanc, enveloppées en toile cirée et expédiées par la poste, le ministre des affaires étrangères et l'agent diplomatique ayant chacun une clef pour cette boîte.

') Voir § 26 du personnel des missions.

ET DE l'éTABLISSEM. DE LEUB CAHACTÊRE PUBLIC. 7o

Des passe-ports et des sauf-conduits.

Délivré par rautorité compétente, le passe-port garantit au voyageur la libre circulation d'un lieu à un autre, sous la protection des autorités civiles et militaires.

S'il est aujourd'hui généralement reconnu en principe, (\vCen temps de paix tout gouvernement doit accorder le libre passage sur son territoire au voyageur non suspect et muni d'un passe-port régulier, à plus forte raison doit-il en être ainsi pour les agents diplomatiques en mission').

Mais pour que ces agents, en temps de guerre, puissent se rendre en toute sûreté au lieu de leur destination, il est indispensable qu'indépendamment de leurs passe-ports nationaux ils soient munis de sauf-conduits, c'est-à-dire de laissez-passer spéciaux, délivrés par celle des parties belligérantes dont ils doivent franchir le territoire ^).

') Quant aux passe-ports délivrés par les agents diplomatiques cf. chap. 8, § 50 et tome II, chap. vu.

^) Ce fut pour ne s'être pas mis en règle à cet égard que, pendant la guerre de Succession, le maréchal de Belle-Ile allant de Francfort, où il était ambassadeur extraordinaire, à Berlin, en qualité de ministre de France près la cour de Prusse, fut arrêté, en passant par Elbingerode, par im bailli de l'électeur de Hanovre, roi d'Angleterre, et conduit à Windsor, sans que la cour de Versailles ait jamais prétendu que le droit des gens eût été violé par cet acte. Voy. Causes célèbres du droit des c/ens, T. I, p. 285.

74 CHAP. IV. DE l'envoi DES AGENTS DIPLOM. ETC.

Le coimiiaiulaut en chef d'une iirmée, et au besoin tout chef mihtaire suiicricur, peut délivrer, pendant hi durée des hostilités, des sauf - conduits plus ou moins larges. Cette faculté, délégation supposée de la puissance publique, ne repose, de fait, que sur la nécessité impérieuse de pourvoir dans certains cas à la gravité des circonstances et à Turgence des comnumicatiohs. .