Le juge non-professionnel: Dans la juridiction civile, pénale, administrative

L'idée de confier le soin de rendre la justice, à un juge non professionnel, exerçant d'occasion la fonction juridictionnelle, ne peut qu'apparaître très séduisante, si on la propose dans un pays démocratique, mais habitué de longue dâte à une justice rendue par une : magistrature de carrière, émanant de l’état. Un tel système, parce que nouveau et inverse de celui qui est pratiqué, se pare aux yeux de très bons esprits, des qualités mêmes qui manquent au système

en vigueur. Les vices des organisations nouvelles ne se révélant guère qu'avec leur mise en pratique, elles ne présentent que des avantages tant qu'elles restent à l’état de pures théories. En outre, le désir d'harmoniser les institutions avec les principes à la base du droit public du pays, doit assez naturellement suggérer cette conception du juge non professionnel. À vrai dire, cette dernière préoccupation nous apparaît comme très accessoire : le souci des principes interprétés et appliqués strictement, nous semble, en effët, procéder d'un formalisme étroit et d’un manque absolu de com-. préhension des nécessités pratiques de la vie sociale; celles-ci doivent primer les subtilités de raisonnements et la rigueur des principes. Néanmoins, 1l convient de rappeler brièvement la question de principe, que d’aucuns sont tentés de mettre à la base d'une organisation judiciaire nouvelle, afin, d’écarter toute équivoque et de poser ensuite nettement et dans toute son ampleur, le problème du juge non-professionnel.

Tout d’abord, c’est le souci de présenter le pouvoir judiciaire, comme un pouvoir indépendant des deux autres, qui conduit parfois à préconiser des procédés de recrutement des juges, autres que leur nomination par l'exécutif. Cette solution, présentée comme nécessaire, à la Constituante, et qui triompha le 7 mai 1790, est presque unanimement repoussée aujourd'hui. « Ce qu'exige seulement le

principe de la séparation des pouvoirs, c'est que les pouvoirs dis-

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tincts soient indépendants les uns des autres » (1), qu'ils n émpietent pas sur leurs attributions respectives, au cours de leur fonctionnement. D'ailieurs, concourant au même but qui est d'assurer ls vie sociale, ils sont nécessairement reliés entre eux, et l'activité prépondérante de l’un est la source de l'activité des deux autres ; mais dans leur domaine propre, ils ont toute liberté de se mouvoir ‘sans être entravés ou suspendus par l’un d'eux. Ainsi entendu et borné, le principe de la séparation ne met pas obstacle au choix par l'exécutif des titulaires du pouvoir judiciaire. En fait, ce droi de nomination lui est très fréquemment conféré par la constitution : ainsi en est-il dans les constitutions française et américaine. En sens inverse, ie procédé très démocratique de l'élection, a été appliqué sous des régimes monarchiques ou autoritaires, du moins aux magistrats consulaires, et nombre de partisans de la théorie qui dénie, au pouvoir judiciaire le caractère de pouvoir distinct de l'exécutif, n’en ont ps moins admis l'élection des juges.

Il convient donc de n’attacher qu'une importance secondaire à cette discordance que constitue au sein d'un régime démocratique la faculté accordée à l'exécutif de nommer les membres du pouvoir judiciaire, Si choquante quelle apparaisse, elle ne contredit pas dans son essence, la théorie des trois pouvoirs. Mais en est-il de même d'une autre théorie, non moins fondamentale du Droit public moderne : Le principe de la Souveraineté nationale ? Certains ne le pensent pas. D'après eux, le pouvoir ‘social résidant dans la nation , celle-ci en détache des pouvoirs qui sont autant d’attributs de sa souveraineté, dont elle fait délégation aux dépositaires de son choix. Par suite, cette délégation, que seule elle peut faire, puisque seule elle peut disposer de la souveraineté, nécessite pour être effective, l'élection directe par le peuple des titulaires de chacun des pouvoirs, De même que chaque citoyen participe à la confection de la loi par l'élection du législateur, de même il doit rendre la justice par l'élection du juge. Cette conception fut celle des hommes de la Révolution, qui crurent interpréter fidèlement, la pensée subtile et contradictoire de Jean-Jacques Rousseau. En réalité, cette prétendue conséquence du principe de la Souveraineté procède d'un examen superficiel. S'il est indispensable que le peuple désigne diréctément les titulaires de l'un des pouvoirs,

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(r) Esmein ! Elément de Droit Constitutionnel (page hh2).

aucune objection de principe ne l'empêche de leur déléguer ensuite son droit d'élire les dépositaires d’un autre pouvoir, non plus que de confier à ces derniers, le soin de nommer les représentants qui exerceront en son nom, un troisième pouvoir. C'est ainsi que les citoyens français élisent directement le pouvoir législatif, qui désigne l'exécutif, lequel, bien que ne tenant pas son investiture du suffrage national, n'en désigne pas moins valablement les membres du judiciaire. [1] n'y a même pas ià de subdélégation, car par le jeu de la constitution, c'est la nation elle-même qui confère à l’aide de certains intermédiaires désignés d'avance, sés pouvoirs et son autorité à chaque magistrat.

Le principe de la Souveraineté, ne subit donc aucune atteinte - dès l'instant que chacun de ces intermédiaires « tire directement où indirectement du corps électoral... sa propre désignation (1) » Au surplus, on fait remarquer avec raison que la fiction légale, en vertu de laquelle chaque membre du Parlement représente non sa circonscription, mais la nation entière, est acceptable par ce fait que s'il est vrai « que l'opinion d’un député isolé tend à se rapprocher surtout de l’orinion de sa circonscription (2) », néanmoins « l’ensemble des opinions de tous les députés du pays » se dégageant des discussions d’une assemblée’ amène un résultat analogue à celui que produirait le jeu idéal de la Souveraineté nationale s'exerçcant directement, à savoir, un tableau de l'opinion du pays dans son ensemble, Or, il en serait autrement de l'élection des juges : celle-ci ne serait « jamais qu'une application imparfaite, en tout cas très indirecte elle-même, de la Souveraineté nationale », Même avec l’aide de la fiction selon laquelle la nation délègue aux circonscriptions électorales son pouvoir de choisir les juges, ces derniers « ne se réunissant pas pour exercer leurs fonctions mais les exerçant isolément, chacun dans son ressort : il serait absurde de prétendre que la composition de tel un élu par telle circonscription est identique à celle qui aurait été obtenue si le pays tout entier -avait participé à l'élection. (3) » Aussi Waldeck-Rousseau disait-il justement en 1883 : « des juges nommés par un gouvernement issu lui-même de la représentation nationale,

\ (1) Esmiein, op. cit (page 4o6). < (2) Dehesdins. « Etude sur le recrutement et l'ayancemént des magistrats ». Thésé 1908: (Introduction, p, 29).

(3) Dehesdins, op. cit. (page 184),

2 ca sont. quoique indirectement, une émanation de la Souveraineté nationale, bien plus réellement que des juges élus directement par une circonscription comptant quelques milliers de citoyens. »

On peut donc tenir pour certain que le principe de la Souveraineté aussi bien d’ailleurs que celui de la Séparation, est hors de cause et se concilie parfaitement avec une organisation judiciaire basée sur la nomination des juges par lé pouyoir exécutif. À vrai dire, peutêtre n'était-il pas nécessaire d'insister si longuement. Quand bien même on serait conduit par une interprétation trop stricte des principes à préconiser l'élection comme mode de recrutement du juge, la question traitée ici n'en resterait pas moins entière ; le juge électif n’est, en effet, qu'une variante du juge non professionnel, qui revêt des modalités multiples. Néanmoins, il nous a paru utile de bien préciser ce point que : l’argument de principe n'influe en aucune façon sur la solution à donner au problème du juge non professionnel. ,

La vraie position de ce problème est donnée par des raisons tout empiriques et infiniment plus sérieuses que des arguments de principe ou de doctrine. Ce sont les critiques soulevées par le fonctionnement du juge de carrière, qui donnent à la question son véritable sens et toute sa portée. On peut la formuler ainsi : l’indépendance et la compétence du juge étant les conditions nécessaires d'une bonne justice, le citoyen est-il plus assuré de trouver ces deux garanties auprès du juge non professionnel qu'auprès du juge de métier ? C’est donc uniquement le souci d’une organisation de la justice, la meilleure possible, qui suggère cette question dont l’im- : portance est en raison directe de celle même qu’on attache au rôle social du pouvoir judiciaire. Îl est superflu d'insister sur ce rôle fondamental. L'autorité judiciaire est « l'organe de la puissance législative ». C'est elle « qui lui donne la vie et qui la met en action; c'est elle qui faisant valoir les droits du plus faible sur les prétentions du plus fort, assure et le règne de la loi et la paix entre: les citoyens; c’est elle qui forme la morale publique en flétrissant les actions malhonnêtes et en retranchant de la société, ceux qui En ont commis de criminelles ; en un mot c'est elle, c'est cette autorité tutélaire qui donne à chacun cette opinion de sa sûreté sans laquelle l’homme inquiet sur sa liberté, sur sa fortune, sur son existence même, ne fait rien pour acquérir, parce qu'il n’est pas sûr de

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conserver et se regarde comme étranger dans sa propre patrie (l)» Mais ce rôle social nécessaire, le pouvoir judiciaire le remplira d’autant mieux, quil sera exercé par des magistrats plus indépendants et plus compétents. Il faut à ceux-ci une certaine science du droit pour appliquer sainement la loi à la diversité des cas individuels proposés par les citoyens qui s'en remettent avec confiance à la justice, du soin de régler leurs différends, et qui sont d'autant plus respectueux de la légalité qu'ils sont plus assurés qu’elle reconnaftra avec compétence et sagesse, et proclamera, leur bon droit. D'autre part, les magistrats peuvent être appelés à protéger, le cas échéant, le citoyen menacé par l'arbitraire du gouvernement. Ce dernier à parfois tendance à empiéter sur les droits individuels, ou à méconnaître ses devoirs à l'égard de citoyens qu'il juge hostiles à sa politique, ou encore à décliner ses responsabilités. En pareil cas le juge devra remplir son rôle sans faiblesse avec la même impartialité que celle qu'il apporte à l'examen des différends entre particuliers, Mais sa tâche ne sera-t-elle pas singulièrement plus délicate s'il est dans un état de dépendance, de subordination envers le gouvernement 2 Il est à craindre que ses décisions ne soient influencées par le: parti politique détenant le pouvoir; surtout, il est à craindre que, lors même qu'il resterait rigoureusement impartial, les justiciables ne persistent à le soupçonner d’obéir à l’intérêt ou à la crainte. Or, l’organisation judiciaire française, n'échappe malheureusement pas à ces reproches dont la gravité est de nature à compromeitre la dignité du pouvoir judiciaire et l'autorité de ses décisions. Toutefois, il serait injuste de ne pas reconnaître que les vices du système français procèdent de causes différentes. L'un tient à une simple situation de fait, aisément réformable; l’autre est inhérent, du moins partiellement, à l’imperfection de la nature humaine, et comme tel, on ne peut espérer le faire entièrement disparaître.

Le grief le lus fondé est à coup sûr celui qui dénonce le manque d'indépendance du juge français. Le régime autoritaire issu de l’an VIII fit de la magistrature, par l’article 41 de la constitution au 22 Frimaire, une fonction asservie au régime politique, et comme la forte centralisation napoléonienne a survécu dans l'ordre judiciaire comme dans l’ordre administratif, au profit de tous les régimes successifs, 1l s'ensuit que ceux-là mêmes qui étaient issus des principes si libéraux de 89, ont accordé au magistrat, parfois moins d’indé-

(x) Henrion de Pansey. « L'autorité judiciaire en France et dans les pays monarchi: ques ». (Ch, 197 p. 73).

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pendance qu'il n'en eut sous le régime despotique de la monarchie absolue, Si des esprits comme Taine ou Tarde, ont pu regretter même la vénalité des offices, c'est en présence des conditions critiquables de recrutement et suriout d'avancement auxquelles il a été soumis sous les divers régimes politiques et qui ont fait de lui, non plus, comme autrefois, le membre d’un corps autonome capable de résister aux pressions du pouvoir, mais un simple fonctionnaire,

Après avoir proclamé, par réaction contre le principe électif révolutionnaire, plus gênant à ses yeux que l'inamovibilité, le droit pour l'exécutif de nommer les juges: le Premier Consul ménagea la transition par « les listes de confiance », bientôt supprimées par Je Senatus-Consulte du 16 thermidor an X, et s'arrêta finalement au système du 20 avril 1810, qui limitait son choix par des conditions fort modestes de diplôme, de siage et d'âge, exigées des futurs magistrats. En dévit de vives critiques périodiquement formulées au sem des assemblées parlementaires, avec les changements de régimes, ces conditions demeurèrent indentiques jusqu'aux décrets de 1906 et 1908. Tous les publicistes et les hommes politiques des partis les plus divers, ont attaqué cette puissance de l'exécutif, qui peut faire du judiciaire, son instrument ; ( anomalie fâcheuse, toujours fâcheuse et funeste souvent, car les gouvernements qui se succèdent, peuplent les tribunaux de personnages inamovibles, que le public observe avec inquiétude et qualifie, selon les dates de nomipation : magisirats de la monarchie, magistrats de l'empire, magistrats de la république », alors qu'il ne devrait connaître que les « magistrats de la loi » (1) Tous ont signalé l'effet de cette hiérarchie qui, slon M. Bodley, doit nécessairement amener à se laisser influencer « des fonctionnaires mal payés et dépendant pour leur avancement, du bon vouloir des hommes politiques ».

La loi de 1883, en ramenant de 6 à 3, le nombre des classes de Tribunaux, diminua le nombre de postes à franchir par le magistrat; mais cette amélioration indirecte, fut insuffisante à compenser et l'introduction de la limite d'âge qui accroît le-nombre des places disponibles, et la médiocrité des traitements qui ont été relevés dans des proportions trop inférieures à l'augmentation du coût de la vie matérielle (2). En dehors de la tentative passagère de Dufaure qui,

(1) Arago. Proposition de loi du 17 avril 1871. (Officiel, 9 Février 1872, page 942). (2) Encore dans la loi récente du 28 avril 1010, créant des « classes personnelles », où &majoralions » de traitement À l'ancienneté.

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: par le décret du 29 mai 1876, avait créé un coucours pour les attachés au parquet et à la Chancellerie, le décret du 18 août 1906, fut le premier essai sérieux d'une reglémentation à l'encontre des abus du favoritisme, signalés maintes fois au Parlement, L'influence des députés et sénateurs portant leurs recommandations au cabinet du Garde des Sceaux, primait la présentation hiérarchique des premiers présidents et des procureurs généraux, correspondant seulement avec la Chancellerie. Le décret Sarrien instituant un concours et un tableau d'avancement, exigea un stage de 2 ans dans chaque grade, mais sans préciser aucunement s'il devait être accompli dans la fonction immédiatement inférieure à celle qu'il plairait au ministre de conférer, en sotte qu'une recommandation pouvait dispenser un candidat de passer par le grade intermédiaire. D'autre part, outre que sa composition n ‘offrait pas des garanties suffisantes d'indépendance à l'égard du ministre, la Commission chargée de dresser le tableau, était dans l'obligation d’y inscrire pour chaque catégorie de postes, un nombre minimum de candidats, afin que le choix du ministre put encore librement s'exercer. Au surplus, la nomination des membres de la Cour de cassation, des premiers présidents et des procureurs généraux, restait à sa discrétion absolue. On pouvait espérer, après ce premier effort vers l'établissement d’un statut de la magistrature, que des mesures plus libérale en feraient disparaître les lacunes. Tout au contraire, des décrets successifs ont modifié les dispositions déjà insuffisantes du décret Sarrien dans un sens résolument autoritaire, Selon le décret du 13 février 1908, le ministre arrête seul le tableau d'avancement. La Commission n’a aue le droit de faire les propositions et le tableau est dressé sans désignation du poste que les magistrats incrits devraient normalement obtenir: il faut seulement que l'avancement ultérieurement concédé, n'excède pas 3.000 frs., de traitement. Les décrets du 9 mars 1910 et 10 avril 1912, ont permis de nommer sans condition d'inscription au tableau, certaines catégories de magistrats destinés à certains postes, et d'une façon générale, tout magistrat appelé à un emploi n'entraînant pas une augmentation de traitement. Enfin, le ministre veut toujours inscrire d'office au tableau, les hommes de son choix.

Le système du décret de 1906, cfa donc encore trop d’arbitraire pour qu'on puisse considérer le juge francais comme indénendant. Et cette situation est profondément resrettable. « Quand un. personnage influent semble s'intéresser à l'issue d'un brocès », quand des plaideurs peu scrupuleux affiliés à des puissances du