CONSEIL D'ÉTAT

« Dam Pensenthle dei triTaux adminittratiff, la conseil d'Etat est pour les mtoistret un guide d'autant pins suivi qu'il sait leur résister, pour les eitoyens un défenseur d'autunt plus écouté qu'il sait leur donner tort. Il tient In balance égale entre tous ; il apaise Ifta débatn d'httrikution qui it'flèYfnt entre les divers départements ministériels et introduit ainsi l'unilé dans la pluralité. Il s'interpose entre les admioiitratears et les administrés ; il s'ottacbe, sans

I'nmais conseiller d'indignes concessions, è supprimer es frottements, è rendre la marc'ie du pouvoir plus facile et plus douce, office nécessaire sous un gou* Temeroent qui, reconnaissant le droit de chacun et donnant des organes à tous les intérêts, ne peut accomplir son œuvre qu*A force do méuai^eraenta, do conctiiation et de respect inflexible de lu loi. (Vivien. Etude» administratives, t* I.)

Un décret du gouvernement de la Défense nationale, daté de riiôtel de ville de Paris le 15 septembre 1870, était ainsi conçu :

€ Art. 1®'. En attendant la réorganisation du conseil d'État par l'Assemblée constituante, les membres actuels du conseil d'État sont suspendus de leurs fonctions à dater de ce jour.

* Le projet da gonyernemcDt a été présenté à l'Assemblée par M. Dafaure, garde des sceaux, le !«■* jnin 1871, le premier rapport déposé par M. Batbi) le 29 janyier 1872. Deux rapports supplémentaires de M. Batbie ont été déposés les 25 avril et 23 mai 1872. La i^^ délibération a eu lien le 19 février 1872, la 2« les 23, 29 et 30 avril, l«^ 2 et 3 mai 1872 et la 3« le 23 mai. La loi a été insérée au Journal officiel da 24 mai, et au EuHetin det loit, n'* 92, du 20 juin

Art. 2. Les affaires administratives ou coritentleuses urgentes seront expédiées par une commission provisoire composée de huit conseillers d'Etat, dix maîtres des requêtes et douze auditeurs. Les conseillers d'État et les maîtres des requêtes seront nommés par le gouvernement, sur la proposition du ministre de la justice. Les membres ainsi nommés désigneront les auditeurs. >

^Le l**^ juin de l'année suivante, le gouvernement saisissait TAssemblée nationale d'un projet de loi sur la réorganisation du conseil d'Etat *.

Dans la pensée du gouvernement (voir page 91 de l'exposé des motifs soumis à TAssemblée), la composition et les attributions du conseil d'État ne pouvaient être réglées d'une manière définitive qu'au moment où l'Assemblée nationale donnerait au pays, avec sa constitution définitive, son organisation administrative et judiciaire ; mais, en attendant, il importait de pourvoir à l'exécution des lois en vigueur ; il importait donc de réorganiser « pour un temps dont personne ne pouvait assigner la durée , » le conseil d'État, appelé par les lois à intervenir dans l'expédition d'un nombre considérable d'affaires administraUves et dans le jugement en dernier ressort des litiges qui composent le contentieux administratif.

La commission provisoire n'avait, d'ailleurs, été instituée par le décret du. 15 septembre 1870, que pour délibérer sur les affaires urgentes; le caractère restrictif de sa mission et le petit nombre des membres qui la composaient ne répondaient plus par conséquent aux besoins de la situation.

Sans contester ces derniers points, la commission chargée * par l'Assemblée nationale d'examiner le projet de loi du gouvernement reconnaissait, par l'organe de son rapporteur, M. Batbie, dans un premier rapport déposé le 29 janvier 1872, que le gouvernement, en présentant un projet de loi prov/so/r^, avait voulu ajourner la discussion des questions que la composition et les attributionsdu conseil d'État pouvaient faire naître ; mais elle ajoutait qu'il était impossible de limiter la controverse sur des questions si graves, car « ces questions (était-il dit dans

i Voir le texte de l'exposé des motifs, page 91 . * t La commission était composée de la manière suivante : BIM. Saint-Marc Ginrdin, prétident; de Rémasat, tecrétaire; Batbie, rapporteur; Limpérani, Hamille, Clément, Girand, le baron de Jouvenel, Kolb Bernard, Baze, le marquis de Chasseloup-Lanbat, Marc-Dufraisse, le dnc de Broglie, Grivart, Bethmont.

ce rapport), qu'on devait r(?server, sont posées par des hommes convaincus qui trouvent l'occasion bonne d*en chercher la solution. C'est ce qui est arrivé dans la commission. Toutes les difficultés y ont été examinées aussi longuement que s'il s'était agi de faire une loi déflnitive, de sorte que le mot provisoire n'aurait même pas eu pour effet d'abréger notre travail, i

Devant l'Assemblée, ces mômes idées ont été reproduites. Ainsi, M. Gambetta (séance du 19 février 1872), tout en se déclarant partisan d'un conseil d'État, aurait voulu lui donner une organisation parfaitement harmonique au pouvoir central et à la forme de ce pouvoir. Suivant lui, par conséquent, il était logique de commencer par organiser le pouvoir et de faire ensuite des institutions semblables et adéquates. De son côté (séance du 29 avril 1872), M. Target proposait un contreprojet portant en substance, qu'en attendant qu'il eût été statué sur la constitution politique du pays, le décret du 15 septembre 1870 continuerait à recevoir son exécution, et que le gouvernement serait autorisé à porter jusqu'à 16 le nombre des conseillers d'État de la commission provisoire, jusqu'à 20 celui des maîtres des requêtes, et jusqu'à 2Ii celui des auditeurs; enfin d'autres membres (parexemple M. Bardoux) exprimaient la crainte qu'on ne préjugeât intempestivement une question importante, celle de l'existence d une deuxième chambre, en organisant le conseil d'Etat en ce moment.

Le garde des sceaux (M, Dufaure) et le rapporteur (M. Batbie), dans les séances du 19 février et du 29 avril 1872), ont combattu ces combinaisons qui aboutissaient à la prolongation d'un régime provisoire ou transitoire; comme l'exposait M. Dufaure, la commission provisoire n'avait pas d'attributions, le décret qui l'institue ayant sousentendu les attributions existantes à l'heure où il était rendu , et résultant des décrets de l'empire. Il y avait une autre raison pour ne pas demeurer dans le ^italu quo et M. le garde des sceaux avait également le soin de l'indiquer : le gouvernement, proûtant des dispositions de la loi de 1849, proposait dans son projet d'élargir le rôle du conseil d'État jusqu'au point de substituer des jugements aux simples avis qu'il donnait au contentieux. Il rétablissait le tribunal des conflits. L'organisation nouvelle, toute provisoire qu'elle pût être, contenait donc des innovations considérables et qu'il importait de faire consacrer dès à présent par la loi. Dans la même séance (29 avril) M. le garde des sceaux, insistant pour obtenir de l'Assemblée la création « d'un véritable con^

seil d'État , » terminait ainsi son discours : t Tenez bien pour certain que rautorité morale n'est pas inutile pour les corps que vous chargez de Tadministration dans notre pays..... Ne disons pas si souvent au pays et à Tétrangcr que nous ne sommes ici qu'une réunion de pouvoirs provisoires, passagers, précaires, qui représentent fortuitement la France, et n'affaiblissons pas l'autorité de notre grande patrie en nous affaiblissant nous-mêmes ! >

L* Assemblée, écartant les solutions provisoires, a donné gain de cause à Topinion soutenue par la commission et par le gouvernement. Le projet soumis à ses délibérations par la commission ne différait, d'ailleurs, que sur un point important de celui du gouvernement, c'està-dire sur le mode de nomination des membres du conseil d'État. M. le garde des sceaux le constatait lui-même (séance du 29 avril 1872) : « Dans les 29 articles qui vous sont présentés (disait-il) c'est le seul dissentiment sérieux qui se soit élevé entre nous. »

Ce projet qui, en définitive, a été adopté par l'Assemblée avec peu de modifications, procède de deux grandes lois, l'une, celle de 1845, faite sous la monarchie, Tautre, celle de 1849, faite sous la république, l'une et Tauire constituant un conseil administratifs mais qui , sous le régime de 1849, participait néanmoinsà l'œuvre législative. On sait avec quel soin, avec quelle maturité a été préparée la loi du 19 juillet 1845. De 1833 à 1838, six projets de loi avaient été présentés surle conseil d'État ; à chacune de ces présentations, de longs débatss'engageaient sur les attributions à donner à ce conseil; enfin , le projet, qui devait être converti en loi le 19 juillet 1845, est apporté à la Chambre des pairs le 30 janvier 1843, à la Chambre des députés le 26 avril, où il était repris en janvier 1844, puis en janvier 1845, et il revenait à la Chambre des pairs le 17 mars pour y être définitivement adopté le 8 mai, après d'importantes discussions auxquelles M. Dumon, M. Vivien, M. Odilon- Barrot, M. Dufaure, M. deChasseloup-Laubat avaient pris une part des plusactives. A cette occasion, s'était naturellement posée la grande question de savoir si, dans Texercice de ses attributions judiciaires, le conseil d'Étal offrait les garanties d'indépendance qu'on trouve chez la magistrature ordinaire, ou s'il devait être placé en dehors de l'administration et constitué comme un tribunal séparé et indépendant de l'autorité administrative — M. Persil la résumait ainsi dans son rapport :

€ L'opinion unanime de votre commission, conforme au vote émis par la chambre de 1834, est que la décision des 'affaires contentieuses

administratives appartient au gouveroement qoi ne saurait la déléguer sans abdiquer. Le conseil d'Etat est Tinstrument dont il se sert pour la rendre (l'administration provoque et reçoit ses avis); mais c'est, en

dernière analyse, le gouvernement seulqxû doit rendre la décision

Ce principe a toujours prévalu en France avant comme après 1789

le gouvernement doit conserver la suprême autorité sur les actes de sa compétence ; — attribuez-en la connaissance à un pouvoir quelconque, administratif ou judiciaire, sous quelque désignation que ce soit, c'est un supérieur que vous aurez créé ; le gouvernement n'aura plus dans l'État que la seconde place, il aura cessé d'être gouvernement. » La loi du 19 juillet i8/i5 était en quelque sorte la codification de toutes les ordonnances antérieures, et les attributions qu'elle conférait au conseil d'État ont été résumées en ces termes par le rapporteur, M. de Chasseloup-Laubat, dans la séance de la Chambre des députés du 27 février 1845 : « Tantôt le conseil d'État n'est consulté que d'une manière facultative par les ministres, lorsqu'il s'agit, par exemple, de projets de lois, de projets d'ordonnances, de questions qu'on peut lui soumettre ou ne lui soumettre pas; tantôt la loi, en déléguant an pouvoir exécutif une partie de la puissance législative, a voulu entourer l'exercice de cette puissance de certaines garanties eta exigé que le conseil d'État soit consulté; c'est ce qu'a fait la constitution de l'an viii, lorsqu'elle a dit que le conseil d'État était chargé de rédiger les règlements d'administration publique et les décrets rendus dans la forme de ces règlements ; tantôt , enfin, le conseil d'État est saisi, en vertu de dispositions législatives et réglementaires, de la connaissance de certaines affaires, soit administratives, soit contentieuses (y compris les conflits) et sur lesquelles non-seulement on ne peut pas se dispenser de le consulter, mais encore pour lesquelles seul il doit préparer la solution... » A cette époque le conseil d'État ne pouvait que proposer les ordonnances statuait sur les affaires administratives et contentieuses, et n*exerçait encore^ sous la présidence du garde des sceaux, qu'une justice réservée. Sous ce régime tous les membres du conseil d'État étaient nommés par le pouvoir exécutif.

I La loi du 3 mars 1 8^9 vint donner un rôle nouveau au conseil d'État , et M. Vivien, dans son rapport à l'Assemblée constituante du 10 janvier 1849, le caractérisait de la manière suivante : « La constilulion, en remettant le pouvoir exécutif à une assemblée unique sortie du suffrage universel, et le pouvoir exécutif à un président issu de la mémo origine,

a voulu qu'uQ corps intermédiaire se plaçât entre les deux pouvoirs, leur prêtât son appui, les éclairât de ses connaissances propres, allégeât leur responsabilité par son concours, facilitât leurs relations mutuelles et tempérât ce que rassemblée unigtie pouvait avoir de trop hardie ce que le gouvernement pouvait avoir d'arbitraire. »

Ce conseil d'État devait suppléer en partie une seconde chambre, faire en partie Toffice du conseil d*État de la monarchie, mais le rapport de M. Vivien le déclare : « il n'était ni la seconde chambre, ni le conseil d'État de la monarchie. »

Trois traits principaux le distinguaient du conseil d*État de 18/i5 : en premier lieu, il participait nécessairement à la préparation et à la rédaction des lois, et il était le conseil obligé du gouvernement pour celles que le gouvernement proposait, le conseil facultatif pour celles qui venaient de l'initiative parlementaire; en second lieu, il était élu par l'Assemblée nationale, et se retrempait dans chaque législature par un renouvellement partiel ; enfin il ne jugeait plus les conflits d'attributions qui étaient déférés à un tribunal spécial.

D3ns ce système, le conseil d'État était donc le produit d'une élection au second degré; il était élu par une assemblée sortie elle-même du suffrage universel.

Non-seulement le pouvoir exécutif n'avait aucune action sur le choix des conseillers d'État, mais certains actes de ce pouvoir étaient soumis au contrôle du conseil d'État. Ainsi, en vertu de la constitution, le président de la République ne pouvait user du droit de grâce ni révoquer un maire de commune sans avoir pris l'avis du conseil d'État ; il ne pouvait accorder la naturalisation sans un avis favorable de ce conseil.

Comme nous l'indiquions plus haut, l'organisation nouvelle participe de celle de 1845 et de celle de 1849.

Comme en 1845, le nouveau conseil d'État ne sera appelé qu'à donner des avis au gouvernement, lorsqu'il sera consulté, soit en exécution des règlements, soit en vertu de l'initiative des ministres ; il sera principalement appelé à délibérer sur les affaires administratives et contentieuses ; il n'interviendra plus, d'une manière permanente et obligatoire dans la préparation des lois; mais cependant, de même qu'en^ 1849, c'est un auxiliaire pour la préparation des projets de lois, qu'ils émanent du gouvernement ou de l'initiative parlementaire; seulement, ce qui était obligatoire en vertu de la loi de 1849, n'est q\xe facultatif avec la loi de 18 72. Ajoutons que, comme le rappelait le garde des sceaux,

M. Dufaure (séance du 29 avril 1872}, l'Assemblée, sur la proposition de sa commission des finances, a déjà montré ce qu'elle entendait faire à cet égard, en renvoyant au conseil d*État, pour les détails des lois d*impôts, un grand nombre de règlements d*administration publique ; en outre, dans la loi sur les conseils généraux, elle a donné le pouvoir au conseil d'État, en cas d'illégalité, d'excès où d'abus de pouvoirs, de casser les délibérations des conseils généraux ; enfin , de même qu'en 1849, le nouveau conseil d'État statuera avec un pouvoir propre sur le contentieux administratif; ses décisions auront même, en pareil cas, la valeur de jugements, et ne seront plus de simples avis soumis à l'ap* probation du pouvoir exécutif.

En ce qui concerne la participation du conseil d'État aux travaux législatifs, la loi du 3 mars 1849 portait (article 31) que, sur la de* mande des commissions ou des comités de l'Assemblée nationale, la section de législation (à laquelle était réservé l'examen des projets de loi) désignait des conseillers d'État et des maîtres des requêtes pour exposer l'avis du conseil d'État dans les comités ou commissions de l'Assemblée nationale. — Ainsi, comme le remarquait M. Batbie, dans son Traité de droit public et administratif (iome 3 page 392), « après avoir été élaborés par le conseil d*État, les projets étaient envoyés à l'Assemblée nationale sans y être suivis par des commissaires pris dans le conseil. 11 en résultait que les avis du conseil d'État n'avaient que peu d'influence sur l'Assemblée, devant laquelle ils n'étaient pas soutenus. Les représentants qui en adoptaient les idées, les développaient comme leur appartenant, de telle sorte que tantôt l'abandon, tantôt le plagiat annihilaient le rôle du conseil d'État. »

La loi de 1872 complète sous ce rapport celle de 1849; elle dispose, dans son article 8 (et cette disposition a été introduite par la commission de l'Assemblée, car elle ne figurait pas dans le projet du gouvernement), que « des conseillers d'État peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir devant l'Assemblée les projets de loi qui ont été renvoyés à l'examen du conseil d'État.

On se souvient que d'^iprès les articles 3 et 4 du décret du 5 février 1 867 , les projets de lois ou de sénatus-consultes, après avoir été élaborés au conseil d'État, conformément à l'article 50 de la constitution de l'empire, étaient rerais à l'empereur par le président du conseil d'État qui y joignait les noms des commissaires qu'il proposait pour en soutenir la discussion devant le Corps législatif ou le Sénat. Un décret impérial

ordonnait la présentation du projet de loi au Corps législatif, et du sénatus-consulte au Sénat, et nommait les conseillers d'État chargés de soutenir la discussion.

La disposition analogue qui fait l'objet du dernier paragraphe de l'article 8 a donné lieu devant l'Assemblée à des discussions qu'on trouvera rapportées sous la rubrique de cet article. Les objections qu'elle rencontrait peuvent à peu près se résumer de la manière suivante : d'une part on disait : faut-il se borner à faire un conseil d'État avec un pouvoir purement consultatif, ou ne vaudrait-ii pas mieux organiser tout de suite une seconde Chambre ayant une véritable puissance législative.? Si Ton doit faire plus tard une seconde Chambre, ce serait une superfétation que de donner aujourd'hui au conseil d*État une part dans l'œuvre législative. « Nous ne voulons pas, s'écriait M. Gambetta, la fausse monnaie d'une seconde Chambre. »

Enfin, on reprochait au projet de la commission de faire du conseil d'État un corps trop politique.

Dans le premier ordre des idées ci-dessus indiquées, M. le marquis de Chasseloup-Laubat avait proposé à la commission un contreprojet donnant au conseil d'État des attributions importantes en matière législative, en élevant considérablement le nombre de ses membres.

D'après son système, 172 conseillers auraient été nommés p^r les conseils généraux. Pour cette nomination, dit M. Batbie dans son premier rapport, tous les membres des conseils généraux des départements dépendant du ressort d'une cour d'appel se réuniraient au chef-lieu de la cour, et auraient à élire les conseillers à raison de deux par chaque département compris dans le ressort ; un , pris parmi les candidats domiciliés dans le département, l'autre pouvant être choisi en dehors. Les conseillers d'État seraient élus pour 8 ans, renouvelables par moitié tous les !i ans.

Le conseil d'État devrait, chaque année, se diviser en six comités correspondant aux grands services publics. Il désignerait 2> membres auxquels devroient être réunis ik conseillers adjoints à la désignation du gouvernement, ce qui ferait 42 membres chargés de toutes les attributions administratives et contentieuses du conseil d'État actuel.

Avant de proposer une loi à l'Assemblée nationale, le gouvernement devrait nécessairement l'envoyer au conseil d'État. Le comité compétent serait saisi, et un rapport serait fait en séance secrète au conseil

d'État. La loi préparée aîDsi serait remise au gouYemement qui pourrait bu non en saisir l'Assemblée nationale.

Si l'Assemblée nationale adoptait la loi telle qu'elle lui aurait été présentée, elle serait immédiatement promulguée. Si au contraire l'Assemblée y introduisait des modifications, la loi serait reportée au conseil d'Etat, qui, après un rapport du comité, délibérerait alors en séance fmbliqtie.

Dans le cas où aucun amendement ne serait apporté par le conseil d'État, la loi serait promulguée ; autrement la loi amendée serait ren- Toyée, avec les modifications proposées par le conseil, à l'Assemblée nationale qui prononcerait définUivement.

M. de Chasseloup-Laubat réservait donc le dernier mot à l'Assemblée, et maintenait ainsi sa souveraineté législative ; il ne donnait pas un pouvoir de décision au conseil d*État, mais, tout en ne lui accordant qu'un rôle en quelque sorte consultatif, il pensait qu'ainsi organisé lo conseil d'État aurait une puissance plus réelle peut-être et plus efficace que celle d'une seconde Chambre proprement dite, parce que d'abord il serait chargé de l'examen préalable, de la préparation de toutes les lois, ce qui à ses yeux avait une importance considérable, et qu'ensuite, parla publicité de la délibération, lorsque des modilications auraient été introduites dans la loi, il aurait fait connaître à l'Assemblée nationale ses motifs de divergence en présence de l'opinion publique.

Après avoir ainsi analysé ce projet, le rapport de M. Batbie concluait de la manière suivante :

€ Le contre-projet de M. de Chasseloup-Laubat avait, au moment ofi la commission en fut saisie, l'avantage de résoudre la question de la deuxième Chambre sans toucher à la controverse, qui alors n'était pas encore éteinte, sur le point de savoir si nous avions le pouvoir constituant. Depuis que l'Assemblée a. décidé qu'elle se considérait comme investie du pouvoir constituant, la manière habile dont cette question était tournée par M. de Chasseloup Laubat avait moins d'importance. Si nous sommes d'avis d'établir une deuxième Chnmbre, nous po\*vons aujourd'hui le faire ouvertement et nous n'avons besoin d'aucun détour. Faut-il se borner à faire un conseil d'État avec un pouvoir purement consultatif ou ne vaudrait -il pas mieux organiser une deuxième Chambre ayant une véritable puissance législative ? M. de Chasseloup- Laubat est convr.incuque, par les raisons que nous venons d'indiquer et

pour éviter des conflits, il serait préférable de n'instituer qu'uH conseil d'État ayant TinQuence de fait que donne la discussion publique et non la puissance qui pourrait faire naître entre deux Assemblées souveraines un antagonisme sans issue.

c Tous nous avons reconnu que la proposition de notre collègue ne ressemblait à aucune des combinaisons qui, jusqu'à présent, avaient été imaginées. Or, cette qualité nous séduisait d'autant plus que faire du nouveau nous paraissait être au moins très-difficile dans un pays où tant de constitutions se sont succédé. Si nous n'avons pas cru devoir nous prononcer sur ce contre-projet, c'est que les précautions prises par son auteur n'auraient pu arrêter la discussion sur la question de la deuxième Chambre. Elle aurait été posée malgré nous et nous aurions subi les retards que le projet de M. de Chasseloup-Laubat aurait peut-être pu abréger. Or, nous avons besoin de pourvoir aussitôt que possible à la réorganisation du conseil d'Ëtat, et nous ne pouvons plus longtemps faire attendre un service qui est en souffrance. Nous n'avons donc pas voulu -porter au fond un jugement sur la proposition de notre collègue ; il pourra la présenter de nouveau lorsque viendra le moment où sera mise en discussion la quesfîon de la deuxième Chambre, u

La création d'une seconde Chambre étant ajournée et la constitution d'un conseil d'État, principalement corps administratif, étant celle qui prévalait, certains orateurs trouvaient, comme nous l'avons rappelé plus haut, que le projet de la commission donnait au conseil d*Ëtat un rôle trop politique. « Non-seulement, disaient-ils, vous lui attribuez une part considérable dans l'élaboration des lois, mais vous donnez à des conseillers d'État, qui, quelque soit le mode de leur élection, n'émaneront pas du suffrage universel, le droit de prendre pied dans TAssemblée, de porter la parole à la tribune: c'est une usurpation, c'est presque une invasion» (M. Bertauld, 30 avril 1872), et M. Rivet demandait (même séance) que la commission fit nettement connaître si c'était un corps politique ou un corps administratif qu'elle avait voulu instituer.

A cette question, M. le garde des sceaux répondait que, dans la pensée du gouvernement comme dans celle de la commission, le-<:onseil d'État était un corps administratif et un corps administratif nécessaire. Il ajoutait : c Ceux qui trouveront que la nomination des conseillers d'État par l'Assemblée fait de^ ce conseil un corps trop politique repousseront ce mode de nomination. » Et le rapporteur, M. Balbie,

soutenant au nom de la commission le système de Télection des conseillers d'État par TAssemblée, déclarait que le fait seul de cette élection ne constituerait pas le conseil d'État corps politique. Il rappelait que, sous le premier comme sous le second empire, le conseil d'État était un corps politique parce qu'il avait un pouvoir propre en matière de législation et cependant il était nommé par Tempereur. La commission, continuait-il, est d'accord avec le gouvernement pour faire aujourd'hui du conseil d'État une Assemblée purement administrative^ car , même en matière de législation , le conseil peut seulement être consulté sur un projet de loi.

En résumé, de l'exposé du gouvernement, des rapports de la commission et de l'Assemblée, il semble résulter que le but que l'on s'est proposé d'atteindre dans la loi du 24 mai 1872, c'est de donner au conseil d'État une organisation en harmonie avec les circonstances actuelles, avec le gouvernement parlementaire, d'en faire un instrument principalement administratif et, dans certains cas, législatif. M r Batbie disait, dans son second rapport : législatif par exception. Il ajoutait : t Cependant, l'exception pourra devenir la règle : car si les membres du conseil d*État le veulent, ils attireront la confiance soit de l'Assemblée, soit du gouvernement, si bien, on peut l'affirmer sans trop s'avancer, que la préparation des lois, bien qu'en droit elle ne lui soit conférée qu'exceptionnellement, deviendra Tattribution la plus importante du conseil d'État. »

En somme, qu'il n'y ait qu'une Chambre ou qu'il y en ait deux, que la France soit en monarchie ou en république , sous tous les gouvernements réguliers il y a toujours eu un conseil d'État, et alors même que toute participation à l'élaboration des lois serait enlevée à ce conseil, alors même que des restrictions seraient ap-> portées à sa compétence en matière contentieuse, ce qui nous parait inadmissible, une place considérable lui resterait encore, car ses attributions d'administration pure sont nombreuses et variées. Comme l'a dit M. le garde des sceaux avec l'autorité qui s'attache à sa parole, c'est une institution nécessaire. Nous avons la confiance et l'espoir qu'on pourra dire du conseil d'État de 1872 ce que l'illustre Vivien disait du conseil d'État de 1849 : t II sera un secours puissant, jamais une entrave ; il viendra en aide à tous les pouvoirs, à l'Assemblée, au gouvernement ; il facilitera leur marche respective et t leurs rapports mutuels ; la législation et l'administration lui devront

« leurs progrès, leurs améliorations, les citoyens une protection effi- « cace dans Texercice de leurs droits , dans la défense de leurs « intérêts, et nous aurons ainsi fondé une de nos institutions les plus « essentielles. »

Nous avons pensé qu*il ne serait peut-être pas sans utilité^ ni sans intérêt pour ceux que leurs études ou leurs fonctions mettent en rapport avec le conseil d'État de trouver réunis, dans quelques pages, les principaux textes qu'il est bon d'avoir sous les yeux pour se rendre compte aisément de l'organisation nouvelle. — Dans ce but, nous avons groupé ici les renseignements ou documents suivants :

l» Le texte de la loi du 2li mai 1872 ; au-dessous de chacun de ses articles nous donnons un extrait, soit de l'exposé des motifs du gouvernement, ^oit des rapports de la commission, ou Une analyse des discussions qui ont eu lieu à l'occasion de ces articles au sein de l'Assemblée ;

2* L'exposé des motifs du gouvernement ;

3o Les trois rapports de M. Batbie ;

A la suite du dernier de ces rapports nous reproduisons, sous forme de tableau synoptique, les différentes modifications qu'a subies chaque article depuis le projet du gouvernement et ceux de la commission jusqu'à la loi adoptée par la Chambre;

4"* La loi du 19 juillet 18&5 et celle du 3 mars 18&9 sur le conseil d'État, puisque c'est à ces deux actes que l'organisation actuelle se réfère principalement ;

5^ Un résumé chronologique des actes relatifs au conseil d'État depuis 1789 jusqu'à ce jour;

6^ L'arrêté du garde des sceaux, en date du 16 août 1872, et les extraits du règlement du 9 mai 1849 sur le concours des auditeurs ;

7'' Le décret du 24 août 1872 portant règlement ii^térieur du oonseil d'État.

8"" Enfin, $ous la rubrique Composition du conseil d'État^ nous publions les nominations connues au moment où paraît.cet opuscule.