ARTICLE

Le conseil d'Etat se compose de vingt-deux conseillers d'Etat en service Art. i«*^. ordinaire, et de quinze conseillers d'Etat en service extraordinaire.

Il y a auprès du conseil d'Etat : i» vingt-quatre maîtres des requêtes, et 2* trente auditeurs.

Un secrétaire général est placé à la tête des bureaux du conseil ; il a le rang et le titre de maître des requêtes.

Un secrétaire spécial est attaché au contentieux.

Dans le projet du gouvernement ^^ rarticle l*' différait sensiblement du texte qui a été adopté par TAssemblée nationale et qui est ci-dessus reproduit. Indiquons ces différences :

Service ordinaire. — Le conseil d*État devait, dans ce projet, se composer t jusqu'à ce qu*il en soit autrement ordonné » d*un viceprésident, de 21 conseillers d'Etat, de 24 maîtres des requêtes et de 2/t auditeurs. L'exposé des motifs rappelait que le nombre des conseillers d'Etat en service ordinaire était de 30 en 1845, de 40 en 1849, de 50 en 1852. Pour les maîtres des requêtes, le gouvernement faisait remarquer que le chiffre proposé par lui (24), était celui de 1849; mais qu'il était inférieur à celui de 1845 et de 1852. Quant aux auditeurs, le chiffre proposé par le gouvernement (24) était celui de 1849.

La commission, de son côté, avait proposé d'abord de composer le conseil d'Étal comme il suit : 28 conseillers d'État en service ordinaire, 15 en service extraordinaire, 24 mattres des requêtes et 30 auditeurs. Ainsi qu'on le verra à l'article 4, le président du conseil d*État était nommé par les conseillers en service ordinaire.

Lors de la troisième délibération, à la séance du 23 mai, M. Batbie rendant compte ^ des modifications que la commission proposait d'introduire dans son travail tel qu'il était sorti des précédentes délibérations de l'Assemblée, s'exprimait en ces termes, en ce qui concerne l'article 1*' : < Dans un but d'économie, nous nous proposons de réduire de 28 à 22, le nombre des conseillers en service ordinaire. Nous revenons

I Voir Texposô des motifs de ce projet, page 9f . t Voir son rapport in extemo, page 127.

Art. i«^ ainsi au chiffre qui était proposé dans le projet du gouvernement; nous croyons que ce nombre sera suffisant pour l'expédition des affaires. Nous rappellerons que le nombre des conseillers n'était que de 30, d'après l'ordonnance de 1839 et la loi de 1845; or, à celte époque, tous les conseillers siégeaient à l'audience publique du contentieux, et, d'un autre côté, beaucoup d'affaires d'administration pure qui, depuis 1852, se terminaient à la préfecture, étaient 30umhes à l'examen du conseil d'État; celte réduction de compétence explique une diminution correspondante dans le chiffre des conseillers.

« Aux membres composant le service ordinaire, les législations antérieures ont joint ordinairement un certain nombre de fonctionnaires publics, principalement des secrétaires généraux et directeurs des ministères, qui composaient ce qu'on a appelé, suivant les époques , le service extraordinaire ou le service oïdinaire hors sections. Le concours de ces fonctionnaires aux travaux du conseil a certainement des avantages, mais on avait pensé en 18&9 que ces avantages pouvaient être obtenus sans que la composition du conseil fût altérée; dansée but, la loi avait disposé que les membres de Tlnstitut et autres corps savants, les chefs de service désignés par les ministres et les magistrats pourraient être appelés dans le sein du conseil, avec voix consultative. II semble opportun, dans les circonstances actuelles, de se borner à reprendre celte disposition de la loi de 1849 : c'est ce que fait l'article 12 du projet. »

Mais la commission n'a pas trouvé cette combinaison suffisante, et M. Batbie dans son rapport en donne ainsi les motifs :

A Service extraordinaire : L'exposé des motifs du gouvernement contenait à ce sujet le passage suivant :

La loi du 26 janvier 1852, reproduisant en ce point comme en beaucoup d'autres celle de l'an VIII, distinguait le service orditiaire hors sections et le service extraordinaire. Au premier, appartenaient les directeurs et secrétaires généraux qui étaient appelés, avec voix délibérative, aux assemblées générales seulement, et ne prenaient pas part aux travaux des sections. Quant au service extraordinaire, c'était surtout une distinction honorifique conférée à des conseillers, maîtres des requêtes et auditeurs qui , sortant du conseil, désiraient s'y rattacher par une qualification propre à leur donner du relief. En règle générale, les conseillers du service extraordinaire ne prenaient aucune part aux travaux du conseil d'État, soit en assemblée générale,

soit «1 section, à moins qu'ils n'y fussent expressément apnelés n,r un décret, et ce décret n'avait de valeur que pour l'affaire «~S.iï roccasiou de laqueUe il avait été rendu. ^^ ' «'f«''« »P«5ciale à

«A notre avis, œ qu'il y a de mieux à faire pour procurer une assoaation utile de la théorie avec la pratique administrative, Cesl de donner aux direcleure et secréUires généraux le titre decon;eiilers eaZ vice extraordmaire, avec voix déUbéraUve, mais seulement dans les affaires ressortissant à leur administration, et voix consultative da^ toutes les autres. Le titre de conseiUer leur donnera le droit d'enï^ au conseU sans y être convoqués spécialement. Grâce à cette Qualité Us n yserontpas reçuscomme des étrangers et y jouiront d'une autorité d autant plus grande que leur situation ne sera pas inférieure à ceUe des autres membres. D'un autre côté, leur concours éclairera la majorité sans la dénaturer. «-«jviimj

. Nous nous sommes demandé s'il n'y aurait pas un défaut de cohérence à faire siéger ensemble des conseillers dont les uns seront nommés par l'Assemblée et les autres par décret. En y réfléchissant, il est facUe de voir que cette contradicton n'est pas réelle et qu'il est naturel de faire désigner par le chef du pouvoir exécutif les membres qm doivent former le Uen entre le conseil d'État et l'administration active.

« Quant à ceux qui veulent se retirer avec une distinction honorifique le titre de conseiller d'État honoraire suffira pour leur donner satirfac^ tion, d'autant mieux que c'est celui qui a été adopté pour d'autres fonctions, même très-haut placées, notamment pour la Cour des comptes et la Cour de cassation. L'honorariat, parce que le droit de siéger n'y est pas attaché, ne comporte aucune limitation de nombre- il en e»t autrement du service extraordinaire. '

« Pour éviter l'encombrement des séances, nous vous proposons d'adopter le maximum de quinze que la loi de 1852 avait fixé pour le service ordinaire hors sections. Les conseiUers en service extraordinaire ne seront d'ailleurs pas exclus des réunions des sections ; c'est même là qu'Us peuvent se rendre le plus utiles pour l'éclaircissement des affiEiires que leurs bureaux ont préparées.

« Le service extraordinaire tel que nous vous proposons de l'organiser, aura, nous n'en doutons pas, les résultats que M. Dumon dans son rapport de 1843 à la Chambre des députés, avait heureuiment formulés en ces termes : « Il est l'instrument d'une action et d'une

COICSCIL ifttkT. a

in. l«r.

Art. fr. réaction réciproque cpii donne aux faits administratifs une juste influence sur la jurisprudence du conseil d*État et qui rend h la jurisprudence du conseil d'État une juste influence sur la pratique administrative. Cette communication ne s'établirait qu'imparfaitement par voie de correspondance ou par voie d'enquête. Les informations écrites sont toujours incomplètes ; les consultations orales placeraient Tadministration dans une situation d'infériorité ; cette mission serait éludée ou mai remplie. L'association du conseil d'état avec l'administration ne se réalise entièrement que par la participation, avec les mêmes titres et les mômes droits, à une délibération commune. » La voix consultative dans toutes les affaires avec la voix délibérative pour celles qui ressortissent à leur service et le titre de conseiller d'État, tels sont les moyens qui nous ont paru suffisants pour établir ce que M. Dumon appelait c la délibération commune avec les mômes titres et les mômes droits. »

Le projet de la Commission faisait donc entrer dans la composition du conseil d'Etat 15 conseillers en service extraordinaire.

 la 2« délibération (30 avril 1872), M. Fresneau demande la suppression des mots : et de 15 comeillers d'État en service extraordinaire \mivmi lui, la combinaison des articles 1 et 11 aurait pour résultat de donner dans les sections la majorité au gouvernement et de fausser la délibération en assemblée générale.

M. Batbiej rapporteur, explique quelle est l'utilité ou plutôt la nécessité du service extraordinaire :

c M. Fresneau (dit-il) a invoqué l'exemple de ta constitution de 18i8 et Tautorité de M. Vivien, pour demander la suppression du service extraordinaire. Les auteurs de la constitution de 18/i8 et ceux de la loi du 3 mars 18^9 pensèrent, en effet, que ce rouage était inutile et pouvait être remplacé par une disposition en vertu de laquelle le conseil d'État avait toujours le droU d'appeler dans son sein toutes les personnes dont les lumières pourraient être utiles à ses délibérations.

c C'est cet article que le projet de loi actuel reproduit à l'article 1i, qui est ainsi conçu :

c Le gouvernement et le président du conseil d'État peuvent appe- « 1er à prendre part aux séances de l'Assemblée ou de ses sections, avec c voix consultative, les personnes que leurs connaissances spéciales € mettraient en mesure d'éclairer la discussion. »

« Et ces personnes que leurs connaissances spéciales mettaient en

mesure d'éclairer la diacossion, pouvaient ôtre prises dans Tadminis- ^^ ^"'* tration ou en dehors.

« Cet article a été reproduit parce qu'il crée une faculté qui peut, dans certaines drconstanoes, être très-utile ; mais la pratique a démontré que cette disposition était insuffisante et qu'en réalité on n'appelak que très-rarement du dehors des personnes dont le concours aurait été très-utile aux délibérations du conseil d'État.

< C'est pour cela que, dans le projet, on a cumulé la disposition qui avait été imaginée par les auteurs de la loi de 18&9, avec le maintien du service extraordinaire qui existait avant 18&8.

c II est à remarquer, en effet, toutes les fois qu'un corps est constitué, que, dès le commencement de ses travaux, même lors qu'il est encore sans tradition, l'esprit d'exclusion ne tarde pas à s'y produire. Je n'ai pas oublié — j'étais alors attaché au conseil d'État dans la si* tnation modeste d'auditeur, mais quelque petite qu'elle fût, ma position me permettait d'être témoin — que si on proposait d'appeler un membre du dehors , dont les connaissances spéciales auraient pu éclairer la délibération du conseil d'État, la majorité décidait le plus souvent qu'on n'appellerait personne et que le conseil d'État déciderait seul.

< J'ajoute que si, par exception, des étrangers étaient appelés, ils y parlaient sans autorité et qu'après les avoir entendus, on se levait pour les remercier de leur obligeance, sans même les retenir pour pour prendre part à la délibération.

c Que faut-il pour établir des rapports utiles entre le conseil d'État et l'administration active ? 11 faut que ce service soit régulier et c'est pour cela que nous avons maintenu le service extraordinaire, que nous avons donné au gouvernement le droit de choisir parmi les secrétaires généraux des ministères, parmi les directeurs généraux, parmi tous ceux en un mot qui occupent un rang élevé dans l'administration , des conseillers en service extraordinaire, qui viendront siéger au conseil d'État en vertu de convocations régulières et dans des conditions qui, en leur donnant le titre qui appartient au service ordinaire, leur procureront l'égalité avec leurs collègues et assez d'autorité pour être écoutés.

c Noua repoussons l'amendement de M. Fresneau ». * L'amendement de M. Fresneau a été écarté.

. Rappelons ici à propos du $erviee extraordinaire ce que disait

Art. t«^ M. Martin du Nord S alors garde des sceaux, en présentant le pro* jet de conseil d'État, en avril 18/i3 : c Nous pensons que nul ne méconnaît aujourd'hui les avantages de rechange de lumières entre les membres du service ordinaire du conseil d*État, plus particulièrement voués à la défense permanente de notre organisation administrative! et les chefs de l'administration, plus naturellement préoccupés et plus directement instruits des besoins actuels et des faits nouveaux qui se produisent immédiatement sous leurs yeux. »

Et M. Dumon (6 juillet 18&3) : c L'administration doit être représentée dans les délibérations du conseil d*État. Les besoins auxquels elle doit satisfaction, les renseignements de fait qu'elle possède» sont exposés par des conseillers d'État et des maîtres des requêtes en service extraordinaire, nécessairement choisis parmi les chefs de service des départements ministériels. »

Enfin M. Vivien (10 janvier 1849) : « L'ancien conseil d'État comptait dans ses rangs, sous la qualification de service extraordinaire, des membres de l'administration active, des chefs de service de chaque ministère et cette adjonction leur était souvent d'une grande utilité. >

Le nombre des conseillers d'État en service ^ctraordînaire était de 30 en 1845 ; sous Tempire, il avait été porté successivement de 15 à 18, puis à 20; — la loi du 24 mai 1872 en a fixé le chiffre à 15.

Art. 2.

Les ministres ont rang et séance à l'assemblée générale du conseil d'État Chacun d'eux a voix délibéraiive, en madère non contenliease, pour les affaires qui dépendent de son ministère. — Le garde des sceaux a voix délibérative toutes les fois qu'il préside soit l'assemblée générale, soit les sections.

D'après le projet du gouvernement, les ministres auraient eu rang, séance et voix délibérative au conseil d'État^ quand il délibérait en matière non contentieuse ; en ce cas, la présidence appartenait au garde des sceaux. A son défaut, et en Vabsence des autres ministres, la présidence appartenait au vice-président du conseil.

Tous les ministres simultanément avaient ainsi rang, séance et vdx

< An sein de la commission de la loi de 1872, an parent de M. MarUn do Nord» l'honorable M. Hamiile est encore nn de ceux qui ont soutena avec le plus d'autorité et d'énergie la nécessité de consUtuer fortement le service extiaordiBaire.

délibéliitive aax assemblées générales du conseil d*Etat. c Cette propo- Art t shion (dit le rapporteur), nous a paru être dangereuse, parce qu'elle est de nature à changer la majorité ordinaire du conseil d'Etat et k modifier brusquement la jurisprudence. Il suffit de donner rang, séance et Yoîx délibérative à chaque ministre dans les questions et affaires de son ressort. Par ce moyen on introduira dans la discussion celui des ministres qui est le mieux en état de Téclairer, et on évitera Tinconvénient d'altérer la pensée du conseil d'Etat. »

La commission proposait donc la rédaction suivante (séance du 30avrill872):

« Les ministre ont rang et séance au conseil d'Etat.

€ Chacun d'eux a voix délibérative en matière non contentieuse pour f les affaires qui ressortissent à son ministère. »

If. Raudot demande le rejet de cet article (même séance) : suivant lui, cette disposition conduit le ministre, quand il demande un avis sur une questton, à délibérer lui-même sur cette question avec une section de cinq personnes, où il se transporte avec deux ou trois de ses fonctionnaires et oiî il trouve un maître des requêtes nommé par l'exécutif ou un auditeur qui attend une nomination de l'exécutif ; cette disposition a été empruntée à l'organisation de 1852, — elle est mauvaise.

M. Batbie, rapporteur : t Ce n'est pas seulement dans l'organisation de 1852, mais dans celle de 1845 que se trouve le germe de la disposition critiquée par M. Raudot. Même en 18/i5, non-seulement les ministres avaient rang et séance au conseil d'Etat, mais le conseil d'Etat était présidé par le garde des sceaux, ou, en son absence, par un des ministres présents à la séance. » Le projet du gouvernement n'était donc^ sous ce rapport, que la reproduction delà loi de 1845 ; le garde des sceaux aurait présidé le conseil d'Etat, et dans les sections, les ministres présents auraient eu non-seulement voix délibérative pour toutes les affaires (tandis que le projet ne la leur donne aujourd'hui que pour les affaires de leur département), mais, de plus, la présidence de la section. La commission a trouvé cela excessif et d'accord avec le garde des sceaux, elle a réHigé, comme on l'a vu plus haut, l'article 2.

Enfin, quant au calcul fait par M. Raudot, il manque d'exactitude ; dans la section, il y aura cinq vobc appartenant au conseil d'Etat, et six, au cas où le rapport est confié à un maître des requêtes ou à un auditeur ; l'administration ne s'y trouve représentée que par deux voix; celle du ministre et celle du conseiller en service extraordinaire .

22 un DD 24 mai 1872.

M. Gambetta (même séance, SO avril 1872), — répondant à Toivjection que les ministres ne peuvent pas délibérer dans une affaire sor laquelle ils demandent un avis, fait remarquer que quelque chose, au contraire, est de nature à donner à l'avis du conseil d'Etat sa valeur et son influence sur l'esprit des ministres, c'est qu'on y aura discuté de part et d'autre avec une égale autorité.

Si la majorité s'est formée ccmtce l'avis du ministre, ce sera le seul moyen de le faire revenir d'une opinion qui n'aura pas rencontré, même avec son intervention directe et délibérative, l'avis de la majorité. D'ailleurs, même à l'unanimité, cet avis n'oblige pas le ministre.

M. Lenoêl pense que le ministre qui entre dans le sein du conseil d'Etat doit y venir comme dans le sein d'une commission de l'Assemblée, *sans prendre part à la délibération.

M. Saint-Marc Girardin : € Un ministre n'arrive pas dans une section pour imposer son avis, car il aurait une meilleiu^ manière de le ftdre triompher, ce serait de ne pas consulter du tout. » — L'intervention des^ninistres ne serait dangereuse que pour le contentieux, et, sous oé rapport, le projet ajoute, loin de retrancher, aux garanties qui existaient pour l'indépendance du conseil.

A la seconde délibération, l'article 2 est adopté tel que l'avait présenté la commission.

A la troisième délibération, sa rédaction est légèrement modifiée en un point où il est dit : « pour les affaires qui dépendent de son minii* tère > au lieu de : « qui ressortissent ; » de plus, on y ajoute un dernier paragraphe pour donner voix délibérative, soit en assemblée générale, soit en section, au garde des sceaux, puisque la commission propose, à cette troisième délibération, de donner la présidence du conseil d'Etat au garde des sceaux.

itit 34 Les conseillers d'Etat en service ordinaire sont élus par l'Assemblée nationale, en séance publique, au scrutin de liste et à la majorité absolue. Aprc^s deux épreuves, il est procédé à un scrutin de ballottage entre les candidats qui ont obtenu le plus de suffrages en nombre double de ceux qui restent encore à élire.

Avant de procéder à Télection, l'Assemblée nationale chai|^ une com-

misaion de quinze membres, nommée dans les bureaux, de lui proposer une ^'^* ^' liste de candidatures.

Cette liste contient des noms en nombre égal à celui des conseillers à élire, plus une moitié en sus ; elle est dressée par ordre alphabétique.

L'élection ne peut avoir lieu que trois jours au moins après la dislribu* tk>n et la publication de la liste. Le choix de TA^isemblée peut porter sur des candidats qui ne sont pas proposés par la commission.

Les membres du conseil d'Etat ne pourront être choisis parmi les membres de rÂsscmblée nationale.

Les députés démissionnaires ne pourront être élus que six mois après leur démission.

En cas de vacance, par déct^s ou démission d'un conseiller d'Etat, TAsscmblée- nationale procède, dans le mois, à Télection d'un nouveau membre.

Les conseillers d Etat en service ordinaire peuvent être supendus pour un temps qui ne pourra pas excéder deux mois, par décret du président de la République, et, pendant la durée de la suspension, le conseiller suspendu sera remplacé par le plus ancien maître des requêtes de la section.

L'Assemblée nationale est de plein droit saisie de TafTaire par !e décret qui a prononcé la suspension ; à l'expiration du délai, elle maintient ou révoque le conseiller d'Etat.

En cas de révocation, on procède au remplacement dans le mois.

Les conseillers d'Etat sont renouvelés par tiers tous les trois ans; les membres sortants sont désignés par le sort et indéfiniment rééligibles.

L'article 3 est celui sur lequel a porté le plus grand effort de la discussion au sein de l'Assemblée ; c'est à l'occasion de cet article, en effet, que se sont trouvés en présence les deux systèmes opposés pour le mode de nomination des conseillers d'Etat. Dans son projet, le gouvernement réservait cette nomination au chef du pouvoir exécutif, et l'article 3 était ainsi rédigé : c Le vice-président, les conseillers d'Etat et maîtres des requêtes, le secrétaire général et le secrétaire du contentieux, sont nommés par le chef du pouvoir. exécutif. » Il disposait, en outre, que les membres du conseil d'Etat ne pouvaient être révoqués qu'en vertu d'arrêts individuels pris en conseil des ministres et cootre-signés par le garde des sceaux. — La commission, au contraire (et c'est le principe qui a prévalu devant l'Assemblée), proposait de faire élire les conseillers d'État par l'Assemblée nationale et d'accorder au président de la République le droit de les suspendre pour un temps ne pouvant excéder deux mois. -* A l'expiration de ce délai, l'Assemblée maintiendrait ou révoquerait le conseiller d'État. — La question a été longuement débattue de part et d'autre, et nous ne croyons pas sans intérêt de reproduire ici les principales phases de la

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discussion en détachant des discours des divers orateurs ce qui se rapporte au mode de nomination des conseillers d'État.

A la première délibération (19 févri^ 1872) M. Antunin Lefèvre- j

Ponialis s'exprimait ainsi :

« La nomination des conseillers d'État, transférée du pouvoir exé- J

cutif au pouvoir législatif, sans renouvellement partiel, c'est-à-dire, à ^

titre viager, sauf le cas de révocation, comporte à coup sûr certaines réserves. Le renouvellement partiel a été admis sur la proposition de M. Bertauld. Mais, en principe, elle me parait destinée à élever le rôle du conseil d*Etat, à grandir son importance et à lui donner dans l'opinion publique un crédit qui ne manquera pas de tourner à sa force et à son honneur. La nomination des conseillers d'État transférée au pouvoir législatif garantira au conseil d'Etat, dans le cercle si large de ses attributions administratives, l'autorité et Tindépendance dont il a besoin, toutes les fois qu*il est appelé soit à user de son pouvoir réglementaire, soit à délibérer sur les projets de décrets du pouvoir exécutif, soit à éclairer par ses avis les ministres qui sont intéressés ou obligés à lui demander son concours dans les différentes branches de leurs départements, soit enfin à maintenir l'unité et l'harmonie dans le grand corps de l'administration française.

< En même temps, la nomination des conseillers d'Etat, transférée au pouvoir législatif, servira nécessairement à étendre le cercle de ses attributions législatives.

« Une fois annexé en quelque sorte au parlement, faisant corps avec lui et jouissant de sa confiance, le conseil d'Etat, soit par la préparation des lois nouvelles, soit par la codification des lois anciennes, déchargerait nos assemblées de ce surcroît de besogne auquel nous ne pouvons pas toujours suffire, et pour lequel nous trouverons des auxiliaires d'élite dans les conseillers d'Etat, quand ils seront devenus nos délégués. »

M. Bardoux (même séance), c Le conseil d'État, par le fait, sera supérieur aux ministres ; il est à l'abri d'un vote de l'Assemblée, d'un changement de politique. N'ayant pas été nommé par le ministère, ne pouvant être révoqué que par l'Assemblée nationale, élisant directement son président, ses présidents de section, il est en dehors du pouvoir exécutif. >

M. Batbief rapporteur (même séance).

Nous avons voulu avant tout, et c*6st ce qui explique notre

pnqet sur k nomination des conseillers d'État, que les avis donnés au ah. z. gouveroement, lorsque celui-ci sera obligé par la loi de les demander, soient des avis non-seulement édairés, mais exprimés avec une complète sincérité. »

Sur la même question (mode de nomination des conseillers d'État), à la seconde délibération, M. Target, en présentant son contre-projet, s'exprimait ainsi (29 avril 1872) : c Si la France croit devoir confier ses destinées à une seule Assemblée, je n'hésite pas à déclarer que je voterai, ce jour-là, la nomination du conseil d'État par l'Assemblée. Il faudra néeessairement qu'elle puisse prendre dans ce conseil d'État ses conseillers pour l'aider dans la préparation des lois, ou, ce qui est plus nécessaire encore, dans leur rédaction. Hais si, oonmie je l'espère, cette Assemblée ou celle qui lui succédera, décide qu'il y aura, aussi bien sous la République que sous la monarchie, le gouvernement cqnstitutionnel, c'est-à-dire deux Assemblées, eh Inen ! alors, dans ce cas, c'est le pouvoir ministériel que vous élevez, et avec le pouvoir ministériel, vous devez conserver, absolument conserver au gouvernement le droit de nommer, comme il l'entendra et comme il le voudra, les membres du conseil d'État, n

En répondant à M. Target, le rapporteur, M. Batbie, a fait remarquer que la loi sur le conseil d'État, telle qu'elle est conçue, ne peut dépendre du point de savoir s'il y aura une ou deux Chambres. A toutes les époques, du moins sous tous les gouvernements réguliers, qu'il y eût une Chambre ou qu'il y en eût deux, il y a eu un conseil d'État. Sous la Restauration, il y avait deux Chambres, il existait un conseil d'État ; sous le gouvernement de Juillet, il y avait deux Chambres, il y avait un conseil d'Etat 7 en 18/i8 il n'y avait qu'une Chambre, il y avait un conseil d'État.

A la séance du 30 avril 1872, M. Bertauldy rentrant dans la discussion générale, combat la nomination des conseillers d'Etat par l'Assemblée : il fait remarquer que la justice de droit commun, inamovible, est nommée par l'exécutif, taudis que la justice exceptionnelle, administrative, sera nommée par le pouvoir législatif. En outre, elle doit être représentée par des juges amovibles, et les conseillers d'État, d'après le projet, seraient dotés d'une véritable inamovibiUté, non-seulement contre l'exécutif, mais aussi contre l'Assemblée.

En tous oas, il demande que, si l'Assemblée retient le droit de nom-

Art. 8. mer les conseillers d'État» il soit déclaré qu'il y a incompatibifité entre les fonctions de député et celles de conseiller d'État

Celte dernière proposition est acceptée par la commission (déclaration de M. Batbie). A la même séance M. Bardoux propose, de concert avec M. Bertauld, un amendement ayant pour objet de laisser temperairement au gouvernement le droit de nommer les conseillers d'État et les maîtres des requêtes, c Le conseil d*É(at, dit-il, est un donneur d'avis, un auxiliaire du pouvoir exécutif, et cependant on le place audessus de ce pouvoir, on le rend plus fort que lui, on Tempéche d'être révoqué par lui ; on lui donne le droit considérable de venir, en dehors de lui, par ses rapporteurs, par son président, discuter tous les projets de loi devant l'Assemblée. >

M. Alfred Giraud (séance du t*' mai 1872) : « Les lois organiques d'un pays doivent être en relation, en harmonie avec les institutions fondamentales de ce pays. Qu'était le conseil d'État sous la monarchie ? C'était le conseil du roi ou le conseil de l'empereur. Même en matière contentieuse, il n'avait pas un pouvoir propre indépendant ; le roi ou l'empereur retenait la justice ; on avait besoin de sa signature et de son assentiment, pour que les avis du conseil d'Etat devinssent de véritables arrêts. Aujourd'hui, la juridiction contentieuse du conseil d'État n'est plus une juridiction retenue, ce grand corps a la juridiction^ pleine, le merum imperium ; ses avis deviennent des arrêts. Dans ces conditions, est-il possible que les nominations du conseil d'État soient faites d'après les mêmes règles que sous la monarchie? La délégation précaire et passagère du pouvoir ne peut avoir les mêmes prérogatives que la délégation héréditaire. L'Assemblée est le pouvoir souverain. La nomination des conseillers d*État par elle n'est donc pas un acte d'empiétement sur le domaine de l'exécutif. Aux États-Unis, l'une des assemblées, le Sénat, nomme les principaux fonctionnaires ; en France, avant et après la révolution de 1848, les membres de la commission chargée de remplir les fonctions de conseil d'État ont été nommés par l'Assemblée constituante. « Il nous paraît nécessaire, disait, à cette occasion, M. Vivien, qu'il existe entre le conseil d'État et l'Assemblée, un lien commun qui assure que le même esprit dirigera les deux corps. » Mais pourquoi alors le pouvoir exécutif nomme- t-il les juges? Cest parce qu il serait impossible à une Assemblée de nommer plus de 6,000 magistrats ; que ces nominations là ne sont pas politiques, tandis que, bien que la commission n'ait pas rinttntion de faire du conseil d'Éttt

on corps politique, cependaDt, il y a certaines considérations qui ne ^^^ '• sont pas étrangères à l'ordre politique, qui peuvent influer sur la nomination des conseillers d'État. Ce sont dès commissions nommées par l'Âssembléei qui participent à deux droits réguliers, au droit de grâce et à celui de la vérification des grades. Le conseil d*État, eafin, a une juridiction propre, indépendante. Le gouvernement n'ayant plus aujourd'hui le droit de signer les arrêts de ce conseil, il est naturel qu'il n'ait plus le droit de nommer le conseil. Élu par l'Assemblée, le conseil d*État représentera ses idées, il sera en parfait accord avec le pouvoir exécutif, qui est Témanation de la môme Assemblée, mais il ne faut pas que les conseillers d*État soient en quelque sorte nommés à vie par ]'Âssemblée,et M. Giraud présente un amendement à l'article 3, portant que « les conseillers d'État sont renouvelés par tiers tous les 3 ans; les membres sortants sont désignés par le sort, et indéfiniment rééligibJes. i

La commission adhère à ces amendements. (Voir plus loin deux autres amendements sur la même question.)

M. Duveryier de Hauranne pense que, si le conseil d'État a des attributions politiques, c'est à 1* Assemblée à le nommer, mais que si, comme c'est sa conviction, le conseil d'État est simplement un corps administratif, la nomination de ses membres doit revenir à l'administration. En somme, ce serait une anomalie, que de donner à une Assemblée défibrante la nomination de juges, au moins au contentieux, entre les citoyens et l'administration.

Jlf . Dufaure^ garde des sceaux (i*' mai 1872) : c Pourquoi faisons-nous une loi sur le conseil d'Etat? Nous n*avons pas voulu, comme en 1848, faire tout d*abord une constitution. Il fallait auparavant reconstruire un édifice ébranlé par un double malheur : au nombre de ses pièces nécessaires se trouvait le conseil d'État, en tant que corps administratif, et en aucun degré comme corps politique. Le gouvernement demande à nommer ce corps administratif. On invoque contre cette proposition le précédent de 1848; mais la situation n'est pas la même. £n 1848, la eonstitntion, qui créait le conseil d'État, instituait deux grands pouvoirs qui devaient devenir rivaux. Au milieu de ces deux pouvoirs, on avait besoin d'un conseil d'État non-seulement administratif, mais quasi-politique, suivant l'expression de M. Vivien, rapporteur de la loi de 1849, et le conseil d'État de cette époque supplée en partie une se- CQDàe Chambre, et fait en partie l'office du conseil d'État de la monar^

Art. 8* cbie ; a mais il n*est ni une seconde Chambre, ni le consdl d*État de la monarchie. » Ce corps mixte intermédiaire, avec des attributions politiques, l'Assemblée ne pouvait pas donner le droit de le nommer à un pouvoir rival nouveau comme elle, et plus puissant qu'elle. Mais aujourd'hui, quand l'Assemblée est souveraine, peut-on dire que le pouvoir qui tient tout d'elle est un pouvoir rival? Pourquoi s'écarter de la règle suivie depuis 70 ans? 11 y a aussi le danger des conflits, non entre le président de la République et les conseillers d'État, s*il les nomme, mais entre les conseillers d'État et un président de la République, indépendants absolument les uns des autres, ayant la même origine. En outre, pas de responsabilité de choix, si c'est l'Assemblée qui nomme ; une responsabilité réelle, si c'est le président de la République. Mais l'Assemblée est souveraine, elle a le droit de nommer tous les membres que nommait le roi souverain. Cependant, en (ace d'élections prochaines, à quels excès, avec cette disposition, ne pourraient pas se porter les membres d'une Assemblée, revendiquant, usurpant tous les pouvoirs I

M. Dufaure termine ainsi :

c Si vous accordez les conseillers d'État nommés par vous, vous n'avez plus rien à demander. Je le répète , je sais bien que Ton ne jette pas les yeux sur l'avenir, que l'on se préoccupe peu des institutions que l'on fonde. £h bien, maintenant que nous voulons organiser quelque chose dans le pays, songeons au présent, je le veux bien, organisons, donnons à la nation toutes les ijistitutions administratives dont elle a besoin, avant même que la constitution soit faite, mais, au nom du ciel ! pour satisfaire nos désirs, nos vœux, nos idées du moment, gardons-nous de compromettre l'avenir, et vous le compromettez I

€ Et contre cela, Messieurs, il n'y a qu'une règle, sachez le iûen, qu'une garantie que vous ne devez pas abandonner, qui a été formulée par l'immortel génie de Montesquieu et proclamée par la grande Assemblée constituante, la règle de la séparation des pouvoirs.

< Or, le conseil d'État, de sa nature, est un agent d'exécution déiibéraut ; il n'est pas législateur ; il ne peut pas l'être ; il ne l'est même pas dans les règlements d'administration publique ; c'est un mode général d'exécution, ce n'est pas un acte de législation, il appartient au pouvoir exécutif, c'est sa nature. Lisez toutes nos diartes, vous y trouverez que les ordonnances et les règlements sont des modes

^exécution des lois et qu'ils sont confiés à la surveillance du con- ^^' '• sel] d*ÉUt.

c Voilà, Messieurs, la vérité. Le conseil d'État appartient, de sa nature, au pouvoir exécutif. Il n'a appartenu qu'accidentellement et un moment à un qunsî-pouvoir législatif. Ne brisez pas cette barrière, eHe est votre garantie contre Tanarchie, d*im côté, et le despotisme de l'autre.

c Je regretterais beaucoup que cette Assemblée eût donné le triste exemple de méconnaître cette garantie, de briser cette barrière. »

M. Batbiôy rapporteur : c On a donné à la question des proportions qu'elle n'a pas : ou reproche à la commission de vouloir attribuer au conseil d'État le caractère d'une assemblée politique ; il ne pourrait l'avoir que par ses attributions et par le mode de nomination. Sur les attributions la commission est d'accord avec le gouvernement pour faire du conseil d*État une assemblée purement administrative ; car, même en matière de législation, elle peut seulement être consultée sur le renvoi de projets du gouvernement et de l'Assemblée. La nomination par l'Assemblée en fait-elle un corps politique ? Cela ne se peut pas. Le conseil d'État a été un corps politique sous le premier empire et sous le second, parce qu'il avait, en matière de législation, un pouvoir propre ; parce qu'une loi ne pouvait être présentée au Corps législatif sans avoir été préparée par le conseil d'État, et que le Corps législatif ne pouvait pas introduire un amendement sans l'assentiment du conseil d'État ; à cette époque, c'était un corps politique, parce qu'il était convié à l'exercice de la puissance législative. Et cependant, il était Dommé par décret impérial. 11 n'y a donc aucune espèce de conséquence à tirer du mode de nomination. Quant aux conflits, ils sont impossibles parce que le conseil d'État n'est qu'un corps consultatif, le .dernier mot appartient donc toujours au chef du pouvoir exécutif. Le principe de la séparation des pouvoirs est une garantie de liberté ; il faut, suivant la belle expression de Montesquieu, que les choses soient disposées de cette manière, que le pouvoir arrête le pouvoir. Cela est vrai, mais Montesquieu n'a dit nulle part par quels moyens cette séparation doit être établie. Il y a plusieurs manières de l'assurer et pourvu qu'elle existe, la garantie est suffisante. Si le conseil d'État est trop puissant, ne dites pas que le principe de la séparation des pouvoirs est violé parce que nous instituons un pouvoir à côté d'un autre ; autant vaudrait nous reprocher de trop séparer les pouvoirs. Enfin, on dit :

Art. 3.

pourquoi imposer au gouvernement des conseillers qui pourraient n*avoir pas sa confiance ? Mais d'abord, en matière législative, si le conseil d*État est le conseil du pouvoir exécutif, il est aussi celui de l'Assemblée, car les articles relatifs aux attributions portent que le conseil d'État prépare les lois qui lui sont renvoyées soit par le gouvernement, soit par TAssemblée. De même pour les projets émanés de l'initiative parlementaire; il n'est donc pas extraordinaire que l'Assemblée retienne la nomination du conseil d'État en matière législative. Quant à la matière administrative, il est nat«irel. dit-on, que le gouvffluement, chargé de l'administration, puisse choisir ses conseillers, parce que ce n*est qu'après avoir pris leur avis qu'il peut agir, et qu'il doit le prendre sous peine d'excès de pouvoir . Mais cet avis est demandé dans l'intérêt des particuliers, et cet int^t veut que cet avis soit donné dans les meilleures conditions d'indépen&nce; la diuation qui sera faite à des conseillers émanés de l'élection leur donnera plus de solidité, plus d'autorité, plus de liberté. Si l'on jette un regard sur l'ensemble de notre administration, on voit qu'à tous les degrés de l'échelle de la hiérarchie administrative, la délibération est confiée h des corps indépendants ; que ceux qui doivent recevoir les avis ne sont pas appelés à nommer leurs conseillers et que, au contraire, à tous les degrés, on leur donne des conseillers qu'ils n'ont pas choisis, précisément parce qu*on veut qu'il y ait une indépendance complète entre l'action de ceux qui reçoivent et la délibération de ceux qui donnent les avis. 11 faut aller jusqu'au bout, et établir au sommet, au pouvoir central, ce qui est la règle aux extrémités. »

L'amendement, qui proposait de faire nommer les conseillers d'État par le chef du pouvoir exécutif, en vertu d'arrêtés pris en conseil des ministres, est rejeté par 338 votants contre 316.

A la suite de ce vote, ilf . le comte de Douhet retire l'amendement qu'il avait présenté et qui était ainsi conçu :

c La nomination des conseillers d'État en service ordinaire se fait de la manière suivante :

c Deux tiers plus un d*entre eux sont élus par l'Assemblée nationale en séance publique au scrutin de liste.

c Le 3* tiers est nommé directement par le président de la République.

. (Le reste comme au projet.)

IncoiiPATiBiLiTf . — A la séauœ du 2 mai 1872, M. Bertauld propose An. t. un ameodeineDt ainsi conçu :

€ Les membres du conseil d'État ne pourront ôtre choisis parmi les membres de l'Assemblée nationale. »

« Aujourd'hui, dit M. Bertauld^ qu'il est décidé que nous serons les . électeurs, nous ne pouvons être les élus. » If. Princel^ou fait remarquer que cet amendement est un retour à sa proposition primitive. La loi sur les incompatibilités n'admet d'exceptions qu'en faveur des ministres plénipotentiaires, des ambassadeurs, du préfet de la Seine, des soussecrétaires d'État, et pour les fonctions données au concours ou à Vélection ; il y a donc lieu, puisque les conseillers d'État sont à l'élection, de faire rentrer leur nomination, à l'aide de l'amendement de M. Bertauld, dans la loi précitée. Cet amendement est adopté et forme le 5* § de l'article 3.

Dipurés DÉmssiONNAiRSS. — A la 3* délibération (séance du 2& mai 1872), M. Mazeau propose la disposition suivante : c Les députés démissionnaires ne pourront être élus que 6 mois après leur déaiission. > U fait remarquer que c'est l'application de la proposition Princeteau (27 avril 1872).

M. Sa^iie, rapporteur : « Ce n'est pas sur la demande de la commission qu'a été introduit le paragraphe qui déclare les députés inéligibles, mais sur la proposition de M. Bertauld. La commission s'en rapporte à l'appréciation de l'Assemblée sur l'amendement de M. Mazeau. > Cet amendement est adopté.

RivoGATiON. (8* § de l'article 3.) — La commission (voir le 1*' rapport de M. Batbie) s'était arrêtée d'abord à l'idée de faire révoquer les conseillers d'État par l'Assemblée, sur la proposition du gouvernement, mais elle a craint les conflits, et s'est arrêtée à la disposition formulée dans le 8* § de l'article 3.

Sur ce paragraphe, M. Laboulaye proposait (2 mai 1872) un amendement portant :

c Les membres du conseil d'État peuvent être révoqués en vertu d'arrêtés individuels pris en conseil des ministres. »

D'après M. Laboulaye^ il y a une équivoque sur le caractère et sur les attributions du conseil d'État. Suivant la gauche, c'est un conseil de gouvernement ; suivant la droite, c'est le tuteur du gouvernement. Pour faire disparaître ce dernier caractère, il faudrait donner au gouvernement le droit de révoquer les conseillers d'État.

Art. s. M. Baragnon. c L'Assemblée nommant et le goUveraemeDt révoquant, ce système serait le conflit perpétuel organisé entre le pouvoir exécutif et l'Assemblée. »

M. Batbie, rapporteur. « Si cet amendement était adopté, les conseillers d'État sortiraient aujourd'hui de l'élection par l'Assemblée; demain ils pourraient être révoqués par le gouvernement ; mais si cette révocation n'avait pas l'assentiment de l'Assemblée, celles! pourrait, dans un mois, renouveler la nomination du conseiller destitué. Le conflit serait fréquent et on armerait en quelque sorte le gouvernement contre l'Assemblée. »

L'amendement est rejeté.

Renouvellebient (dernier paragraphe de V article 3). — On a vu plus haut (séance du 1*' mai 1872) que M. Alfred Giraud proposait de renouveler le conseil d'État par tiers tous les 3 ans.

M. Antonin Lefèvre-Pontalis a présenté le lœdemain (2 mai 1872) un amendement ainsi conçu :

f Les membres du conseil d'État sont renouvelés par moitié dans les deux mois de chaque législature au scrutin secret et à la magorité absolue.

c Ils sont rééligibles. »

M. Lefèvre-Pontalis dit que, pour maintenir l'accord entre les électeurs et les élus, le renouvellement de chaque législature entraîne le renouvellement du conseil d'État.

De leur côté, MM. Cyprien Girerdy E. Lamy, Wamier et Edmond Turquet, proposent la disposition suivante :

c Ils (les conseillers d'État) sont renouvelés par tiers tous les trois ans ; les membres sortants sont désignés par le sort et indéfiniment rééligibles. »

M. Cyprien Girerd. c Dans sonprojetoriginaire,Ia commission demandait, en quelque sorte, que les conseillers d*État fussent nommés à vie. M. Lefèvre Pontalis demande qu'ils soient renouvelés par moitié au commencement de chaque législature nouvelle. Ce système est emprunté à l'article 72 de la constitution de 18/i8, d'après lequel le conseil d'État devait être renouvelé par moitié dans les deux premiers mois de chaque législature ; chaque législature se renouvelait elle-même tous les 6 ans ; la nomination des conseillers d'État était ainsi faite pour 12 ans. Mais cela tenait à ce que la constitution avait organisé le renouvellement des législatures et à ce que les législatures devaient se

substituer intégralement les unes aux autres après une période fixe. ^^ Rien de semblable n'a été déterminé aujourd'hui ; de telle sorte qu*on ne pourrait pas dire quelle serait la durée du mandat des conseillers d'État si Ton adoptait l'amendement de H. Lefëvre-Pontalis. Nous proposons de la fixer, en disant que les conseillers élus seront renouvelés par tiers tous les 3 ans. On donnera ainsi satisfaction à un double intérêt, en conservant l'esprit ancien, Fesprit traditionnel, et en faisant pénétrer l'esprit nouveau, les idées nouvelles, de façon à ce que ni l'un ni l'autre de ces éléments n'absorbe entièrement l'autre.

La commission demande la priorité pour l'amendement de M. Cyprien Girerd, se réservant, au cas où il ne serait pas accepté par l'Assemblée, de se rallier à celui de M. Lefèvre-Pontalis.

L'amendement de M. Girerd est adopté.

A la troisième délibération (2& mai 1872), M. de Lacretelle et plusieurs de ses collègues avaient présenté à l'article 3 un paragraphe additionnel ainsi conçu: c Les membres du conseil d'état seront soumis à la réélection dans le premier mois qui ouvrira la session d'une nouvelle Assemblée nationale. >

Ce paragraphe est rejeté.

Ballottage : Le l*'§de l'article 3 dispose que les conseillers d'État sont élus au scrutin public et à la majorité absolue et qu'après deux épreuves, il est procédé au scrutin de ballottage. Dans la séance du 25 juillet, une question a été posée pour savoir si ce scrutin de ballottage devait avoir lieu à la majorité absolue, comme pour le premier tour, ou à la majorité relative. M. le marquis de Momay soutenait cette dernière opinion. Le président de l'Assemblée (M. Grévy) a fait remarquer que le ballottage n'implique pas nécessairement la majorité relative. L'article 3 dit: € àla majorité absolue » sans restriction aucune. Seulement, il resserre l'élection entre un certain nombre de candidats, afin qu'elle ne porte pas sur un trop grand nombre de noms, mais il n'implique nullem^t qu'on renoncera à la majorité absolue pour procéder au scrutin à la nugorité relative.

M. Balbie^ rapporteur, déclare que ni les rédacteurs de la loi, ni la majorité de la commission n'ont jamais pensé qu'au troisième tour de scrutin, on abandonnerait la majorité absolue pour adopter la majorité relative. — L'Assemblée décide qu'il sera procédé le lendemain à un nouveau tour de scrutin et que l'élection devra être faite à la majorité des suffrages.

C0!f8IIL d'état» 3

Art. 3. Mode de ifomNATioif aux vacances : L'article 3 reproduit à cet égard textuellement le texte de la disposition de l'article U de la loi du 3 mars 1849. c En cas de vacance par décès ou démission d*un consdlier dÉtat, l'Assemblée nationale procède dans le mois à Télection d'un nouveau membre, n Cette disposition n*a soulevé aucune discussion. En 18i9, il avait été décidé {Moniteur du 25 janvier, page 252; thivergit r, page 54, note 2) que, dans l'hypothèse prévue par cet article, il D*est pas nécessaire de remplir les formalités prescrites pour la première élection et pour les renouvellements au commencement de chaque législature. — M. Victor Lefranc fit rejeter un amendement contraire à cette doctrine en disant qu'il fallait laisser aux assemblées le droit d*instituer une commission, si elles le jugeaient nécessaire, afin de préparer des listes, mais qu'il ne fallait pas en faire une obligation pour un simple nom à choisir.

Art. i. Le conseil d'État est présidé par le garde des sceaux, ministre de la justice, et, en son absence, par un vice-président. Le vice -président est nommé par décret du président de la République et choisi paihni les conseillers en service ordinaire.

En Tabsence du garde des sceaux et du vice-président, le conseil d'État est présidé par le plus ancien des présidents de section, en suivant Tordre du tableau.

On a vu par les votes sur l'article 2 que le projet du gouvernement attribuait la présidence du conseil au garde des sceaux, et, en son absence, aux autres ministres qui auraient eu également le droit de présider les sections correspondantes à leurs ministères, c Dans la pratique (portait à cet égard l'exposé des motifs présenté par M. Dubure), la direction habituelle des travaux du conseil appartiendra au vice-président, et celle des travaux de chaque section, aux conseillers désignés à cetefifet. D'autre part, les ministres ne doivent pas participer aux délibérations du conseil, quand il statue en matière contentieuse, puisque le conseil rend alors de véritables jugements : dans ce dernier cas, c'estau viceprésident du conseil, et, en son absence, au vice-président de la section du contentieux qu'est réservée la présidence. »

Ainsi que nous l'avons déjà indiqué à l'article 2, la commission n*ac-

œptait pas ces dispositions et, dans son premier rapport, on trouvait le An 4. passage suivant :

c II nous a paru que ces dispositions diminueraient les présidents sans rehausser les ministres et que, d'un autre côté, l*indépendance des avis du conseil pourrait être amoindrie. La présidence des ministres, même celle du garde des sceaux, s'il faut en juger par les précédents, serait rarement effective. Pourquoi dès lors séparer le titre de la réalité et conférer à des fonctionnaires presque toujours absents un emploi qui deviendrait à leur égard purement fictif? La présidence des ministres serait d'ailleurs inconciliable avec l'article qui, dans le projet de la commission, ne leur accorde voix délibérative que dans les affaires de leur département ministériel. »

De son côté, M. le garde des sceaux disait (séance du 1*' mai 1872) : €... Je n'ai pas insisté sur la présidence donnée de tout temps au garde des sceaux, sur la présidence donnée aux autres ministres, soit dans l'assemblée générale du conseil d*État, soit dans les sections. »

A la seconde lecture (2 mai 1872) , l'article & est mis aux voix et rédigé en ces termes :

c Le président du conseil d'État est nommé par les conseillers en service ordinaire, à la majorité absolue des voix et au scrutin secret. Les conseillers en service ordinaire sont seuls éligibles.

c En Tabsence du président, le conseil d*État est présidé par le plus ancien des présidents de section, en suivant Tordre du tableau, »

M. Beulé propose de remplacer le deuxième paragraphe par la disposition suivante :

c Le président du conseil d*État est nommé par l'Assemblée natio* nale, au scrutin secret, en séance publique, à la majorité absolue des suffrages. A chaque renouvellement de l'Assemblée, il est procédé à une nouvelle élection du président du conseil d'État, qui peut être indéfiniment réélu. »

L'action du président, dit M. Beulé^ ne sera pas seulement une action intérieure, dans le sein du conseil d'Etat» ce sera un rôle administratif; il aura des relations avec l'Assemblée nationale d'autant plus fréquentes, que l'article 8 lui accorde le droit de présence dans toutes les discussions des lois préparées par le conseil d'Etat. Sous d'autres régimes, on a reconnu l'importance du président du conseil d'Eiat. La loi de 18&5 désignait pour cette fonction le garde des sceaux ou un autre ministre à son défaut; la Constitution de 18&8 (art. 71) désignait le vice-prési-

36 LOI DU 24 haï 1872.

Art. 4. dent de la République dont le mandat durait k ans. VEmfite lui donnait rang de minisire et place au conseil des ministres. — N'y inUîl pas une condition d'unité et de méthode à faire sortir d'une mteie élection le président comme les conseillers d'Etat, et h modérer du même coup ses pouvoirs, en leur imposant une limite de temps ? C'est, de plus, un terme assigné à ses fonctions; autrement il n*y en a pas.

La commission déclare (même séance) par l'organe de son rapporteur, qu'elle maintient son projet. L'amendement de tf. Beulé est rejeté et l'article 4 adopté tel que la commission Ta formulé.

Mais, à la séance du 2i mai 1872, le rapporteur, en exposant les modifications que la commission propose d'apporter au projet, tel qu'il était sorti de la seconde délibération, modifications « inspirées par l'esprit de conciliation » demande de donner la présideuce du conseil d'Etat au garde des sceaux et de n'instituer qu'un vice-préàdent pour le remplacer au besoin. Il ajoute : < ce n'est pas une nouveauté, car, de tout temps, la présidence du conseil d'Etat a été confiée à un personnage politique. Sous la Restauration et le gouyemementde Juillet, le ministre de la justice était de droit président du conseil d'Etat. D'après la Constitution de 1848, cette importante fonction appartenait au vice -président de la République. Enfin, sous l'empire, le président du conseil a toujours eu le rang et l'importance d*un ministre, car, dès le commencement, il était l'orateur unique du gouvernement devant les Chambres, et, à la fin, on lui avait donné le titre de ministre présidant le conseil d*£tat. Nous revenons à la tradition du régime parlementaire en appelant le garde des sceaux à présider le conseil, et ce retour a l'avantage, précieux dans la situation de nos finances, de procurer une réduction du crédit affecté à ce service. »

Le vote de l'Assemblée consacre cette proposition.

Présidents DE §egtion. (Pour leur nomination, voir l'article 10.)

Art. 5. Les conseillers d*État en service extraordinaire sont nommés par le président de la République ; ils perdent leur titre de conseiller d'Etat, de plein droit, dès qu'ils cessent d'appartenir à radministration active. Les maîtres des requêtes, le secrétaire général et le secrétaire spécial

da coolentîeiix sont nommés par décret do président de la Répabliqne ; ils An s. ne peuvent être révoqués qne par on décret individuel.

Pour la nomination des mallres des requêtes, do secrétaire général on du secrétaire du contentieux, le vice-président et les présidents de section seront appelés à faire des présentations.

Les décrets portant révocation ne seront rendus qu'après avoir pris l'avis des présidents.

Les auditeurs sont divisés en deux classes, dont la première se compose de dix et la deuxième de vingt.

Les auditeurs de deuxième classe sont nommés au concours, dans les formes et aux conditions qui seront déterminées dans un règlement que le conseil d'Etat sera chargé de faire. Ils ne restent en fonctions que pendant quatre ans et ne reçoivent aucune indemnité.

Les auditeurs de première classe seront nommés au concours, dans les formes déterminées par le règlement du 9 mai 4849. Ne seront admis à concourir que les auditeurs de deuxième classe.

Néanmoins , seront admis aux épreuves du premier concours qui aura lien après la promulgation de la présente loi, pour la première classe, tous les candidats âgés de vingt-cinq à trente ans, qui remplissent les conditions prévues par l'article 5 du règlement du 9 mai 4849.

Les anciens auditeurs au conseil d'Etat et ceux qui ont été attachés à la conmiission provisoire instituée par le décret du 15 septembre 4870, seront dispensés des épreuves préparatoires.

Les auditeurs de première classe reçoivent un traitement égal à la moitié de cekd des maîtres des requêtes ; la durée de leurs fonctions n*est pas limitée.

Le tiers au moins des places des maîtres des requêtes sera réservé aux auditeurs de première classe.

Les auditeurs tant de seconde que de première classe ne peuvent être révoqués que par des décrets individuels et après avoir pris l'avis du viceprésident du conseil d'Etat délibérant avec les présidents de section.

Les employés des bureaux sont nommés par le vice-président du conseil d'Etat, sur la proposition du secrétaire général.

La première partie de l'article 5 n'a donné lieu à aucune discus-

La question du service extraordinaire avait été tranchée à roccasion de Tarticle l*' (voir les notes sur cet article). En ce qui concerne les tnattre de$ requêtes (voir la note sur l'article 6), le rapport de la commission, après avoir rappelé que leur noinination avait toujours été faite par le chd du pouvoir exécutif, même d'après la constitution de 18&8 et la loi organique de 1849, poursuivait ainsi :

« Nous vous proposons de consacrer encore une fois ce système, en

Art. 5.

ajoutant cependant une condition qui n*a jamais été exigée et qui nons a paru être de nature à garantir la bonté des choix. A l'avenir le gouvernement sera éclairé par les présentations du président du conseil d'État, délibérant avec tous les présidents de section. Nous ne faisons pas de catégories pour limiter les choix du pouvoir exécutif, et même les présentations faites par les présidents n'auront pas un caractère obligatoire. Évidemment les maîtres des requêtes seront presque toujours choisis parmi les auditeurs. Mais nous avons pensé que la puissance des titres à l'avancement serait assez forte pour protéger ces derniers, et c'est pour cela qu'il nous a paru être inutile de resserrer le gouvernement dans des limites trop étroites. Notre projet ne réserve donc pas aux auditeurs un certain nombre de vacances, parce que nous sommes certains que la proportion, pour si forte qu'elle fût, serait dépassée dans l'application. — C'est dans le corps des maîtres des requêtes que s'élèvera une pépinière où l'Assemblée pourra, plus tard, choisir des conseillers et où , certainement, elle les prendra souvent, bien que son droit d'élire ne soit pas restreint par des conditions et qu'en cette matière, comme en toute autre, sa souveraineté soit entière. »

La seconde partie de l'article, relative aux auditeurs, a motivé divers amendements et des discussions que nous allons analyser. (Voir, page 111, le rapport de M. Batbie sur l'auditorat.)

A la seconde délibération (2 mai 1872) ilf. Limperanij au lieu de :

< Ils (les auditeurs) ne restent en fonctions que pendant A ans et ne reçoivent aucune indemnité. »

Propose de dire :

« Ils restent en fonctions pendant & années et reçoivent ime indemnité de 2,i00 francs par an. »

ilf. Limperani^ rappelant l'opinion de M. Vivien, demande que, pour rendre l'auditorat accessible à tous, il y soit attaché un traitement modique, mais suffisant à des hommes encore jeunes et exempts des charges d'une famille.

La commission repousse Tamendement, qui, après une première épreuve douteuse, est de nouveau soumis au vote et rejeté.

La rédaction adoptée était donc celle-ci :

c Ils (les auditeurs) ne restent en fonctions que pendant quatre ans et ne reçoivent aucune indemnité. — Les auditeurs de première classe seront nommés au concours dans les formes et aux conditions déter-

minées par le règlement du 9 mai 18&9. Ne seront admis à concourir ah. s. pour la première classe que les auditeurs de la deuxième, après & ans d'exercice, soit au conseil d'État, soit dans radmioistration départementale comme conseillers de préfecture, secrétaires généraux ou sous-préfets, i

Cette portion de l'article avait été adoptée ; le paragraphe suivant était ainsi conçu :

« Seront seuls admis aux épreuves du premier concours, qui aura

Heu pour la première classe après la [»*omu1gation de la présente loi,

tous les anciens auditeurs, âgés de moins de 30 ans, qui ont été

attachés soit à Tancien conseil d^État , soit à la commission provisoire

nstituée par le décret du.l5 septembre 1870. >

MM. Ja%on et Savary proposent de remplacer ce paragraphe par la rédaction suivante :

c Néanmoins, et pour la première fois seulement, les dix auditeurs de première classe et quinze des auditeurs de seconde classe seront nommés par les conseillers d'État et maîtres des requêtes, réunis en assemblée générale. Ils seront pris parmi les anciens auditeurs qui auront été attachés soit à l'ancien conseil d'État, soit à la commission provisoire instituée par le décret du 15 septembre 1870. »

Cet amendement n'est pas adopté, mais à cette occasion, le rapporteur M. Baibiâf expose ainsi qu'il suit comment les dispositions qui sont dans le projet de loi ont été préparées :

« Dans le projet qui fut présenté par M. le garde des sceaux, le nom« bre des auditeurs au conseil d'État était fixé à vingt-quatre , comme en 18&8, et le recrutement devait se faire par la voie du concours, sans aucune distinction de classe ; il y aurait eu donc vingt-quatre auditeurs, tous de la même classe et recevant la même indemnité, ayant la même situation. On appelait tout le monde à concourir, les anciens auditeurs comme les nouveaux canditats. Les anciens auditeurs élevèrent des plaintes contre ce projet et ne manquèrent pas de dire : Nous avions déjà une situation qui nous a été enlevée par le décret de suspension du conseil d'État, nous avons rempli les fonctions d'auditeurs pœdant plusieurs années, on ne peut pas nous astreindre à concourir dans les mêmes conditions qu'un candidat nouveau qui n'a rien à compromettre dans ces concours, qui n*a rien à perdre, tandis que nous, nous avons, en cas d'échec, à perdre la considération qui s'attache à une situation antérieure. Si encore, disaient les anciens auditeurs, on

Art. 5. nous permettait, pour un certain nombre de places, de concourir entre nous, qui avons occupé la même situation , ce serait juste, équitable, et nous nous y soumettrions.

< C'est présisément sur celte demande que la commission, accédant au vœu émis par les anciens auditeurs, a fait la division en deux classes : les auditeurs de première classe, au nombre de dix, et les auditeurs de seconde classe ; puis elle a réservé le concours, quant aux dix places de première classe, aussi bien pour ceux qui avaient rempli ces fonctions auprès du précédent conseil d*État que pour ceux qui les ont occupées auprès de la commission provisoire instituée en

c Mais, après avoir consentie ce qui nous était demandé, nous avons alors entendu une plainte nouvelle, dont M. Jozon s*est fait l'écho à cette tribune. On a réclamé contre ce concours que nous avions accordé, et ceux des anciens candidats qui espéraient pouvoir être nommés directement ont élevé de nouvelles critiques, parce que cela les soumettait à une épreuve dont ils auraient mieux aimé être dispensés.

< Certainement, si nous avions un nombre de places suffisant pour appeler les anciens auditeurs, sans exception et sans concours, nous pousserions la bienveillance jusqu'à le faire ; mais il est absolument impossible de nommer directement tous les anciens auditeurs.

< En effet, on avait autrtfois poussé jusqu'à l'exagération le nombre des auditeurs attachés au conseil d'État, il s'élevait au chiffre de quatrevingts.

c II était donc impossible de le maintenir ; et comme nous n'avons besoin que d'un personnel limité, il faut bien trouver un moyen de choisir entre les quatre-vingts auditeurs. Assurément ceux qui seraient nommés trouveraient préférable le mode de nomination présenté par M. Jozon ; mais les autres crieraient à l'injustice.

< On vous trompe ou plutôt on se trompe. Messieurs, lorsqu'on vous dit que les anciens auditeurs ne concourront pas. Je suis autc»isé à dire que beaucoup d'entre eux sont disposés à prendre part au concours, et ces derniers demandent, comme une amélioration, le maintien de la disposition proposée par la commission ; ceux qui réclamât la suppression redoutent l'épreuve du concours, i

L'amendement de AfJlf . Jo%on et Saoary mis aux voix, n'est pas adopté.

LOI DU 24 MAI 1872. 4t

If. Wilsan propose un autre amendeooent ainsi rédigé : ^^' '•

c Néanmoins, pour le premier concours seulement, seront nommés auditeurs de l '^ classe les candidats qui auront obtenu les dix premiers numéros au concours. Les vingt candidats qui suivront seront nommés auditeurs de 2' classe, i

La pensée de M. Wilson est qu'il ne faudrait faire qu'un seul concours pour les auditeurs. Tous les candidats auraient le même droit de concourir, comme le demandait, du reste, le projet du gouvernement, le mérite seul désignerait la 1'* classe des auditeurs qui serait formée des dix premiers numéros sortants.

Jf . Batbie, rapporteur : 11 y a une situation transitoire qu*il faut ménager, celle des auditeurs de Tempire.

L'amendement n*est pas adopté.

Est voté sans changement le paragraphe de Tarticle 5, ainsi conçu :

c Seront seuls admis aux épreuves du premier concours, qui aura lieu, pour la l'* classe, après la promulgation de la présente loi, tous les anciens auditeurs âgés au moins de 50 ans qui ont été attachés soit à Tanden conseil d'État, soit à la conmiission provisoire instituée par le décret du 15 septembre 1870. i

M. Mazeau propose d'ajouter à cet article la disposition suivante :

€ Des candidats étrangers à ces deux catégories d'auditeurs seront admis au concours dans le cas où le nombre de ceux-ci serait insuffisant. »

D'accord avec la commission, la disposition est adoptée.

Au paragraphe suivant M. Delacour propose d'ajouter cette disposition:

c Le tiers des places de maîtres des requêtes sera réservé aux auditeurs de 1 ** classe. »

M. Delacour : c Les auditeurs, d'après la loi, doivent rester à ans dans la seconde classe, et dans la première, ils pourraient rester indéfiniment ; ce ne serait pas juste. Autrefois, quand on avait été auditeur de r* classe pendant 6 ans, on était obligé de sortir du conseil ou d'accepter une fonction administrative déterminée, en dehors du conseil ; cette disposition a été supprimée dans le projet actuel. D*un autre côté, aucune condition n'est imposée pour la nomination des maîtres des requêtes. Pour l'avancement régulier des auditeurs, il importe donc de leur assurer un nombre limité de places, soit le tiers. »

Art. »• Jlf. Batbie, rapporteur : c Dire dans la loi que le tiers des places sera xéservé, c'est s'6q)oser à ce qu'on no réserve que ce tiers. »

M. Delacour propose de dire c un tiers au nurim. » — Cette disposition est adoptée.

A la 3* délibération (2& mai 1872). Af. leduedeBrogUe propose Tamendement suivant :

< Les auditeurs de l'* classe seront nommés au concours dans les formes déterminées par le règlement du 9 mai 1849. — Ne seront admis à concourir que les auditeurs de 2* classe.

c Néanmoins, seront admis aux épreuves du premier concours, qui aura lieu après la promulgation de la présente loi, pour la 1** classe, tous les candidats âgés de 25 à 30 ans, qui remplissent les conditions prévues par l'article 5 du règlement du 9 mai 18/i9. — Les anciens auditeurs au conseil d'État et ceux qui ont été attachés à la commission provisoire instituée par le décret du 15 septembre 1870 sOTont dispensés des épreuves préparatoires. »

Cette disposition, adoptée par la commission, est textuellement extraite de la loi de 18&9 ; à cette époque les circonstances étaient les mêmes qu'aujourd'hui ; il y avait un nouveau conseil d'État à instituer et un concours à faire passer aux auditeurs. La loi de 18&9, en astreignant les auditeurs en fonctions à un coocours, les a dispensés de l'épreuve préparatoire d'admissibilité.

L'amendement Qst adopté et devient le 8* § de l'article 5.

Art. 6. Nul ne peut être nommé conseiller d'Etat s*il n'est âgé de trente ans accomplis ; maître des requêtes, sll n'est âgé de vingt-tept ans ; auditeur de deuxième classe, s'il a moins de vingt et un ans et plus de vingtrcinq ; auditeur de première classe, s'il a moins de vingt-sinq ans et [dos de trente.

Sur cet article, Jlf. Léon ClémerU avait proposé un amendement portant que : c nul ne pouvait être nommé mahre des requêtes, s'il n'avait été auditeur de 1^ classe, ou s'il n'était licencié en droit et n'avait en outre 5 ans de service administratif. »

M. Langlois : « Pour les sections du contentieux et de la législation, on comprend qu'on exige que les maîtres des requêtes soient

en droit, mais pour les sections des finanœs, des travaux publics, du ^^. ^' commerce» de la guerre et de la marine, il peut se faire qu*on ait pour candidats des hommes très-capables qui ne réunissent pas les conditions proposées par M. Clément. >

L*am«idement n*est pas adopté. (Voir à la note sur Tarticle 5 le rapport de la commission sur la nomination des maîtres de requêtes.)

Les fonctioni de conseiller en service ordinaire et de maître des requêtes An. 7. sont incompatibles avec toute fonction publique salariée.

Néanmoins, les officiers généraux ou supérieurs de Tarmée de terre et de mer, les inspecteurs et ingénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, les professeurs de l'enseignement supérieur, peuvent être détachés au conseil d'Etat. Ils conservent, pendant la durée de leurs fonctions, les droits attribués à leurs positions, sans pouvoir toutefois cumuler leur traitement avec celui du conseil d'Etat.

Les fonctions de conseiller, de maître des requêtes, sont incompatibles avec celles d'administrateur de toute compagnie privilégiée ou subventionnée.

Les conseillers d'Etat et les maîtres des requêtes, lorsqu'ils quittent leurs fonctions, peuvent être nommés conseillers ou maîtres des requêtes honoraires.

Est supprimé le titre d'auditeur et de maître des requêtes en service extraordinaire.

Dans son exposé des motifs, le gouvernement faisait remarquer qu'en déclarant que les fonctions des membres du conseil d'Etat sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées, Farticle 5 n'admettait d'exception que pour les officiers généraux des armées de terre et de mer, afin de réserver à ces officiers leur droit d'avancement à Tancienneté. Mais il ne permettait pas le cumul du traitement d*offider général avec cehii de conseiller d'Etat.

A la secondedélibération (2 mai 1872), MM. Tolain, CorbaUj Daumas, Greppo, Rouvier et Lepère proposent d'intercaler dans l'article 7, le paragraphe suivant :

c Les fonctions de conseiller, de maître des requêtes sont incompatibles avec celles d'administrateur de toute compagnie privilégiée ou subventionnée. »

Art« n

ilf. Gasionde. Jamais, à aucune époque, aucun conseiller d'Etat n'a accepté les fonctions d'administrateur d'une compagnie de chemin de fer ou d'une compagnie industrieUe, alors que le conseil d'Etat pouYait être appelé à exercer un contrôle sur les opérations de ces compagnies. La loi de 1852 contient d'ailleurs une disposition très-compréhensible qui interdit aux membres du conseil d'Etat de reni[^ les fonctions d'administrateur dans les grandes compagnies. D ne proteste pas contre l'amendement, mais contre l'insinuation qui tendrait h faire croire que des conseillers d'Etat ont accepté des fonctions d'administrateur dans des compagnies de chemin de fer.

M. Tolain croit inutile de protester contre la protestation de M. Gaslonde.

La disposition additionnelle est adoptée.

Au S 2 de l'article 7, MM. Rouêseau et Guinard^ proposent après les mots : c les offiders généraux, > d'ajouter, ou « supérieurs, n

M. Rousseau rappelle, à l'appui de son amendement, les services rendus au conseil d*Etat par le lieutenant-colonel du génie Allent.

Cette proposition additionnelle et l'article 7 sont adoptés.

TITRE H

Fonctions du conseil d*Et<U.

ABT. s.

Art. 8. Le conseil d'Elat donne son avis: 4« sur les projets d'initiative parlementaire que l'Assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer ; 3<> sur les projets de loi pn^parés par le gouvememeot, et qu'un décret spécial ordonne de soumettre au conseil d'Etat ; 3« sur les projets de décret et, en général, sur toutes les questions qui lui sont soumises par le président de la République ou par les ministres. Il est appelé nécessairement à donner son avis sur les règlements d'administration publique et sur les décrets en forme de règlements d'administration publique. Il exerce, en outre, jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné, toutes les attributions qui étaient conférées à l'ancien conseil d'Etat par les lois ou règlements qui n'ont pas été abrogés. Des conseillers d'Etat peuvent être chargés par le gouvernement de son-

tenir deTant rAssemblée les projets des lois qui ont été renvoyés à l'examen An s. daeonseîL

ATTBOirnoi» do coiiaiiL d^état : Nous réunissons dans les notes sur cet article et sur le suivant, dans Tordre chonologique des séances, les discussions auxquelles a donné lieu l'appréciation du rûle du nouveau conseil d'Etat.

Dans son exposé des motifs, le gouvernement rappelait que l'énumération des attributions du conseil d'Etat, en matière administrative, n'avait jamais pu être faite dans une loi spéciale et qu'il avait toujours fallu se référer à la série des lois sur les divers services publics qui appellent le conseil d'Etat à préparer les actes du gouvernement et des ministres, notamment, les règlements d'administration publique et les actes qui doivent être rendus dans la même forme que ces règlements.

En outre, il émettait l'opinion que les attributions du conseil d'Etat ne pourraient être réglées d*une manière définitive, qu'au moment où l'Assemblée donnerait au pays, avec sa constitution politique, son organisation administrative et judiciaire ; mais, en attendant, il importait de pourvoir à l'exécution des lois en vigueur, d'assurer l'expédition d'un nombre considérable d'affaires administratives dans lesquelles le conseil d'Etat est appelé à intervenir, et le jugement en dernier ressort des litiges composant le contentieux administratif ; de là, le projet présentée l'Assemblée le l*'juin 1871. Dans ce projet, le conseil d'Etat n'était, comme en 1845, appelé qu'à donner des avis au gouvemenement lorsqu'il serait consulté par lui, soit en exécution des lois et r^ements, soit en vertu de l'initiative ministérielle ; il devait être principalement appelé à délibérer sur les affaires administratives et contentieuses ; il n'intervenait plus d'une manière permanente dans la préparation des lois ; mais, comme eu 18&9, il devait statuer avec un pouvoir propre sur le contentieux administratif, et, en pareil cas, ses décisions auraient la valeur de jugements et ne seraient plus de simples avis sotunis à l'approbation du chef du pouvoir exécutif.

La ooounission (rapport du 29 janvier 1872) n'a pas adopté le caractère provisoire que le gouvernement entendait donner à la loi, convaincue que la durée des lois ne dépend pas de la volonté du législateur. Quant aux attributions, la commission s'est trouvée à peu de chose près d'accord avec le gouvernement.

Elle a cependant plus appuyé que le gouvernement sur l'interven-

irL 8. tion du conseil d'Etat dans la préparation des lois, c Si le conseil â*Etat (est il dit dans le premier rapport de M. Batbie) n'est pas, en règle générale, chargé de préparer les lois, cependant, les ministres et TAssemblée peuvent, par un renvoi spécial, le charger de ce soin ; ce qui n'est pas obligatoire est non*seulement permis, mais désirable en beaucoup de cas; il pourrait même se faire que le renvoi devint habituel, et qu'en fait, les attributions législatives du conseil d^Etat devinssent aussi étendues qu'elles l'étaient en droit sous le régime de la constitution de 18&8. »

Dans le projet du gouvernement, tout ce qui concernait Tadministration pure a été adopté presque sans débat.

Un membre avait proposé de distinguer les cas où le chef du pouvoir exécutifpourrait procéder par décret réglementaire et ceux où il devrait prendre la forme des règlements d'administration publique ; la commission n'a pas accepté cette proposition, qui a été reproduite à la tribune et écartée.

Quant au contentieux, on trouvera h l'article suivant le résumé des discussions qui ont porté sur cette importante partie des attributions du conseil d'Etat.

Nous plaçons ici les discussions relatives au rôle général du conseil d'Etat et à ses relations avec le pouvoir exécutif comme avec l'Assemblée.

A la séance du 19 février 1872 (l'^ délibération), Jlf. Bardoux exprimait le regret qu'on engageât les questions constitutionnelles ; il soutenait le projet provisoire du gouvernement.

c Dès à présent, disait-il, vous donnez au conseil d*Etat un rôle politique considérable dans l'élaboration des lois ; dès à présent vous lui reconnaissez, sans délégation du gouvernement, le droit de venir discuter devant l'Assemblée tous les projets de loi qui lui ont été renvoyés ; dès à présent vous faites de lui un corps politique. »

M. Batbie^ rapporteur, explique (même séance) que le conseil d*Etat, tel qu'on propose de l'organiser, n'est pas, à proprement parier, un corps politique ; « c'est un auxiliaire pour la préparation des lois auquel on peut renvoyer facultativement l'examen des projets de loi, qu'ils émanent de l'initiative du gouvernement ou de l'initiathre parlementaire ; ce qui était obligatoire, en vertu de la loi de 1 8i9, ne sera plus que facultatif. L'Assemblée ou le gouvernement saisiront le conseil d'Etat d'un projet de loi et le chargeront de i'étu-

diet, d*en rédiger les articles de manière h les coordonner le mieux Art. s. possible.

« Est-ce à dire pour cela que le conseil d*Etat sera un corps politique T Nullement.

€ En 18/|5y le conseil d*Etat avait ces mêmes attributions; il pouvait 6tre cbargé de la préparation des lois et cependant tout le monde reconnaît qu*à cette époque le conseil d*Etat était un corps essentiellement administratif. »

€ En matière administrative, continue M. Batbie (même séance du 19 février 1872), le conseil d'Etat ne peut jamais émettre qu'un avis, et il dépend d|i gouvernement de le suivre ou non ; il a toujours été admis que les avis du conseil d'Etat n'étaient pas obligatoires, qu'ils Paient faits pour éclairer la marche du gouvernement et qu'ils ne devaient pas l'entraver. Par conséquent, leministreconserv^a toute sa reqKmsalnlité.

c Nous •avons voulu avant tout, et c'est ce qui explique notre projet sur la nomination des conseillers d'Etat, que les avis qui seront donnés au gouvernement lorsque celui-ci sera obligé par la loi de les demander, soient des avis non-seulement éclairés, mais exprimés avec une complète sincérité. >

M. Dufaure^ garde des sceaux (même séance) : < En déposant le projet de loi, j'ai dit à l'Assemblée que le conseil d'Etat n'avait aucun caractère politique ; il est un corps administratif, corps administratif nécessaire. »

M. Rivet (2* délibération, 29 avril 1872) ; « n y a deux manières de concevoir l'organisation du conseil d'Etat ; il faut en faire un conseil administratif ou en faire un corps politique ; la loi en fait un corps politique . Le conseil d'Etat, comme corps politique, n'a pas évidemment tenu toutes les promesses qu'on avait pu attendre de son organisation; il faut absolument que la commission nous dise si c'est * un corps politique ou un corps administratif qu'elle a voulu instituer. »

A cette question, M. Dufaure, garde des sceaux, répond (même séance) : « On ne parie que du projet de la commission, mais le gouvernement a présenté son projet. Nous avons fait du conseil d'Etat un corps purement administratif ; nous ne l'avons pas inventé, nous n'avons rien innové ; nous avions devant nous deux grandes lois qui nous ont servi de modèle ; la loi de 18i5 faite sous la monarchie ; la

ir*» 8. loi de 18&9 foite sous la République, Tune et l'autre constituant un conseil administratif.

« Nous avons présenté un projet de loi qui, presque tout entier, a été adopté par la commission, excepté un point (celui relatif à la nomination des conseillers d'Etat).

Mais, dit-on, la commission veut aller plus loin, elle veut en faire un corps politique et la preuve c'est qu'elle en attribue la nomination à l'Assemblée. Ceux qui seront pénétrés de cette idée que Ton ne peut pas, dans l'état actuel des choses, faire du conseil d*£tat un corps politique, repousseront ce mode de nomination qui, h leurs yeux, donnerait un caractère politique au conseil d'Etat et ils en feront avec nous un corps administratif. » Il termme ainsi :

c Comment, Messieurs ! ?ous avez déjà, et sur la demande de ceux mêmes qui me combattent, donné piar vos lois, au conseil d'Etat, des attributions importantes ; sur la proposition des membres de la commission des finances, vous avez renvoyé au conseil d'Etat, pour les détails de vos lois d'impûts, une foule de règlements d'administration publique à faire; c'est le conseil d'Etat qui est obligé, en vertu de vos lois de finances, et par des règlements d'administration publique dont une partie a été faite , c'est le conseil d'Etat qui est obligé de feire descendre, dans la pratique, jusqu'au contribuable ce qu'il peut y avoir de douloureux dans les lois d'impôt que vous avez votées ; croyez-vous que pour les règlements d'administration publique ainsi que pour vos lois il ne faille pas les entourer de toute l'autorité morale dont ils peuvent être investis?

c Eh bien, permettez-nous donc d'avoir un véritable conseU d*Etat pour faire les règlements d'administration publique que vous prescrivez.

c Dans la loi sur les conseils généraux, h la demande de la conunission de décentralisation et à la demande de l'auteur du contre-projet actuellement en discussion, qu'avez-vous dit? Dans quatre des articles de cette loi vous avez donné au conseil d'Etat le pouvoir, en cas d'illégalité, d'excès ou d'abus de pouvoir, de casser les délibérations des conseils généraux. Comment ! vous avez élevé si haut les conseils généraux, et vous voulez mettre si bas l'autorité à laquelle vous dcmnez le droit de casser leurs décisions 7

€ Tenez bien pour certain que l'autorité morale n'est pas inutile pour les corps que vous chargez de l'administration dans votre paya. Vous

répétez sourent que le pouvoir lui-même est provisoire : un de nos Art. s. collègues, dans une interruption^ est allé tout à Theure jusqu'à dire que TAssemblée elle-même est provisoire, que tout est provisoire dans le pays. Eh ! sans doute, ne nous dissimulons pas, Messieurs, que dans notre situation il y a quelque chose d'incertain, d'indécis, qui n'est pas encore régulier ; ce n*est pas notre faute, à vous ni à nous, cela tient aux événements terribles que nous avons traversés, mais ne le répétons pas si souvent..., ne disons pas si souvent au pays et à l'étranger, avec lequel nous devons traiter, que nous ne sommes ici qu'une réunion de pouvoirs provisoires, passagers, précaires, qui représentons fortuitement la France, et n'affaiblissons pas l'autorité de notre grande patrie en nous affaiblissant nous-mêmes. »

M. Fresneau objecte à M. Dufàure que le caractère soit administratif, soit politique d'un corps constitué, ne dépend pas de l'autorité qui le nomme, mais des attributions qui lui sont confiées. (Même séance, 29 avril 1872.)

M. Raudot (même séance) maintient que le conseil d*Etat qu'on propose d'organiser est un conseil d'Etat constitutionnel et politique. Ainsi (art. 8) le conseil d'Etat donne son avis : 1* sur les projets d'initiative parlementaire que l'Assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer ; 2*' sur les projets de loi préparés par le gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de soumettre au conseil d'Etat ; S® sur les projets de décret et en général sur toutes les questions qui lui sont soumises par le président de la République ou par les ministres ; il est appelé nécessairement à donner son avis sur les règlements d'administration publique et sur les décrets en forme de règlement d'administration publique qui sont, en réalité, des lois ; le président du conseil d'Etat et le rapporteur du conseil d'Etat viendront à la tribime de l'Assemblée soutenir les projets de loi, c'est certainement un rouage considérable de la constitution.

M. de Kerdrel (même séance) fait remarquer que l'on craint qu'un conseil nommé par une Assemblée politique soit politique , mais que l'exemple de 1849 se retourne contre l'opinion de M. Rivet. La Législative n'avait pas cherché h faire des choix politiques pour le conseil d'Etat ; d'ailleurs, le gouvernement, lui aussi, fait delà politique; et si la nomination des conseillers d'Etat était laissée au pouvoir exécutif, elle n'en serait pas moins entachée d'esprit politique.

M. Bertauld (30 avril 1872) aurait voulu qu'on ne songeât pas à

CONSEIL d'jSTAT. 4

SO LOI DU 24 VAi 1872.

Art. 8. faire au conseil d'Etat une part dans TœuvTe législative ; Vil doit, comme il Tespère, y avoir deux chambres, toute part du conseil d'Etat dans celte œuvre com>lituerait une superfélation et un péril. Conmie M» Gambetta, il ne veut pas : c de la fausse monnaie d'une seconde Chambre. »

Il s'exprime ainsi : c La commission, représentée par son honorable rapporteur, M. Batbie, fait une grande part au conseil d'Etat dans notre œuvre législative.

c En effet, le pouvoir exécutif aura toujours la faculté de demander Tavis du conseil d'Etat sur les projets de loi qui seront dus à son initiative. Mais, ce droit, qui appartiendra au pouvoir exécutif, vous n*en serez pas privés, vous vous le réservez avec beaucoup de raison : vos projets de loi, qui auront le plus souvent traversé l'épreuve de deux commissions, la commission d'initiative et la cojnmission spéciale, vous aurez la faculté de les renvoyer à l'examen du conseil d'Etat»

c Jusque-là, c'est bien, c'est parfaitement bien ; vous aurez ainsi un avis dont vous tiendrez compte ou non, que vous utiliserez peut-être, et c'est probable. Mais la commission ne s'est pas arrêtée Jà.

c Les membres du conseil d'Etat, quel que soit le mode de leur élection — et ils n'émaneront pas du suffrage universel, — auront le droit de prendre pied dans cette Assemblée et de porter la parole à cette tribune.

c Messieurs, mais c'est une ururpation , c'est presque une invasion. Lisez plutôt à la page 3& : c Le président du conseil d'Etat et le rapporteur ont le droit de prendre part à la discussion, devant l'Assemblée nationale, des projets de loi qui ont été renvoyés au conseil, soit par le gouvernement, soit par l'Assemblée.

« Mais y a-t-on bien réfléchi? Cette disposition-là ne sera pas seulement applicable pendant que nous vivrons, et le conseil d'Etat que nous instituerions aurait une durée plus longue que la nôtre, il nous survivrait. Or, supposons que le conseil d'Etat soit en face de nos successeurs : voilà qu'il prend une délibération qui conU*ariera peut-être tout à la fois le pouvoir exécutif et TAssemblée, qui peut-être, c'est plus probable, ne contrariera que l'Assemblée, parce qu'il ne devra pas de roconnaissance à une Assemblée qui ne l'aura pas élu. Et voilà le conseil d'E.at contredisant l'Assemblée souveraine, venant embarrasser, entraver son œuvre, opposant sa voix à la voix des élus du suffrage

imiversd^ son autorité à uno autorité ofSciellement plus haute, ses Art. s. raisons à la raison du pouvoir législatif. »

M. Bardoux(iO avril 1872).... c On donne au conseil d*État le droit considérable de venir en dehors du pouvoir exécutif, par ses rapporteurs, par son président, discuter tous les projets de loi devant TAssemblée. >

MM. Savoy e, Lefébure^ Savary et La Caxe, présentent (2 mai 1872) un amendement tendant, après ces mots : c II est appelé nécessaire^ c ment à donner son avis sur les règlements (V administration < publique >, à ajouter : c faits en vertu d'une délégation de la loi € et en général sur tous les règlements permanents faits par le € gouvernement. >

M. Louis La Gaze : c Aucune difficulté ne s'élève lorsqu'il s'agit du pouvoir réglementaire dans l'exercice d'une délégation précise et spéciale du législateur ; pour ces règlements d'administration pubUque proprement dits, tout le monde est d'accord pour exiger l'avis préalable du conseil d'État ; mais le gouvernement tient de ses attributions naturelles et du texte de diverses constitutions le droit et le devoir de faire le règlement en dehors d'une délégation spéciale du législateur. Le conseil d'État devra-t-il être consulté sur ces règlements ? La jurisprudence des gouvernements a varié. De 1830 à 1848, on trouverait à peine l'exemple de quelques règlements qui aient été faits en dehors du conseil d*État. Par contre, il serait aisé de relever, sous la Restauration, et sous l'Empire, des exemples de nombreux règlements faits sans le conseil d'État; par exemple la grande ordonnance de 1827 sur Te régime forestier et le décret de 1851 sur le régime à bord des vaisseaux de la flotte. A notre avis, tous les règlements faits par le pouvoir exécutif, de quelque nature qu'ils soient, à l'exception de ceux qui seraient inspirés par des circonstances purement spéciales et transitoires, et qui ne statueraient sur aucun intérêt permanent, doivent être soumis à l'avis préalable du conseil d'État. »

L'amendement est renvoyé è la commission, et le lendemain (3 mai 1872) M. Léon Clément en demande le rejet au nom de la commission. 11 s'exprime ainsi :

€ Je dois expliquer en quoi consiste l'innovation proposée, et quelle est, actuèUement, la législation en vigueur à laquelle la commission n^a pas touché, c L'amendement n'était pas nouveau pour elle. Vous pouvez voir,

at\ 8. dans le rapport, qu'un membre l'avait proposé dans son sein, qu'elle en avait délibéré, et vous pouvez voir aussi les raisons pour lesquelles elle avait repoussé cet amendement.

c Cela dit, j'indique d'abord à quelle source les anteiu^ deramendement ont puisé ces expressions c règlements permanents > pour les transporter dans la loi organique du conseil d'État.

€ Ces expressions, dont le moindre défaut est, comme je l'expliquerai tout à l'heure à TAssemblée, de manquer de précision et d^étre empreintes d'un vague dangereux, sont empruntées à la loi du 18 juillet 1837 et ont, dans cette loi, une toute autre signification, un tout autre objet.

€ En effet, vous savez, Messieurs, que la loi du 18 juillet 1837 distingue, en ce qui concerne les règlements qu} peuvent être légalement faits par les maires, deux classes d*arrôtés : les uns sont des arrêtés permanents, les autres sont des arrêtés non permanents.

< Eh bien, la différence qui existe entre ces deux classes d'arrêtés qui, je le répète, ne sont pas définis dans la loi de 1837, et que les auteurs de l'amendement ne définissent pas davantage, cette diiférence, dis-je, est celle-ci : c'est que les règlements non permanents faits par les maires sont exécutoires du jour de leur publication, tandis que les règlements permanents ne sont exécutoires qu*un mois après le récépissé donné par le sous-préfet, récépissé qui constate que le maire a . communiqué au sous-préfet ces arrêtés.

c Cela étant. Messieurs, vous comprenez que la distinction qui a été faite par la loi de 1837 n'a pas une importance très-considérable. Toute l'utilité de ce\\3 distinction résulte uniquement de ceci : c'est que pour certains règlements qui sont faits par les maires, dont le caractère peut être douteux, on doit suspendre Texécution pendant un mois. Aucune atteinte n'est portée à la validité des uns et des autres ; seulement le moment de l'exécution commence à une époque différente.

c Au contraire, si vous adoptiez l'amendement qui vous est proposé, le résultat serait bien autrement grave ; les règlements permanents faits par le chef du pouvoir exécutif qui n'auraient pas été précédés d'une délibération du conseil d'État seraient sans force, ne seraient pas obligatoires, et par conséquent ni les tribunaux de répression, ni les tribunaux civils ne pourraient les valider ni en ordonner l'exécution.

« Vous voyez que la sanction attachée parla loi de 1837 à cette distinction entre les règlements- permanents et ceux qui ne le sont pas.

diffère essentieHement de celle qui résulterait de la même distincUoa Art. s. dans la loi du conseil d*État. Vous voyez qu'il importe de ne pas transporter légèrement des expressions dont le défaut de précision peut être sans inconvénient dans la loi de 1837, mais qui en auraient eu de très-considérables dans la loi organique du conseil d'État.

c Maintenant» Messieurs, quelle est actuellement, quelle a toujours été la jurisprudence, et quelles sont les dispositions établies par la loi depuis que le conseil d*État existe, et notamment depuis la loi de 18/i5?

€ A cette époque, le rapporteur de la loi, l'honorable M. de Chasseloup-Laubat, donnait la définition la plus exacte, la plus précise de ce qu'il fallait entendre par règlements d'administration publique et par décrets ou ordonnances rendus en forme de règlements d'administration publique, employés par la loi d'alors.

€ M. de Chasseloup-Laubat, rapporteur de la loi de 18&5, explique eommesuitlesmotsrèglementsd'administration publique etordonnances rendues dans cette forme :

— € On comprend non-seulement tous les actes pour lesquels la loi a exigé cette forme, mais encore tous les actes pour lesquels la loi demande que le conseil d'État soit consulté. Je prends un exemple : la loi du 21 avril 1810, sur les concessions de mines, n'a pas dit que cette concession se ferait par un règlement d'administration publique ou par un décret rendu dans la forme de ces règlements ; elle s'est bornée à dire que la concession se ferait en conseil d'État. Nous entendons comprendre de tels actes dans notre rédaction par ces mots : les règlements d'administration publique, ou bien les ordonnances rendues dans cette forme. Enfin nous appliquons ce texte à toutes les affaires dans lesquelles le conseil d'Étal est nécessairement consulté en vertu d'un texte législatif.

c Voilà, Messieurs, quelle était la définition donnée en 18i!i5. Les expressions de cette loi de 18&5 ont été reproduites dans le décret de 1852, et sont reproduites aujourd'hui par la loi que nous proposons à vos votes.

c Voilà, Messieurs, les traditions, voilà la jurisprudence, voilà les textes des lois existantes.

« Eh bien, nous disons qu'il y aurait Je plus grand inconvénient à accepter Tamendement qui vous est proposé. Et, d'abord, vous apercevez que cet amendement restreint, limite d'une manière notable les prérogatives du pouvoir exécutif. Nous n'avons voulu^ Messieurs, dans cette

Art. 8. loi de réorganisation du conseil d'État, que recueillir et codifier en quelque sorte les éléments qui se trouvaient déjà dans la législation antérieure. Nous n'avons pas voulu aller au delà, nous n*avons pas voulu surtout empiéter sur les définitions, sur les attributions des pouvoirs publics qui seraient à régler par les auteurs de la future constitution.

« Actuellement, Messieurs, le chef du pouvoir a le droit de rendre des décrets pour Texécution des lois. D'après la loi du 31 août 1871, il assure et surveille Texécution des lois. Mais pour assurer et surveiller Texécution des lois, le pouvoir exécutif a des décrets.à rendre ; il n*est tenu de prendre l'avis du conseil d*État que lorsque la loi lui en fait un devoir, parce qu'alors il s*agit d'un intérêt généra] constaté par le législateur, parce que la loi a expressément renvoyé au conseil d'État et au chef du pouvoir exécutif le soin d'en étudier et d'en rédiger les dispositions complémentaires.

c 11 y a d'autres matières dans lesquelles, sans qu'il s'agisse d'un intérêt général, le législateur a voulu aussi que le décret qui doit mettre la loi à exécution fût rendu le conseil d'État entendu. Mais ce sont dans ces matières seules que le chef du pouvoir exécutif doit nécessairement soumettre ses décrets à la délibération du conseil d'État.

€ Maintenant, Messieurs, Tinnovation qui vous est proposée serait d'autant plus considérable que les termes employés dans l'amendement sont moins définis, et qu'ils présenteraient par conséquent, comme je le disais tout à l'heure, un vague très-dangereux.

€ Il serait, en effet, très-difficile de distinguer quels sont les règlements qui doivent être considérés comme des règlements permanents et quels sont ceux qui ne présenteraient pas ce caractère.

€ Vous savez que le chef du pouvoir exécutif et les ministres euxmêmes ont, dans beaucoup de cas, à rendre pour l'exécution des lois une foule de règlements qui portent sur des matières d'intérêt général, qui doivent avoir une existence permanente, qui, quelquefois cependant, ont trait, par exemple, aux services intérieurs de l'administration. Si vous conserviez les termes de l'amendement, il s'élèverait à cet égard les plus grandes difficultés, et il y aurait beaucoup de règlements dont il serait impossible de distinguer le caractère véritable, puisque ce caractère n'est pas défini.

c Et n'oubliez pas que le doute, que la confusion qui pourrait s'étabb'r serait extrêmement dangereuse, parce que si l'autorité, se

trompant sur le caractère de Tarrôté rendu, ne consultait pas le con- Art. s. seil d'État sur un règlement permanent, le règlement ne serait pas légalement obligatoire et les tribunaux ne pourraient pas en assurer l'exécution.

c Enfin, Messieurs, tout le monde comprend qu'il est beaucoup (de cas dans lesquels l'action du pouvoir réglementaire doit s' exercer, d'une manière spontanée, qu'il y a des cas d'urgence, des cas dans lesquels le pouvoir réglementaire doit immédiatement assurer l'exécution de la loi. Noos en avons vu, Messieurs, de très-nombreux exemples dans ces temps de troubles. Ainsi vous avez rendu une loi qui ordonnait la dissolution des gardes nationales et qui donnait au pouvoir exécutif le droit de prononcer cette dissolution suivant les lieux et suivant les circonstances. Voici des mesures dont le caractère pourrait être douteux, n n'est pas possible d'abandonner des actes de cette importance aux contestations qui pourraient survenir.

c Veuillez remarquer aussi que le pouvoir réglementaire ne réside pas seulement dans la personne du chef de l'État. Eh bien, on arriverait à une anomalie singulière, si vous appliquiez le texte qui vous est proposé d'une manière exclusive aux décrets du chef de l'État, car ce texte, je le répète, n'est pas défini, il n'indique même pas s'il doit ou non s'appliquer aux seules questions d'intérêt général ; si vous l'appliquiez, dis-je, exclusivement aux décrets rendus par le chef de l'État, il arriverait que les arrêtés réglementaires rendus par les^ministres, par les préfets, par les maires, jouiraient d'une immunité qui n'appartiendrait pas au chef du pouvoir exécutif lui-même.

cEn effet, Messieurs, si les ministres n'ont pas, en général, de pouvoir réglementaire propre, il est cependant des lois particulières qui leur ont conféré le pouvoir de faire des règlements qui évidemment sont des règlements d'intérêt général. Ainsi, pour ne citer qu'un exemple, la loi sur la police, la conservation et l'exploitation des chemins de fer, a donné au ministre des travaux publics le droit de faire de véritables règlements sur Texploitation des chemins de fer. Ces règlements, qui sont évidemment des règlements d'intérêt général, qui sont des règlements permanents, devront-ils être soumis nécessairement au conseil d'État? Et si vous décidiez qu'ils ne doivent pas être soumis au conseil d'État, tandis que les règlements faits directement par|le chef du pouvoir exécutif devraient l'être, n'y aurait-il pas là une anomalie choquante ?

▲rt.8. f Voilà, Messieurs, les principaux motifs qui nous ont portés à voub proposer de ne pas adopter Tamendement présenté. Nous croyons en effet, Messieurs, que Faction du pouvoir exécutif dent rester ce qu'elle était, dans sa liberté et dans son mouvement habituel.

« Du reste, Messieurs, nous n*en doutons pas, toutes les fois qu'il y aura des règlements qui devront compléter les lois, qui comporteront un intérêt général considérable, qui ne présenteront pas un caractère particulier d*urgence, le gouvernement aura recours, comme il Ta toujours fait, aux lumières du conseil d*État, pour la préparation de ces règlements, dans les cas même où la loi ne lui en fera pas un devoir. Aussi l'Assemblée remarquera qu'on n'a cité aucun règleoient important, présentant le caractère d'intérêt général, qui, dans ces derniers temps, ait échappé à ce contrôle. Cette observation répond, au point de vue pratique, à l'amendement et démontre que son utilité pra« tique n'est pas grande.

c Dans les lois que l'Assemblée a faites, alors même que nous avions un conseil d'État qui n'était pas réorganisé, toutes tes fois qn*il y a eu des dispositions complémentaires de lois à faire, vous avez dit que ces dispositions complémentaires seraient faites par un règlemmit d'admi* nistration publique.

c Ainsi, en fait, l'adoption de l'amendement ne présenterait réellement pas, pour le public, pour l'intérêt général, de garanties nouvelles, puisque les lumières et les délibérations du conseil d'État seront toujours réclamées par le gouvernement, soit en exécution d'une disposition de la loi, soit que le gouvernement recoure de lui-même aux lumières du conseil d'État. Donc, l'intérêt est peu considérable, et Tamendement aurait l'inconvénient très-grave de gêner, dans des cas très-nombreux, l'action du gouvernement. 11 y aurait, en outre, un grand péril à introduire dans la loi le texte vague qui vous est proposé, car il serait impossible de reconnaître, à priori^ les règlements qui auraient ce caractère de règlements permanents, qui devraient être soumis au conseil d'État, et de les distinguer des simples décrets que le pouvoir exécutif pourrait faire, comme par le passé, par son propre mouvement.

€ Voilà, Messieurs, les considérations qui ont porté la commission à persister dans l'avis qu'elle avait d'abord émis dans son rapport et à vous proposer de rejeter l'amendement qui a été présenté par M. Savoye et plusieurs de ses honorables collègues. >

LOI DU 24 MAI 1872. bl

Sur la deroiëre dispoeitiOD da § 1*' de rarticle 8, H . Raudot demande ah. s. uoe explication (2 mai 1872). A-t-on voulu ou poorra-t-on faire revivre l'article 75 de la Constitution de Tan viu qui exige Tautorisation du conseil d'État pour les poursuites contre les fonctionnaires publics ?

Jf. Batbie^ rapporteur : c Au lendemain d'une révolution, il se produit une prétention singulière : c'est que des dispositions sont abrogées tacitement par le fait de cette révolution. La disposition finale, dont se plaint M. Raudot, a précisément pour objet de condamner la théorie de l'abrogation tacite des lois ; mais nous maintenons les abrogations formelles. Or, en ce qui concerne l'article 75, il y a eu une abrogation formelle sur laquelle on ne peut revenir que par im acte formel aussi. Si jamais la question de l'article 75 se représentait devant nous, elle serait entière. »

A la place du second paragraphe de l'article 8 ainsi conçu : « Le président du conseil d'État et le rapporteur ont droit de prendre part à la discussion devant l'Assemblée nationale des projets de loi qui ont été renvoyés au conseil soit par le gouvernement, soit par l'Assemblée, » M. Goilonde propose d'adopter la disposition suivante :

c Les conseillers d'État peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir devant l'Assemblée les projets de loi qui ont été renvoyés à l'examen du conseil. •

Jf. Gaslonde en expose ainsi la portée :

c Par cette disposition je reviens à l'ancien état de choses. Le projet de la commission tendait à faire du président du conseil d'État le commissaire perpétuel du gouvernement près l'Assemblée. Eh bien , je crois que le président du conseil d'État aurait rarement usé de ce privilège, absorbé qu*il est dans la direction et l'administration de ce grand corps administratif.

c 11 est vrai que le projet donnait également à chaque rapporteur le droit de prendre part ici à la discussion des projets qui auraient été renvoyés à Texamen du conseil d'État. Mais, Messieurs, ce n'est pas à vous qu'il est besoin de dire qu'un rapporteur au conseil d*État peut avoir les qualités d'un excellent rapporteur et, peut-être, manquer de quelques-unes des qualités qui sont nécessaires pour venir à celte tribune soutenir et discuter un projet de loi.

c Par conséquent , le mieux c'est de laisser trancher cette question d'ordre intérieur, pour ainsi dire, par le gouvernement, qui, d'ailleurs en cette matière, prendra toujours l'avis du président du conseil d'État

58 LOI DU 24 MAI i872.

Art. 8. et des présidents de sections. On choisira, au mieux des intérêts de la discussion, les commissaires qui, au nom du conseil d*État , viendront éclairer TAssemblée sur le3 projets renvoyés à Texamen du conseil. »

L'amendement de M. Gasionde, mis aux voix, est adopté.

An 9. Le conseil d*Etat statue soaverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives.

c L'article 7 (9) de la loi (disait l'exposé du gouvernement) porte que le conseil d'État statue en dernier ressort sur le contentieux administratif et sur les recours pour excès de pouvoirs formés contre les actes des diverses autorités administratives. Ici, le conseil d'État ne donne plus un simple avis, il a un pouvoir propre, il a juridiction comme un tribunal.

€ Nous avons déjà dit que c'est on emprunt fait à la législation de 18&9. Ce n'est pas ici le lieu, à l'occasion d'un projet de loi transitoire, d'entrer dans l'examen des critiques qui ont été adressées à la juridiction administrative. Si cette question ne devait pas être réservée pour le moment où l'organisation de l'autorité administrative et celle de l'autorité judiciaire seront étudiées d'ensemble, on pourrait montrer que toutes les assemblées qui, sous les régimes politiques les plus différents, ont eu à se prononcer à ce sujet ont reconnu qu'il faut, pour bien juger les litiges qui composent le contentieux administratif, des lumières spéciales puisées dans le maniement des affaires administratives. On pourrait ajouter que l'expérience a justifié cette opinion ; qu'en effet, grâce aux lumières spéciales qui l'ont inspirée, la jurisprudence du conseil d'État a, dans plusieurs circonstances, protégé plus efficacement les citoyens contre les excès de zèle de l'autorité administrative que ne le faisait la jurisprudence de la Cour de cassation elle-même. On pourrait dire enfin qu'il est d'un haut intérêt pour le gouvernement et pour les citoyens qu'une procédure simple, peu coù-

teuse, souvent même absolument gratuite, permette à tous les justi- An, 9. dables de faire parvenir leurs réclamations jusqu'à la juridiction suprême, jusqu'au conseil d*État qui remplit à la fois le rôle de cour d'appd unique et le rôle de Cour de cassation administrative. Les recours pour excès de pouvoirs, qui peuvent être formés sans Tintermédiaire des avocats, non-seulement contre les actes des juridictions administratives souveraines, mais contre les actes de toutes les autorités administratives, sont un moyen très-efficace d*assurer le respect de la loi à tous les degrés de la hiérarchie. Tous ces avantages ne peuvent se rencontrer qu*avec une juridiction spéciale et, si Ton étudiait de près les législations des pays voisins où la juridiction administrative n*e3dste pas, on s*apercevrait que beaucoup de réclamations, qui dans notre pays peuvent être portées devant la juridiction administrative, sont, d*après ces législations, appréciées souverainement et sans recours par les agents de Tadministration.

c Hais, tout en appréciant ces avantages, les esprits éclairés ont con<* stamroent demandé que la juridiction administrative offrit, autant que possible, par sa constitution, les garanties qu*on est habitué à rencontrer devant les tribunaux civils. Le gouvernement n*hésite pas à pro« poser de compléter les garanties d'une bonne justice déjà établies par la législation antérieure, en donnant au conseil le droit de juridiction propre, en conférant à ses décisions la valeur d'un jugement.

c Aussi bien, les raisons qu*à d'autres époques on avait invoquées pour soutenir le système dans lequel les décisions du conseil en matière contentieuse n'avaient d'autorité qu'après avoir été approuvées par le chef du pouvoir exécutif, auquel appartenait le droit de prendre une décision différente, ne pourraient plus amener la conviction dans les esprits.

« Sans rentrer dans les détails de cette controverse, il suffit de dire que, lorsqu'un justiciable a porté un litige devant une juridiction dont les membres ont étudié les pièces du procès, entendu les plaidoiries de Tavocat et les conclusic s du ministère public, on comprend difficilement que la déci^on des juges n'ait pas force exécutoire, et qu'elle puisse être modifiée par le chef suprême de l'administration, contre laquelle est ordinairement engagé le procès. C'est en vain qu'on a fait valdr la nécessité de sauvegarder le principe de la responsabilité de l'administration. Les ministres ne sauraient être responsables, lorsqu'ils exécutent une décision rendue par un tribunal administratif ou

▲rt. d. judiciaire. Aussi, dans la pratique^ jamais les décisions proposées par le conseil n'ont-elles été modifiées, et, cependant, il y a eu fréquemment des décisions rendues contrairement aux observations des ministres dans des affaires fort importantes à divers points de vue. Cette pratique a démontré que les dangers qu'on redoutait pour l'indépendance de l'administration dans le système d'une juridiction propre attribuée au conseil sont chimériques. Au surplus, la loi de 18/i9 avait pris une précaution fort sage pour empêcher la juridiction administrative d'empiéter sur le domaine de l'administration active, en tranchant des questions qui auraient été abandonnées par le législateur à l'appréciation discrétionnaire de l'administration, sous sa responsabilité. L'article &7 de cette loi donnait au ministre de la justice le droit d'élever, en pareil cas, le conflit d'attributions devant la section du contentieux. L'article 25 du projet reproduit cette disposition; seulement il donne le droit d'élever le conflit à tous les ministres, chacun pour les affaires qui rentrent dans ses attributions , au lieu de le réserver au ministre de la justice, qui est président du tribunal des conflits.

c Dans ce système, lesjusticiables ont des juges, et la liberté de l'administration, sans laquelle sa responsabilité n'existerait plus, ne court pas de risques sérieux. •

La compétence du conseil d'Etat en matière contentieuse a soulevé des difficultés soit au sein de la commission, soit au srîn del'Assemblée* M. Batbie résume la question en quelques pages qu'il faut lire (voir page 101). Nous en rapportons ici seulement ce passage:

c La jurisprudence administrative, en matière contentieuse, s'est formée peu à peu ; elle est un exemple de ces institutions, comme il n'y en a peut-être pas d'autre dans notre pays, qui se sont développées petit à petit {qtiasi per incrementum latens). Elle a tiré un remarquable parti de quelques dispositions générales, et notamment de la loi des 7-14 octobre 1790, qui établit le principe de la séparation des pouvoirs. Ces textes ont été la source de nombreux arrêts qui ont contenu les autorités administratives dans les limites de leurs attributions respectives et conservé aux citoyens les garanties protectrices de leurs droits. Pourquoi supprimer la seule création de ce genre que nous ayons ? U est vrai que les juges du premier degré n'ont pas les mêmes mérites. Est-ce un motif suffisant pour diriger contre le conseil d'Etat des attaques qui seraient plus justement adressées aux conseils de préfecture? Perfectionnons ce qui est imparfait^ mais gardons-nous d'abolir une

LOI fu 24 MAI 1872. 61

juridiction dont. Jusqu'à présent, les décisions ont mérité l'approbation ^^t. 9 de tous ceax qui de près l'ont vue à Tœuvre. >

La majorité de la commission a soutenu cette doctrine.

En ce qui touche la délégation du pouvoir de juger, la commission, d'accord avec le projet du gouvernement, a modifié la législation qui, jusqu'à présent, avait le plus souvent prévalu, celle que, notamment, avaient consacrée la loi de Tan vm, Tordonnance du 12 septembre 1839, la loi du 19 juillet 18/i5, et enfin la loi du 26 janvier 1852. Au lieu de n'attribuer au conseil d'Etat que la préparation des projets de décret et d'exiger, pour les rendre exécutoires, la signature du chef du pouvoir exécutif , elle a délégué à l'Assemblée , délibérant au contentieux et même à la section du contentieux, le droit de décider par de véritables arrêts.

On trouvera page 1 05 les développements que le rapport de M. Batbie consacre encore à cette question. Nous en rapportons seulement ici le («assage suivant :

€ Dans le système de la délégation, le conseil d'Etat ne pourra plus, en matière de contraventions, abaisser la peine au-dessous du mini" nium légal, ce qu'il faisait jusqu'à présent en combinant le droit de grâce du souverain avec la puissance du juge. La grâce et le droit de punir seront à l'avenir séparés, et de là résultera une légère cause de lenteur. Cette objection n'est pas grave en soi, et d'ailleurs il serait facile de la résoudre en permettant aux juridictions administratives de reconnaître les circonstances atténuantes et d'abaisser les amendes jusqu'aux limites des peines de simple police. Les partisans les plus décidés de la juridiction administrative sont d*avis que la répression des contraventions de grande voirie pourrait être rendue aux tribunaux correctionnels. Certes la jurisprudence du conseil d'Etat, et aussi celle des conseils de préfecture, en matière de grande voirie, n'a pas été plus rigoureuse que la jurisprudence de la Cour de cassation pour les contraventions de petite voirie. Sur certains points d'une très-grande importance, la justice administrative s'est même montrée beaucoup plus indulgente que la justice ordinaire. En matière d'alignement, par exemple, les juges de paix ordonnent la destruction de la besogne mal plantée pour défaut d'autorisation, alors même qu'il n'a été causé aucun dommage au domaine public, tandis que le conseil d*Etat condamne seulement à l'amende pour défaut d'autorisation et n'ordonne la démo* lition que si les travaux sont œnfortatifs du mur de face. Néanmoins^

Art. 9. et bien que les justiciables n*aient pas à se plaindre de la juriqpradence du consel d*Etat^Dous pensons que les contraventions de grande voirie affectent Tintérèt générai de la même manière que c^es de petite voirie et que la division de compétence entre les tribunaux et les conseils de préfecture est une anomalie difficile à justifier. Mais, comme une innovation sur ce point intéresse les conseils de pr^eo ture aussi bien que le conseil d*Etat, elle ne peut trouver sa place que dans un travail d'ensemble sur les juridictions administratives, n

Exposons maintenant dans Tordre chronologique de la discussion les diverses appréciations auxquelles ont donné lieu à la tribune les questions que nous venons de résumer et les dispositions de Tarticle 9.

Lors de la première délibération (séance du 19 février 1872), M. Lefèvre-Pontalis (Antonin) demandait que les attributions cont^tieuses du conseil d'Etat ne lui fussent conservées pour la plupart qu*à titre provisoire et jusqu^à la suppression de la juridiction des conseils de préfecture, question qu'on aura à examiner ultérieurement.

M. Raudot (même délibération, môme séance) soutient la même opinion : < L'Etat est juge et partie dans les procès administratifs. Le conseil d'Etat, c*est la forteresse de la centralisation qui nous énerve et qui nous tue. »

M. Gambetta est d'un avis opposé. Suivant lui, dans un pays organisé comme le nêtre, la juridiction administrative déférée à un conseil d'Etat est une nécessité de premier ordre, c H n'est pas exact, dit-il, de prétendre que l'Etat est juge et partie dans les procès administratifs. Non, non, ce ne sont pas les agents qui sont engagés et qui ont contracté, ce ne sont pas ceux^-là qui jugent. Loin de là, ce sont, au contraire, des hommes parfaitement indépendants de cette administration locale et particulière, ce sont les contrôleurs, les surveillants (le l'administration générale du pays, qui, en pleine connaissance de cause, avec une compétence qu'il est diffîeile de réaliser dans les autres sièges consacrés aux procès civils, jugent les débats entre les particuliers et l'Etat. Alors, je dis qu*au double point de vue de l'atmosphère dans laquelle est placé le juge et de la compétence à laquelle ses affaires l'ont amené, il y a une double protection pour l'Etat qui n'est pas un client ordinaire, qui n'est pas un simple particulier, dont il faut bien aussi se préoccuper, si vous ne voulez pas mettre l'Etat au greffe. L'Etat a bien , j'imagine, le droit, pour ne pas laisser entamer les services publics^ pour ne pas laisser toucher ce qui est son pouvoir

LOI DU 24 Mai 1872. 63

conservateur, son pouvoir administratif, son pouvoir supérieur, TEtat a bien le droit de comparaître devant une juridiction spéciale : c'est la juridiction du conseil d'Ëtat. •

M. Batbie^ rapporteur, répond qu'il n'est pas opportun d'attaquer la juridiction administrative à propos du conseil d'Etat. Qu'est-ce que le conseil d'Etal en pareille matière 7 C'est un juge d'appel, on ne peut pas supprimer le juge d'appel, lorsqu'on n'a pas encore supprimé la juridiction administrative au premier degré.

A la seconde délibération et en présentant un contre-projet qui avait pour but de maintenir en fonctions la commission provisoire, sauf à augmenter le nombre de ses membres, M. Target s'exprimait ainsi sur le même sujet : c Je suis plutôt porté à conserver qu'à abroger ce qu'on appelle la juridiction contentieuse, la juridiction administrative. »

M. Batbie^ rapporteur (2* délibération, séance du 29 avril 1872) : « Alors même qu'on supprimerait la compétence dès conseils de préfecture en matière contentieuse, comme le conseil de préfecture n'est qu'une juridiction d'exception, le conseil d'Etat resterait encore compétent pour une foule d'affaires contentieuses et notamment pour les recours dirigés contre les décisions des ministres. Quant aux excès de pouvoir, si cette matière n'appartient pas au contentieux administratif, ils n'en sont pas moins jugés par la section du contentieux du conseil d'Etat. »

A quoi tf. Amédée LefèvrePontalis {même séance) répond, que si les conseils de préfecture ne sont pas les juges ordinaires en matière de contentieux administratif, en ce sens qu'ils ne peuvent juger que les affaires qui leur sont dévolues par la loi, ils sont du moins les juges habituels du contentieux administratif. Sur 1,100 pourvois qui arrivent au conseil d'Etat en matière contentieuse, il y en a 900 qui viennent des conseils de préfecture ; reste 200 pour les excès de pouvoir et pour les affaires provenant des différents conseils dont le conseil d'Etat est juge d'appel souverain. Parmi ces 200 pourvois, il y en a seulement 60 qui proviennent du contentieux des ministres. Donc, si l'Assemblée supprimait les conseils de préfecture, elle seraitentratnée à supprimer aussi tout le contentieux administratif et à réorganiser le conseil d'Etat sur des bases différentes.

A la séance du 2 mai, M. Savary propose de commencer l'article 9 par cette rédaction :

< Jusqu'à ce qu'il ait été sutué par une loi sur l'ensemble de la jur»-

▲rt. 0.

Art. 9. diction contentieuse, le conseil d'Etat statuera souveraioement... » Le reste comme à l*article«

M. Raudot (séance du 3 mai) demande la suppression des mots : c sur les recours en matière contentieuse administrative. » Suivant lui, partout où il y a im droit privé qui a été lésé, ce droit doit avoir la protection des tribunaux civils. 11 termine ainsi :

c Supposons que toutes les affaires soient renvoyées aux tribunaux ordinaires. Devant ces tribunaux, la lumière complète se fera. A côté des tribunaux se trouve le ministère public dont Tœil vigilant poursuivra la friponnerie ; tandis que maintenant, avec la demi-obscurité qui existe dans les affaires administratives, on a toujours l'espérance d'échapper à la loi et à la vindicte publique.

ff Si ma proposition est adoptée , le gouvernement sera déchargé d'une grande responsabilité. On ne pourra plus dire qu'il est juge et partie, qu'il pactisera avec les abus ; la justice ordinaire prononcera, c D'un autre côté, vous aurez une véritable, une grande magistrature, vous aurez véritablement le pouvoir judiciaire. Dans l'état présent des choses, vous savez que beaucoup de personnes vous disent : Il y a des tribunaux qui ne sont pas assez occupés, il faut les supprimer. C'est une grosse affaire, Messieurs, de supprimer des tribunaux. 11 y a bien à considérer aussi la question de l'instruction criminelle, qui deviendra beaucoup plus difficile si vous éloignez trop les tribunaux des justiciables.

a Hais, sivous adoptez ma proposition, vous redonnerez une nouvelle vie à la magistrature ; les tribunaux, ainsi que les cours, seront beaucoup plus occupés qu'auparavant ; vous rendez ensuite à celte magistrature dépossédée le véritable pouvoir judiciaire, parce que chaque citoyen se dira : Je peux plaider contre l'État, le juge devant lequel je me présenterai ne dépend ni de l'État ni de moi : il dépend de sa conscience, et rien que de sa conscience. Vous aurez alors une grande magistrature, un véritable pouvoir judiciaire, comme le voulait Montesquieu.

c M. Gambetta, que j'ai pour adversaire dans cette question, nous a dit : Prenez garde! vous allez mettre le gouvernement français au greffe.

c J'ai admiré cette sollicitude pour le gouvernement , mais je ne partage pas sa crainte de voir le gouvernement au greffe; il pense aox anciens parlements, mais il oublie que tout est changé

depuis ce temps ; les anciens parlements ont quelquefois fait échec au Art. 9. pouvoir royal, pourquoi ? Parce qu'ils étaient les seuls corps indépendants, les seuls qui pussent élever la voix sous unf gouvernement absolu ; dans un pays où il n*y avait plus ni états généraux, ni assemblées délibérantes, et surtout parce qu'ils étaient soutenus dans cette lutte par l'opinion publique.

c Mais aujourd'hui, avec la Cour de cassation, qui est au-dessus de tous les tribunaux, qui est composée de vieillards, qui, certes, ne sont ni des brouillons ni des factieux, avec la Cour de cassation et avec FAssemblée nationale ou les Assemblées nationales, car il est probable qne d'ici à une époque peu éloignée nous aurons deux Chambres, estce que les tribunaux peuvent mettre le g'^uvernement au greffe, inspirer même la moindre défiance?

« Vous voyez que cette crainte est encore une crainte vaine, puérile ; seulement, ce qui n'est pas une crainte vaine, c'est que si vous voulez conserver ce système que je combats, si vous voulez le développer comme plusieurs le voudraient, vous arrivez à préparer, ou plutôt à raffermir, à consolider le césarisme du pouvoir absolu ; plus vous aurez de crises en France, plus vous aurez de révolutions et plus vous aurez de gens qui aspireront à la tranquillité matérielle à tout prix. Comme chez les Gallo-Romains et les Romains de la décadence, on aimerait mieux être sous la main de fer d'un despote, qu'il soit un démagogue, un César ou un Napoléon.

c Détruisez donc. Messieurs, les institutions qui les préparent et les appellent ; adoptez, je vous en supplie, ma proposition ; elle n'a nul danger, l'exemple des puissances étrangères est là pour le démontrer; elle a un immense avantage, et si vous avez le courage de faire ce que je vous demande, le pays dira : Au moins, voilà une Assemblée qui fait des réformes, qui ne se traîne pas dans les vieilles idées, voilà une Assemblée qui veut marcher. C'est ce que demande le pays. Votez la réforme que je propose, et ce ne sera pas, je l'espère, la dernière. »

M, Gaslonde, c Messieurs, je le veux bien, soyons sagement novateurs, mais ne soyons pas téméraires ! Je ne veux pas prendre les petits côtés de la question, ce n'est pas moi qui viendrai traiter ici le point de savoir si on ne pourrait pas enlever au contentieux administratif telle ou telle matière, par exemple, les contraventions de la grande voirie. Ce n'est pas moi non plus qui viendrai dire que tout est pour

COTfSEIL d'état. 5

66 Ldi DU 24 MAI 1872.

Art. 9. le mieux dans le meilleur des mondes administratifs. Je reconnais qu*il y a des améliorations à faire.

« Par exemple, pour les conseils de préfecture — car on a traité un peu de tout et on a un peu maltraité tous les tribunaux administratifs, — eh bien, pour les conseils de préfecture, je n'éprouve aucun embarras à reconnaître que, à mon grand regret, cette institution a été un peu faussée dans ces derniers temps. Autrefois, et je Tai vu encore, il y avait dans nos conseils de préfecture d'anciens avocats, d'anciens administrateurs qui venaient, après avoir honoré le barreau ou l'administra tion par leurs lumières, chercher un refuge, qui n'était pas sans gloire pour eux, dans les conseils de préfecture. L-», en même temps qu'ils rendaient la justice administrative, ils donnaient à l'administrateur actif, au préfet, d'utiles conseils.

« Malheureusement, depuis une vingtaine d'années, on a voulu faire des conseils de préfecture un marchepied et le premier degré de la carrière administrative. Dieu me garde de défendre ce que je considère comme un abus; mais est-il donc si difficile d'y remédier? Décrétez que, pour être nommé conseiller depréfecture, il faut avoir au moins 30 ans, et à l'instant vous verrez s'envoler cette nuée de jeunes ambitieux qui n'ont guère souci de rendre une bonne justice, et dont les avis sont sans autorité morale à cause de leur jeunesse et de leur inexpérience, et qui ne cherchent dans les conseils de préfecture qu'un moyen d'arriver plus vite à l'objet de leurs convoitises, à une sous-préfecture.

« Laissons tous ces points d'un ordre secondaire, et n'envisageons que les grandes lignes.

< Je ne me dissimule nullement que je rencontre parmi mes honorables collègues, parmi ceux qui ont toutes mes sympathies, toutes mes amitiés, je ne me dissimule pas que je rencontre chez eux de grandes préventions contre le contentieux administratif, et disons-le, en particulier contre le conseil d'Etat.

« Je m'en étonne quelque peu. Messieurs; car si je puis comprendre que de ce côté (le côté gauche) il y ait, dans une certaine mesure, contre la grande , la vieille et monarchique institution du conseil d'État des défiances et des préventions, j'avoue que je comprends moins qu'on puisse rencontrer de ce côté (le côté droit) ces mêmes défiances et ces mêmes préventions.

t On a dit que danâ l'ancienne monarchie, le conseil d'État avait été un instrument de despotisme et de centralisation oppressive.

LOI Dc 24 MAI 4872. 67

« Un instrument de despotisme ! Messieurs, ouvrez l'histoire, étudiez ^rt.9 ce qu*a fiait le conseil d*Étât à côté de nos rois, et vous reconnaîtrez que, loin d'avoir été l'instrument d*unc centralisation oppressive, il a été le modérateur de l'action centrale. Aujourd'hui encore, il est le correctif de ce qoi nous reste de centralisation, et le protecteur des droits et des intérêts individuels contre les tyrannies locales et contre l'omnipotence des bureaux.

c Mais si vous portiez la main sur le contentieux administratif qui fait la vie et la force du conseil d*État ; si, en retirant au conseil d^État la justice administrative, vous infirmiez profondément son autorité ; si vous ôtiez au conseil d'État ce qui fait la valeur et la sanction de sa participation à la haute administration du pays, ce n'est pas seulement sur l'œuvre de Tancienne monarchie que vous porteriez la main ; c'est l'œuvre de l'Assemblée constituante de 1780 que vous détruiriez.

€ Personne de vous n^ignore que, sous l'ancienne monarchie, la création d'un conseil d'État administrant et jugeant à côté du roi dérivait de cette maxime monarchique, un peu féodale même : « Toute justice émane du roi. » Et comme il avait plu au roi, en môme temps qu'il déléguait la justice ordinaire à ses parlements, à des juridictions spéciales, de retenir la justice administrative , il s'ensuivait qu'à côté de la justice déléguée, il y avait la justice retenue ou réservée.

c La Révolution éclata, et ce n'est pas l'Assemblée constituante de 1789 qui aurait admis que toute justice émanait du roi. Ce n'est pas elle qui aurait jamais consacré la doctrine de la justice réservée et les abus du droit d'évocation. Ce n'est pas elle qui aurait fondé les assises nouvelles de la justice administrative sur la vieille idée monarchique. Mais celte grande Assemblée posa un principe qui a été fécond en conséquences, le principe de la séparation des pouvoirs, et c'est aujourd'hui de ce principe que découle la justice administrative.

c M. Baudot nous a dit : « Mais que m'importe cette distinction, cette séparation théorique des pouvoirs ! Il y a un prindpe supérieur, c'est que partout où il y a un droit privé qui a été lésé, ce droit doit avoir la protection des tribunaux civils. » Je n'affaiblis pas l'objection de M. Raudot, je la reproduis fidèlement.

« Messieurs, cela est vrai, le contentieux administratif naît précisément de ce que l'action administrative, quand elle intervient pour la défense des intérêts généraux, rencontre le droit privé et lui porte atteinte. Si vous ne voulez apercevoir que la violation du droit privé.

Art. 9. oh ! je comprends que vous saisissiez les tribunaux de la contestation qui s'élève entre Tadministration et ce particulier. Mais, que M. Baudot me permette de lui dire, ce n'est là qu*uQ terme de la question. En face du droit privé, se dressent les intérêts généraux de la société ; il faut — cela ne saurait faire aucun doute — donner satisfaction au droit privé qui a été lésé par Tacte administratif ; il n*est pas moins important, il n'est pas moins indispensable que la société, que les intérêts généraux, que les intérêts de tous trouvent une satisfaction non moins complète.

« Il ne s*agit pas de saciifier un des termes à l'autre, il faut les concilier. La question est donc de savoir si la conciliation du droit privé, touché par un acte administratif, avec les intérêts généraux qui ont déterminé cet acte, il s*agit de savoir si cette conciliation ne se fera pas mieux devant le juge administratif que devant le juge ordinaire. Ici l'expérience est venue confirmer la théorie, et, en ne consultant que la nature des choses, on peut affirmer d'avance que celui qui prépare les décisions administratives est le mieux placé pour faire la conciliation dont je parlais tout à l'heure.

« En fait, c'est ce qui s'est produit. Je suis heureux de voir sur ces bancs d'éminents collaborateurs, d'utiles auxiliaires de la justice administrative : des avocats placés à côté de la Cour de cassation et en même temps à côté du conseil d*État, ces deux représentations les plus élevées de la justice civile et de la justice administrative. Eh bien, je les adjure de dire si les droits privés, les droits du citoyen n'ont pas trouvé dans le conseil d'État un gardien aussi fidèle, je ne veux pas dire plus fidèle, que dans la Cour de cassation.

«Messieurs, après avoir invoqué le témoignage des membres du barreau, de la Cour de cassation et du conseil d'État qui siègent au milieu de nous, je voudrais vous citer quelques lignes seulement d'un magistrat qui, précisément parce qu'il a été un de nos plus éminents jurisconsultes, doit, en cette matière, vous inspirer toute confiance.

« Voici ce que disait Henrion de Pansey :

« Pourvoir par des ordonnances à l'exécution des lois, à la sûreté de l'État, au maintien de Tordre public, aux différents besoins de la société, c'est administrer.

« Statuer par des décisions sur les contestations auxquelles ces ordonnances peuvent donner lieu, et sur les oppositions que des parti-

culiers se croiraieni en droit de former à leur exécution, c'est encore An. 9. administrer.

c On administre donc de deux manières : par des ordonnances en forme de lois, et par des décisions en forme de jugements. >

€ Et, Messieurs, à côté de Tautorité de M. Henrion de Pansey, permettez-moi d'invoquer encore le témoignage d'un autre jurisconsulte, de Tillustre rapporteur, à la Chambre des députés, du projet de loi sur le conseil d'État; en 18/i3, il disait :

€ On prépare mieux les décisions administratives quand on a Texpérience des difficultés qu'elles peuvent faire naître, et on résout mieux les difficultés contentieuses quand on connaît Fesprit des décisions administratives. >

Af . le garde des sceaux, « C'est très-juste. »

M. Gaslonde. c Je n'ai plus qu'à répondre à une objection qui a quelque chose de saisissant, mais qu'il faut réduire à sa jubte valeur.

« M. Raudot vous a dit : Mais qu'est-ce que c'est que votre justice administrative? Comment! l'administration est juge et partie dans sa propre cause !

« Messieurs, entendons-nous; M. Raudot veut-il dire queTagcnt administratif dont l'acte a porté atteinte à un droit est appelé à prononcer sur les conséquences de cet acte, contre lesquelles réclame le citoyen lésé? Ah ! si cela était, M. Raudot aurait raison ; mais c'est tout le contraire ; et, sauf en ce qui concerne les ministres, où l'on peut, au premier abord, être trompé par le caractère de la décision ministérielle qui intervient entre l'intéressé et l'État, il est évident, il est manifeste que, soit au conseil d'État, soit au conseil de préfecture, ce n'est pas l'agent administratif qui connaît de la contestation soulevée par l'acte attaqué. Cela sera plus évident encore si vous retirez au préfet la présidence des conseils de préfecture, comme vous n'hésiterez pas à le faire.

« Quant au ministre, on pense aujourd'hui — et pour mon compte, je suis porté à adopter cette doctrine — que la décision ministérielle qui intervient dans les liquidations des marchés, par exemple, ne constitue pas à proprement parler un acte de juridiction contentieuse, un jugement; ce n'est qu autant que l'intéressé y acquiesce, que, par son acquiescement, la décision prend force de jugement et en produit tous les effets. Mais comme le fournisseur et l'entrepreneur peuvent toujours

Art. appeler devanl le conseil d'État, lobjection ea ce qui concerae les ministres perd toute sa force.

c On a été plus loin, on a fait le procès au juge administratif, on a attaqué son indépendance. Et c'est ici que vraiment j'éprouve un étonnement profond.

« M. Raudot s*est écrié : « Devant la justice ordinaire, à la bonne heure! vous aurez des juges indépendants ! »

« Je n'en doute pas, mais pourquoi voulez-vous douter de Tindépendance des tribunaux administratifs? Est-ce que les magistrats, eux aussi, ne sont pas nommés par le pouvoir exécutif?

« Les magistrats sont inamovibles, réplique M. Raudot.

« Inamovibles, c'est vrai, sauf cependant les juges de paix ; mais enOn, si l'inamovibilité protège les magistrats civils contre les vengeances du pouvoir, elle ne les met pas à l'abri de ses séductions... Permettez-moi de le dire, je ne crois pas que nous soyons devenus aujourd'hui plus difficiles à séduire.

c C'est un argument que je ne pouvais pas passer sous silence, car il est très-commode de supposer que ceux qui rendent la justice administrative n'ont ni probité, ni indépendance, parce quUls sont des juges administratifs, et d'attribuer toute l'indépendance, toute la probité et toutes les lumières aux magistrats, parce qu'ils sont des juges ordinaires. Mais est-ce que les uns et les autres ne sont pas nommés par le pouvoir? Et pouvez-vous oublier que vous venez de décider que les membres du conseil d'État seront élus par vous, et ne pourront être révoqués que par vous ?

« Je voudrais bien savoir — j'insiste sur ce point, parce que c'est l'argument qui a paru impressionner le plus vivement l'Assemblée, — je voudrais bien savoir quand le directeur général de l'enregistrement et des domaines, qui représente l'État, plaide devant un tribunal de première instance ou à la Cour de cassation sur une question d enregistrement ou de domaine, s*il ne plaide pas devant des juges nommés par le pouvoir exécutif, et si on ne pourrait pas soupçonner le juge civil de défaillance ou de complaisance devant les séductions du pouvoir.

« Vous répondez par l'indépendance de caractère et la probité traditionnelles chez nos magistrats, et vous avez raison.

c Mais pourquoi voulez-vous que la même indépendance et !a même probité ne se trouvent pas chez le juge administratif ?

LOI DU 24 MAI tSli. 71

€ Maintenant on nous dit : Mais, voyez, partout autour de vous où a Ar». 9. abandonné cette justice administrative, partout on Ta supprimée, en Espagne, en Italie, en Belgique, en Hollande ! Aux États-Unis, elle n'a jamais existé ; en Angleterre elle n'existe guère !

€ Aux États-Unis, Messieurs, on n'administre pas du tout ; chez nous, on administre peut être trop, mais permettez-moi de penser que beaucoup de citoyens des États-Unis — et j'ai eu Thonneur d'en voir quelques-uns qui m'ont exprimé ce sentiment — désireraient qu'on administrât un peu plus dans leur pays. Il n'y a donc aucune induction à tirer de ce qui se passe aux États-Unis.

€ En Angleterre —je ne veux pas fatiguer l'Assemblée, je ne veux pas faire une pérégrination à travers les États européens, — je me borne à dire qu'en Angleterre, il n'est pas aussi vrai qu'on le prétend, qu'il n'y a pas de justice administrative. Le banc de la reine statue administrativement, et puis beaucoup d'affaires administratives sont tranchées par des bills du Parlement. C'est donc là une situation toute exceptionnelle et qui ne peut raisonnablement fournir aucune analogie avec celle de notre pays.

« Restent la Belgique, la Hollande, l'Espagne et l'Italie.

€ En Belgique et en Hollande, il n'est pas exact de dire qu'on ait supprimé la juridiction administrative : on l'a restreinte, oui ! mais la justice administrative existe encore en matière de contributions , de service militaire et de comptabilité.

Œ Quant à l'Italie et à l'Espagne, mon Dieu, je suis — permettez-moi ce sentiment, — je suis un peu humilié d'être obligé d*aller emprunter des exemples dans ces deux pays, qui étaient habitués à en venir chercher chez nous. J*aime mieux avouer franchement qu'il m'est impossible d'apprécier en ce moment les nouvelles dispositions législatives prises dans ces deux pays en ce qui concerne la justice administrative.

« Qu'il me soit permis de le dire : hélas ! nous avons eu à souffrir assez cruellement, sous d'autres rapports, d'une infériorité qui, je l'espère bien, ne se reproduira pas; mais au moins soyons fiers des grandes inslilutions qui sont nées et se sont développées au milieu de nous, et qui portent l'empreinte profonde de noire génie national. Gardons-nous de ces affolements irréfléchis d'une imitation imprudente, qui ne tiendrait compte ni des diversités des mœurs et des habitudes, ni des nécessités spéciales de notre administration.

Art. 9. « Restons chez nous. Soyons nous-mômes, et ne commençons pas par faire des ruines et par renverser la justice administrative, surtout quand nous ne savons pas ce qu'on édifierait sur ces ruines, n

M. Bérenger (de la Drôme) (même séance, 3 mai 1872). c II ne me semble pas qu'il soit possible de trancher aujourd'hui pratiquement la question soulevée par Thonorable M. Raudot. Je ne saurais, par conséquent, trouver opportun de continuer à la discuter.

« Nous ne pouvons, en effet, supprimer la juridiction administrative en appel, alors qu'elle doit être, quant à présent au moins, maintenue en première instance.

« Il est évident que si les conseils de préfecture continuent à juger le contentieux administratif — et il ne saurait en être autrement," alors môme que l'Assemblée accepterait la proposition faite par l'honorable M. Raudot, puisque la loi actuelle est relative uniquement au conseil d'État, — il faut bien conserver une juridiction supérieure pour se prononcer sur les appels interjetés. Je ne veux donc point entrer dans le fond du débat.

« Je constate seulement qu'il y a des procès qui, s'ils étaient débattus entre particuliers, iraient devant la justice ordinaire; le gouvernement et ceux qui soutiennent ses droits pensent qu'il n'est pas possible de les soumettre aux juges ordinaires, et qu'il faut un juge spécial sur lequel on puisse agir, non pas seulement par la séduction, comme on le disait, mais peut-être aussi par la crainte de la révocation.

c Eh bien, je dis que de pareilles théories ne devraient plus exister de nos jours, que partout ailleurs qu'en France elles ont été condamnées, et que, s'il est des causes dans lesquelles Tindépendance absolue du juge soit particulièrement nécessaire, ce sont surtout celles dans lesquelles l'intérêt de l'État se trouve engagé.

« Je n'entre pas plus avant dans le fond de la question ; je me borne à faire observer qu'il ne peut y avoir aujourd'hui qu'une chose utile à faire, c'est d'adopter l'amendement de l'honorable M. Savary, et, si je me permets de venir appeler sur cet amendement l'attention de l'Assemblée, c'est parce que l'honorable M. Savary , légitimement empêché, n'est point ici pour le défendre.

« Cette question est excessivement importante, importante à deux titres, puisque, si la solution doit être dans le maintien de la juridiction administrative, ce sera une contradiction avec les principes pratiqués dans tous les pays civilisés qui nous entourent, et que si, au

contraire, elle est dans un retour à la justice ordinaire , ce sera une m. 9. rupture avec des habitudes fort anciennes et un certain trouble dans les pratiques de Tadministration.

c Si telle est sa gravité, comment pourrions-nous la trancher accessoirement ?

« Il faut évidemment une discussion principale; il faut que le débat ait plus d'ampleur, plus d*étendue ; qu'on nous apporte ici tous les documents qui peuvent servir d'éléments de décision. Ce n'est pas à propos d'une loi où la question ne s'introduirait qu'incidemment qu'elle peut être utilement résolue.

€ Revenons donc à la proposition si sage de M. Savary ; j'en remets le texte sous vos yeux ; elle consiste uniquement à introduire ces quelques mots avant l'artide 9 en discussion : « ... jusqu'à ce qu'il ait été statué par une loi sur l'ensemble de la juridiction contenlieuse... >

« Je crois que la commission s*oppose à l'admission de cet amendement, et la raison qu'elle en donne est, si je ne me trompe, celle-ci...

M. Raudot se rallie à l'amendement de M. Savary.

M. Bérenger (de la Drôme). «M. Raudotdéclare qu'il se rallie à l'amendement de M. Savary. Mais je répète que la raison que donne la commission pour s'opposer à l'admission de l'amendement deM. Savary, c'est que la loi n'a pas en vue de statuer d'une manière définitive, et que lorsque la question pourra être disculée au fond devant l'Assemblée, peu importera qu'un autre principe ait été posé par une loi précédente. Je pense le contraire, dans l'intérêt de la loyauté de la discussion qui doit avoir lieu prochainement, car on m'informe que le rapport relatif à la juridiction des conseils de préfecture est sur le point d'être déposé *, et que, par conséquent, l'Assemblée sera très-prochainement saisie.

* Le rapport de M. Amédée Lefèvre-Poolalis, sur celte question, a été déposé à l'Assemblée nationale le 14 juin 187^ (qo 1217); il conclut à la suppression des conseils de préfecture. La conséquence forcée de cette disposition serait, suivant lui^ lasuppression du conseil d'Etat comme juge d*appel des décisions du conseil de préfecture et probablement aussi l'abolition, un jour à venir, de toute autre juridiction administrative

Nous ne partageons en aucune façon Topinion que ces 'conclusions, tendent à faire prévaloir ; nous avons la ferme conviction qu'elles seront écartées par l'Assemblée, et, qu'une fois de plus, le principe^de l'unilé de ( jurisprudence en matière administrative sera expressément reconnu et consacré; mais, cela ^ne nous empêche pas de rendre hommage ici au (aient, à l'érudition, à l'impartialité dont M. Amédée Lefèvre-Pontalis a fait preuve dans son remarquable rapport sur cette importante question.

Art. s|. € Il importe, pour que celte discussion soit entière, qu'il n'y ait point de préjugé dans une décision que celte Assemblée aurait rendue, non pas quelques années, non pas quelques mois, mais quelques jours auparavant. Je désire, en un mot, qu'il y ait dans le texte même de la loi une réserve qui indique neltement qu'on ne pourra tirer argument des principes qu'elle consacre.

€ Je demande donc à l'Assemblée de vouloir bien adopter la proposition de M. Savary. »

M. Gaslande. t C'est vous qui préjugez la question, c'est vous qui infirmez d'avance la juridiction administrative. »

M. Bérenger {de la Drôme). « Pas du tout ! •

M. Gaslonde. % Il est bien entendu que tout est réservé ; mais n'inscrivez pas dans votre loi une déclaralion qui tendrait àôter àlajustice administrative toute force mqrale, en même temps que vous admettez que cette justice doit continuer à s'exercer. »

M. Batbie, rapporteur. «Messieurs, l'honorable M. Bérenger est dans le vrai lorsqu'il dit que la discussion ne peut pas être utilement continuée en ce moment.

« J'avais moi-même, lors de la première lecture, fait observer à l'Assemblée qu'on ne pouvait pas supprimer la juridiction contentieuse en appel, avant de s'occuper de la juridiction contentieuse du premier degré.

« Quant à l'amendement de M. Savary, la commission vous en demande le rejet par une raison qui nous parait décisive. De deux choses l'une, ou cet amendement préjuge la question, ou il ne la préjuge pas. Si l'amendement préjuge la question, vous ne pouvez pas, à un degré quelconque, laisser s'introduire une solution préparatoire ou interlocutoire, sans laisser marcher la discussion jusqu'à la fin. S'il ne la préjuge pas, nous le considérons comme inutile. Il serait bien entendu, en tous cas, si vous votiez cet amendement, que vous laisseriez la question entière. L'amendement de M. Savary étant sans utilité, nous en demandons le rejet ; mais nous sommes d'accord avec les auteurs de l'amendement, pour reconnaître que la discussion doit être complète quand viendra la Joi sur les conseils de préfecture. »

M. Amédée Lefèvre-Pontalis. « Je suis chargé par la commission à laquelle vous avez renvoyé le projet de loi de M. Raudot sur la décentralisation', de vous présenter un rapport qui tend à la suppression

1 Voir la note d? là pag) précéddQle.

des conseils depréfecture. Ce rapport sera déposé d'ici à peu de jours. a«i. 9^ Après les réserves qui viennent d'être faites, et que la commission relative à la loi du conseil d'État accepte, je crois que les partisans de la suppression d^ conseils de préfecture n'ont rien autre chose à faire que de prendre acte de ces réserves, et qu'il vaut mieux renoncer à faire statuer sur Tamendement de M. Savary. »

L'amendement de M. Savary, c jusqu'à ce qu'il ait été statué par une loi sur l'ensemble de la juridiction contentieuse, le conseil d'État statuera souverainement... » mis aux voix> n*est pas adopté.

L'article 9 est mis aux voix et adopté.

TITRE lïl.

Formes de procéder.

Le conseil d'Etat est divisé en quatre sections, dont trois seront chargées ah. lO. d'examiaer les affaires d'admini:>tration pure, et une de juger les recours contentieux.

La section du contentieux sera composée de six conseillers d'Etat et du vice-président du conseil d'Etat ; les autres sections se composeront de quatre conseillers et d'un président.

Les présidents de section sont nommés par décrets du président de la République et choisis parmi les conseillers en service ordinaire. — Le ministre de la justice a le droit de présider les sections, hormis la soction du contentieux. — Les conseillers en service ordinaire sont répartis entre les sections par décrets du président de la République. Les conseillers en service extraordinaire, les maîtres des requêtes et les auditeurs sont distribués entre les sections par arrC'tcs du ministre de la Justice, suivant les besoins du scrAice. Les conseillers en service extraordinaire ne peuvent pas être attachés à la section du contentieux.

Un règlement d'administration publique statuera sur l'ordre intérieur des travaux du conseil, sur la répartition des affaires entre les sections, sur la nature des affaires qui devront être portées à l'assemblée générale, sur le mode de roulement des membres entre les sections, et sur les mesures d'exécution non prévues par la présente loi.

Division en sections. — t En combien de sections sera divisé le personnel du conseil d'État, dit le rapport de M. Batbie ? A qui appartiendra le droit de fixer le nombre des sections? Le projet du gouvernement portait que cette division serait faite par des décrets du président de la

Art. 10, République. Plusieurs membres de la commission ont proposé de fixer cette division dans la loi même. Mais la majorité a pensé que cette répartition législative aurait des inconvénients en cas de suppression ou de création d*un ministère ; car il faudrait toucher à la Iqi pour modifier la division^ ce qui serait une gène sans utilité. Il est vrai que la loi de 1852 avait elle-même divisé le conseil d*État en cinq sections, mais par une autre disposition (Art. 10, § dernier) elle autorisait les modifications par décret. Nous avons fixé à cinq le nombre des sections sans déterminer les attributions de chacune d'elles, ce soin étant réservé au président de la République. Chacune sera composée d'un président et de quatre conseillers, sauf celle du contentieux qui aura sept membres. Ainsi les conseillers en service ordinaire seront au nombre de 28, le président du conseil d'État et les présidents de sections compris. »

On a vu plus haut (article 1*0 que les conseillers ordinaires ont été ramenés à 22.

Présidents de sections : c La nomination des conseillers par TAssemblée, portait le premier rappoit de M. Batbie, nous a paru entraîner la désignation du président du conseil d*État et des présidents de section par leurs collègues. Le choix par l'élection ne pourra qu'être le résultat d'une confiance et d'une Sympathie qui donneront de l'autorité aux présidents et rendront plus rapide l'expédition des affaires.

« Pour les présidents de section, nous n'avons pas renfermé le droit de suffrage ni le droit d'éligibilité dans chacune des sections spéciales. Nommés par l'assemblée générale, les présidents auront dans leur section une situation plus importante que s'ils étaient sortis d'une élection restreinte. On pourra d'ailleurs par ce moyen donner l'avancement sur le corps entier et prendre les plus capables, à quelque section qu'ils appartiennent. »

Dans son second rapport, ainsi qu'on l'a indiqué plus haut, la commission attribue au gouvernement la nomination des présidents de section, t Nous craindrions, est-il dit dans ce dernier document (voir page 128) , si vous mainteniez l'élection par les conseillers du président et des présidents de section, que le conseil d'État ne tendit à s'isoler du gouvernement. En donnant au chef du pouvoir exécutif le choix des présidents, vous prendriez une mesure propre à entretenir les rapports de confiance entre l'administration active et l'administration consultative. »

ABT. ii, 12 et 13.

1 1 . Les conseillers en service extraordinaire ont voix délibérative, soit à l'as- Ait. ii, semblée générale, soit à la section, dans les affaires qui dépendent du dé- **•* *3, partement ministériel auquel ils appartiennent. Ils n*ont que voix consultative dans les autres affaires.

Les maîtres des requêtes ont voix délibérative soit à l'assemblée générale, soit à la section, dans les affaires dont le rapport leur a été confié, et voix consultative dans les autres.

Les auditeurs ont voix délibérative à leur section et voix consultative à rassemblée générale, seulement dans les affaires dont ils sont les rapporteurs.

12. Le conseil d'Etat, en Assemblée générale, ne peut délibérer si treize au moins de ses membres, ayant voix délibérative, ne sont présents.

En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Les sections administratives ne peuvent délibérer valablement que si trois conseillers en service ordinaire sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante.

13. Les décrets rendus après délibération de TAssemblée générale mentionnent que le conseil d'Etat a été entendu.

Les décrets rendus après délibération d*une ou de plusieurs sections mentionnent que ces sections ont été entendues.

Sur Tarlicle 1 1, M. Fresneau (3 mai 1872) demande si tous les conseillers extraordinaires attachés à la section auront voix délibérative dans les questions complexes comme celle du budget, — ainsi le vote d'un budget des recettes, qui est un des plus importants qui puisse être soumis aux délibérations d'un conseil d'État, n'intéresse pas moins le service des contributions directes ou indirectes, que celui des douanes, des postes, des forêts. Tous les membres appartenant à la section des finances auront donc voix délibérative.

Af . BatbiCy rapporteur : « Le conseil d'État, avec les attributions qui lui sont conférées par le projet de loi, n'aura pas à préparer le budget. >

M. Fresneau : c Par décret, on peut soumettre ces questions de finances à son examen et lui demander des avis ; ce sont là des attributions absolument politiques qui peuvent lui être ainsi conférées. »

M. Batbie : « Sous la Restauration, pendant le gouvernement de Juillet^ le conseil d'État ne préparait pas le budget ; il le préparait sous l'Empire, puisqu'à cette époque toutes les lois sans exception, môme les lois de finances, devaient être préparées par le conseil d'État. Mais

A'eiVs. ^® ^"® °^^ ^^"^ proposons aujourd'hui, c'est d'établir le conseil d'État avec les attributions qui lui étaient conférées par la loi de 1845.

« Je reconnais cependant que le gouvernement aurait le droit de renoncer à celte dispense et pourrait renvoyer au conseil d'Élat la préparation d'une loi de finance?, même du budget des recettes et des dépenses.

« Dans ce cas — que j'admets, bien qu'invraisemblable, — les conseillers en service extraordinaire ne voteraient que sur les chapitres qui dépendraient de leur administration. Ainsi le conseiller en service extraordinaire pour les douanes ne voterait que sur la section des douanes ; le conseiller en service extraordinaire pour les postes, ^'il y en avait un, ne voterait que sur la section des postes.

<c En résumé, dans les matières complexes, comme celles dont i arle M. Fresneauj les conseillers en service extraordinaire ne voteraient que dans les questions relatives aux services qui sont placés sous leurs ordres. »

L'article 11 est voté ainsi que les articles 12 et 13.

Art, 1». Le gouvernement peut appeler à prendre part aux séances de rassemblée ou des sections, avec voix consultative, les personnes que leurs connaissances spéciales mettraient en mesure d'éclairer la discussion.

« Nous vous proposons, dit M. Batble dans son premier rapport, d'adopter la disposition du projet du gouvernement qui permet d'appeler toutes les personnes capables de donner au conseil des renseignements sur une question déterminée. Le service extraordinaire fournira sans doute les lumières de la pratique pour les cas les plus fréquents; mais il pourrait se présenter des affaires sortant du cercle des connaissances administratives et pour lesquelles il faudra recourir à des spécialistes.

c La faculté que nous donnons au conseil d'État d'appeler officiellement ces derniers complétera le service extraordinaire. »

Voir les notes sur l'article 1*' « service extraordinaire.

ART. iô, 46,47, 48 ET 49.

Mode de procéder à suivre pour les affaires contentieuses,

45. La section du contentieux est chargée de diriger Tinstniclion écrite cl au. i5è de préparer le rapport des affaires contentieuses qui doivent ôtre jugées par le ^^' conseil d'Ëlal. Elle ne peut délibérer que si trois au moins de ses membres,

ayant voix délibérative, sont présents.

En cas de partage, on appellera le plus ancien des maîtres des requêtes présents à la séance. — Tous les rapports au contentieux sont faits par écrit.

46. Trois maîtres des requêtes sont désignés par le Président de la République pour remplir au contentieux les fonctions de commissaire du gouvernement. — Us assisteront aux délibérations de la section du contentieux.

17. Le rapport est fait, au nom de la section du contentieux, à l'assemblée publique du conseil d'Etat statuant au contentieux. Cette assemblée se compose : 1® des membres de la section ; 2» de six conseillers en service ordinaire pris dans les autres sections et désignés par le vice-président du conseil délibérant avec les présidents do section. — Les conseillers adjoints à la section du contentieux ne peuvent y être remplacés que par une décision prise dans la forme qui est suivie pour leur désignation.

48. Après le rapport, les avocats des parties présentent leurs observations orales. — Les questions posées par les rapports sont communiquées, sans déplacement, aux avocats, quatre jours au moins avant la séance. — Le commissaire du gouvernement donne ses conclusions dans chaque affaire.

49. Les affaires pour lesquelles il n'y a pas de constitution d'avocat ne sont portées à l'audience publique que si ce renvoi a été demandé par Tun des conseillers d'Etat de la section, ou par le commissaire du gouvernement à qui elles sont préalablement communiquées. Si le renvoi n'a pas été demandé, ces affaires sont jugées par la section du contentieux, sur le rapport de celui de ses membres que le président en a chargé et après les conclusions du commissaire du gouvernement.

Dans son exposé, le gouvernement faisait remarquer qu'il n'était pas possible de reproduire le mode adopté par la loi de 1849, sans que les affaires n'eussent à en souffrir beaucoup. Sous le régime de cette loi, la section du contentieux, avec un travail assidu, ne jugeait qu'environ 700 affaires par an; aujourd'hui, le nombre annuel de ces affaires s'élève à 1,500 et la progression est croissante. 11 importe donc d'en revenir au système de 1806, consacré et amélioré par une série d'ordonnaaces jusqu'à la loi du 19 juillet 1845.

Voici cette organisation : une section spéciale du contentieux, qui

Art. 15 à conserve le dépôt des tradilions juridiques, dirige rinstruction écrite, fait une étude préalable des affaires au moyen des mémoires et des pièces qui y sont jointes et les soumet ensuite à rassemblée du conseil d'État, jugeant en audience publique. A cette audience publique, les avocats peuvent compléter leurs mémoires par des observations orales ; le commissaire du gouvernement donne ses conclusions ; puis rassemblée délibère. Les articles 1 5, 16, 17, 18 et 19 consacrent ce mode de procéder.

L'assemblée du conseil d'État jugeant au contentieux en séance publique doit-elle se composer de tous les membres du conseil ? On avait suivi ce système en 18/i5 ; en 18/i9, la section du contentieux, composée de 9 membres, jugeait seule. En 1852, on avait adopté une combinaison mixte qui a donné de bons résultats (l*2idjonction à la section du contentieux de membres pris dans les autres sections). C'est celte combinaison que le gouvernement et la commission ont fait adopter par rassemblée. Elle est consacrée pour les articles 17 et 21.

€ Elle ne f eut délibérer » Cette disposition est reproduite de

l'article 38 de la loi du 3 mars 1849, avec cette différence que, sous l'empire de cette dernière loi, la section ne pouvait délibérer que si 7 membres au moins étaient présents, et elle se composait (art. 36) de 9 membres, tandis qu'aujourd'hui elle se compose de 6 conseillers et du vice-président du conseil d'État, et le minimum exigé est de 3 membres.

L'article 16 est la reproduction de l'article 20 de la loi du 10 juillet 1845; les articles 17 et 18 sont conformes à la loi du 19 juillet 1845 (Art. 21) et à celle du 3 mars 1849 (Art. 37).

Art. ao. ^^^ membres du conseil d'Etat ne peuvent parliciper au jugement des recours dirigés contre les décisions qui ont été préparées par les sections ' auxquelles ils appartiennent, s'ils ont pris part à la délibération.

Disposition reproduite de l'article 22 de la loi du 19 juillet 1845.

ART. 2i.

L'assemblée du conseil d'Etat statuant au contentieux ne peut délibérer Art. si, qu'en nombre impair ; elle ne décide valablement que si neuf membres au moins ayant voix délibérative sont présents.

Pour compléter rassemblée, les conseillers d'Etat absents ou empêchés peuvent être remplacés par d'autres conseillers en service ordinaire, suivant l'ordre du tableau.

M. Gaslonde fait adopter (3 mai 1872) une rectiflcalion ; la conamission n'a pas voulu, dit-il, admettre la voix prépondérante du président du contentieux, pour prévenir autant que possible les arrêts de partage et je suis de son avis ; il est évident que sa pensée est que l'assemblée, délibérant au contentieux, ne peut le faire qu'en nombre impair ; une disposition analogue se trouve dans la loi organique de 1849 ; c'est une omission que de ne l'avoir pas reproduite.

M. Batbie, rapporteur, propose d'ajouter t Ne peut délibérer

qu'en nombre impair, elle » ; Adopté.