PAR

Paul-E. GIRARD

UGD.BAT BIBL.

f, ACAD.

Président : M. A. SOUCHON, professeur.

{ MM. HITIER

Suffragants : PERCEROU professeurs.

PARIS LIBRAIRIE NOUVELLE DE DROIT ET DE JURISPRUDENCE ARTHUR ROUSSEAU. EDITEUR 14, RUE SOUFFLOT, ET RUE TOULLIER, 13

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Le monopole des assurances par l'Etat a fait l'objet en France de projets nombreux dont les premiers remontent à 1848. Toutelois les études tendant à la réalisation pratique de cette réforme ne sont devenues vraiment sérieuses, n’ont été faites avec l’idée d'aboutir que depuis quelques années. La majorité des députés composant la Chambre actuelle est favorable à l’établissement du monopole. Plusieurs propositions de loi, dont nous étudierons plus loin les dispositions, ont été déposées, rapportées avec avis favorable et sont susceptibles d’être adoptées, plus ou moins modifiées, par le Parlement.

Il est donc tout à fait intéressant et d'actualité d'étudier les avantages et les inconvénients d’un monopole possible des assurances, de se rendre compte des conditions dans lesquelles il pourrait fonctionner, des profits ou des pertes qui en résulteraient pour l'Etat et les

assurés, de la situation des établissements expropriés €t des employés privés de leur emploi.

Mais le champ d'action des assurances est bien vaste. Il est évident que le monopole ne pourrait s'établir de la même façon pour chacune des branches : incendie, vie, accidents ou assurances agricoles. L'assurance-incendie, par exemple, est très développée en France. Presque tous les immeubles de notre pays sont assurés à des sociétés anonymes très puissantes qui détiennent un véritable monopole de fait et réalisent de gros bénéfices. Cette situation semblerait donc, à première vue, très favorable pour l'établissement d’un monopole d'Etat. Les conditions seraient toutes différentes notamment pour les assurances sur la vie humaine et surtout pour les assurances contre les accidents du travail. Pour ces deux branches, la sphère d'action d’un monopole d’Etai serait certainement plus Hmilée et semblerait plus aléatoire que pour les assurances-incendie.

C'est pourquoi le monopole de l’assurance-incendie est proposé en première ligne. Son étude présente donc un intérêt tout particulier. C’est à celle-ci que nous nous jimiterons. ;

Toutelois, avant d'examiner le monopole des assurances-Incendie en lui-même, il faut se rendre compte des principes directeurs qui font agir ses promoteurs. Ceuxci en proposant cette nouvelle extension des attributions de l'Etat sont poussés par deux mobiles tout à fait différenis.

Les uns voient dans le monopole un moyen de rendre l'assurance moins onéreuse pour les assurés tout en les garantissant plus efficacement. Dans cet ordre d'idées, l'Etat déposséderait les organes qui pratiquent actuellement l'assurance pour faire mieux qu'eux pour le plus grand bien de tous. En se plaçant à ce point de vue, le monopole ne devrait rien coûter à l'Etat, mais ne devrait rien lui rapporter non plus.

Les autres, au contraire, ne considèrent dans l’établissement du monopole qu'un moyen de procurer de gros profits à l'Etat, qui a sans cesse besoin d'augmenter ses revenus.

Reprenons ces deux manières d'envisager la question pour les développer et mieux nous mettre à même d'en constater l'influence dans les diverses méthodes proposées pour faire fonctionner le monopole. C’est là notre seul but, aussi ne nous attarderons-nous pas à cet examen préliminaire qui a fait l'objet de longs développements dans un ouvrage récent (1).

D'après les théories des individualistes et d'Adam Smith en particulier, le rôle de l'Etat doit consister uniquement à garantir le fonctionnement normal de l’activité des individus, à respecter et encourager l'initiative privée. Son intervention dans le domaine économique doit se borner à ia gestion d’un petit nombre d’entreprises d'intérêt général, dont l'exploitation trop peu ré-

(1) RerewgauD. Le Monopole des assurances-Incendie, Thèse Paris 1911, page 71 et sqq.

munératrice ne peut être effectuée par les individus. Il en est ainsi, par exemple, pour les postes,

Toutelois, si l'Etat laisse pour toutes les autres branches du commerce et de l'industrie, le champ libre à l'aclivité des citoyens, il n’en abdique pas pour cela son pouvoir réglementaire. C’est une attribution dont il doit faire usage avec une grande prudence, mais qu'il doit exercer parfois notamment en matière d'assurance. En effet, l'intérêt des assureurs disposant d'une puissance économique considérable et de gros capitaux, peut se trouver en contradiction avec l'intérêt du public en général. D'autre part, l'assurance ne peut être abordée avec des chances de succès, sans ruiner les assureurs et porter un grave préjudice aux assurés que dans certaines conditions. Ces principes de liberté avec d'indispensables mais légères restrictions ont, jusqu'à ce jour, servi de base au régime français des assurances.

La théorie libérale est vivement combattue par les économistes qui considèrent comme utile une intervention plus active de l'Etat dans le domaine économique.

Ces idées se trouvent remarquablement exposées dans les ouvrages du célèbre professeur allemand Wagner. Celui-ci, sans aller jusqu'au collectivisme, jusqu'à la socialisation des moyens de production, estime pourtant que, dans le libre jeu de l’individualisme, le faible est trop souvent opprimé par le fort. Or, l'Etat, en raison de sa loi fondamentale, doit s'opposer à cette oppression. Îl ne faut pas de nivellement matériel, mais la li-

berté individuelle doit être restreinte, les attributions de l'Etat élendues, afin d'empêcher un petit nombre de profiter de cette liberté pour porter préjudice aux autres citoyens. Dans ce but donc, l'Etat se trouve amené à transformer en services publics des industries qui se rapportent à l'intérêt général.

Or, l'assurance rentre au premier chef dans cette catégorie d'industries, Les compagnies prélèvent des bénéfices considérables tout à lait hors de proportion avec le service rendu. Le taux des primes est trop élevé pour les risques couverts. Le montant des indemnités alloués ne s'élève guère, en y ajoutant les frais d’expertises, d’instances judiciaires, etc., à plus de 50 0/0 des primes encaissées. L’inégalité est encore beaucoup plus accentuée si l’on considère les contrats séparément. Alors en effet que la prime est généralment très basse quand 1! s'agi de grosses affaires que les Compagnies se disputent, la redevance devient beaucoup plus élevée pour garantir les petits risques. Il y a progression à rebours des tarifs au détriment du faible qui doit accepter des conditions léonines.

D'autre part, les contrats, qui devraient être régulièrement discutés, sont en réalité établis par les compagnies seules et ils contiennent toutes les clauses défavorables à l'assuré qu'il plaît à celles-ci d’y insérer. D'ailleurs, toutes les demandes d'assurance ne sont pas agréées ct les compagnies refusent de garantir certains mauvais risques à n'importe quel prix.

Or, cette situation est intolérable. Il importe que cha-

que citoyen puisse garantir par le moyen de l'assurance, la conservation de son patrimoine. Il y a un intérêt social à empêcher chaque citoyen de courir le risque de voir anéantir par le feu le fruit de son travail. Si lPindividu a accepté de voir restreindre sa liberté pour vivre en société, c’est pour pouvoir retirer de la vie collective des avantages correspondants. Or, l’un de ces principaux avantages consiste dans la garantie que doit fournir l’état de société pour la conservation des biens de chacun. Donner à tous les moyens de s'assurer dans les meilleures conditions rentre donc dans les attributions de l'Etat. Sa gestion devrait permettre d'assurer aussi exactement que possible l'équivalence entre le service rendu et sa rétribution. L'Etat serait d'autant plus en mesure de réduire celle-ci à son minimum que la suppression de la concurrence existant entre les compagnies privées et la concentration en un seul organe de la gestion des assurances dans le pays diminueraient dans une très forte proportion les dépenses d'administration.

Tels sont les principaux arguments que font valoir les économistes interventionnistes en réclamant le monopole des assurances. Les premières propositions présentées en France semblent s'inspirer de ces idées. L’exposé des motifs du projet de décret du 8 juin 1848 (1), dont Duclerc, ministre des Finances d'alors, est l’auteur en

(1) Ce projet de décret fut précédé d’une proposition de Louis Blanc du 1% mai 1848, tendant à la transformation en monopole d'Etat de toutes les assurances et d’un proiet de Garnier-Pagès du 8 mai 1848. Garnier-Pagès fut le prédécesseur de Duclerce au ministère des Finances,

fait foi. Voici les passages les plus significatifs à cet

égard : « Les institutions de prévoyance sont les agents

les plus actifs et les plus certains de la prospérité sociale, Meltre autant que possible la fortune privée à l'abri des désastres résultant de l'indifférence et de l'imprévoyance humaine est tout à la fois un devoir et un droit pour tout gouvernement qui à sérieusement à cœur les intérêts dont la haute protection lui est confiée.

« Le principe des assurances contre l'incendie se he essentiellement à l’ordre et concourt puissamment au développement de la fortune publique. Conserver la propriété, faciliter les moyens de crédit au commerce et à l'industrie, telles sont les conséquences de l’assurance contre les événements que chacun peut bien prévoir mais que nul ne saurait empêcher. Quelle plus grande mission, pour un gouvernement que de généraliser, dans son application, un principe qui, jusqu'à présent, en France, n’a que très imparfaitement pénétré dans les habitudes ou l'esprit des populatons ! »

Les auteurs du décret escomptaient bien pourtant que

le monopole porcurerait à l'Etat un bénéfice net de ?4

millions par an mais cette ressource ne devait être cie

provisoire et la dépossession des compagnies devait

avoir pour but principal l'amélioration des conditicas

de l'assurance : « Le but des Sociétés d’assuranc s,

continuait en effet l'exposé des motifs, est la spécu'a-

tion : leur tendance naturelle est donc l'augmentation du taux des primes. Le gouvernement, au contraire, lorsque l’état de nos finances le permettra, pourra diminuer ses tarifs d’une manière considérable et les propriétaires jouiront d'une décroissance de charges qu'ils n'ont jamais à espérer de l’industrie privée. »

Les auteurs des propositions plus récentes (2) ne se

(2) Voici les principales propositions présentées postérieurement au projet de décret de M. Duclerc:

1851. — Projet de M. Huguenin, ayant pour but de conférer à l'Etat le monopole des assurances contre l'incendie. Cette proposition fut rapportée par M. Béchard le 10 mai 1851.

1857. — Projet de décret soumis par le gouvernement au Conseil d'Etat (création d’une caisse générale des assurances agricoles sérées par l'Etat).

1879. — Projet de M. Vacher tendant à la création d’un service d'assurances contre l’incendie sous le contrôle et la surveillance de l'Etat,

1882. — Proposition Langlois sur l’organisation par l'Etat de l'assurance générale agricole. Cette proposition fit l’objet, le 18 mars 1882, d’un rapport sommaire de Îa part de M. Tisserand, tendant à la prise en considération. Il y eut discussion à la Chambre sur ce point le 31 mars 1882. La Chambre décida la prise en considération. Il n’a pas été trouvé trace de la suite donnée.

1886 (25 octobre), 11 février 1890, 2 juin 1894. — Propositions Bourgeois ayant pour but de fonder une association communale et départementale d'assurances mutuelles contre l'incendie. Ces propositions successives, prises en considération, ne furent jamais discutées.

1890. — Projet de M. Quintaa (assurance agricole par l'Etat.)

1893. — Propositions relatives à la création de caïsses nationales ou départementales d'assurances agricoles, présentées par MM. de Cassagnac, Jonnart, Rey et Lachèze, Rivet et Cholet et Philippon.

1894 (24 avril). — Proposition Viger en vue d’instituer avec le concours de l'Etat, des caisses d'assurances mutuelles contre les risques agricoles, grêle, mortalité du tétail. Ce projet fit l'objet d’une enquête auprès des Compagnies d'assurance et des Chambres de commerce. Cette proposition ne paraît pas avoir été rapportée ni discutée,

préoccupent plus qu'à titre accessoire de l'utilité sociale du monopole des assurances. Pour eux, le monopole se jusifie en premier lieu par la nécessité de fournir à Etat les ressources indispensables pour faire face à ses dépenses croissantes. Ce point de vue est énoncé sans ambage, dès le début de l'exposé des motifs de l’une des dernières propositions présentées, celles du député Couderc (1) : « La création des grands monopoles d'Etat « est un des articles les plus importants du programme « républicain radical-socialiste. Ces monopoles, consti- « tués par l'Etat et gérés par lui, ont pour but de pro- « curer à la démocratie de ce pays les ressources in- « dispensables à la réalisation des réformes, politiques, « économiques et sociales. L'institution des retraites ou- « vrières, l'enseignemeñt intégral, le nécessaire ‘déve-

1894 (6 juillet). — Proposition Bourgeois ayant pour but de conférer à l'Etat, le monopole des assurances contre l’incendie. Cette proposition fut rapportée le 24 février 1896 par M. Paulmier. (J. O. ann., n° 1805.)

1908 (27 février). — Proposition Carlier en vue de l’organisation du monopole sans obligation des assurances en général. Cette proposition,. d’un caractère nettement socialiste, à particulièrement pour objet de procurer les fonds nécessaires pour les retraites aux vieillards. (J. O. ann., n° 1543.) ,

1909 (12 juillet). — Proposition Couderc. (J. O. ann., n° 2690.)

1910 (15 mars). — Rapport Ferdinand Buisson sur les propositions Carlier et Couderc. (J. O. ann., n° 8212.)

1910 (10 juin). — Proposition Dumont. (J. O. ann., n° 43.)

1910 (13 juin), — Proposition Vaillant. (J. O. ann., n° 81.)

1910 (8 juillet). — Proposition Tarbouriech. (J. O. ann., n° 289.)

Nous tiendrons compte particulièrement, dans le cours de notre travail, de la proposition Couderce, qui paraît la plus sérieuse et la mieux étudiée, ainsi que du rapport de M. Buisson qui semble également avoir été rédigé après un examen attentif de la question.

() J. O0, Doc. Parl., 24 oct. 1909, ann, n° 3212,

loppement des travaux publes, R gratuité de la juslice, les œuvres de solidarité sociale, etc... reprèsentent d'énormes dépenses auxquelles, le plus tôt possible, le pays républicain devra parer progressivement mais inévitablement par la création de ressources correspondantes.. Prélever de nouveaux impôts sur ie propriétaire, l'agriculteur, le commerçant serait une opération déplorable qui porterait un coup mortel au développement normal de la prospérité publique. C'est donc dans ce but hautement avoué, considéré par nous comme nécessaire el s'imposant inéluctablement à tous les républicains dignes de ce nom, d'augmenler les revenus de la nation par la création de monopoles d'Etat que nous déposons notre projet. + . Nous avons indiqué la nécessité de nous procurer des ressources à l'aide des monopoles d'Etat, parce que nous sommes dans l'impossibilité de nous en créer ailleurs ou autrement. »

On ne peut être plus catégorique. On trouve bien, il

est vrai, de ci, de là, tant dans la proposition Coudere

que dans la proposition Carlier et le rapport Buisson,

des périodes qui font ressortir l'utilité sociale de l'assu-

rance, mais ce n'est qu'un souvenir de théories ancien-

nes, tout à fait en contradiction du reste avec la réforme

proposée. Celle-ci,en effet,n’a plus pour but de fournir

l'assurance à meilleur marché, mais de donner de nouvelles ressources à l'Etat, même en élevant le taux des primes actuellement pratiqué. Done, non seulement il

n’y a aucune analogie, mais 1] y a même antinomie entre ces deux systèmes.

Or, nous nous sommes donné pour but de considérer les conditions de fonctionnement du monopole et les conséquences de ce fonctionnement, en nous basant sur les propositions faites actuellement en ce sens. Dans ces conditions, nous n'aurons nullement 4 discuter l'insütution du monopole au point de vue scientifique et théorique auquel se placent les économistes partisans du principe de l'intervention de l'Etat, Nous nous bornerons à examiner si l'établissement du monopole, tel qu'on veut l'établir, est possible et désirable.

Dans ce but, nous rechercherons d'abord quels enseignements il est possible de tirer de ce qui a pu étre fait dans le même ordre d'idées à l'étranger.

Cette étude préliminaire terminée, nous examinerons dans quelles conditions l'organisation du monopole pourrait être réalisée par l'Etat.

Après avoir essayé de déterminer les dépenses que nécessiterait cette organisation, nous pourrons aborder la partie principale de notre travail : les conséquences financières du monopole, ce qu'il pourrait rapporter et quelles charges en résulteraient pour les assurés,

Enfin, après avoir essayé de faire ressortir la situation des assurés avant et après l'établissement du monopole. nous aurons tous les éléments nécessaires pour nous rendre compte, si, ainsi que nous l'avons dit plus haut, l'institution du moncpole des assurances sur l'incendie

est chose possible et désirable.

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Le Monopole des Assurances sur l'incendie à l'étranger.

Il semblerait superflu de nous livrer à une étude approfondie de l’organisation de l’assurance-incendie par l'Etat à l'étranger. Ce travail, qui d’ailleurs a fait l’ob- Jet d'ouvrages très complets (1), serait sans utilité pour le but que nous poursuivons. Il nous suffira de rechercher s’il existe dans d’autres Etats des institutions analogues au monopole dont on propose de doter la France et de voir quel exemple on en peut tirer.

(1) Pauz ALGrAve. Les assurances contre l'incendie par l'Etat, les provinces ou les villes en Allemagne, 1901.

Les assurances contre l'incendie par l'Etat ou les cantons en Suisse et dans les Pays scandinaves, 1902.

Les assurances contre l'incendie par la province ou la ville en Autriche-Hongrie et en Russie, 1904.

Commençons notre examen par l'Allemagne, le pays

étaliste par excellence.