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coercition, aussi bien à l'égard de ceux qui en font partie qu’à l'égard des dissidents (1).

À la Révolution, les corporations, jurandes et maîtrises furent abolies par la loi du 9 mars 1791, qui décréta la liberté du travail. L’idée fut développée par la loi des 14-17 juin 1791 : « Les citoyens d’un même état ou d’une même profession, les entrepreneurs, ceux qui ont boutique ouverte, les ouvriers et compagnons d’un art quelconque n’ont pas le droit de délibérer, de tenir des registres et de former des règlements sur leurs prétendus intérêts communs... Et si, contre les principes de la liberté et de la constitution, des citoyens attachés aux mêmes professions, arts et métiers, établissent entre eux un accord pour le prix de leurs travaux, leurs délibérations sont déclarées inconstitutionnelles, attentatoires à la liberté et à la Déclaration des droits de l’homme. »

La fin de la société, dans l'idéal révolutionnaire, c'est le libre développement de l'individu; et, parmi les principes qui doivent présider à ce libre développement, la liberté du travail s'impose au premier chef. « Dieu a fait du droit au travail la propriété de chaque homme, parce qu’il lui a donné des besoins qui ne peuvent être satisfaits que par le travail. Et cette propriété est la plus sainte, la plus imprescriptible de toutes (2). »

La foi en ces principes à la Rousseau aveuglait

(1) Voir Levasseur, Histoire des classes ouvrières et de l’industrie en France avant 1789, Rousseau, éditeur.

(2) Lujo Brentano, La question ouvrière, p. 26-27.

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trop complètement les législateurs révolutionnaires pour qu'ils se rendissent compte que la suppression des entraves à la liberté du travail était une réforme insuffisante. Ils négligèrent d'organiser positivement cette liberté nouvelle. Aussi bien, la vie économique du pays, à cette époque de petite industrie, permettait de concevoir l’organisation rationnelle du travail, l'égalité et la liberté des parties au contrat de travail, sans législation positive.

Les choses changèrent rapidement. Bonaparte commença à reconstruire, tandis que la Révolution avait surtout détruit. Il réorganisa toute une série de groupements, mais ni lui, ni les gouvernements qui lui succédèrent n’autorisèrent les groupements corporatifs des travailleurs (1).

Pendant que les pouvoirs publics semblaient les ignorer, les ouvriers croissaient sans cesse en nombre, au cours du dix-neuvième siècle, avec le développement de la grande industrie. Et, en même temps que leur nombre, leur misère croissait, et aussi leur infériorité vis-à-vis de leurs employeurs. La liberté du travail, voulue par la Révolution, n'existe plus quand un ouvrier isolé doit traiter avec des patrons coalisés.

Et, par un curieux retour, c'est au nom de cette même liberté du travail, qui avait fait supprimer les groupements corporatifs, que la classe ouvrière réclamait qu'on les rétablit.

La lutte fut longue. Jusqu'à la loi de 1884 — la loi

(1) L'article 291 du Code pénal confirme absolument la loi du 14 juin 1791.

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de 1864 ne donnait au problème qu’une solution partielle et insuffisante, — les groupements ouvriers, fondés illégalement, furent traqués, dissous, et impuissants.

La loi de 1884 sur les syndicats fut un événement social dont les répercussions n'ont cessé depuis de se faire sentir. Son influence sur la vie politique et économique est incommensurable.

Les syndicats ouvriers, dont nous n’avons à parler ici que parce qu'ils sont les prototypes des syndicats d’instituteurs, ont constamment grandi en nombre et en puissance, depuis 1884.

A l'heure actuelle, et depuis longtemps, la majeure partie de la classe ouvrière est, malgré des résistances . individuelles, emportée par le mouvement syndicaliste. ,

Mais le syndicalisme a débordé les limites que la loi de 1884 semblait lui avoir marquées. A côté des travailleurs qu'un patron paie, d'autres se sont dressés, avec les mêmes revendications : les salariés de l'Etat, les fonctionnaires. Leur mouvement corporalif a grandi, parallèlement au mouvement ouvrier, et sans lui rester inférieur en énergie.

Nous pouvons dès maintenant indiquer, d’un mot, que le parallélisme est complet entre les idées qui ont donné aux deux mouvements leur impulsion première. Les syndicats ouvriers veulent, d'une part, améliorer le sort de leurs membres, et, d'autre part, rebâtir la société sur de nouvelles bases Les syndicats de fonctionnaires veulent, d’une part, améliorer le sort des fonctionnaires, et ce en augmentant les avantages dont ils jouissent et en supprimant les

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passe-drdits nés de l’intrusion parlementaire, et, d'autre part, arriver à une forme nouvelle d’organisation : la décentralisation par services

La décentralisation par services, c’est Ia, nous aurons à y revenir, le point le plus intéressant, au point de vue théorique, du programme des syndicats de fonctionnaires. D’après certains auteurs, comme M. Duguit (1), le syndicalisme fonctionnariste se rattache par là à un ensemble de faits qui occupent dans l'Etat moderne une place de plus en plus importante. C’est, dit M. Duguit, la conséquence de la disparition de la notion de souveraineté une et indivisible, et de l'extension considérable des services publics, particulièrement des services techniques. M. Duguit considère que cette évolution est non seulement inévitable, mais désirable : il n’est pas bon, dans l'intérêt même des services, que le gouvernement ait une influence trop directe sur ce qui regarde les techniciens. D'autre part, l’accroissement constant du nombre des services publics rendrait lä puissance de l'Etat formidable, si les gouvernants exploitaient directement tous ces services. Avec une décentralisation par services conçue rationnellement, c’est-à-dire limitée aux seuls services techniques, avec des fonctionnaires responsables, munis d’un statut légal, et un sérieux contrôle de l'Etat, ce danger sera évité et de nombreux avantages en naîlront.

Cet idéal de M. Duguit est celui vers lequel tendent, en dernière analyse, les revendications des fonc-

(1) Trailé de droit constilulionnel, t. I, $ 78, p. 451 sq.

tionnaires, sous des formes plus ou moins modérées:

Ces revendications sont-elles légitimes, au même titre que celles des ouvriers ? Quelle est leur valeur au point de vue légal ? Telles sont, à propos des syndicats d’instituteurs, les questions que nous aurons à nous poser au cours de cette étude, sans avoir la prétention d'y donner des réponses définitives.

Les instituteurs en face du syndicalisme.

Les faits.

Le mouvement syndicaliste des instituteurs n’est qu’une partie dans un tout très vaste : la tendance syndicaliste s'étend aujourd’hui au corps presque entier des fonctionnaires de l'Etat, plus ou moins ardente, plus ou moins nette, suivant les catégories envisagées.

L'origine du mouvement est fort simple. La loi de 1884, sans être un chef-d'œuvre législatif, réalisait à coup sûr un réel progrès sur la législation — ou plutôt l'absence de législation — antérieure en la matière.

Elle avait été votée en faveur de la classe ouvrière, et on la considère généralement comme ‘destinée, dans la pensée de ses'auteurs, aux seuls travailleurs de l’industrie privée. Il est exact qu'elle apparaît à première vue uniquement comme le point d’aboutissement d’une longue campagne, commencée presque au lendemain de la promulgation du Code civil de 1804, et tendant à faire compléter par une législation ouvrière ce « Code de l’individualisme

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bourgeois et capitaliste » (1). Elle devait néanmoins paraître aux fonctionnaires de l'Etat infiniment séduisante par tous les avantages professionnels, moraux etéconomiques (formation sans autorisation, personnalité civile, possibilité des unions de syndicats, etc.) qu’elle présentait pour les travailleurs groupés sous sa protection.

La loi parut d’autant plus intéressante aux agents de l'Etat que, au moment de sa promulgation, les droits que devait plus tard leur accorder la loi de 1901 leur étaient encore déniés, et que la législation existante ne s'occupait de leurs groupements que pour les interdire.

Aucun article de la loi de 1884 n'exclut explicitement les fonctionnaires de son application : c'était un encouragement de plus pour eux.

La loi leur peut-elle bénéficier ? La question a été discutée. Elle se pose pour nous, au seuil de cet historique : suivant qu’elle sera décidée en un sens ou-un autre, il y aura lieu de dire que le point de départ du mouvement est, ou non, légal.

Dès 1885, la jurisprudence eut à se prononcer, à propos des associations professionnelles de médecins, sur le champ d'application de la loi de 1884. Quoique ne se rapportant pas directement à la question des syndicats de fonctionnaires, l’arrêt de la Cour de cassation du 27 juin 1885 (2) peut leur être étendu, étant donnée la façon précise et impérative dont il délimite la portée de la loi. Il dit ce que la loi avait négligé de dire, et semble combler une lacune fâcheuse.

() Picard, L'évolution historique du droit francais, p. 68. (2) Dalloz, 1886, I, 137. — Sirey, 87, I, 281.

Voiciles passages essentiels deses motifs: « Attendu que la loi sur les syndicats professionnels n’a point été rendue applicable à toutes les professions ; que les travaux préparatoires ont constamment affirmé la volonté du législateur d’en restreindre les effets à ceux qui appartiennent, soit comme patrons, soit comme ouvriers ou salariés, à l’industrie, au commerce, à l’agriculture, à l'exclusion de toutes autres personnes êt de toutes autres professions; que la loi. dans l'article 6... réserve les droits qu’elle confère aux seuls syndicats de patrons et d'ouvriers ; que. elle limite l’objet de ces syndicats à l'étude et à la défense des intérêts économiques, industriels, commerciaux et agricoles, refusant ainsi le droit de former des syndicats à tous ceux qui n’ont à défendre aucun intérêt industriel, commercial ou agricole, ni, par suite, aucun intérêt économique se rattachant, d’une façon générale, à l’un des intérêts précédents. »

La question semblerait donc tranchée, au premier abord : rien dans la loi, à en croire la Cour de cassation, ne permet à quiconque n’est pas salarié du commerce, de l’industrie ou de l’agriculture, de se syndiquer pour défendre ses intérêts, quels qu’ils soient.

L'arrêt fut cependant critiqué par beaucoup d’auteurs. Il reçut même la désapprobation formelle de celui qui paraissait le mieux qualifié pour connaître l'esprit de la loi et son sens véritable, Waldeck- Rousseau. Dans une consultation produite le 8 avril 1897 devant le tribunal de Provins (1), il s'exprime

(1) Voir le rapport de M. Louis Barthou sur les propositions de loi tendant à modifier la loi du 21 mars 1884, Journal officiel, 8° législature, n° 1418, p. 45.

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en ces termes : « Nous n'avons jamais pu admettre que la loi de 1884 ait établi une distinction entre les professions dites libérales et les professions non libérales. Il est difficile d’apercevoir — dès que la loi implique la stipulation d’un salaire, d’une rémunération — où une profession commence, et où elle cesse, d’être libérale. »

Et plus loin, pour définir le champ d'application de la loi : « Appartenir à une même profession, se proposer un avantage professionnel, telles sont en réalité les deux seules conditions exigées pour la formation d'associations permises par la loi de 1884. »

On comprend sans peine comment les syndicats de fonctionnaires peuvent s’abriter derrière une pareille déclaration du promoteur de la loi.

L'arrêt de la Cour de cassation s'était mis aussi en contradiction avec les'travaux préparatoires, en particulier avec ces déclarations faites devant le Sénat par le rapporteur de la loi, M. Tolain (1). € On a cru tout d’abord, parce que la Commission s'était servie des mois « syndicats professionnels », qu’elle voulait restreindre, circonscrire, limiter l'application aux seuls ouvriers qui travaillent manuellement, aux ouvriers industriels. Jamais la Commission n’a eu pareille pensée; elle espère bien, au contraire, que la loi qui vous est soumise est une loi très large dont se serviront un très grand nombre de personnes auxquelles tout d’abord on n'avait pas pensé : les gens de bureau, par exemple, les comptables, les commis et les employés de toute espèce,

(1) Séance du 24 février 1884, Journal officiel, documents parlementaires, p. 451.

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en un mot toute personne qui exerce une profession, ainsi qu’il est dit dans la loi, pourra se servir de la nouvelle législation que vous allez voter. »

L'arrêt semble donc très critiquable, quand on le confronte avec ces intentions des rédacteurs de la loi de 1884. Le gouvernement n’a pas manqué cependant de l’invoquer à maintes reprises contre les syndicats de fonctionnaires.

En fait, du reste, se servant d’une distinction sur la valeur de laquelle nous aurons à nous prononcer, il ne l’a invoquée que contre les fonctionnaires au sens élevé du terme, contre ceux qui détiennent une partie de la puissance publique. Il n’a pas fait de même à l’encontre des agents qui ne sont que des employés et non des fonctionnaires, pour reprendre la distinction de M. Duguit (1), ni à l'encontre des travailleurs manuels employés par l'Etat dans ses entreprises. Encore l’incohérence ne manque-t-elle ‘ pas ici. On a accordé le droit de se syndiquer aux ouvriers des P. T. T., depuis longtemps ; on l’a refusé aux cantonniers et aux égoutiers, dont le travail est tout aussi manuel (2).

Néanmoins, les fonctionnaires aux tendances syndicalistes prétendent se prévaloir de la loi de 1884, et leurs arguments peuvent se ramener à ceci : la loi de 1884 est faite pour les salariés, et destinée à leur permettre de s'unir pour défendre leurs intérêts économiques à l'encontre du patron qui les emploie. Ils se donnent pour des salariés, sembla-

(1) Droit constitutionnel, p. 413.

(2) Circulaire du Ministre de l’intérieur, 12 juillet 1903.

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bles aux autres, employés par un patron spécial : l'Etat. Ils prétendent donc, comme tous les salariés, pouvoir s'unir pour résister, au besoin, à l'Etat, revendiquer leurs droits, défendre leurs intérêts économiques, être, moralement et matériellement, dans la même situation que les autres travailleurs : ils réclament, en conséquence, les mêmes droits.

Il faut convenir que si l’on se place uniquement au point de vue de la loi de 1884, on ne saurait leur donner tort. Aussi ne sera-ce pas de ce côté que nous trouverons les critiques à faire au mouvement syndicaliste des agents de l’Etat.

Comme nous l’avons indiqué plus haut, les premières velléités syndicalistes des agents de l'Etat suivirent de près l’apparition de la loi de 1884. Le mouvement propre aux membres de l’enseignement primaire est intimement lié à l’ensemble du mouvement. Par suite, étudier l’un, c’est étudier l’autre.

$ 1%. — Les Amicales et les premiers congrès d'instituteurs.

Le mouvement corporatif des instituteurs est tout particulièrement intéressant, à plus d’un titre. Par leur recrutement même, par leurs fonctions, les instituteurs se trouvent sans cesse en contact avec le prolétariat ouvrier et paysan. Il était fatal ainsi que les tendances de ce prolétariat devinssent les leurs. Ils étaient amenés aussi tout naturellement — et cette idée s'applique à beaucoup de petits fonctionnaires — à chercher dans l’association un remède à leur situation souvent fort précaire, tant au point

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de vue moral qu’au point de vue matériel. Bien mieux, les instituteurs n'avaient point attendu, pour s'associer, l’arrivée de la loi de 1884. Plusieurs années avant, ils avaient manifesté leur camaraderie et leurs idées de prévoyance mutuelle en se groupant en Amicales, associations parfaitement légales ; des congrès pédagogiques, tel celui de Paris, en 1878, avaient attesté leur désir de collaborer étroitement, d’unifier leurs idées.

Ces premières associations d’instituteurs correspondent bien au type primitif des groupements corporatifs : les fonctionnaires d’un même service se groupent parce que leur travail commun crée entre

eux une camaraderie inévitable ; il se groupent dans

un but de mutualité, de défense, non contre le gouvernement, mais contre la maladie et la vieillesse.

La loi de 1884 n’amena d’ailleurs pas immédiatement la création de syndicats d’instituteurs. Le premier syndicat d'agents de l'État, qui suivit de fort près la promulgation de la loi, fut un syndicat de cheminots, le « Syndicat professionnel des employés de chemin de fer et des industries similaires », fondé le 18 avril 1884 (1). Il s’'annonça comme une « œuvre de conciliation et de paix »,nel, défait "il n’a à son actif aucune grève, aucun acte de violence. C’est pacifiquement qu'il déclarait vouloir entreprendre son œuvre de défense des intérêts professionnels de ses membres. Il apparaît, en somme, comme procédant du même esprit que les

(1) Voir l'historique de ce syndicat dans les Rapports et documents du Musée social sur le droit d'association des fonctionnaires,

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Amicales d’instituteurs, avec déjà, cependant, une idée de défense professionnelle plus nettement affirmée.

L'arrêt de Cassation qui semblait interdire aux fonctionnaires de se prévaloir de la loi de 1884 était du 27 juin 1885. Aucune tentative syndicale n'eut lieu dans le courant de l’année; toutefois, du 6 au 10 septembre, se place une manifestation très importante au point de vue de l’évolution des groupements professionnels d’instituteurs, le Congrès du Havre. |

L'administration autorisa sans aucune difficulté les membres de l’enseignement primaire à tenir ce congrès: bien plus, elle l’organisa elle-même. La composition même du bureau d'organisation prouve à quel point la chose était officielle : elle montre côte à côte M. Jules Siegfried, maire du Havre, le président de la délégation cantonale, l'Inspecteur. d'Académie de Rouen, un inspecteur primaire du Havre, le directeur de l'Ecole primaire supérieure du Havre (1).

Avant le congrès, des questionnaires avaient été adressés aux instituteurs et institutrices, sur un certain nombre de points intéressant le régime de l’enseignement primaire, d'une façon générale. Un grand nombre de mémoires furent adressés au bureau et lus au cours des travaux du congrès. Voici des sujets de mémoires qui montrent bien, dès cette époque, le souci de collaboration étroite avec

(1) Information ouvrière el sociale, n° 45, 8 août 1918, article de M. Glay.

l'administration, continuellement affirmé depuis lors par les groupements d’instituteurs : Le travail manuel à l'école primaire comme complément de l'enseignement primaire. — L'organisation des écoles professionnelles et des écoles d'apprentissage. — Le traitement des instituteurs et institutrices dans les différents pays, dans quelle mesure l'Etat et la commune devraient y contribuer. — Les Ecoles normales, part à faire à l'éducation générale et à la préparation professionnelle des instituteurs et des institutrices, etc.

Quinze cents instituteurs et institutrices assistaient au congrès, représentant presque tous les départements français. En outre, des délégués étrangers étaient présents, et leur influence se fit sentir : en Angleterre, en Allemagne, en Belgique en particulier, existaient des groupements d’instituteurs déjà anciens, et leur exemple encourageait les velléités corporatives naissantes des instituteurs français. On commença, en attendant mieux, à manifester le désir de voir enlever à l'Administration le contrôle des congrès.

Il faut remarquer du reste, à l'honneur de cet esprit nouveau d'association professionnelle, que les sujets d'étude du congrès, et l'attitude prise à leur égard par les membres de l’enseignement, eurent une sensible influence sur la préparation de la loi organique de 1886 sur l’enseignement primaire.

En 1887, un autre congrès pédagogique devait se tenir à Paris. C’est à cette occasion qu'on vit pour la première fois se manifester nettement l'esprit syndicaliste chez les instituteurs.

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$ 2. — La constitution des syndicats et les projets de fédération des instituteurs — La circulaire Spüller de septembre 1887.

Sur l'initiative d’un instituteur parisien, M. Marchand, se fonda, en mars 1887, le premier syndicat d’instituteurs, ou, plus exactement, le « Syndicat des membres de l’enseignement pour l’organisation des congrès ».

Ce premier syndicat d’instituteurs ne ressemblait que de loin aux syndicats actuels. Chez lui, aucun but politique. On voulait simplement arriver à un groupement des membres de l’enseignement primaire et à une fédération de leurs syndicats, et ce, au point de vue purement professionnel. Et comme, pratiquement, la forme syndicale était la seule qui permit de réaliser ce programme, elle devait être tout naturellement choisie.

Il convient, à ce propos, de rappeler en passant quelle opposition avait rencontré au Sénat le vote de l’article 14 de la loi de 1884 (1) qui autorisait les fédérations de syndicats. Le Sénat sentait quelle puissance formidable et dangereuse pourrait devenir une union se ramifiant dans la France entière, et ayant sous ses ordres des centaines de milliers d'adhérents disciplinés.

Les statuts du syndicat furent déposés à la préfecture le 28 mars.

(1) Séances du 13 et du 31 juillet 1882, Journal officiel, Sénat, p. 7909 et 9689.

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Leur article premier était ainsi conçu (1) : « Le Syndicat a pour objet d'étudier les intérêts professionnels des instituteurs au moyen des congrès d’instituteurs, de servir de lien entre les sociétés d’instituteurs, et d'appliquer à l'égard de l'enseignement primaire toutes les dispositions de la loi de 1884 sur les syndicats professionnels. »

La création du syndicat fit peu de bruit. Au même moment se fondait à Paris l'Association amicale des instituteurs de la Seine, comportant une caisse de secours et de prêts gratuits, une mutuelle en cas de décès, et ne manifestant aucune tendance syndicaliste.

Au congrès qui se préparait, le syndicat des membres de l’enseignement avait mandat de présenter la résolution suivante (2) :

« Considérant que la forme syndicale, d’après la loi du 21 mars 1884, est la plus utile, qu’elle donne la personnalité civile, favorise la formation de toutes les sociétés ou œuvres accessoires (art. 6 : bibliothèques, secours mutuels, agences, etc.) ;

» Qu'elle n’est soumise à aucune autorisation (art. 4) ; -

» Que seule elle permet l'union libre et la fédération des syndicats indépendants (art. 5) ;

»iEmet le vœu:

» 1° Que le groupement des instituteurs se fasse sous la forme de syndicats professionnels, analogues

(1) Information ouvrière et sociale, n° 45, 8 août 1918, article de M. Glay.

(2) Id.

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au Syndicat des membres de l'enseignement, à celui des membres de l’enseignement professionnel technique, à celui de la Chambre syndicale de l’enseignement libre, à celui du Syndicat des instituteurs et des institutrices associés pour l’organisation de cé congrès ;

» 2 Que la Fédération des instituteurs soit la Fédération des syndicats d’instituteurs établis par cantons et départements. »

Un questionnaire préparatoire au Congrès, autorisé par l'Administration, avait été envoyé aux membres du Congrès, et portait sur les points suivants :

1° Etudier les différentes formes de sociétés qui favorisent le. mieux les groupements d’instituteurs.

2° Doit-on multiplier les sociétés autonomes susceptibles de se relier entre elles? Est-il préférable de constituer une société unique des instituteurs de France ?

3° Est-il utile de fonder un organe üibre des instituteurs publics de France, et par quels moyens?

Dans la plupart des mémoires envoyés en réponse, le principe fédéraliste était approuvé. Au Congrès, malgré les délégués du syndicat qui auraient voulu voir constituer de suite le « Syndicat des instituteurs publics de France », on s’en tint au principe de l'Union amicale, et le Congrès décida en premier lieu de constituer une société autonome et amicale des instituteurs dans chaque département. Ces sociétés devaient être reliées entre elles et former l'Union nationale des instituteurs de France. Les