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profit des nationaux du pays co-contractant? Nous ne le pensons pas. Le Parlement aurait donc ici un droit illusoire, aucun droit en réalité. Il a bien le droit, à l’origine, d’accepter ou de refuser en bloc le traité, mais une fois ceci acquis, il est lié pendant toute la durée du traité, et son droit de vote annuel du budget disparaît en cette hypothèse.

Au fond, la question qui se pose dans ce conflit est une question beaucoup plus vaste et qui déborde le cas particulier qui nous occupe, c'est la grande question de savoir, lequel du traité ou de la loi, doit l'emporter. Évidemment, une question de cette importance ne saurait donner lieu, même le plus succinctement possible, à une étude de notre part. Cependant, il nous semble que, dans ce conflit, indiscutablement, nous devons donner la préférence au traité ; le traité serait donc supérieur à la loi (1). Quoique la pratique ait souvent considéré le traité comme une espèce de loi, tous les auteurs sont d'accord pour reconnaître que le traité a une autorité qui s'impose à la loi; cette conception est d’ailleurs conforme aux principes fondamentaux du droit et l'engagement international, engasement bi-latéral ne saurait être susceptible de modifications venant d’une décision unilatérale, émanant d’un seul. des contractants. Les lois les plus fondamentales, les lois constitutionnelles elles-mêmes disparaissent devant le traité. Le fait s’est présenté chez nous dans une matière analogue à celle dont nous nous occupons, en 1831. À cette époque, à la suite de négociations entre les États-Unis et la France, il fut convenu que la France paierait la somme de 25 millions en compensation des dommages causés à cet État par les guerres de la Révolution et de l’Empire. Une fois l'engagement pris, il fallut y faire face, mais à la première échéance, le Parlement français refusa de voter les crédits. La France allait-elle laisser protester sa signature? En réalité, ce refus de voter les crédits cachait une question politique, le Ministère fut

(1) Consulter sur cette question le Cours de droit int. public, professé à Paris, par M. A. Pillet (Cours inédit, doctorat 1919-1920).

remplacé et les crédits votés. En présence du traité, les règles constitutionnelles s’effacent bien souvent, la situation des Chambres est, dans ce cas, uné situation d'enregistrement, le Parlement français ne pouvait moralement refuser les crédits (1).

Nous n’entrerons pas davantage dans l’étude de cette question qui déborde du cadre de ce travail, renvoyant pour ce sujet aux remarquables leçons de M. le Professeur A. Pillet (Cours de doctorat 1919-1920). Nous concluerons donc en admettant la supériorité incontestable du traité sur la loi et la subordination dans le cas de conflit, de celle-ci à celui-là. Il semble donc, au point de vue des principes, que dans un conflit entre un traité de commerce et le principe de l’annalité du budget, ce principe doit s’effacer devant l'intérêt supérieur que représente le traité.

Mais si nous poussons plus loin l'examen de cette question, n'est-il pas possible, dans une certaine mesure, de limiter, voire même de faire disparaître le conflit. Il faut, à cet effet, examiner la loi de finance et déterminer son caractère. Il convient de remarquer, d’abord, qu'aucun texte en France n’a prescrit l’annalité du budget, on ne se heurtera donc pas dans ce cas à une règle écrite de droit constitutionnel : on se trouve en présence d’une règle coutumière. Le décret réglementaire du 31 mai 1862, article 30, dit : « Les recettes et les dépenses politiques à effectuer, pour le service de chaque exercice, sont autorisées par les lois annuelles de finances. » Ce texte seul, consacre l’annalité du budget, mais il n’est pas

(1) Un autre cas typique, devant lequel la loi constitutionnelle s’est inclinée devant le traité, est emprunté à l’histoire de la Belgique. A la suite du désastre de Sedan de 1870, beaucoup de soldats et officiers français se réfugièrent en Belgique. Dans ce pays, conformément au droit des gens, ils furent désarmés et internés. Parmi ces internés, un sous-officier français, désirant rentrer en France, intenta un procès au Gouvernement belge. Il s’appuyait sur la Constitution belge qui déclare que toute personne est libre en Belgique, et il demandait donc, conformément à cet article, sa mise en liberté. La Cour de Bruxelles se déclara incompétente pour juger une affaire dans laquelle un principe de droit international était en jeu. Elle subordonna donc le principe constitutionnel au principe de droit international. (Cf. Cours de M. Pillet, doctorat 1919-1920.)

ie moins du monde une loi constitutionnelle. Cependant, ce principe est unanimement admis en France, de même que beaucoup d’autres règles constitutionnelles qui sont consacrées

par la pratique et acquièrent ainsi une force qu’on ne saurait contester.

Nous avons conclu tout à l’heure que, dans le cas de conflit entre le principe de l’annalité du budget et un traité, nous donnerions sans hésitation la préférence au traité. Mais cet échec que subirait ainsi, et de ce fait, le vote annuel du budget, est-il le seul? I] convient de remarquer que non. Considérons, en effet, les impôts : ces impôts sont bien perçus en vertu de la loi de budget, cependant ils ont été créés par d’autres lois. Ainsi que le disait Léon Say : « Chez nous, les impôts sont permanents, mais l’autorisation de les percevoir est annuelle. » Cependant, incontestablement, dans ce cas, le Parlement peut, au moins légalement ou juridiquement, suspendre cette perception sans outrepasser ses droits, la loi de finances pouvant abroger une loi antérieure, sans que les principes soient atteints. En peut-il être ainsi vis-à-vis de droits consentis par le traité? Nous ne je pensons pas ; à aucun degré, nous ne saurions admettre qu’une loi puisse abroger, fût-ce pour un temps très court, une disposition d’un acte international. On peut remarquer, d’ailleurs, que cette exception n’est pas la seule. L'article 2, $ 2, de la loi du 13 mars 1875, relative à la constitution des cadres et des effectifs de l’armée, apporte une autre dérogation, mais, à notre sens, beaucoup moins importante, car si la loi de finances ne peut pas-modifier le budget dans ce cas, une loi générale, indépendante de la loi de finances, peut parfaitement modifier ces effectifs, donc, indirectement, diminuer ou augmenter les dépenses qui dépendent de ceux-ci. Dans le cas du traité, au contraire, les stipulations insérées dans le traité ne peuvent être modifiées d’aucune manière, sauf le cas de dénonciation.

Examinons quel est donc l’acte juridique accompli par le Parlement quand il vote la loi de finances et demandons-

nous si cette loi ne peut pas, à certains égards, se différencier des lois ordinaires? Dans l'examen de cette question, les opinions des auteurs sont loin d’être unanimes ; aussi, allonsnous considérer les différentes solutions qui ont été données à la question.

Suivant M. Emmanuel Besson, la loi de budget serait une loi analogue à toute autre loi : « Il est voté (le budget) par le Parlement, tant pour les recettes que pour les dépenses, et c’est comme loi de l’État qu'il est mis à exécution (1). » Cette conception, douteuse déjà, en ce qui concerne les impôts, est certainement contraire aux principes que nous avons indiqués. Les recettes résultant de droits de douanes, ne sauraient, en effet, à aucun degré, être votées par le Parlement, à moins que ce vote ne soit une simple formalité sans importance, mais alors pourquoi ce vote inutile et nécessaire cependant? Les droits de douanes sont valables en vertu de la convention diplomatique, et pas le moins du monde en vertu du vote ultérieur de la loi de finances. Cette conception pourrait, tout au plus, se justifier si nous adoptions en matière de ratification de traité les théories allemandes et, en particulier, celle de Laband. Cette théorie, en effet, admet que l'État qui a apposé sa signature au bas d’une convention diplomatique, ne s’est engagé qu’à donner l’ordre aux particuliers d'appliquer la convention. Cet ordre, dépendant alors entièrement du Parlement, peut parfaitement ne pas être donné, et quand il a été donné, peut en tout cas, et à tout moment, être rapporté par l’autorité qui a seule le pouvoir de le donner : le pouvoir législatif. Cette théorie, qui tombe dans tant de contradictions, ne saurait être la nôtre, il faut done, suivant nous, rejeter cette idée : le budget résultant de tarifs insérés dans un traité de commerce est indépendant de toute loi de finances ultérieure. M. Duguit a également soutenu la même thèse et a prétendu que la loi de finances était identique à toutes les autres lois.

(1) EMMANUEL BESSON. — Ze Contrôle des budgets, p. 371

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D'autres auteurs ont envisagé la question d’un tout autre point de vue, et leur théorie conduit à des conséquences qui nous semblent beaucoup plus acceptables. Suivant MM. Jéze : et Bouvier, la loi de finances ne serait pas une véritable loi. Suivant ces auteurs, les Assemblées législatives auraient, dans leurs attributions, deux sortes d’actes à accomplir : en premier lieu, des lois proprement dites, c’est-à-dire suivant la définition donnée par eux-mêmes des acles généraux et permanents ou perpétuels : « La loi est la règle primordiale et fondamentale régissant les rapports sociaux dans l'intérieur de l'État d’une façon générale et permanente (perpétuelle) (1) » ; en deuxième lieu, des actes particuliers ou d'administration. Le budget rentrerait dans cette deuxième catégorie d’actes, c’est-à-dire qu'il ne serait pas une loi, mais simplement un acte de « haute administration » : car cet acte a une durée déterminée (un an). « Le professeur Duguit, écrit M. Jéze, affirme que le budget des recettes, dans les législations où existe l’annalifé de l'impôt, a la nature juridique d’une loi proprement dite. L'analyse est-elle bien exacte? Il n’y a de loi que là où l’on peut découvrir une règle générale, impersonnelle. Où est la règle juridique posée par le vote du budget? L'acte. du Parlement n’a-t-il pas exactement la nature d’une condition. Si cette argumentation est exacte, il faut en conclure que, dans les législations positives qui consacrent pour tout ou partie de leurs recettes d'impôts la règle de l’annalité de l’impôt, le budget des recettes est dans la mesure où s'applique cette dernière règle, non pas une loi mais un acte condition ; dans la mesure où ne s'applique à aucun degré la règle de l’annalité de l'impôt, le budget n’a pas de signification juridique... Ce budget est purement et simplement un état de prévisions d'ordre financier (2). »

Que faut-il dire, dans le cas d’un traité de commerce ayant stipulé des tarifs déterminés? Il semble qu'il soit difficile

(1) Bouvier et JÉzEe. — La vérilable notion de la loi et la loi annuelle des finances, p. 29.

(2) Jéze. — Le Budget, 1910, p. 53.

d'admettre le principe de l’annalité de ces tarifs, donc d'admettre que, dans ce cas, le vote du budget soit un acte . condition, car en admettant cette idée, on diminue la valeur du traité en le soumettant à une condition annuelle, alors qu'il est conclu pour une certaine période. Faut-il donc admettre que, suivant l'opinion de M. Jéze, l’annalité du tarif doit être rejetée? Dans ce cas, il faut dire qu’en ce qui concerne les tarifs douaniers consentis par le traité, le budget constitue purement et simplement « un état de prévisions d'ordre financier ». M. Jéze conclut : « Aussi, suivant les systèmes législatifs en vigueur dans les différents pays, et suivant la nature des recettes, tantôt le budget des recettes a une signification juridique et alors c’est un acte condition, tantôt il n’a aucune signification juridique. En tous cas, le budget des recettes n’est jamais une loi proprement dite (1). » &

Le budget est donc « l'autorisation d'appliquer ces lois », les lois qui ont établi les impôts. De même, dans la question des taxes de douanes, prévues par un traité, la loi de finance aurait uniquement pour but d'autoriser la perception de ces taxes, ce serait un « acte administratif ». « L'établissement du budget est une fonction de l’ordre exécutif... seulement beaucoup de longs siècles ont conduit les peuples à se défier de lui à cet égard. Il est clair que, dans une Constitution idéale, où le Gouvernement aurait l'entière confiance de la nation, le pouvoir législatif se bornerait à voter un système financier, et le Gouvernement serait chargé d’en assurer l'application chaque année (2). » Cette opinion amêne donc à admettre que les Chambres ont seulement un droit de « contrôle » sur le budget, elles doivent s'assurer que les crédits votés, les dépenses autorisées sont conformes aux lois générales ou aux traités qui les établissent.

Un autre auteur, M. Stourm, a émis sur ce sujet des idées analogues, au moins par leur résultat : « La loi de budget,

(1) JÉzE. — Le Budget, 1910, p. 54.

(2) Bouvier et JEZzE. — La véritable notion de la loi et la loi one des finances, p. 36.

écrit-il, n’a en effet pas d'autre mission que d'autoriser la perception des revenus de l'exercice futur et d'évaluer leur rendement conformément aux lois organiques préexistantes dont elle rappelle nommément la date dans ces états annexes. Dès lors, c’est à ces lois organiques qu’il appartient d'installer dans les Codes les remaniements ou créations d'impôts de quelque importance, le budget n’ayant plus, une fois qu’elles sont rendues, qu’à leur donner l’exequatur annuel (1). » Le budget serait donc bien, suivant cet auteur, une loi, mais une loi spéciale autorisant annuellement seulement, la perception de certains droits, loi à laquelle il ne reconnaît cependant pas le droit de faire des « réformes fondamentales, des créations de systèmes ». Nous serions donc ici en présence d’une loi spéciale de « bloquage ».

Les deux opinions précédentes amènent donc à cette conclusion que la loi de finances serait uneloispéciale : loid’exequatur dans le cas de M. Stourm, simple acte de haute administration dans le cas de MM. Bouvier et Jéze. Que décider donc, en ce qui concerne les droits inscrits dans un traité? Suivant M. Jéze, le budget annuel n'étant pas une loi, ne saurait modifier le traité, donc, dans ce cas, la mention dans les articles de la loi de finances de droits de douanes, serait une simple mention, un « état de prévision d'ordre financier » qui centraliserait toutes les recettes, mais sans que le Parlement ait aucun pouvoir de modification. Suivant M. Stourm, la loi de budget serait une loi d’exequatur et du moment qu’elle ne pourrait pas modifier un « système » déjà établi, à plus forte raison elle ne saurait modifier un traité qui échappe à la compétence unilatérale du législateur.

Que l’on adopte l'opinion de l’un ou de l’autre auteur, dans la loi de budget l'autorité du traité ne saurait être mise en échec ; le traité qui ne peut être modifié unilatéralement par aucune loi, ne saurait l’être par un acte qui est bien plus une récapitulation de lois qu’une loi proprement dite, voire

(1) SrourM. — Le Budget, p. 206.

même qui n’est pas une loi du tout, si nous admettons, avec M. Jéze, qu'elle est seulement « un acte de haute administration ».

Mais qu'est donc, en France, au point de vue pratique, la loi de finance? Peut-on, en faisant abstraction de toute théorie juridique, considérer cette loi comme un simple acte d’administration? Il est assez difficile de répondre à cette question d’une façon certaine. [1 nous semble qu’au point de vue pratique, une distinction soit indispensable. Il est courant, en effet, que des dispositions générales soient introduites dans le texte annuel et des systèmes complets sont souvent intercalés dans cette loi. La loi de finance française apparaît donc, en ce qui concerne les dispositions générales qu’elle contient comme une véritable loi, dispositions générales et particulières qui sont, d’ailleurs, abusivement insérées dans son texte. Quant aux autres dispositions de la loi, pour tout ce qui concerne proprement la question du budget, nous serions en présence d’un acte de haute administration ou d'une loi « d’exequatur annuel », les dépenses et les perceptions ne pouvant pas être modifiées ou supprimées, mais seulement «contrôlées » par le Parlement.

Quoi qu'il en soit de cette distinction, et quelles que soient les idées que l’on fasse siennes à ce sujet, on peut se demander quelles sanctions dans le droit positif peuvent être mises en œuvre pour obtenir le respect par le Parlement de ces prin- Cipes. Supposons pour un instant que le Parlement, dans la loi de finance, ait apporté directement ou indirectement des modifications unilatérales à des droits de douanes consentis par traité? En une semblable occurence, il n’est pas douteux que la sanction la plus efficace sera la demande de rectifications par la voie diplomatique, et il est d’ailleurs peu probable qu'un Parlement oublie à ce point-là la parole donnée à un État co-contractant. Mais si, cependant, un particulier se trouvait lésé, aurait-il un recours contre cet acte « adminis-

tratif »? Tous les actes administratifs, en effet, sont susceptibles de recours, ou gracieux, ou contentieux, devant le Conseil d'État. Il semble qu’il doive en aller de même dans le cas qui nous occupe, puisque nous nous trouvons en présence d'un acte d'administration et non d’un acte législatif, Cependant, quelque logique que cela puisse paraître, il n’en va pas ainsi. Le recours pour excès de pouvoir n’est pas recevable contre « les actes émanant d’autorités qui ne sont pas comprises dans les cadres administratifs de la hiérarchie ou de la tutelle administrative : actes du Parlement, lois administratives contenant des déclarations d'utilité publique, etc. (1). » Invoquerait-on la violation d’un droit, donnant ouverture du recours contentieux, la réponse serait la même : le Parlement ne fait pas partie des personnes administratives, et aucun de ses actes ne saurait être attaqué devant le Conseil d'État.

« La loi est injuste, si elle prononce une confiscation ou si elle impose un sacrifice à l'individu sans édicter à son profit le principe d’une compensation ou d’un dédommagement quelconque. En supposant une loi semblable, l'individu victime d’un tel préjudice, ne pourrait en s'adressant aux tribunaux, faire condamner l’État à une réparation pécuniaire. En effet, les tribunaux judiciaires, pas plus d’ailleurs que les tribunaux administratifs, que le Conseil d'État, n’ont le pouvoir aujourd’hui et dans l’état du droit public français, de prononcer une pareille condamnation. Cela tient à ce qu’en France la loi ordinaire est souveraine, qu’elle peut être injuste impunément. Juridiquement, il n’y a même pas faute de l’État, parce qu’en France la loi n’est pas limitée par la Constitution, ou que l’étant, cette limitation reste sans sanction possible (2). »

(1) Hauriou. — Précis de droit administratif et de droit public, 1914, p. 443 (2) JaAcQUuELIN. — Cours de droit administratif, doctorat 1919-1920.

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