THÉORIE

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La Souveraineté du peuple, de 1789 à l'an VIII.

Ce n'est pas dans le but de susciter une Constitution, encore moins afin de proclamer la Nation souveraine, que furent convoqués les derniers États-Généraux.

La monarchie n'avait nulle envie de se démettre de son absolutisme séculaire ; elle désirait, étant acculée à la banqueroute, obtenir des trois Ordres les sacrifices indispensables au rétablissement de l'équilibre des finances royales. En échange; elle daignait promettre de s'occuper de la réforme des abus d'après les remontrances et les vœux des sujets, selon les propositions et avis des députés régulièrement élus.

Très-respectueux des formes électorales, les électeurs de 1789 tinrent peu de compte du fond des lettres royales de convocation.

Les Cahiers du tiers-état en totalité, beaucoup de ceux de la noblesse, quelques-uns même du clergé, — quand les trois Ordres signèrent un Gabier commun, — constatent que la France n'a pas de Constitution, établissent qu'il en faut une, et souvent en dressent le plan détaillé.

La grande majorité des bailliages et sénéchaussées donne mandat aux représentants de faire prévaloir le principe de la souveraineté nationale.

Cette souveraineté, les représentants l'exercèrent avant de la proclamer.

En son nom, les Ordres privilégiés furent sommés et forcés de se réunir au tiers-état, de s'abolir par conséquent. En son nom, et de haute lutte, l'Assemblée nationale s'institua elle-même, se forma, malgré la tradition, malgré la cour, malgré la force armée, de députés égaux entre eux et solidairement inviolables, collectivement maîtres de l'État, leur réunion étant la Nation résumée,

L'Assemblée constituante établit, dans sa

Déclaration des Droits de rhomme et du citoyen (août 1789) :

« Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation ; nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n*en émane expressément. »

Elle répète, dans la Constitution de 1791 :

« La souveraineté est ime, indivisible, inaliénable et imprescriptible; elle appartient à la Nation; aucune section de peuple, ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. »

Considérant que la nation est trop nombreuse et répandue sur un territoire trop large pour s'assembler elle-même tout entière, la Constitution française se définit « représentative, les représentants étant le Corps législatif et le roi. »

Le pouvoir législatif est « délégué » à des < représentants temporaires, librement élus par le peuple. »

Le pouvoir exécutif est « délégué » au roi, pour être exercé « sous son autorité, par des ministres et autres agents responsables. »

Le pouvoir judiciaire est « délégué » à des

juges « élus à temps par le peuple, p

C'est parce qu'il est réputé avoir manqué aux devoirs de sa délégation « executive », que Thé- j ritier des rois de droit divin est suspendu de ses fonctions, le 10 août 1792, par l'Assemblée législative. Le pacte entre la nation, souveraine, et le roi, subordonné, étant considéré comme rompu, une Convention nationale, absorbant tous les pouvoirs, est chargée d'exercer, en sa plénitude, la souveraineté nationale.

L'idéal de l'Assemblée conventionnelle eût été d'assurer, après la période révolutionnaire ou. de salut public, « l'exercice permanent » de la souveraineté du peuple.

La Constitution de l'an III dit, en des termes presque identiques à ceux employés en 1789 et 1791 :

« La souveraineté réside essentiellement dans l'universalité des citoyens; nul individu, nulle réunion partielle de citoyens ne peut s'attribuer la souveraineté. »

Retour à la Souveraineté nationale, de 1814 à 1875.

Le Sénat impérial, abandonnant TEmpire en 4814, essaya de rentrer dans le droit populaire.

Il déclara qiie « le peuple français appelait librement au trône de France Louis-Stanislas- Xàvier de France, frère du dernier roi et, après lui, les autres membres de la maison de Bourbon, dans Tordre ancien. »

Cette pure et simple substitution de Louis XVIII à Louis XVI sur la base des principes de 1789, — comme si Louis XVII et Napoléon I" n'avaient pas existé, — le roi restauré tenta, mais vainement, de la repousser. Il prétendit, en sa « Charte octroyée », que « Tautorité tout entière résidait en France dans la personne du roi, »

En 1830, la célèbre majorité des 221 usa des droits, — négatifs du droit divin, — qu'avait reconnus la Charte de 1814, pour soutenir les défenseurs du droit populaire contre le coup d'État de Charles X.

Après la révolution de Juillet, c'est en vertu de l'inaliénable et imprescriptible souveraineté du peuple que Louis Philippe fut nommé par la Chambre « roi des Français » et la branche d'Orléans substituée à la dynastie des Bourbons.

Louis-Philippe fut détrôné à son tour, au nom de la souveraineté nationale, et celle-ci fut de nouveau solennellement consacrée par notre seconde Assemblée constituante en 1848, dans les mêmes termes qu'en 1789, en 1792,* en l'an IIL

Toute déclaration de principes manque aux lois constitutionnelles de 1875 qui nous régissent.

Néanmoins, en donnant une organisation provisoire au pouvoir exécutif, par les lois du 17 février 1871, du 31 août, même année, et du 13 mars 1873, l'Assemblée nationale de Bordeaux-Versailles s'était appuyée sur ce qu'elle

se considérait comme « dépositaire de Tautorité souveraine. »

Ici le fond a emporté la forme.

Notre troisième République, aussi bien que les deux précédentes, a pour base la souveraineté inaliénable et imprescriptible du peuple français, s'exerçant par délégation.

Les plébiscites, de 1793 à 1870.

L'exercice direct de la souveraineté s'est essayé pour r.examen et l'adoption de la seule de nos Constitutions qui n'ait pas été mise en vigueur. La Constitution de 1793, soumise aux assemblées primaires, fut approuvée par les quarantequatre mille communes de la République. A peine en cite-t-on une, de cent vingt électeurs, Saint-Donan (Gôtes-du-Nord), qui ait demandé le rétablissement de la royauté et des prérogatives du clergé. Le recensement des suffrages fournit au total: 4,801,918 voix pour; 11,610 contre.

La Constitution de l'an III fut, elle aussi, rati-

fiée par le peuple, à la majorité de 1,057,390 owi, contre 49,977 wow.

De ce mode de confirmatioii de la loi fondamentale, source et sanction de toutes les autres lois, le Consulat et TEmpire ne manquèrent pas de faire un procédé d'escamotage de la souveraineté du peuple.

La Constitution consulaire de Tan VIII se fit approuyer par 3,011,007 suffrages contre 1,562.

Le Consulat à vie de Napoléon Bonaparte trouva, en Tan X, 3,568,885 acceptants sur 3,577,259 votants.

Le plébiscite qui consacra TEmpire en Tan XII réunit 3,521,675 oui contre 2,569 non.

L'Acte additionnel de 1814, par lequel Tempereur vaincu se transformait, malgré lui, en monarque constitutionnel, obtint autant de succès. n ne se rencontra, dans la population civile, que 4,027 opposants vis-à-vis de 1,288,357 approbateurs ; dans Tarmée, 320, contre 222,000 ; dans la marine, 275, contre 22,000. Ce qui n'empêcha pas Louis XVIII de rentrer après les Cent- Jours.

Substituant le procédé au principe, faisant du

plébiscite à la fois la base et « le couronnement de Tédifice » de sa politique personnelle, le dernier empereur exigea^et obtint, à trois reprises différentes, Tapparence de la ratification populaire :

Les 20 et 21 décembre 1851, pour amnistier le coup d'Etat et attribuer le pouvoir constituant à son auteur, 7,439,216 oui, 646,737 non ;

Le 4 novembre 1852, pour changer la présidence décennale en empire, 7,824,129 oui, 253,149 non;

Le 8 mai 1870 enfin, pour substituer à l'empire autocratique, Tempirese prétendant libéral, 7,358,786 oui, 1,571,939 non.

Le gouvernement direct et la République

représentative.

Des votes en masse émis de 1793 à 1870, ne résulte-t-il pas, en fait, que, exercée sous forme plébiscitaire, toujours dans des circonstances tragiques où répondre non eût été presque impossible, le peuple reconnu souverain confirme sa souveraineté quand c'est une Assemblée nationale qui pose la question, et qu'il se laisse usurper momentanément cette même souveraineté lorsque c'est un César qui interroge le sabre à la main?

On conçoit, on voit appliquer par exemple, en Suisse, la consultation du peuple pour les révi-

sions constitutionnelles, mais toujours après une période suffisante de discussion 'libre,, dans un milieu où tous les citoyens, pourvus au moins de Tinstruction primaire, connaissent exactement leurs droits politiques et leurs devoirs civiques.

Jamais plébiscite français n'a eu lieu dans ces conditions normales et raisonnées.

La souveraineté nationale ne s'est exercée chez nous, et, jusqu'à l'achèvement de l'éducation politique du suffrage universel , — d'ailleurs très-avancée, — ne pourrait s'exercer avec loyauté et sécurité que par délégation temporaire, non à mx chef d'État, mais à des représentants du peuple.

Le régime sous lequel nous vivons aujourd'hui est, au fond, celui que voulurent créer les constituants de 1789-1791 et de l'an IIL

Nous ne sommes ni en démagogie césarienne, ni en ochlocratie anarchique, ni en démocratie pure se gouvernant directement elle-même.

Nous sommes en République représentative.

C'est, émanant de la nation entière par le suffrage universel, le Droit parlementaire qui chez nous règne et gouverne.

La Constitution facile à réviser.

Plus la raison humaine s'émancipe, plus elle se fortifie par la science, moins les hommes s'égarent à la recherche de l'absolu. L'absolu n'est nulle part plus déplacé que sur le terrain politique, qui appartient aux faits relatifs et changeants.

Nous croyons beaucoup moins que nos pères aux constitutions incommutables, œuvres d'une seule pièce, sorties du cerveau d'un Lycurgue, ou élaborées ligne à ligne, mot à mot, par une assemblée idéale, dont la majorité, dépouillée de préjugés, dégagée de toute préoccupation égoïste, n'aurait en vue que le bien public et serait

capable de le réaliser pour des siècles entiers, comme s'il lui était possible de posséder, avec toute la science du présent, toute la science de Tavenir.

Notre histoire contemporaine nous a démontré et prouvé — de désillusions en désastres — que ce n'est pas la Constitution logique et juste, excellemment préparée, discutée, rédigée, promulguée, qui a le plus de chances de durer, qui procure les garanties les plus solides aux libertés

publiques.

Il y a des pays d'une puissance considérable, dont la Constitution ne s'est jamais ni décrétée, ni octroyée, ni écrite en bloc et qui, loin d'être une œuvre de philosophie et d'art, se trouve être un amalgame successif de transactions fortuites, de décisions hétérogènes, opposées . soit aux tentatives du despotisme, soit aux privilèges des classes conquérantes, soit aux obstacles imprévus de circonstances particulières ; amalgame obtenu moins par la mise en concordance de textes superposés, que par le progrès constant des mœurs politiques acquises au fur et à mesure de l'expérience nationale.

Dans ces pays-là, — la créatrice du système parlementaire pratique, la vieille Angleterre, est le type supérieur de ces pays sûrs d*eux-mêmes, !(3 — la liberté s'est légalisée, la liberté s'entretient, se développe par le libéralisme des citoyens, qui ont pu commencer, qui ont su et qui continuent à savoir compléter eux-mêmes leur éducation politique.

Lorsqu'on se rappelle la multiplicité des régimes dont la France a changé au cours du xix* siècle, quand on voit de quelle façon occasionnelle, personnelle et légère se sont « octroyées » les Chartes de la légimité revenante, se sont décrétées les Constitutions de l'empire s'établissant ou se démolissant, il n'est guère possible d'exiger que la critique historique se montre bien rigoureuse envers l'Assemblée nationale de 1871.

Cette Constituante improvisée a fait quatre ou cinq lois constitutionnelles, deux ou trois lois organiques, sans méthode arrêtée, avec les « idées de derrière la tête » d'une majorité mobile.

Néanmoins ces lois, quelque disparates qu'elles puissent paraître en théorie, sont devenues

26 tB PARLEMENT RÉPUBLICAIN

en pratique la Constitution de la République française.

Et qui mieux est, cette Constitution de 1875 est la plus facile à réviser — saus bouleversement — de toutes celles, trop nombreuses, que notre pays a possédées depuis que la souveraineté populaire s'est substituée au Droit divin.

Preioière révisioii constitutionnelle.

Afin de rendre eflicace jusqu'au bout la loi antérieure du 20 novembre 1873, par laquelle la Présidence de la République était déléguée pour sept ans au maréclial de Mac Mahon, les Constituants de 1875 avaient stipulé que nulle révision n'aurait lieu, avant le 20 novembre 1880, si ce n'est sur la proposition du Président.

Mais une fois le septennat épuisé, — il Ta été par la démission du 30 janvier 1879, — soit sur demande présidentielle, soit sur déclaration parlementaire émanée de l'initiative de l'une ou l'autre Chambre, demande ou déclaration acceptée par les deux Chambres à la majorité absolue

T REl'UBLICAIN

des voix, — la révidiou pai'tielle ou totale de la Constitution peut être mise en délibération dans un Congrès ou Assemblée nationale, réunissant les sénateurs et les députés ; elle s'opère à la majorité absolue des membres du Congrès.

Une première application du droit de révision partielle, par initiative des Cbambres, a eu lieu le 19 juin 1879.

Siégeant un seul jour et restpeigoant sa délibération à l'objet déterminé d'avance par la majorité des députés et par la majorité des sénateurs, l'Assemblée nationale a supprimé l'article de la Constitution qai fixait à Versailles le siège du pouvoir exécutif et du parlement.

Cette opération accomplie avec autant d'autorité que de calme, — malgré une minorité anti-républicaine très-passionnée, — a fait voir combien il est facile désormais de réaliser, jusque dans le pacte fondamental, les réformes réclamées par l'opinion publique, dès qu'elles sont arrivées à maturité, et comment les révolutions cessent d'être redoutables lorsque les évolutions sont constitutionueUement facilitées.

Respect, interprétation et^application de la Constitution.

Grâce à Tordre du jour pur et simple qui suivit, en mai 1876, au Sénat, la question de M. de Franclieu et Tinterpellation de M. Paris, deux points importants de notre droit constitutionnel nouveau ont été précisés :

1** Bien que révisable plus qu'une autre, la Constitution de 1875 a autant d'autorité et doit jouir d'autant de respect que n'importe laquelle des Chartes réputées perpétuelles ; elle a organisé la République, par conséquent les lois pénales non abrogées restent applicables à quiconque attaquerait le régime légal et conspirerait telle restauration monarchique que ce soit ;

2" Lii faculté d'interpréter la Constitution a' appartient ni au Sénat ni à la Chambre isolément ; si une difficulté d'interprétation se présentait, il faudrait, comme la révision même, la soumettre aux deux Chambres réunies en Assemblée nationale.

L'application des lois constitutionnelles est dévolue au pouvoir exécutif, sous la responsabilité des ministres. C'est pourquoi le renouvellement du premier tiers des 22S sénateurs amovibles, de ceux élus et à réélire par les départements de la série B, devant avoir lieu au bout des trois années qui expiraient au commencement de 1879, le ministère du 14 décembre 1877.apris sur lui de décider la convocation, pour le 27 octobre 1878, des conseils municipaux nommant les délégués et suppléants, et de fixer les élections sénatoriales au 5 janvier 1879, •

Interrogé sur ses intentions à cet égard le 8 juin précédent, il a, par l'organe de M. Dufaiire, président du conseil, refusé de s'expliquer, n'ayant à répondre que de ses actes. Le Sénat a reconnu le droit du pouvoir exécutif en repoussant l'ordre du joiu* motivé, présenté, au nom des

droites, par M. Lucien Brun. Ayant agi durant les vacances parlementaires, et au rebours des conclusions d'un mémoire publié par le comité électoral sénatorial des Droites, le ministère a religieusementattendu,àlarentrée des Chambres, les récriminations annoncées. Aucune objection légale n'a pu se produire contre la façon dont il a interprété la Constitution, comptant les trois aimées des sénateurs renouvelables, non d'après le total des jours naturellement, mais d'après le nombre des sessions ordinaires parlementairement : cela dans le but unique de rendre exécutables les articles constitutionnels qui veulent que le Parlement se rassemble le second mardi du mois de janvier de chaque année et, d'autre part, interdisent aux Chambres de siéger isolément ou avec des pouvoirs incomplets.

Cet Bxemple a fait voir combien est facile à réparer un manque de précision, dès qu'il apparaît dans l'œuvre un peu fiévreuse des constituants de Versailles.

Défenie de la Conatltation par le ralns du Bndget.

La rédactioQ imparfaite de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 a suscité uo conflit plus grave.

Toutes les Constitutions précédentes avaient reconnu aux députés, aux élus directs du pays, l'application stricte du principe de 1789 : * L'impôt est consenti par la nation et fixé par ses représentants. »

Jamais encore Sénat ni Chambre des pairs n'avait sérieusement disputé à un Corps législatif ou à une Chambre des députés l'initiative et la décision en matière de contribution publique. Cependant les rédacteurs de l'article 8 de 1875 avaient substitué les mots s lois de finances » , à

l'expression antérieurement consacrée de « lois d'impôts » , et ajouté , dans les termes les plus généraux, que « le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés, l'initiative et la confection des lois. » La majorité sénatoriale de 1876 prétendit rétablir au budget des articles repoussés par la majorité législative et ainsi acquérir au Sénat un droit de décision financière égal à celui de la Chambre.

Ce droit fut nié absolimient par le président de la commission du budget, M. Léon Gambetta.

Le président du conseil d'alors, M. Jules Simon, obtint que la question fût plutôt écartée que résolue.

Quelques-uns des crédits rétablis par le Sénat furent confirmés par la Chambre, et, quand le budget rectifié revint au Sénat, celui-ci n'insista plus sur les amendements refusés ; Ip. « loi de finances » se trouva achevée par l'accord des deux Chambres.

Le précédent ayant été suivi pour les budgets de 1878 et 1879, il en résulterait, — sauf révision de la Constitution, — que le Sénat peut présenter des amendements au budget arrêté par la

Chambre, mais qu'après un nouvel examen par lea députés des eoprections proposées, le droit sénatorial est épuisé.

Sur ce détail de procédure parlementaire, la majorité républicaine n'engageait aucun principe dans une transaction provisoire. Mais elle ne pouvait, sous nul prétexte, rien céder du droit de voter l'impôt, et par conséquent de le refuser, sans abandonner, comme le dit le rapporteur de la commission du budget, M. Jules Ferry, a le principe même du gouvernement constitutionnel et du régime parlementaire, »

Après avoir refusé, en juin 1877, au ministère disaolutionniste du 17 mai, le vote des contributions directes, ta majorité républicaine, réélue par la France le 14 octobre, ne consentît à accorder l'impôt au pouvoir exécutif qu'une fois le gouvfrneinent remis à des ministres républicains.

Fin des conflits.

Si ce moyen de résistance pacifique, au nom du peuple, eût manqué aux représentants, la situation serait devenue révolutionnaire. Nous n'avons fait, à cette époque critique, « Téconomie d*une révolution » que grâce à l'énergique sagesse de nos députés et à Texcellence de la première de nos lois fondamentales, imposée à Tancienne monarchie par nos pères des États- Généraux.

Certes, encore après la victoire électorale du 14 octobre et la « soumission » présidentielle du 14 décembre 1877, de petits conflits pouvaient surgir des contradictions, définitions incomplè-

tes, omissions et confusions qui subsistent dans divers articles de nos lois constitutionnelles.

Mais Finterprétation mal intentionnée de ces lois n'est plus à craindre depuis le 5 janvier 1879, la majorité du Sénat étant devenue républicaine.

L'obstacle capital à l'harmonie entre les pouvoirs publics s'est écarté lui-même . le 30 janvier.

A cette date, l'une des plus importantes de notre histoire, nous avons vu combien la Constitution de 1875, si mal équilibrée en théorie, devient, au coiu*s des événements, d'une pratique aisée et féconde. Une demi-journée a suffi aux deux Chambres réunies en x\ssemblée nationale pour enregistrer la démission du Président de la République et pour substituer le citoyen Jules Grévy au maréchal de Mac-Mahon.

L'antorité et la liberté.

Plus on creusera notre droit parlementaire, mieux on se convaincra de cette vérité :

Le gouvernement de la République, tel que nous l'avons, tel que nous pouvons le faire, nous garantit tout ce qu'il faut pour être et pour rester libres ; il nous procure et il nous procurera de mieux en mieux tous les moyens de réaliser le progrès par la loi, rien que par la loi.

Le problème politique et social, qui fait le fond de notre histoire, se réduit à deux termes :

L'autorité avec toutes les responsabilités,

La liberté avec tous les risques.

I^a France, édifiée par les plua terribles expériences sur ce que peut et où conduit l'autorité absolue, qu'elle soit de droit divin ou de droit pléiiscitaire, a repris une noble confiance dans la liberté, c'est-à-dire en elle-mênie.

La liberté seule, pour rappeler la superbe image de Mirabeau, est capable de guérir les blessures faites par elle.

Elle seule est capable de supprimer les baines que le despotisme ou les revendications révolutionnaires aUmnaient et rallumaient sans cesse entre concitoyens.

Elle seule est capable d'ouvrir, dans la paix et par l'ordre même, à l'initiative individuelle et aux essais collectifs, le champ sans bornes des améliorations réalisaUes et d'obtenir, pour chacun, pour tous, justice.

ft^.

Origines du soffirage uniTersel.

La Constitution de 1875 a institué deux Chambres.

Le Sénat se compose de 300 membres, dont 225 élus par les départements et les colonies, et 75 inamovibles.

La Chambre des députés comprend 535 membres nommés au suffrage imiversel par chaque arrondissement, par chacun des trois départements de l'Algérie et par chacune des six colonies de la Martinique, la Guadeloupe, la Réunion, rinde française, le Sénégal et la Guyane. Les arrondissements dont la population dépasse 1 00 ,t)00 habitants choisissent un député déplus par 100,000 ou fraction de 100,000 habitants.

Presque universel au fond, mais à plusieurs degrés, lors de la convocation des derniers États ^'éni^raux de la monarchie, le suffrage eût été univeisel et direct dès l'an II, si notre première iJonslitutioû républicaine eût été appliquée.

Il ne le devint réellement qu'en vertu du célèbre décret du Gouvernement provisoire de

Son éducation politique dut s'improviser avant ipiL' la majorité des électeurs ne sût lire et écrire. De président de la seconde république, Louislîoiuiparte ne se fit empereur, il n'imposa son coup d'Etat de 1851 et ses deux Constitutions de 1832 et de 1870 que grâce à l'ignorance du plus yraud nombre.

La Irop cruelle expérience du désastre national, l'esercice fréquent des droits civiques et la propagation de l'enseignement du peuple ont rendu le suffrage universel capable de réparer des fautes qui semblaient irréparables. Il achève de fonder, à force de sagesse et de logique, le plus libéral et le plus fort des gouvernements que la France ait connus.

Les électeurs et les éligibles.

Le mandat législatif est délivré par tous les Français majeurs, domiciliés depuis au moins six mois dans ime commime, et jouissant de leurs droits civils et politiques, dont nul ne saurait être privé s'il n'a forfait à l'honneur, s'il n'a été condamné à ime peine afflictive et infamante, s'il n'a été déclaré en faillite et ne s'est pas fait réhabiliter, si enfin il n'est interdit civilement pour cause d'imbécilité, démence ou fureur.

Par conséquent, en fait et en droit, la Chambre des députés représente directement la nation entière.

Le Sénat représente aussi la nation entière, selon le droit constitutionnel, quoique, en fait

électoral, il n'émane du pays qu'au second degré et par des procédés compliqués.

Pour soixante- quinze de ses membres, que l'Assemblée de 1871 a choisis dans son propre sein, il se recrute lui-même au fur et à mesure que surviennent des vacances parmi les inamovibles. Les 225 autres sénateurs, renouvelables par tiers tous les trois ans, ont été tirés au sort par série de départements. La série B est sortie la première, la série G sortira la seconde, la série A la dernière, en 1885.

Le nombre des sénateurs attribués à chaque département a été fixé par la loi constitutionnelle du 24 février 1875 : deux départements, la Seine et le Nord, en ont chacun 5 ; six en ont 4 ; vingtsept en ont 3 ; les autres, Belfort, les trois circonscriptions algériennes, les quatre colonies, chacun 1.

En dehors du renouvellement triennal, il n'y a lieu à élections partielles que pour les départements dont la représentation au Sénat se trouve réduite de moitié par décès ou par démission.

Le corps électoral sénatorial de chaque département comprend :

D'une part, les députés, les conseillers génénéraux, les conseillers d'arrondissements ;

D'autre part, des délégués que chaque conseil municipal choisit parmi les électeurs de la commune, un seulement par commune, petite ou grande, qu'elle ait moins de cent habitants ou qu'elle en ait près de deux millions.

La nomination du délégué s'opère en séance spéciale du conseil municipal, sous la présidence du maire, au scrutin secret, sans débats. En même temps est élu im suppléant qui remplacerait le délégué refusant ou empêché.

Sont éligibles à la Chambre des députés tous les électeurs ayant vingt-cinq ans accomplis.

Sont éligibles au Sénat ces mêmes électeurs du suffrage universel, pourvu qu'ils aient atteint l'âge de quarante ans (1) •

(1) L'électorat et Téligibilité, dont nous venons de résumer les conditions actuelles, sont, dans leurs antécédents historiques, dans les difficultés qui peuvent surgir des conditions de domicile, de possession d'état, d'âge, etc., très-complètement, brièvement et clairement expliqués dans le Traité pra-tique de droit parlementaire f qui devient ainsi un excellent Manuel éUetoral.

Production des candidatures.

Los moyens de produire une candidature sont c( licites » ou « illicites. »

Les premiers se rckluiscnt à se faire connaître des électeurs, soit en tenant des réunions pu])liquos ou privées, soit en publiant, distribuant, affichant des professions de foi ou circulaires.

Pour la no^iination des députés, nous sommes encore régis par la loi du 6 juin 18G8. Les réunions publiques électorales n'ont pas besoin d'être autorisées, mais elles doivent avoir été annoncées à l'autorité par déclaration signée de sept individus domiciliés dans la commune et jouissant de leurs droits civils et politiques. Elles ne s'ouvrent qu'à dater du décret convoquant le

collège et se ferment le cinquième jour avant le scrutin. Celles qui paraîtraient de nature à compromettre la sécurité publique pourraient être ajournées par le préfet, interdites par le ministre de l'intérieur. On n'y doit admettre que les électeurs et les candidats de la circonscription. L'autorité y peut déléguer un fonctionnaire qui, revêtu de ses insignes, assis où il veut, avertit le bureau si la discussion lui paraît sortir du cadre électoral, et prononce la dissolution si l'on ne tient pas compte de ses avertissements ou si un tumulte s'élève et se prolonge.

Pour la nomination des sénateurs, les réunions électorales peuvent avoir lieu depuis le jour du choix des délégués jusqu'à celui du vote inclusivement. Comme les autres, elles doivent se tenir dans un local clos et couvert, ne pas se prolonger au delà des heures du soir fixées pour la clôture des établissements publics, remplir en un mot toutes les conditions exigées par la loi de 1868. A vrai dire elles n'ont rien de public, puisque l'on n'y est reçu qu'à la condition d'être électeiu* sénatorial ou candidat au Sénat.

Mais, en dehors des réunions publiques, les

candidats à l'une et Fautre Chambre peuvent tenir des réunions privées^ qui sont soustraites à ringérence administrative grâce au principe de l'inviolabilité du domicile, consacré par la loi générale.

A l'affichage des professions de foi d'im candidat, ou des programmes d'im comité électoral, il n'y a d'autre restriction que la signature du candidat et la couleur de l' affiche. La loi interdit que celle-ci soit blanche, cette couleur étant exclusivement réservée aux actes de l'autorité.

Quant à la distribution des circulaires et des bulletins de vote, elle se fait par l'entremise de qui l'on veut, excepté par celle des agents de i'autorité publique ou municipale.

Les moyens illicites de produire et de soutenir une candidature, trop souvent employés quoique prévus et punis, sont :

La corruption ou tentative de corruption par argent donné ou promis, la menace, la diffamation ;

En outre, l'intervention du gouvernement, c'est-à-dire la candidature officielle ;

Enfin, les suggestions d'im corps constitué ou d'une corporation telle que le clergé.

Convocation des électeurs et majorité requise.

Pour rélection des députés, les électeurs doivent être convoqués au moins vingt jours à l'avance.

Pour l'élection des sénateurs, les conseils municipaux sont invités par décret présidentiel, rendu six semaines d'avance, à nommer des délégués et suppléants ; im mois plus tard au moins, les sénateurs sont choisis en réunion de ces délégués avec les électeurs de droit, au chef-lieu du département.

Aussi bien dans cette réunion générale que

dans les sections de vote pour les députés, toute

discussion ou délibération est interdite; nul,

civil OU militaire, ne peut entrer avec des armes apparentes ou cachées.

L'urne, dans laquelle se met le bulletin, à mesure que chaque électeur présente sa carte, est sous la garde d'un bureau ainsi composé : un président, quatre assesseurs, un secrétaire.

Le maire et les adjoints forment le bureau dans les petites commmunes ; dans les villes, la mairie, le nombre des adjoints et conseillers municipaux épuisé, fait désigner par eux les membres du bureau parmi les plus âgés et les plus jeunes électeurs arrivant en chaque section, s'il s'agit du choix d'un député.

Pour l'élection des sénateurs, le collège départemental est présidé par le président du tribunal civil du chef-lieu, qu'assistent les deux plus âgés et les deux plus jeunes électeurs; le bureau nomme secrétaire un des électeurs . Les délégués de commune sont indemnisés de leur voyage au chef-lieu, à raison de 2 fr. 50 par myriamètre parcouru- en allant et revenant.

La majorité requise pour être élu député est, au premier tour de scrutin, la majorité absolue des votants et le quart au moins des électeurs

inscrits. Au second tour, qui a lieu quinze jours plus tard, la majorité relative suffit. En cas d'égalité de voix, le plus âgé des concurrents est élu. Pour être élu sénateur, la majorité relative n'est suffisante qu'au troisième tour de scrutin. Mais les trois tours ont lieu dans la même journée.

Mode de scrutin.

Nous n'avons pas à entrer dans les discussions qu'a soulevées le mode de scrutin, soit « de liste,» soit « individuel, » soit encore par cçitégories représentatives des diverses opinions en lutte.

La loi organique du 30 novembre 1875 fait nommer les députés au scrutin individuel, par arrondissement. Mais le scrutin de liste, avec lequel le suffrage imiversel s'est inauguré en 1848, a été conservé pour les élections sénatoriales.

Le vote est secret. Les bulletins se préparent et se plient en dehors de la salle.

Les militaires « présents au corps » n'exercent pas leur droit civique.

Ne sont admis au scrutin que les citoyens portés sur la liste électorale, dressée d'office à la mairie, et ouverte aux rectifications et réclamations chaque année.

Pour les élections législatives, il n'est rien dans les lois qui oblige l'électeur à voter. Mais pour les élections sénatoriales, où les électeurs sont des mandataires, l'obligation est rigoureuse : la loi organique du 2 août 1875 inflige ime amende de 50 francs au délégué ou suppléant qui, sans excuse, se serait abstenu.

Chaque électeur ne jouit que d'un seul vote ; quiconque essaierait de prendre deux fois part à la même élection serait puni de l'emprisonnement et d'ime amende.

Cependant le cas de double vote l^itimé par un droit double devait se présenter pour les élections sénatoriales : il y a des députés qui sont en même temps conseillers généraux. La loi organique du 2 août 1875 interdit de voter deux fois au député conseiller du même département; elle permet l'option au député, qui se trouve conseiller général d'un autre département que celui qu'il représente à la Chambre.

L'individualité du vote est absolue. Nul ne peut voter pour un absent ni- par procuration.

Le scrutin ne dure qu'un jour. Pour les députés, il est ouvert de huit heures du matin à six heures du soir. De même pour les sénateurs; mais alors il se divise en trois tours : le premier, de huit heures à midi ; le second, de deux heures à quatre heures ; le troisième, de six à huit heures du soir.

Dépouillement et recensement des votes.

Le scrutin clos, rurne est immédiatement ouverte par le bureau et le nombre des bulletins vérifié.

Si le nombre des bulletins est plus grand ou moindre que celui des votants, constaté par les émargements de la liste électorale, mention en est faite au procès- verbal. L'erreur se rectifie au recensement, la fraude donne lieu à une action judiciaire contre les membres du bureau.

Les bulletins comptés, le bureau désigne, parmi les électeurs présents, ce qu'il faut de scrutateurs pour occuper, à deux, au moins quatre tables de dépouillement. L'un des scrutateurs lit

à haute voix chaque bulletin déplié, l'autre le prend, le classe et pointe sur la liste préparée des noms des candidats. Les tables sont disposées de telle sorte que les électeurs puissent circuler autour, et eux-mêmes vérifier Tappel et le pointage.

Soustraire, ajouter, altérer des bulletins, lire un nom autre que celui qui est inscrit, constituent des fraudes punies de un an à cinq ans de prison, de 500 à 5,000 fr. d'amende.

N'entrent pas en ligne de compte les bulletins blancs, ni ceux contenant des désignations insuffisantes, ni ceux signés du nom de l'électeur. Les doubles sont comptés pour simples. Les imprimés, corrigés à la main, doivent être attribués au candidat dont le nom a été écrit. Il en est de même lorsque le changement a été fait par l'application d'ime bande de papier gommé avec un autre nom imprimé. — On sait l'importance que ces détails ont prise dans certaines élections de 1869 et de 1877. Les auteurs du Traité pratique de droit 'parlementaire indiquent, d'une manière irréfutable, la jurisprudence établie par le Corps législatif et confirmée par la Chambre actuelle.

Le dépouillement, arrêté et signé par le bureau, dans chaque section, est porté par le président au bureau de la première section. Celui-ci, en présence des présidents des autres sections et du public, opère le recensement total des votes et proclame le résultat pour la commime ou, dans les grandes villes, pour l'arrondissement.

Le procès- verbal des opérations électorales de chaque commune, rédigé en double, est expédié au chef-lieu du département, où, pour chaque circonscription, le recensement général des suffrages et la proclamation des députés élus sont faits par ime commission de trois conseillers généraux.

Le Corps législatif de Tempire tenait cette proclamation pour définitive. Aujourd'hui elle n'enchaîne en rien la souveraineté de la Chambre. Si celle-ci reconnaît des erreurs dans le recensement général, elle les rectifie et admet comme élus ceux des candidats qui ont réellement obtenu la majorité vérifiée, à la place de ceux qui ont été proclamés.

Le cas s'est présenté six fois de 1832 à 1871 ; il s'est compliqué, en 1877, de l'annulation des

opérations d'un second tour de scrutin qui n'avait été rendu nécessait'e que par Terreur commise dans le recensement du premier tour.

Le 3 juin 1879, constatant qu'une circonscription de Bordeaux avait nommé un inéligible, la Chambre des députés, — par respect de toutes les lois en général et de la loi électorale en particulier, — a annulé les deux tours de scrutin et ordonné qu'il fùl procédé à une élection nouvelle.

Sessions ordinaires et extraordinaires du Parlement.

De 1789 à 1799, les Assemblées françaises étaient, de droit, permanentes. C'est seulement après le coup d'Etat du 18 brumaire que le pouvoir exécutif s'attribua la faculté de convoquer, ajourner et dissoudre le Parlement. »

Actuellement, la session ordinaire des Chambres commence, de pleiii droite chaque année, le second mardi de janvier.

Le Président de la République peut convoquer les Chambres, avant cette date et à toute époque, en session extraordinaire. Il doit les réunir si, dans l'intervalle des sessions, demande en est faite par la majorité absolue des membres de

chaque Chambre. Il a la faculté de les ajourner^ mais pas pour au-delà d'un mois, ni plus de deux fois au cours de la même session. Il a aussi le droit de prononcer la clôture des sessions extraordinaires et même des sessions ordinaires quand sont épuisés les cinq mois de leur durée constitutionnelle*

La Constitution (loi du 16 juillet 1875) ordonne que la session de la Chambre des députés commence et finisse en même temps que celle du Sénat.

Toute réunion isolée, hors du temps de la session commune, serait illicite, nulle de plein droit, sauf ces deux cas : le Sénat érigé en cour de justice, la vacance de la Présidence de la République survenant tandis que la Chambre se trouverait dissoute.

Dans ce second cas, le Sénat, assemblé de plein droit, ne pourrait faire aucun acte législatif; son rôle se réduirait à contrôler les actes des ministres responsables en attendant la réunion de la nouvelle Chambre des députés, formée par les collèges électoraux convoqués immédiatement.

Indissolubilité da Sénat, dissolubilité de la Chambre.

Le Sénat ne peut pas être dissous. Donc il est légalement constitué depuis la première session que le Parlement a tenue à Versailles, en application de la Gonstitutîon de 1875, session qui s*est ouverte le 8 mars 1876 et dans laquelle a été établi le règlement sénatorial. N'étant que renouvelable, et restant toujours en majorité de membres engagés par le règlement, il n'aurait jamais l'occasion de se constituer à nouveau.

Le droit de dissoudre la représentation nationale, refusé à la monarchie constitutionnelle par l'Assemblée de 1789, n'a été pour la première

fois attribué au chef de TEtat qu'en 1802, par le sénatus-consulte du 16 thermidor an X.

Sous les Chartes de 1814 et de 1830, le roi dissolvait la Chambre des députés par ordonnance, mais il était tenu d'en faire élire une nouvelle dans un délai restreint, — que le roi n'a. jamais épuisé.

La Constitution républicaine de 1848 rétablit naturellement l'indissolubilité de l'Assemblée nationale. Aussi logiquement la Constitution napoléonienne de 1852 restaura le droit de dissolution.

La loi constitutionnelle du 25 février 1875 l'a conservé au Président de la République, « sur avis conforme du Sénat. » On connaît le pitoyable usage qui a été fait de ce droit, en 1877, par le maréchal de Mac-Mahon.

Gomment la Chambre se constitue.

Soit en rentrant après une dissolution, soit en se renouvelant à l'expiration de sa législature, — dont là durée est de quatre ans, — la Chambre des députés ne saurait délibérer valablement avant de s'être poiuvue d'un bureau et d'un règlement.

Par l'installation de son bureau, provisoire ou définitif, elle se constitue provisoirement ou définitivement. Elle complète sa constitution par le règlement qui détermine les devoirs et les pouvoirs de son bureau.

Régulièrement, la première séance d'ime nou-

velle législature est ouverte par le plus âgé des députés.

Ce « doyen d'âge » fait sur-le-champ, en séance publique, au scrutin séparé et à la majorité absolue, désigner un président et deux vice-présidents provisoires.

L'élection du bureau définitif n'a lieu que lorsque les pouvoirs de la moitié plus un des membres de la Chambre ont été vérifiés.

Vérification das ponvoirs.

C'est un des principes de 89, dont la déclaration et la légalisatioS ont été faites couli-e la toutepuissance royale par le tiers-état, an nom de la souveraineté du peuple, que les Aasendjlées nationales « statuent seules et sans appel sur la validation des pouvoirs de leurs meiulires. * Ce droit souverain, nos deux Chambres l'pxcrcent dans sa plénitude.

Entre les bureaux, dans lesquels le tirage au sort distribue tous les membres, se répartissent les dossiers électoraux par ordre alphabétique de départements et, autant que possible, cq propoi'tion du total des élections.

Les élections non contestées sont au plus vite proposées à la validation en séance publique. Celles, dont le rapporteur du bureau a proposé la validation, mais qui rencontrent de l'opposition en séance, sont mises à la suite de l'ordre du jour. Sur celles dont l'invalidation est demandée, on ne discute pas le jour même de la lecture du rapport à la tribune.

L'assemblée, «jury souverain », est libre d'ajourner ou de précipiter la vérification, d'admettre ou de refuser les preuves nouvelles ou les enquêtes préalables, réclamées par l'élu contesté. Elle est libre aussi d'ordonner des enquêtes particulières et générales. Il lui appartient, non-seulement d'émettre un vote définitif pour ou contre l'élection, mais encore, même en validant, d'infliger un blâme — comme, durant les sessions de 1877 et 1878, cela arriva à propos des candidatures qui avaient triomphé en abusant de l'affiche blanche et avec l'appui déclaré de l'administration.

Enquêtes électorales.

Les auteurs du Traité pratique de droit parlementaire démontrent : ce que le droit des Chambres d'établir elles-mêmes la preuve des faits articulés dans les protestations soumises à leur jugement, c'est-à-dire d'ouvrir des enquêtes parlementaires sur les élections dont la sincérité et la moralité leur inspirent des doutes, découle de leur autorité souveraine... et n'a jamais été contesté^ même lorsque les attributions du Parlement étaient restreintes. »

•Ils allèguent l'opinion émise par le président du conseil d'Etat Baroche au Corps législatif, le 21 mars 1860. Ils citent diverses enquêtes élec-

torales de 1842, 1848, 1871, 1874 et enfin 1876, ordonnées sur les conclusions d'un rapport d'élection ou sur une demande individuelle, sans dépôt de la proposition écrite, sans renvoi aux bureaux, en dehors des règles prescrites pour les propositions de lois.

Il est vrai que, dans tous ces cas, il ne s'agissait que d'élections particulières ou locales, et que, pour la première fois, à la fin de l'année 1877, après la grande campagne électorale gouvernementale du 16 mai au 14 octobre, il y a eu lieu de faire une enquête générale.

Pour ouvrir cette enquête, la Chambre des députés a recouru, non pas à une proposition de loi, mais à une proposition de résolution^ présentée et adoptée le 12 novembre.

La grande commission d'enquête de trentetrois membres, formée alors, ne déposa son rapport général qu'après la démission du maréchal de Mac-Mahon. La Chambre des députés ne prononça pas la mise en accusation, qui lui était proposée, mais, par son ordre du joiu» du 13. mars 1879, émit un vote de flétrissure contre les ministres du 17 mai et du 23 novembre 1877.

Situation des non validés.

Lors de la transformation des Etats généraux en Assemblée nationale, les membres, dont les pouvoirs n'étaient pas vérifiés, « n'avaient pas de séance. »

Sous l'empire, au contraire, les « non encore validés » pouvaient prendre part aux délibérations et aux votes.

Aujourd'hui, ils le peuvent aussi, mais ils sont privés de l'initiative parlementaire ; ils ne sauraient déposer des propositions de lois. Le droit de voter n'est suspendu que pour ceux dont l'admission a été « ajournée » par décision de l'Assemblée.

Les non validés ne reçoivent pas l'indemnité, mais ils jouissent des immunités parlementaires, le caractère de représentant du peuple étant acquis à l'élu dès qu'il a été « proclamé. »

Inviolabilité parlementaire.

L'inviolabilité des mandataires de la nation fut, on se le rappelle, déclarée à la suite de la séance royale du 23 juin 1789, en réplique aux menaces de la cour, aux accumulations de forces militaires autour de, Versailles, et connue sanction de Timmortel Serment du Jeu de Paume.

Elle a été consacrée par la Constitution de 4791, par celle de Tan III, par celle de 1848, dans les termes les plus rigoureux. Elle a été reconnue expressément par les Chartes de 1814 et de 1830.

Pour la première fois, sous le second empire, le constituant dictatorial, qui venait de porter

JÀ

sur la représentation nationale la main du parjure, omit d'ériger Tinviolabilité parlementaire en principe constitutionnel. Ce fut seulement, par décret organique, que les immimités indispensables, durant les sessions, furent xestituées aux membres du Corps législatif et du Sénat.

La loi constitutionnelle du 6 juillet 1875 étabUt:

« Aucun membre de Fime ou l'autre Chambre ne peut être poursuivi ou recherché à l'occasion des opinions et votes émis par lui dans l'exercice de son mandat ; aucun membre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ou arrêté, en matière criminelle ou correctionnelle, qu'avec l'autorisation de la Chambre, sauf le cas de flagrant délit; la détention ou la poursuite d'un membre est suspendue pendant la session et pour toute sa durée, si la Chambre le requiert. »

D'après les articles 21 et 22 de la loi du 17 mai 1819, toujours en vigueur, les discours tenus dans les Chambres, ainsi que les rapports et toutes pièces imprimées par leur ordre, ne donnent ouverture à aucune action.

Incompatibilités. — Indemnité.

Par ces diverses dispositions sont garanties à la fois la liberté de discussion au sein du Parlement et la liberté personnelle de ceux qui ont reçu de leurs concitoyens mandat d'y prendre part.

C'est encore afin d'assurer l'indépendance des représentants, et pour consacrer le principe de la séparation des pouvoirs, qu'il a été déterminé des incompatibilités entre le mandat législatif et les fonctions publiques « rétribuées sur les fonds de l'Etat. »

De même enfin, l'indemnité parlementaire,

dont rorigine remonte aux anciens Etats généraux, a ce triple but: rendre éligibles tous les citoyens, quelle que soit leur situation de fortune ; réparer dans une mesure équitable l'abandon plus ou moins partiel que le mandataire est obligé de faire de ses intérêts privés, pour s'occuper avant tout de l'intérêt public ; rendre la corruption plus difficile et sans excuse.

Car il est à remarquer que les périodes de notre histoire où le pouvoir législatif s'est montré le plus servile vis-à-vis du pouvoir exécutif, sont celles où la gratuité de la députation coïncidait avec l'absence ou la réduction des incompatibilités.

Les « ventrus » du chansonnier Béranger • s'engraissaient sous ce régime ; et, certes, les malheureux qui, au 2 décembre, se laissaient ameuter contre « les vingt-cinq francs », n'ont guère eu à se louer de la première et unique session du Corps législatif, tenue par des candidats officiels, c'est-à-dire par des députés obligatoires en même temps que gratuits !

Dès la fin de 1852, l'indemnité était rétablie

et augmentée : les sénateurs de l'Empire touchaient 30,000 • francs par an, les députés 12,500 francs.

Aujourd'hui on est revenu, et pour les sénaleurs et pour les députés, au chiffre de 1848 : 9,000 fr.

Liberté des élections, incorruptibilité des élus.

La préoccupation capitale des fondateurs de notre droit parlementaire a été d'assurer à la formation et à l'existence du Parlement la liberté entière et Tincorruptibilité.

N'osant pas, ne pouvant pas pousser, jusqu'à la suppression de la représentation nationale, la confiscation plébiscitaire de la souveraineté du peuple, le césarisme napoléonien avait ^érigé en institution d'Etat la candidature officielle.

A ce jeu de l'autorité publique empoisonnant sa source, le suflrage imiversel a failli être perverti, déshonoré, et la démocratie démoralisée pour jamais. Dix ans d'Empire de plus, et notre

(lécadeuce byzantine serait devenue irrémédiable.

Que la Chambre des députés, issue des élections générales du 14 juillet 1877, ait prolongé durant treize n\ois la vérification des pouvoirs de ses membres ; qu'elle se soit livrée à la plus vaste et la plus minutieuse des enquêtes parlementaires électorales : c'est qu'elle n'avait pas seulement à flétrir une énorme tentative de restauration de la candidature officielle ; c'est qu'elle avait à rendre impossible pour l'aYcnir toute escroquerie des votes populaires, tout viol de la souveraineté nationale.

Le Parlement n'est rien à moins d'être la représentation exacte, pure et libre du pays. A qui fait, au nom de tous, la loi obligatoire pour tous, il faut une origine loyale, une existence honorée, et, avec la puissance matérielle, l'autorité morale.

But des formalités parlementaires.

La loi, une et égale pour tous, est obligatoire pour chaque citoyen et nul n'est excusable de l'ignorer.

C'est pourquoi, par les constitutions des peuples libres et dans les règlements des assemblées législatives, il a dû être pris tant et de si minutieuses précautions afin de rendre la loi, faite au nom de tous, aussi juste, aussi sage, aussi pratique que possible, et faciliter les moyens d'en corriger les défauts.

Plus on étudie le droit parlementaire, mieux on comprend que les formalités, auxquelles sont soumises la proposition, la préparation, la dis-

cussion, la votation, la promulgation et la publicité des lois, ont été inventées, sont maintenues et perfectionnées, dans le but unique de rendre la loi conforme à son objet, protectrice efficace des droits et des intérêts individuels et nationaux (1 ) .

(1) Les formalités de la confection des lois sont exposées et expliquées une à une dans Touvrage de MM. Jules Poudra et Eugène Pierre. Commentant les règlements des Chambres, ils n'ont laissé t^ucuii poiiît oljscup dans l'ombre, ils ne se sont arrêtés devant aucune difficulté sans indiquer comment la résoudre. A tout propos, ils rappellent les précédents, établissent la jurisprudence. Lorsque celle-ci manque ellemême, ils font intervenir Ig. logique des principes et le pur bon sens. Si bien que la raison, avec eux, a toujours raison, et que leur commentaire, quand il supplée au \à%.te, pren4 une autorité décisive. Leur Traité est le Code complet et sur du parlementarisme. Il ne prête à la critique que de la part des adversaires du régime parlementaire.

Bureaux et commissions

;• - •' 'rr •••

La Constitution de i875 attribue Tinitiative des lois à la fois au Président de la République, aux sénateurs et aux députés.

Les projets de loi émanent de l'initiative du Gouvernement ; les propositions de loi de celle des membres des Chambres.

Les uns et les autres doivent être formulés par articles et précédés d'un exposé des motifs. Ils ne viennent pas en discussion publique avant d'avoir été distribués à tous les représentants et examinés par une commission, dont le rapport, imprimé et distribué aussi, sert de base au débat ^

Depuis les États-Généraux et les assemblées de Notables de l'ancien régime, il est d'usage que les Chambres se subdivisent en bureaux, pour l'étude préalable des affaires.

A l'ouvertm'e de chaque session ordinaire ou extraordinaire, le Sénat se partage, au sort, en neuf, la Chambre en onze bureaux.

Les bureaux se renouvellent chaque mois.

Ils se constituent par la nomination, au scrutin secret et à la majorité absolue, d'un président et d'un secrétaire. Ils ne décident rien sans la présence d'au moins le tiers de leurs membres.

A raison d'un membre par bureau, ou de plusieurs, pour les cas extraordinaires où l'Assemblée l'a décidé, ils nomment les commissions^ par lesquelles sont repris, étudiés à fond et rapportés les projets et propositions de loi.

Chaque fois que les bureaux se renouvellent, ils commencent par élire trois commissions mensuelles (de 9 membres au Sénat, de 11 à la Chambre) , qui examinent les demandes de congés, les pétitions, tout ce qui a trait aux intérêts communaux et départementaux.

Une quatrième coimoission mensuelle, formée de deux membres par bureau, donne son avis sur la prise en considération de toute proposition émanée de l'initiative parlementaire.

Propositions et projets de loi.

Tout membre d'ime Assemblée législative a le droU de proposer ce qu'il lui plaît, mais toute Assemblée a aussi le devoir de ménager son temps.

La commission d'initiative reçoit les propositions, cjui, remises entre les mains du président et lues en séance publique, n'ont pas tout de suite paru assez importantes pour être renvoyées à une commission existante ou provoquer la formation d'une commission spéciale. Elle les examine au plus vite et en fait faire par un de ses membres un rapport sommaire à la tribune, concluant soit au rejet, soit à la prise en considépatioa et au renvoi à une commission, soit à la

déclaration d^iirgence on à la question préalable.

Les propositions qui n*ont pas été prises en considération ne peuvent être présentées de nouveau avant six mois ; avant trois mois, celles qui ont été prises en considération et ensuite rejetées. Leurs auteurs sont toujours libres de les retirer jusqu'au moment où la Chambre est appelée à voter sur l'ensemble. Mais la discussion continue et s'acbève si la proposition, retirée par celui qui Ta- faite, est reprise par un autre membre .

Ce qui ne se peut pas pour un projet de loi: le retrait par le Gouvernement dessaisit l'Assemblée, et la reprise du projet par l'initiative parlementaire nécessite le recommencement entier de la procédure.

Du moment qu'un projet a été présenté, en vertu d'u4 décret présidentiel, par un ministre, il serait inconstitutionnel de se refuser à l'examiner

et, sans en tenir compté, d'en « ordonner le dépôt aux archives ». ^

Les Chambres ont le droit d'exiger, par article inséré dans une loi, que le Gouvernement présente un projet sur UQ objet précis 48^3 v^ d^Ui déterminé,

Les lois de finances.

Les lois de finances doivent, on le sait, être présentées en premier lieu à la Chambre des députés.

Le ministre des finances est tenu de déposer, avant l'ouverture de chaque exercice, le budget général de l'Etat : recettes d'un côté, dépenses de l'autre, divisées par départements ministériels, subdivisées par sections, chapitres et articles. Dans les deux premiers mois de l'année qui suit la clôture d'un exercice, doit être présenté par le Gouvernement le règlement définitif du budget, avec les comptes des ministres.

Depuis la loi du 12 août 1876, toutes les

demandes de crédits supplémentaires ou extraordinaires, dont le besoin s'est fait sentir dans les divers services pendant un mois au moins, sont réunis en un seul projet de loi ; on ne procède plus par projets spéciaux que dans le cas d'urgence.

La plus importante des commissions de la Chambre des députés est naturellement la c.mnmission du budget, Elle.se compose de trentetrois membres, trois par bureau. L'habitude est de la faire nommer huit jours après la distribution du projet de loi des recettes et dépenses. Il ne lui faut pas moins de trois mois pour exercer un sérieux contrôle, rechercher les abus, étudier les réformes.

Afin de rendre son travail pluB sûr et plus rapide, elle se subdivise en quatre ou cinq souscommissions. Elle désigne un rapporteur particulier pour chaque département ministériel. Elle charge un rapporteur général de centraliser les décisions prises, d'établir, d'après ces décisions, la situation du budget, et aussi de soutenir la discussion de la loi des recettes.

Sa compétence est étendue à toutes les ma-

tières de finances ; les projets de crédits supplémentaires ou extraordinaires lui sont renvoyés, ainsi cjue les propositions de nature à modifier les recettes et dépenses de l'Etat.

Pour Texamen et la ratifioatiou des lois de finances votées par la Chambre des députés, le Sénat élit dans ses bureaux, au commencement de chaque session ordinaire, une cQ?nnmsiùn des finances, composée de dix-huit membres, dont la compétence, dans la mesure- du droit sénatorial, est aussi large que celle de la commission du budget.

Compétence des commissions spéciales,

Les commissions spéciales — qui se nomment le plus souvent dans les bureaux, quelquefois en séance publique, pour objets exceptionnellement importants et pressants — déterminent leur compétence d-après les projets ou les propositions similaires qui leur sont renvoyés.

Leurs pouvoirs ne sont pas limités à la session ; ils durent jusqu'à ce que TAssemblée ait statué sur tous les rapports présentés en leur nom. Les projets, adoptés par les députés, qui reviennent amendés du Sénat, et réciproquement, sont )^endus à la même commission, si les circonsr

tances ne font pas intervenir une décision contraire.

Très-libres dans leur travail, les commissions jouissent de la faculté illimitée soit de fondre en un seul les projets ou propositions qu'elles étudient, soit de les restreindre et de les diviser en parties à soumettre isolément au débat public* Il leur appartient de substituer au projet présenté un contre-projet tout différent et de modifier leur propre texte, au cours de la discussion, tant qu'un vote définitif de la Chambre ne s'est pas produit.

Si certains de leurs membres dorment leur démission, ils sont aussitôt remplacés par les bureaux qui les ont délégués. Mais une commission ne démissionne pas à la majorité des voix ; elle ne cesserait d'exister que si^tous ses membres s'étaient démis individuellement.

Lorsqu'elle a vu l'assemblée repousser le système qu'elle a adopté, sans doute elle est libre d'abandonner la suite du débat. Cependant elle n'est pas dissoute pour cela et elle est encore appelée à donner son avis sur les amenaements qui lui sont renvoyés. La majorité refusant abso

lument de continuer la discussion, la minorité a le droit de représenter la commission et même de soutenir un nouveau projet par elle seule admis. Une commission concluant au rejet de tout ce qui lui a été soiunis pourrait néanmoins présenter un projet nouveau au cours du débat public. D'ailleurs, l'assemblée entière conserve toujours sa toute-puissance sur ses délégués en commission. Elle peut dessaisir une commission des projets dont elle lui a confié l'examen. Elle a pu d'avance, par im vote, imposer une direction précise aux travaux de ses commissaires.

Quand les membres d'une commission ont arrêté définitivement les articles à soumettre à la Chambre, un rapporteur est nommé pour résumer la délibération préalable, exposer les motifs de la décision prise et les soutenir à la tribune. Le rapport est déposé en séance publique, imprimé et distribué vingt- quatre heures au moins avant l'ouverture de la discussion générale, sauf le cas d'urgence déclarée.

• Aux époques normales, la commission du budget laisse s'écouler une semaine et plus entre le dépôt de ses rapports et le commencement des

94 LE FARLEMBNT RKPUBUGALN

débats, afm que chaque député ait le temps de àe rendre compte ùt de préparer*ses objections.

De ce qui précède il résulte que Télaboration des lois est plus longue que leur confection et que les représentants du peuple travaillent davant^e dans les bureaux et dans les copamissions qu'en séance publique.

Discussion publique des lois. — Comité secret.

Une fois élaborée, la loi ne saurait être discutée et votée qu'en assemblée générale et publiquement.

L'assemblée ne serait pas générale et ne pourrait pas prendre de décision valable, s'il n'y avait, en séance, la moitié plus un des membres, soit 151 au Sénat, 267 à la Chambre. La présence de ce quorum^ — comme on dit d'après les Anglais, — est indispensable, mais non sa participation au vote.

Dans des cas tout à fait exceptionnels, lorsqu'il y a à régler des incidents délicats d'ordre intérieur ou encore à délibérer sur des questions

diplomatiques dont la publicité immédiate serait périlleuse, les Chambres éloignent le public de leurs séances.

Au Sénat, toute demande de comité secret doit émaner de cinq membres au moins ; la Chambre des députés en exige vingt.

Il va sans dire qu'en comité secret on ne fait pas de lois.

Publicité des séances : Tribunes et comptes-rendus.

La publicité des séances ne consiste plus, depuis les orages de la Convention, dans l'ouverture à tous venants des tribunes de rassemblée.

Pour la réserve du principe, cjuelcpies places sont laissées accessibles aux spectateurs sans carte.

Les billets distribués jour par jour à tous les représentants successivement leur permettent de procurer l'entrée à leurs commettants. Le Président de la Républicpie, les ministres, le président de chaque Chambre ont des tribimes dont ils disposent. Il y en a une pour les sénateurs à la Chambre, une pour les députés au

riénat ; ici et là, pour les anciens parlementaires. Le conseil d'État et le corps diplomatique en ont chacun une.

Trois tribunes sont ouvertes à la presse de Paris, des départements et de l'étranger.

Les appréciations des journaux, — libres au point que jamais les Chambres actuelles ne se. sont senties atteintes par les offenses les plus caractérisées et n'ont, comme les précédentes assemblées, cité des journalistes à leur barre, — ces appréciations, disons-nous, sont d'ime évidente utilité à la fois pour informer les électeurs des actes de leurs représentants et pour exciter sans cesse ceux-ci à l'accomplissement de leurs devoirs. La presse remplace le peuple, trop nombreux pour assister à sa propre assemblée.

Sans la liberté de la presse, il n'y aurait du gouvernement représentatif qu'une ombre décevante*

D'ailleurs, —bien mieux aujourd'hui saûs contrainte, que par les lois répressives, suppressives plutôt, du temps de l'empire, — est assurée l'exactitude de la reproduction de ce qui se dit et se fait dans les Chambres, au moyen d'un triplé

CONPKGTION UKS LOIS 99

procès-verbal immensément réjîandu : le compterendu in extenso du Journal officiel^ retenant sténographiquement toutes les paroles entendues par le président et par l'assemblée ; le compterendu analytique^ rédigé et imprimé durant la séance ; le compté-rendu télégraphique^ expédié au syndicat de la presse, si vite que, dix minutes après la levée de la séance à Versailles, parvient à Paris l'analyse du dernier discours, le résultat du dernier vote.

Règlement de l'ordre du jour.

Chaque séance est consacrée aux objets mis ou maintenus la veille à Tordre du jour, à moins que rassemblée, toujours maîtresse de son temps et de ses actes, ne se trouve tout-à-coup obligée de s'.occuper de choses plus urgentes.

Elle s'est à elle-même interdit de faire arriver subitement en discussion, sans déclaration d'urgence, des projets ou propositions dont les rapports n'ont pas été distribués et qui ne sont pas inscrits à son ordre du jour.

La séance — d'ordinaire tenue de deux heures à cinq heures et demie — est ouverte et levée par le président ou, en son absence, par l'un

des vice-présideuts. Le président, si la nécessite lui en apparaît^ a toujours le droit d'avancer le jour et l'heure des séances.

Lorsqu'il n'y a plus à l'ordre du jour de rapports prêts poiu* remplir la séance de débats utiles, l'assemblée s'ajourne sans fixer la date de sa prochaine séance, chargeant son président de la convoquer dès qu'il le jugera indispensable.

Le droit d'amendement.

Le droit d'amender les projets présentés par le Gouvernement ou dus à Tinitiative parlementaire et rapportés par les commissions n*est pas limité •

Il subsiste tant qu'un article n'a pas été adopté définitivement, et même alors il peut s'exercer par addition. Un amendement, repoussé en première lecture, est discutable encore aux délibérations suivantes de la même loi. Il se reproduit comme nouveau grâce à ime très-légère différence de texte. Ecarté en bloc, il est toujours représentable par parties isolées.

Les amendements sont déposés individuelle-

ment ou coUccLi. ::ient; mais, pour que la Chambre délibère, il faut que l'amendement d'un membre soit appuyé par d'autres membres.

Le président de la Chambre les reçoit et les transmet aux présidents des commissions, s'ils lui sont adressés durant la délibération de la loi, et on les imprime, on les distribue de la mémo façon que les propositions ou projets.

Les auteurs sont libres de les retirer, avant ou pendant le débat, mais à la condition que le retrait soit opéré par eux tous, un seul signataire suffisant pour maintenir Tamendement.

La tribune. — Liberté de la parole.

Nos premiers Constituants parlaient de leur place ; ce fut la coutume jusqu'en juin 1790*

C'est dans la salle du Manège que la tribune française a été pour la première jTois élevée.

Supprimée en 1852, elle a été rétablie en 1867.

Tout député ou sénateur est obligé d'y monter, à moins que, par exception et pour une explication brève, le président ne l'autorise à parler de son banc.

Les orateurs qui désirent parler pour, contre ou sur im projet, s'inscrivent après le dépôt du rapport. Le président leur accorde la parole en suivant l'ordre d'inscription, mais de façon à

OOXPBCnOS DES LOIS i03

alterner at^ant que posable l'attaone el la défense.

Les ministres et ie~ «immiisaires da Gonrernemfflit, ainsi qae les rapporteurs de commissions, bût la parole hors tour, qoaod ils la réclament.

On a souvent cherché les moyens de retenir les excès de l'ahondance oratoire et d'empêcher les parlementaires trop verbeux de revenir à plusieurs reprises dan; un seul débat. Il est Jusage, dans le Sénat actuel, que le même sénateur ne puisse discourir deux fois, siu- une question identique, daiB une seule séance, sans auforis^on de rasemhlée. Il n'y a rien, dans le règlement de la ChamlM^, qui limite la longueur ni le nombre des discours.

En jaincipe, tout orateur a le droit de se faire éoïuter jusqu'au bout, sans être înlerronipu. Ce n'est même qu'après qu'il a fini cpie la parole peut être donnée à ceux de ses collègues qui l'ont demaadée, soit pour cootesler ce qu'il a dit, -^ii afin d'artèler la discussion ou d'en intervertir l'ordre, soit but un fait pereonnel, sui 'jn : ji > 1 an règlement, sur une réclamation d onlr«^ du jour ou SOT une question de priorité.

4ûfi LE PARLEUEiJT RÉPUBLICAIN

Lorsqu'un orateur est à la tribune , le préaident seul a le droit de le rappeler soit à la question, soit à l'ordre, et, après deux rappels, de consulter la Chambre et de lui interdire la piiroic, touchant le mèn>e sujet, au cours de la même séance, si la majorité en a ainsi décidé par assis et levé. Le vote paraissant douteux, l'orateur continue.

Jusqu'à l'époque de la Restauration, et malgré les olijections de Mirabeau dès 1789, les lectures étaient beaucoup plus fréquentes dans les Cliarabres que les improvisations. C'est le contraire i\ présent.

censure, expulsion temporaire.

Le président est seul compétent pour appliquer le règlement, loi intérieure de toute assemblée, obligatoire pour chacun de ses membres.

Le président rappelle à Tordre quiconque se permet des interruptions, personnalités ou manifestations susceptibles de troubler l'orateur ou d'envenimer le débat.

Deux rappels à Tordre successifs risquent de produire l'interdiction de la parole pour le reste de la séance , l'inscription au procès-verbal et la privation de moitié de l'indemnité pour quinze jours,

Si ces sévérités n*ont pas suffi, si le membre averti continue à troubler rassemblée, donne le signal d'ime abstention collective, injurie, provoque ses collègues ou le Gouvernement, il y a lieu d'appliquer la censure.

En cas de résistance au président, d'excitation à la guerre civile, d'appel à la violation de la Constitution, d'outrage envers la Gbapabre, ou l'autre Gbambre, ou le Gouvernement, ou le cbef de l'État, la censure se complique d'exclusion temporaire pour trois séances. Si le membre censuré et exclu refusait de se retirer ou rentrait avant le délai fixé, la séance serait levée, et, au besoin, ordre serait donné par le président de saisir le député en rébellion, et de le mettre aux arrêts trois jours, dans un local préparé par les questeurs.

Ges dernières rigueurs, introduites en 1878 dans le règlement des députés, n'ont pas été exercées durant plus d'un an. Très-rare a été l'application de la censure avec affichage du procèsverbal dans la circonscription électorale du coupable et privation de l'indemnité parlementaire pendant un mois. Quelque animées que des cir-

GOXFECnO^ ISES LOIS 109

constances cnliqaes aient pu rendre les diâcossions, le préâdent a sa prérenir on daminer les tumnlies^ — moins inu — sansaroir à ae connir de son chapean . à SQ^)endre la séanoe pour rme henre^ pois à la renToyer an kaiàemain.

Jamais la majonlé républicaine n'a complètement usé de sa force, de son drcdt^ contre nne minorité trop sonrent brurante dt quelquefois factieose.

Cependant, aux mois de mai et de juin 1879, un dépoté bcxiapartiste a |aoToqaé une série de scènes trfe Tiolentes, qui semblaient combinées dans le but de disctéâiter le régime parlementaire. Pour y couper court, les présidents des quatre groupes de la gauche ont présenté, le 17 juin, quelques aggraratious nouvelles au règlement de la Chambre.

Désormais, l'exclusion temporaire, si elle était prononcée une seconde fois contre le même député dans le cours de la même session, s'étendrait jusqu'à l'ouverture de la session suivante, et la privation le moitié de Tindemnité durerait autant que l'exclusion. L'interdiction de paraître serait étendue à tout le palais législatif au lieu d'ètro

no LE PARLEMENT RÉPUBLICAIN

restreinte à la seule salle des séances, et l'exclu qui essaierait de s'y introduire devrait être arrêté et incarcéré.

L^ censure avec exclusion temporaire devrait toujours être appliquée, au lieu de la censure simple, contre quiconque adresserait des injures, des provocations, des menaces à un ou plusieurs membre du gouvernement, outragerait le président, l'autre Chambre ouïe Gouvernement.

Dans le cas, — qui s'est produit le 9 juin, — où le député censuré avec exclusion proAoncerait avant la clôture de la séance des injures, provpcatiops, outrages ou menaces, il lui serait appliqué une nouvelle peine réglementaire no se confondant pas avec celle déjà encourue et entraînant la suppression totale de l'indemnité jusqu'à l'ouverture de la session suivante. Si l'injure, l'outrage ou la menace étaient proférés après la clôture de la séance, il serait procédé selon toute la rigueur de l'article 129, c'est-àdire que le factieux devrait être considéré comme ayant commis un délit dans l'enceinte du corps législatif, et le procureur général être informé du fait par le bureau.

coNPEcrios ms lois m

L'urgence avait élé déeWée en faveur de ces aggravations du règlement. Néanmoins elles n'ont pas élé délibérées avant la clôture, le 2 août, de la session ordinaire de 1879. Elles restent à l'ordre du jour de la Chambre, prêles i ■-'''. nouveaux incidents les rendaicnl

Mais, en somme, malgré la vivacité de notre caractère national, malgré l'oiaspération des partis monarchiques vaincus par le suffra-e universel et écrasés par ce qu'ils appellent 1°, arrêts de 1, Providence, les discussions de no= Assemblées ont toujours élé beaucoup moins

violentes que celles, par exemple, desParlemenl. de Hongrie et d'Amérique. On y a vu un prince M. Pierre Bonaparte, donner un coup de poin- • onn'j a jamais joué ni du sabre ni du revolveV

Double délibération.

Toutes les précautions sont prises dans la Constitution et dans les règlements des Chambres afin que le débat public d'une loi ne puisse être interrompu tant que les législateurs ne sont pas complètement édifiés sur ses avantages ou ses défauts ; d'un autre côté, afin que les entraînements et les erreurs s'aperçoivent et se réparent avant que la loi devienne définitive et soit imposée à l'obéissance et au respect de tous.

Nulle loi n'est complète si elle n'a été successivement élaborée, discutée et votée par les deux Chambres.

Encore, dans chaque Chambre, toute loi doit-

elle subir deux délibérations publiques, à cinq jours au moins d'intervalle, sauf le cas d'urgence déclarée.

De plus, le texte commun étant adopté par les sénateurs et par les députés, le Président pourrait, en un Message motivé, exiger une nouvelle délibération de la loi.

Si une seule délibération suffit poiu* les lois de finances, c'est que, comme nous l'avons indiqué précédemment, la présentation et l'élaboration en sont faites dans des conditions spéciales et que lapprobation, le rejet ou l'amendement s'en doivent toujours opérer soit à délais réguliers, soit d'urgence.

DKlaration d'urgence.

L'urgcuce peut être demandée sur un projet ou une proposition de loi, lors de sa présentation et à toutes les phases de la procédure ordinaire pour en abréger la durée. Elle peut être demandée par le Gouvernement, par l'auteur, par tout membre de l'Assemblée, avec un exposé des motifs, sur lequel la majorité décide.

L'urgence déclarée, le projet ou la proposition est aussitôt renvoyé ou à une commission exia* tftnte ou dans les bureaux, afin qu'ils nomment une commission spéciale. Sur le rapport de la commission, il n'y a qu'une délibération publique unique.

Uii

u u:u'*fi.

Dédaration d'argenc$.

L'urgeuce peut être demandée sur im projet ou une proposition de loi, lors de sa présentatioa et à toutes les phases de la procédure ordinaire pour en abréger la durée. Elle peut être demandée par le Gouvernement, par l'auteur, par tout membre de l'Assemblée, avec im exposé des motifs, sur lequel la majorité décide.

L'urgence déclarée, le projet ou la proposition est aussitôt renvoyé ou à une conunission exis* tante ou dans les bureaux, afin qu'ils nomment une commission spéciale. Sur le rapport de la commission, il n'y a qu'une délibération publique unique^

Une Chambre peut décider la transmission d'urgence à l'autre Chambre d'im projet voté par elle; mais l'autre Chambre n'est point tenue d'accorder à son tour le bénéfice de l'urgence.

L'urgence, reconnue d'im côté et.de l'autre, peut être réclamée pour la promulgation d'une loi, et le Gouvernement est tenu de promulguer dans les trois jours.

Priorité, questions préjudicielles, question préalable.

La discussion, avons nous dit, est souverainement dirigée par le président. Mais, si aucun orateur ne doit être interrompu dans le développement de son opinion, l'assemblée garde le pouvoir de changer le cours du débat, de le suspendre, de l'arrêter si cela devient nécessaire.

Avant de mettre en délibération les articles du projet, le président fait, dans son cabinet, le classement des amendements, donnant la priorité aux « plus larges » à ceux qui s'écartent le plus du projet.

Les conclusions de la commission ont la priorité sur le projet du Gouvernement ou la proposition primitive. Un contre-projet d'un membre

ne l'a que si la 'Chambre, nécessairement consultée, l'accorde, tandis que les simples amendements individuels l'ont de droit et que les sousamendements passent encore avant les amendements.

La demande, faite par irn membre, du renvoi d'un article à la commission se résout avant que l'assemblée scHt consultée sur l'article même.

La demande du renvoi de la discussion au lendemain a la priorité sur celle de continuer le débat et sur la proposition de clôture.

Gomme questions préjudicielles, suspendant la discussion, se posent les rappels au règlement et les demandes d'ajournement. L'ajournement ne saurait être un rejet détourné ; jamais on ne le prononce indéfini.

Quant à la clôture, elle n'est obtenue que si l'assemblée est en nombre et a une majorité évidente. S'ily adoute, après une seconde épreuve la discussion continue.

La question préalable enfin est l'exercice du droit qu'à toute assemblée de se refuser à délibérer sur une proposition qui lui paraît inutile, intempestive, absurde ou factieuse.

Elle peut toujours être proposée et, après avoir été expliquée par celui qui Ta demandée, contestée par Tauteur de la proposition qu'elle vise.

Si elle est aidoptée, elle, arrête non-seulement la discussion, elle eu supprime l'objet. Il serait inconstitutionnel de l'opposer à la présentation d'im projet de loi, puisque ce serait empêcher le Gouvernement d'user d'un droit qui lui a été reconnu.

M. Langlois en a donné une définition aussi spirituelle que juste, le 21 janvier 1878 : « La question préalable n'est pas nécessairement injurieuse, mais elle est toujours dédaigneuse. »

Vote par division et vote sur l'enseiable.

Sous le régime parlementaire tout finit par un vote. Il est donc essentiel que les plus minutieuses précautions soient prises afin de rendre la vota^ tion indépendante, sincère, éclairée et sûre.

C'est pourquoi le vote par division^ qui est le procédé le plus pratique afin d'empêcher les erreurs involontaires et les escamotages prémédités, a toujours été admis lorsque le Parlement était libre, et a été avec soin réputé inadmissible par le pouvoir, quand le Parlement n'était pas libre, notamment sous le premier et sous le second empire.

On vote donc, dans les Chambres, même sur des .^1

120 LE PARLEMENT HÉPUBLICAIS

parties d'articles, si la division est demandée, sur chacun des articles des projets et propositions, sur toutes les propositions écartées ou modifiées par la commission, sur les sous-amendements et amendements, et enfin sur l'ensemble.

Dans les délibérations ordinaires, les votes sont pris à la majorité absolue des suffrages exprimés.

En cas de partage égal des vois, la motion est rejetée, parce que « il ne peut y avoir adoption que là où il y a majorité déclarée. »

Lorsque les deux Chambres sont réunies en Congrès pour réviser les lois constitutionnelles, les décisions ne sont prises qu'à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale de révision.

Modes de votation.

Sur les questions courantes d'ordre inférieur, où la décision ne fait pas doute, on vote à mains levées.

Le vote le plus habituel, par assis et levé, est employé depuis 1789.

L'épreuve restant douteuse, on procédait, à la Constituante, à la Législative et à la Convention par appel nominal ; chaque membre- répondait oui ou non.

Le Traité pratique de droit parlementaire résume en 'ces termes les variations subies par le mode de voter dans les Assemblées françaises :

« De 89 à Tan III, le vote est toujours public ;

122 LE PARLEMENT BÉPCBLICAIS

de l'ao III à l'an VIII, il est secret eo cas d'appel nominal ; de l'an VIII à 1843, il est toujours secret pour les projets de loi ; de 1845 à 1852, il est public mais peut être secret ; de 1852 à 1870, il n'est jamais secret. »

Les règlements actuels ont rétabli le système de 1845 à 1852. Oo vote par assis et levé, au scrutin public, au scrutin secret.

Le vote par assis et levé n'ayant donné, après deux épreuves successives , qu'ime majorité déclarée incertaine parle bureau, on passe immédiatement au scrutin public afin de déterminer la majorité.

De droit en ce cas, le scrutin public l'est encore :

Au Sénat, sur l'ensemble de tous les projeta de loi autres que ceux d'intérêt local ;

A la Chambre, Biu- tous les projets de loi portant ouverture de crédits autres que cetix d'intérêt local.

Il peut être réclamé en toute matière par dix si'iialeurs, ayant écrit, signé et déposé la demandi". tl faut vingt députés pour l'obtenir à la Uliaiûbre, et onne saurait l'exigerpour le rappel

eONFECTION DES LOIS 123

au règlement, rinterdiction de la parole, la censure, questions « tranchées » par assis et levé.

Le scrutin public, — les urnes étant promenées par les huissiers à travers les bancs, et les bulletins blancs (pour) , bleus (contre) étant imprimés d'avance au nom de chaque membre de l'assemblée, — permet le vote pour des absents. Les inconvénients que ce détail présente ont été maintes fois signalés dans la presse et dans le Parlement. Mais ils ne prennent de gravité que dans les grandes circonstances, et alors on procède au vote public à la tribune^ auquel ne sont admis à prendre part que les membres venus à la séance. Par surcroît de précautions et pour certains cas d'une délicatesse extrême, le scrutin public peut être fait avec appel nominal^ et aussi peut être rendu secret^ sur la demande de vingt membres.

Il n'y a plus, comme dans nos premières assemblées, de votes motivés. Ce n'est qu'avant le scrutin, qu'im député est admis à expliquer, en son nom et au nom de plusieurs de ses collègues, pourquoi il se décide à opiner dans tel ou tel sens. Ensuite, nul n'a la faculté de parler sur le vote émis,

Presque jamais les assemblées ne revienneut sur leurs votes après la séance, et assez rarement elles y reviennent séance tenante, si ce n'est par suite d'erreurs matérielles de nature à changer im résultat important.

Le résultat définitif, relevé par les secrétaires, avec ou sans pointage, est proclamé par le président, sans considérants, en ces termes : « La Chambre a (ou n'a pas) adopté. »

Promulgation de la loi.

Une fois la loi faite en conformité avec la loi fondamentale, la Constitution, elle ne peut être abrogée ou modifiée que par les deux Chambres qui l'ont faite.

Élaborée, délibérée, votée par le Parlement, ia loi devient exécutoire dès qu'elle a été promulguée par le Président de la République. La promulgation, à. moins d'urgence réclamée par les Chambres, s'opère dans le mois suivant l'adoption définitive.

Dans im Etat démocratique, il est essentiel que ladoi soit rédigée non pour les hommes de loi, mais pour tout le monde. Plus elle est intelli-

gible, lisible à Tœil nu, plus elle sera respectée, plus elle deviendra d'une exécution facile.

L'un des vœux exprimés, l'un des mandats stipulés ^ l'unanimité, sans distinction d'Ordre , dans les Cahiers de 1789, c'est que les lois soient simplifiées et coordonnées. L'œuvre, ainsi réclamée par cette volonté nationale qui renversa l'ancien régime, a été poursuivie par les infatigables comités de la Constituante, delà Législative^ de la Convention, des Conseils du Directoire. Elle aboutit au code auquel Napoléon prétendit attacher son nom.

Depuis lors, la succession d*ime douzaine de régimes contradictoires a presque rétabli, dans notre législation, le désordre dont se plaignaient nos pères. Il appartient aux Chambres de la République définitive de réaliser la coordination positive et la simplification populaire de la loi faite, au nom de tous, pour tous.

Élection da Préddent de la Répiil>liqn«.

Les Chambres font la loi et exercent un droit souverain en matière de finances et d'impôts.

Le pouvoir législatif dtmt elles sont investies domine le pouvoir exécutif, puisqu'elles nomment le chef de l'Etat, et le peuvent mettre en accusation en cas de haute trahison ; puisque les ministres, dont le choix appartient au Président delà République, sont responsables devant elles.

Investi des prérogatives dont jouissent à peu près les rois constitutionnels, pourvu d'indemnités qui ne se comparent pas aux prodigalités de l'entretien d'une cour, — au lieu de 25 à 40 mili de liste civile, 600,000 francs d'honoraires

132 LE PARUÎMENT RÉPUBLICAIN

Ces points de droit constitutionnel et de pratique parlementaire avaient été établis, précisés, . avant le 30 janvier i879.

On ne se rappellera jamais assez avec quelle majestueuse simplicité, au milieu de quel calme superbe, se sont opérées, en quelques heures, et la démission d'un Président et la nomination d'un autre Président de la République. Ainsi il a été prouvé que, plus sont facilitées les changements légaux, moins sont à craindre les révolutions violentes.

Responsabilité des ministres.

La responsabilité et la comptabilité des ministres ont été, pour la première fois, proclamées en France par la déclaration de la Constituante, datée du 13 juillet 1789.

Sous les deux empires, les ministres n'étaient responsables que vis-à-vis de l'empereur, et le contrôle exercé sur leurs actes par le Corps législatif et le Sénat n'était que fictif, sans sanction aucune.

Aujourd'hui, les ministres sont nommés et révoqués par le Président de la République. Ils peuvent être pris dans le Parlement ou en dehors.

Mais ils ne conservent le pouvoir que s'ils ont la majorité dans les Ghambres, devant les-' quelles ils sont responsables : solidairement, de la politique générale du Gouvernement ; individuellement, des actes de leur administration.

Les sous-secrétaires d'État suivent le sort des ministres dont ils sont auxiliaires.

Communications entre les pouvoirs.

Il ay a plus maintenant de discours du chef de l'Etat, auquel les Chambres répondent par des adresses délibérées. La connnimication entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif s'établit, en certaines circonstances solennelles, par message du Président de la République, contresigné par im ministre, document qui est reçu en silence, que Ton ne peut pas' censurer et auquel il n'est pas répondu*

Dans les circonstances ordinaires, la communication s'opère verbalement ou par écrit, au sein des commissions ou à la tribune, par lettres ou par discours ministériels*

l:ilî LE PARLEMENT RÉPUBLICAIN

Elle est permaiiente, sous forme de projeta de loi, déposés au Qom duGouvememeot, comme par laprésence des ministresà la séance, qu'ils fasseût uu non partie de l'Assemblée, avec privilège de parler dès qu'ils le demandent, eux-mêmes et aussi, à leur place, leurs sous-secrétaires d'Étal et les commissaires spéciaux du Gouvernement désignés par décret.

Questions au Ministre.

Il va de soi que de 1852 à 1870, les ministres, dépendant de Tempereur, n'étaient point disposés à ce qu'il leur fût adressé des questions pub^ques.

Aujourd'hui tout sénateur est libre de questionner, « si le ministre y consent » ; tout député, à condition « qu'avis en soit donné au ministre compétent. »

La « question » n'entraîne que des explications entre celui qui la pose et le ministre ; pas de vote après, à moins que, par la volonté de la Chambre et l'acceptation immédiate de l'orateur du Gouvernement, la question ne se transforme en

interpellation.

Interpellations.

L'exercice direct du droit d'interpeller les ministres date de la monarchie de Juillet. Supprimé en 1852, il fut rétabli en 1869 et réglementé # nouveau en 1870. Nos lois constitutionnelles ont omis de le rappeler, mais il s'exerce en verttf du principe de la responsabilité ministérielle*

Quiconque veut interpeller le Gouvernement, en remet au président de l'Assemblée la demande écrite et sommairement motivée. Le ministre est entendu sur le jour qui lui convient le mieux. Si le ministre le désire, ou si l'Assemblée l'ordonne, l'interpellation peut être discutée sur-lc-« champ.

Si elle est relative à la politique inlprieiire, elle ne saurait être ajournée à pins d'un mois, — contrairement au procédé qu'une majorité intolérante avait adopté de 1871 à 1878, de renvoyer à six mois les interpellations qui lui (li'plaisaient.

Pour ce qui concerne la politique extérieure, les Chambres actuelles ont cru devoir se ri'sers-er la faculté d'ajournement indéfini, en raison dod risques nationaux et internationaux qnc pourrail entraîner une interpellation înoppoi'timc et întempérée.

Un ministre, ayant toujours le droil de prendre la parole, peut réclamer et ofetcnii' ht tpuvtion préalable sur une interpellalinn (leinandi''c. Il n'est pas forcé d'y répondre, mais l' Xssrnililf'c est toujours libre de la mettre et de lii iimiiilenii' à son ordre du joiu".

Les interpellations se termine^ suit pa,r l'ordre du jour pur et simple, — qui a la ])riori;é, — soit par un ordre du jour motivé, qui dnil :i\(ili' été déposé écrit entre les mains dn [jir-.i(leiiL el lu par lui.

L'ordre du jour pur et simple ayant rlé éeai'lé, l'ordre du jour et les ordres du jnur motivés

peuvent être ou tout de suite mis aux voix ou renvoyés aux bureaux, qui nomment une commission, sur le rapport de laquelle on vote.

La procédure présente quelques difTérences au Sénat et à la Chambre. Mais, en fin de compte, l'interpellation aboutit à une approbation ou à un blâme plus ou moins décisif de l'existence du ministère.

Enquêtes parlementaires.

Le blâme pourrait se compliquer de l'ouverture d'ime enquête.

Car le droit d'enquête sur les actes ministériels, les abus de l'administration, la situation de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, sur les événements politiques, sur les entreprises de pression et de corruption électorales, découle, aussi bien que le droit d'interpellation, du principe de la responsabilité ministérielle.

Les enquêtes parlementaires sont empêcliéc-î de àeyemv judiciaires par le principe de la séparation des pouvoirs.

Les commissions d'enquête, — formées par l'Assemblée de 1871, d'après les précédents de la Constituante de 1848, — sur les actes de la Défense nationale et sur l'insurrection du 18 mars, ont publié les volumineux rapports que Ton connaît. Ces rapports n'ont jamais été discutés, bien que la discussion en ait été souvent réclamée. D'ailleurs, disent MM. Poudra et Pierre, « ils ne contenaient que des appréciations politiques, et point de conclusions formelles y> .

Trois des rapports de la commission des marchés, en 1872 et 1873, étant suivis de projets de résolutions, ont pu être délibérés, provoqiier des ordres du jour motivés, et même, '— mais en dehors de l'Assemblée, — des poursuites correctionnelles et des répétitions civiles.

Mise en accusation du Président et des Ministres.

Qu'une enquête dirigée contre les actes politiques d'un ministère puisse aboutir à la mise en accusation des ministres responsables, cela n'est pas douteux.

L'article 9 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875, porte : « Le Sénat peut être constitué en cour de justice pour juger, soit le Président de la République, soit les ministres, et pour connaître des attentats contre la sûreté de l'État. »

L'article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 ajoute :'« Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par

la Chambre des députés, et ne peut être jugé que par le Sénat. — Les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crime commis dans l'exercice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugés par le Sénat. »

Pour régler Texercice de ce droit d'accusation et de jugement reconnu à la Chambre des députés et au Sénat, une loi de procédure serait nécessaire. Elle n'a pas été rendue. Mais il existe, sur le pouvoir judiciaire du Parlement français vis-à-vis du pouvoir exécutif ou des conspirateurs et rebelles, un ouvrage des plus autorisés, imprimé en 1839 à l'Imprimerie Royale, rédigé par E. Chauchy, garde des. archives de la Chambre des pairs : Les précédents de la cour des Pairs. MM. Poudra et Pierre en ont détaché, pour leur Traité pratique du droit parlementaire^ les deux principaux exemples qui se rapportent aux cas prévus par la Constitution de 1875 : la procédure adoptée en 1815 par la Chambre des pairs contre le maréchal Ney ; suivie en 1830 par la Chambre des députés et par la Chambre des pairs contre les ministres de Charles X, signataires des ordonnances du 25 juillet.

Docninents financiers fonrnis par le goaventement.

Afin de faciliter le contrôle des Chambres sur le Gouvernement, certains dociiments doivent ■ être distribués, à époques fixes) aux sénateurs et députés;

Dans la première période de chaque session ordinaire, les ministres' présentent les comptes imprimés de leurs opérations durant tout l'exercice précédent. — A ta fin de chaque année, le Président de la République choisit dans le sein du Sénat, de la Chambre, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes une commission de neuf membres gui arrête le journal et le grand-livre de la comptabilité générale des finances au 31 dé-

cembre et constate la concordance des comptes des divers ministères avec les résultats des écritures centrales du ministère des finances. — La Cour des comptes fournit chaque année le résultat général de ses travaux et Texposé de ses vues de réforme dans les divers services de la compta^ bilité.

Le ministre des finances donne le tableau de toutes les propriétés immobilières appartenant à l'État et affectées à un service public quelconque, avec la valeur approximative de chacune d'elles; l'état des concessions faites en vertu de la loi de 1836 sur les terrains domaniaux usurpés; celui des pensions de retraite concédées et inscrites ea vertu de la loi de 1853 ; le compte général, par département, de la distribution des fonds de dégrèvement et non-valeurs ; celui des contingents de la contribution personnelle et mobilière.

Le ministre de l'intérieur offre le tableau détaillé des impositions extraordinaires et des emprunts levés dans les départements et commîmes .dont le revenu excède 100,000 francs; la liste des communes autorisées à établir dos droits d'octroi supérieurs au double de ceux perçus à

rentrée des villes au profit du Trésor ; un rapport sur la distribution des subventions affectées à Tachèvement des chemins vicinaux et sur la marche des travaux ; des docmnents statistiques sur la situation commerciale et agricole de l'Algérie .

Conformément à la demande faite par les Chambres dans la loi de finances de 1878, l'administration départementale a, pour la première fois, cette année-là, relevé, en une série de quatrevingt-sept tableaux, formant im voliune in-4®, « la Situation financière de toutes les communes de France ». Il se prépare, pour 1879, ime statistique comparée de la Situation financière des départements et de Tétat de chacun des services départementaux en 1866 et en 1876.

Renseignements produits par les Ministres de la guerre, de la Justice, de l'Instruction publique, des Travaux publics, de l'Agriculture et du Commerce.

Annuellement, avant le 31 mars, le ministre de la guerre rend compte de l'exécution, pendant l'année précédente, de la loi sur le recrutement, ainsi que de celle qui réserve des emplois aux sous-officiers des armées de terre et de mer. Il fait imprimer des tableaux indiquant les liquidations de pensions et les extinctions de pensionnaires, le rang d'admission des élèves boursiers à l'école polytechnique, avec renseignements sur leurs familles. — Pour chaque session parlementaire, est mis au courant le tableau des soldes

d'activité et des traitements de uou-activité ; est présenté un état sommaire des marchés de 50,000 francs et au-dessus.

Le conseil de la Légion d'honneur fournit une situation annuelle de l'Ordre et des vides survenus parmi ses membres; car il ne se peut faire, sans décision des Chambres, dé nominations et promotions en nombre dépassant les chiffres établis par la loi du 25 juillet 1873 .

Le ministre de la justice rend compte en détail de l'administration de la justice, dresse la statistique criminelle, corrrectionnelle et civile, explique le mouvement des tribunaux et des prisons, indique le nombre des grâces et commutations de peines, celui aussi des remises entières et partielles, des droits du sceau, etc.

Le ministre de l'instruction publique, des cultes et des beaux-arts, a publié, en 1878, l'état, réclamé par la loi de finances de 1876, des communautés, congrégations et corporations religieuses autorisées et non autorisées. Il fait dresser par une commission spéciale la statistique de l'enseignement primaire. Il présente la liste des

boursiers dans les lycées de l'Etat ; le détail de

l'emploi des fonds alloués ^ux collèges communaux, et de ceux votés pour Tentretien des écoles primaires. Il fait périodiquement rendre compte aux Chambres de la distribution dés ouvrages imprimés ou gravés par ordre du Gouvernement, du placement des œuvres d'art achetées ou commandées, de l'emploi des fonds consacrés à l'encouragement des sciences, des lettres et des arts.

Le ministre des travaux publics établit, comme sou collègue de l'instruction publique, la liste des boursiers des écoles d'arts et métiers. Il donne l'état des travaux pour l'établissement des chemins de fer dans la forme indiquée par les lois relatives à leur exécution.

Le ministre de l'agriculture et du commerce distribue des rapports : sur la situation des opérations des caisses d'épargne ; — sur la situation de la caisse de retraites pour la vieillesse ; — sur l'emploi du crédit pour l'entretien des forêts et le reboisement; — sm^ l'ensemble des travaux du conseil des haras, etc.

La statistique générale est de son ressort. En 1878, il a entamé la publication d'un « Annuaire

statistique de la France, » très-utile résumé de toutes les statistiques dressées et éditées par les diverses udministrations publiques, même par les grandes entreprises privées.

Drcit de pétition.

Gomme on le voit, les départements ministériels offrent des moyens d'information de toute nature, et les Chambres exercent sans cesse le pouvoir d'en exiger de nouveaux, de rendre ceux obtenus plus sûrs et plus clairs.

Du droit de pétition^ n importe qui, — jusqu'aux mineurs, aux exilés, aux étrangers, — est libre d'user pour signaler au Parlement les abus administratifs, indiquer des réformes ou se plaindre des injustices. Pratiqué sérieusement et scrupuleusement respecté, ce droit devient souvent le précieux auxiliaire du contrôle parlementaire.

Chaque Chambre a une commission, noimnée

tous les mois dans les bureaux, et qui chaque mois ou chaque semaine, s'il y a lieu, résiune, en im feuilleton, distribué aux membres de l'assemblée et à la presse, le relevé des pétitions adressées au président, avec signatures légalisées.

Tout député ou sénateur peut exiger le rapport d'une pétition en séance publique.

Le renvoi au ministre compétent oblige le ministre à faire connaître, dans le délai de six mois, quelle suite il a donné à la pétition.

La question préalable est opposée aux pétitions inconvenantes ou inconstitutionnelles.

Pouvoirs du Parlement en matière de finances.

En matière administrative et gouvernementale tout se résout par une question d'argent, en recette et en dépense. C'est pourquoi les représentants d'une nation libre doivent être maîtres souverains des finances de l'État.

La liberté nationale n'est assurée que si nulle

contribution ne peut être perçue sans l'autorisa-

tîon formelle des représentants du peuple. Aussi, à la fin de chaque budget, voté par les Chambres, rappelle-t-on le texte des lois qualifiant de concussion le crime de lever et toucher un impôt non consenti, et punissant, non-seulement s ministres qui auraient ordonné, mais jusqu'au

dernier des préposés qui aurait obéi à ses supérieurs hors du droit.

Le premier empire lui-même n'eût pas osé commander de lever l'impôt sans le vote du budget annuel par le Corps législatif. Seulement, il le faisait adopter en bloc. Le second empire le faisait accorder par ministère, en se réservant la faculté de virement.

Le budget se règle aujourd'hui par ministère et par chapitre; la loi du 16 septembre 1871 interdit tout virement d'un chapitre à un autre.

Les charges résultant des désastres de 1870- 1871 ont forcé de créer, en dehors du budget, un compte de liquidation des dépenses de guerre. La loi du 28 mars 1874 a défendu de porter le débit de ce compte au-delà de 773,275,000 fr. et a prescrit la justification de l'emploi des fonds pris sur ce compte, chapitre par chapitre, dans les trois premiers mois de chaque année. Une loi du 5 juillet 1877 a définitivement réparti en huit chapitres les crédits alloués au ministre de la guerre sur le compte de la liquidation.

La facilité que le Gouvernement s'était naguère attribuée de pourvoir aux besoins imprévus

grâce à des crédits supplémentaires, ouverts par décrets du chef de TÉtat, a été récemment restreinte : le Parlement fixe désormais la nomenclature des crédits susceptibles de donner lieu à Touverture de crédits de ce genre pendant la prorogation des Chambres.

Aucun emprunt national n*est ouvert sans Tautorisation parlementaire. Ce n'est qu'en vertu d'une loi que s'inscrivent ou se créent des rentes sur l'Etat, et que s'allouent des pensions excep; tionnelles. — Sans une loi, les moindres parties de domaines nationaux et des droits qui en dépendent sont inaliénables.

La caisse d'amortissement, étabUe en 1800 et chargée, depuis 1816, d'opérer le rachat de la dette consolidée, est placée sous la surveillance des Chambres. Cette surveillance est exercée, d'après la loi du 6 avril 1876, par une commission triennale de dix membres : deux sénateurs, deux députés, deux conseillers d'État, un des présidents de la cour des comptes, le gouverneur ou l'un des sous-gouverneurs de la Banque, le président ou l'un des membres de la chambre de commerce de Paris, le directeur du mouvement

général des fonds au ministère des finances. — La caisse des dépôts et consignations est sous la surveillance de la même commission.

Les grands travaux publics ne sont entrepris qu'avec le concours des Chambres et après une enquête administrative.

Le pouvoir législatif intervient dans les changements de circonscription territoriale des communes ; — pour autoriser les emprunts considérâbles et les impositions extraordinaires des villes ; — pour empêcher ou permettre les emprimtsdes hôpitaux, hospices, établissements charitables, au delà de 50,000 fr. — Les auteurs du Traité pratique de droit par lemenlaire Tdipi^eWejii la loi, non abrogée, du 2 juillet 1827, qui n'autorise à acquérir et à accepter des libéralités « que les » établissements ecclésiastiques reconnus léga- » lement, » et prescrit que « les congrégations »* d'homimes ne sauraient être établies qu'en » vertu d'une loi. »

Le Parlement autorise les conseils généraux à voter des centimes additionnels et, par sa loi de finances annuelle, fixe le maximum des centimes dont peut être imposé le département. —

Sans une loi, les sessions des conseils généraux ne sauraient être retardées ; si un conseil général est dissous par décret présidentiel, le Gouvernement est tenu d'en rendre compte, dans le plus bref délai, aux Chambres qui fixent la date de Télection du nouveau conseil.

PonYoirs da Parlement en matière militaire.

Il faut une loi pour la co&^ti'uclioQ de nouvelles places de guerre ou la démolition d'ancieiiii^rs places et pour leur classement.

En vertu delà loi du 23 août 1876, la commission du budxret de la Ghamljre des députés et la commission des finances du Sénat délè^^ment annuellement, chacune deux de leurs membres, à l'effet de vérifier siu* pièces et sur place Tétat du matériel de guerre. •

Le Gouvernement ne peut mettre à exécution les décrets augmentant les tarifs de solde des troupes avant d'avoir obtenu du pouvoir législatif les crédits nécessaires.

Sacs vote préalable de crédits, il ne pourrait pas non plus réalise r les marchés pour fabrication d'armes, ni changer l'équipement et l'uniforme.

Depuis la nouvelle organisation militaire, la classe entière de chaque année est à la disposition du mioistre de la guerre. La fixation du contingent n'appartient donc plus directement aux Chambres, comme autrefois. Mais, en augmentant ou diminuant le budget de la guerre, le Parlement dirige toujoursla décision du ministre.

Seul, il a le droit d'instituer de nouveaux corps spéciaux et d'apporter des changements dans la constitution des corps existants. C'est par des lois que se déterminent l'organisation de l'élatmajor, la division et la subdivision, les cadres et les effectifs des corps, ainsi que se règle dans toutes ses parties l'administration de l'armée.

Droit de paix et de guerre.

Le droit de paix et de guerre^ comme Ta proclamé TAssemiblée constituante, le 22 mai 1790, « appartient à la nation. »

L'article 9 de la loi constitutionnelle du 16juiUet 1875 dit:

« Le Président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment des deux Chambres. »

Le Président négocie- et ratifie les traités et en donne connaissance au Parlement.

Les traités de paix et de commerce qui engagent les finances de l'État ou touchent à la condition des personnes et aux droits de propriété

des Français établis à Tétranger ne deviennent définitifs qu'après un vote des deux Chambres.

Il faut une loi pour ratifier un échange, une cession ou adjonction de territoire.

Si le traité de Berlin, du 13 juillet 1878, sur le règlement des affaires orientales, n'a pas été soumis au vote du Parlement français, c'est qu'il n'a pas -été considéré comme im traité de paix engageant la France soit sous le rapport territorial soit au point de vue économique. Autrement il eût été présenté aux Chambres, redevenues souveraines en matière de paix et de guerre.

Droits de grâce et d'amnistie.

En tant que privilège monarcliique, le droit de grâce et d'amnistie fut aboli par TAssemblée constituante, le 25 septembre 1791. Il fiit repris par l'empire, par la restauration et par la royauté de juillet.

La Constitution républicaine de 1848, (article 55), distingua de la grâce, qui dispense de l'exécution de la peine, l'amnistie qui efface toutes les conséquences de la condamnation, et supprime jusqu'au souvenir du délit ou du crime.

Elle conféra le droit de grâce au Président de la République, qui ne devait en user qu'avec l'avis du Conseil d'État, alors élu par l'Assemblée

nationale, et en était privé quant aux individus condamnés par la Haute-Cour de justice. La grâce individuelle de ceux-ci ne pouvait être accordée que par l'Assemblée nationale, laquelle, dépositaire de la souveraineté du peuple, proclamait seule l'amnistie collective en toute matière.

Appelé, en 1871, à exercer le droit de grâce, M. Thiers présenta, le 26 mai, un projet de loi portant que, en matière politique et de presse, pour les condamnations de toute nature, et en matière de crimes ou délits ordinaires, pour les condamnations supérieures à un an d'emprisonnement, le droit de grâce ne serait exercé par le Chef du pouvoir exécutif qu'après avoir pris l'avis d'une commission spéciale nommée par l'Assemblée nationale.

La loi, votée le 17 juin, établit que les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi, et délégua, d'une manière générale, le droit de grâce au chef de l'État, sauf pour les ministres et fonctionnaires mis en accusation par le pouvoir législatif, excepté particulièrement pour les « criminels condamnés à raison des faits se rattachant à l'insurrection communaliste. » Tous

les recours formés par ces condamnés devaient être instruits d'abord par le ministre de la justice, et ensuite examinés par une commission de quinze membres nommés en séance publique de l'Assemblée nationale et au scrutin secret. La grâce ne pouvait être accordée par le Chef du pouvoir exécutif que conformément à l'avis de cette commission, et, en cas de dissentiment entre celle-ci. et celui-là, la condamnation était exécutée.

La « Commission des grâces » élue les 21 et 22 juin 1871 exerça ses pouvoirs jusqu'au 8 mars 1876, lors de l'entrée en pleine vigueur de la Constitution de 1875.

L'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a rendu au Président de la République la faculté de faire grâce, et décidé que l'amnistie ne saurait être accordée que par une loi, délibérée et votée par les deux Chambres.

Celles-ci ont, pour le première fois, usé de leur droit, du 18 décembre 1877 au 17javrill878, en accordant amnistie pour les crimes, délits et contraventions politiques commis par la voie de la parole, de la presse, ou par tout autre moyen de publication, ainsi que pour les infractions

commises à la loi sur les réunions publiques.

Le projet primitif du Gouvernement, élargi par la Chambre, s'appliquait à tous les faits, même ceux de diffamation, jugés durant la période du 16 mai au 14 décembre 1877. Le Sénat le restreignit quant à la désignation des faits, et, en outre, supprima les dates qui, dans le texte de la loi, eussent été la flétrissure éclatante des persécutions commises par les ministères de Broglie et de Rochebouët.

L'amnistie totale et même partielle en faveur des auteurs et participants de la guerre civile de 1871, a été refusée par les Chambres de 1876 et de 1877, comme par la précédente Assemblée nationale.

Mais, par sa loi, délibérée en février 1879 et promulguée le 5 mars, le Parlement actuel a élargi la portée des grâces présidentielles pour les condamnés de cette catégorie. Il les a rendues « amnistiantes, » c'est-à-dire effaçant toutes les conséquences légales de la peine, la mémoire même du crime ou délit, en faveur des « condamnés pour faits relatifs aux insurrections de 1871 et de tous les condamnés pour crimes

OU délits politiques, » graciés antérieurement ou à gracier dans le délai de trois mois . La grâce a même été étendue aux condamnés par contumace, qui jusqu'alors n'en pouvaient profiter. La prescription a été déclarée acquise pour les faits insurrectionnels n'ayant pas encore été l'objet de jugenient contradictoire ou par contumace.

Cette loi n'était que provisoire, et son effet a cessé le 5 juin 1879.

§is.

Le Bureau et ses pouvoirs.

Toute assemblée politique et législative se résume en un bureau qui dirige ses délibérations, applique son règlement, administre ses services intérieurs, la représente et veille à sa sûreté comme à sa dignité.

Hors le cas de nouvelle législature, le bureau de chacune de nos Chambres se renouvelle au commencement de chaque session ordinaire.

Le bureau du Sénat se compose d un président, de quatre vice-présidents, de six secrétaires et de trois questeurs.

Le bureau de la Chambre des députés a huit secrétaires.

Si les deux Chambres se réunissent en Assemblée nationale, le bureau du Congrès est celui du Sénat.

L'élection du bureau s'opère en séance publique, par votes secrets séparés, au scrutin uninominal pour le président, au scrutin de liste pour les vice-présidents, secrétaires et questeurs.

Nul n'est élu, au deux premiers tours, s'il n'obtient la majorité absolue. Au troisième tour, il y a nécessairement ballotage, et la majorité relative suffit.

Le président, — pourvu d'une indenmité de 72,000 fr., — habite le palais de l'assemblée. De même les questeurs, — qui reçoivent 9,000 fr. en outre de leur indemnité de députés ou de sénateurs, — qui ont, avec le président, la direction et le contrôle de tous les services administratifs e# qui sont chargés spécialement de la comptabilité et de l'ordonnancement des dépenses.

Chaque Chambre vote séparément au scrutin secret la dotation qu'elle juge nécessaire d'affecter à ses dépenses annuelles. Elle en fait vérifier l'emploi par une commission spéciale. Le total

est' inscrit au budget, et les convenances, toujours gardées, empêchent que les deux Chambres ne le discutent réciproquement.

Les vice-présidents et les secrétaires ne sont pas indemnisés.

Les vice-présidents remplacent le président en cas d'absence ou d'empêchement. — Les secrétaires surveillent la rédaction du procès- verbal, en donnent lecture, le signent ime fois approuvé. Ils inscrivent les orateurs pour la parole, ils tiennent note des rappels à Tordre, ils dépouillent les scrutins publics et secrets. Avec le président, ils constatent les votes par assis et levé, ainsi que le nombre des membres présents.

Le président- ouvre la séance, dirige les débats, maintient Tordre. Il accorde seul la parole et seul rappelle à la question. Il reçoit toutes les communications concernant Tassemblée, le dépôt des pétitions, propositions, projets, amendements, ordres du jour, résolutions, demandes de scrutin. Il prononce le renvoi aux commissions, Tassemblée consultée, et distribue les pièces entre les "bureaux et commissions. Il ouvre et ferme les scrutins, proclame les résultats des votes. Il

règle l'ordre du jour, en consultant ses collègues, et lève la séance, dont il signe le procès- verbal authentique ainsi que l'expédition officielle des projets de loi de l'une à l'autre Chambre et au Gouvernement.

Il admet les membres validés et lui seul reçoit les démissions. Lui seul rappelle à l'ordre, propose la censure et constate les délits qui pourraient être commis dans l'enceinte législative. En cas d'offense envers l'Assemblée, le président pourrait requérir des poursuites ou être tenu de les requérir par un vote. Mais on ne peut plus en faire d'office, depuis la loi du 29 décembre 1875, qu'après délibération du bureau, juge suprême de la dignité de la Chambre.

Le bureau représente l'assemblée aux cérémonies officielles, prenant rang avant tous les autres, corps constitués, et c'est lui qui fait rendre aux sénateurs ou députés les honneurs funèbres qui leur sont dus.

Sûreté intérieure et extérieure de l'Assemblée.

Sous la menace des gardes du corps qui l'enveloppaient après la séance royale du 23 juin 1789, r Assemblée nationale, se constituant souveraine et permanente malgré le roi, déclara exister par la volonté du peuple, et se mit au-dessus de « la force des baïonnettes. »

La Constitution de 1791 attribue au Corps législatif la police dans le lieu de ses séances et dans l'enceinte extérieure qu'il déterminera. Elle dit expressément que le Corps législatif « a le droit de disposer, pour sa sûreté et pour le maintien du respect qui lui est dû, des forces établies dans la ville où il tient ses séances », et que le

POUVOIRS DES CIlAMDHliS 173

pouvoir exécutif ne pourrait « faire pii.-ii;r ou séjourner aucun corps de troupes de li.uuo, daus !a distance de 30,000 toises du Corps li'iîiàlatif, sans sa réquisition et autorisation. »

Les mêmes garanties, plus minutifiisc- eucuiv, se retrouvent dans la Constitution dcl'ari III. Une gardede 1,500 hommes est instituée, L'tn''fumpuse de délégués de la garde nationale siklcutaire de tous les départements. Sur toutes le^; roules, i six myriamètres de la capitale, sont plantées de=^ colonnes portant l'inscription : c Limite constitutionnelle pour les troupes s, avec les articles de la loi fondamentale et du code péUiU qui punissent de mort ou des galères lo-^ auteurs et complices d'attentat à la souveraineté untionale.

La Constituante de 1848, pardécref du 1 1 mai, reproduit plus tard dans son règleiiieul, rliarye son président de veiller à sa sûreté iulérieun^ ot extérieure. Elle lui donne àcet efl'et le (boit de t reguérir la force armée et toutes les autorités dont il juge le concours nécessain.' ; les réquisitions peuvent être adressées directement à ton.officiers, commandants ou fonction uaii'Cr^, qui sont, tenus d'y obtempérer immédialemeut sous

les peines portées par la loi. Le président peut déléguer son droit de réquisition aux questeurs ou à Tun d'eux. »

Le texte du décret du 11 mai ne se retrouve pas dans la Constitution du 4 novembre 1848, où on ne lit que ceci : « L'Assemblée nationale fixe rimportance des forces militaires établies pour sa sûreté, et elle en dispose. » L'article 12 du règlement de la Législative ac rend pas au président le droit de requérir directement la force armée. Il se contente de rappeler l'article 32 de la Constitution, et d'ajouter : « Le président, au nom de l'Assemblée, fixe l'importance des forces militaires établies pour sa sûreté, et il en dispose. »

On se rappelle qu'en 1851 les questeurs déposèrent ime proposition tendant à remettre en vigueur le décret du 11 mai 1848. Cette proposition fut repoussée le 1 7 novembre, et , le 2 décembre suivant, éclatait le coup d'Etat.

L'Assemblée nationale de 1871 n'a rien changé à l'article réglementaire de 1849. Les règlements des deux Chambres actuelles portent : « Le président est chargé de veiller à la sûreté intérieure et extérieure de l'Assemblée. A cet effet, il fixe

l'importance des forces militaires qu'il juge nécessaires : elles sont placées sous ses ordres. Le président habite l'intérieur du palais législatif (ou sénatorial) . La police de l'Assemblée est exercée, en son nom, par le président, »

La loi Trévenenc.

Depuis le jour où, à runanimité moins cinq voix, elle « confirma la déchéance de Napoléon III et de sa dynastie, responsables de la ruine, de l'invasion et du démembrement de la France », jusqu'au jour où, par coalition des trois monarchies, y compris celle des Bonaparte, elle renversa « le Libérateur du territoire », l'Assemblée de 1871 eut, plus qu'aucune autre, le souci de se soustraire elle-même et de soustraire les Parlements futurs aux coups d'Etat militaires non moins qu'aux irruptions insurrectionnelles.

La première, elle s'avisa de déterminer des moyens effectifs de résistance légale en tous lieux

pour le cas où^ dans la capitale, aurait été consommé un attentat contre la représentation du pays. La loi Tréveneuc, adoptée le 15 février 1872, ordonne qu'au cas de « dissolution violente, illégale » des Chambres, les conseils généraux auront* « le devoir de se réunir immédiatement, soit au chef-lieu du département, soit partout ailleurs où ils seraient en sûreté, » et là de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer Tordre et la tranquillité publique, pour désigner deux délégués par département et former ainsi une assemblée chargée de pourvoir provisoirement à l'administration du pays jusqu'à la réunion du Parlement régulièrement élu.

Versailles capitale.

C'est sous le prétexte particulier de garantir le Parlement vis-à-vis des mouvements populaires que la même Assemblée de 1871 prié tendit « décapitaliser Paris » et fît à la loi constitutionnelle du 25 février 1875 Taddition maintenant Versailles comme «siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres. »

La Constituante de 1791, visant à la fois les émeutes et les coups d'Etat possibles, avait, d'une manière générale et tout à fait pratique, quoi qu'il pût advenir, proclamé le droit des assemblées de déterminer le lieu de leurs séances.

Dès l'époque de M. Thiers, la difficulté de

POUVOIRS DES chambres; 179

gouverner et d'administrer, de Versailles, la France centralisée, avait été prouvée ; tous les ministères étaient rentrés dans « la capitale né-

Quoique le Président de la Républi(iup. paria grâce des Droites anti-républicaines et ;iiiti-parisiennes, le maréchal de Mac-Mahon était obligé lui-même de résider à l'Elysée et dr ne garder qu'un pied-à-terre officiel à la préfecture de Seine-et-Oise.

Cette flagrante illégalité n'a pria iiu que par la suppression de l'article 8 de la loi ruastitutionnelle, suppression opérée en Congrès, le lit juin

Les Chambres à Paris.

Il restait à déterminer les conditions de la rentrée du Parlement dans « la capitale historique. »

Sur le rapport de M. Jules Simon, le SéHat a voté, le 3 juillet, un projet de loi décidant que « le siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres est à Paris. »

D'après ce projet, en novembre 4879, le Sénat doit être réinstallé au Luxembourg et la Chambre au Palais-Bou 'bon, et néanmoins les locaux versaillais conserveront leur affectation. Au ca^ de réunion des deux Chambres en congrès, l'Assemblée nationale continuera à siéger à Ver^ sailles dans la salle des Députés,

Afin de calmer les craintes des opposants, la loi du 7 juin 1848 sur les attroupements a été rappelée et des peines sévères prononcées contre toute provocation, soit par écrit, soit par imprimé, affiché ou distribué, soit par discours proféré publiquement, dans des rassemblements ayant pour objet la discussion, la rédaction et l'apport aux Chambres de pétitions, déclarations et adresses. L'article 6 dit : « Toute pétition à Tune ou l'autre des Chambres ne peut être faite et présentée que par écrit. Il est interdit d'en apporter en personne ou à la barre. »

Sur ces divers points, le projet transmis du Sénat à la Chambre, a trouvé l'adhésion de la commission législative. Mais celle-ci, à l'unanimité a repoussé le cinquième article sénatorial ainsi conçu :

« L'importance et la composition de la force militaire nécessaire à la sûreté intérieure et extérieure des deux Chambres sont fixées pour chacune d'elles par son président. ■ — Cette fixation a lieu à l'ouverture de chaque session et pour tout le temps de sa durée. Le président de chacune des deux Chambres adresse à cet effet une

réquisition au ministre de la guerre. — Si pendant le cours de la session, le président estime que le nombre des troupes doit être augmenté, cette augmentation est faite sur sa réquisition, après entente avec le ministre. La force militaire, mise à la disposition de Tune et de l'autre assemblée, est placée sous les ordres de chaque président. »

Evidemment les sénateurs ne s'étaient préoccupés que des insurrections populaires, considérant comme garanti à perpétuité Taccord qui existe aujourd'hui entre le Pouvoir exécutif et le Pouvoir législatif. Mais les Députés se sont rappelés la tradition constante des Assemblées françaises libres depuis 1789. Leur rapporteur, M. Floquet, a remis en lumière la revendication du droit absolu du président à requérir directement, pour la sûreté de l'Assemblée, les commandants militaires et les autorités civiles, revendication faite avec tant d'énergie, de logique et d'éloquence, par M. Jules Grévy, au Corps législatif de 1869. Conformément à l'opinion du Président actuel de la République, la Chambre a adopté un article 5 ainsi rédigé :

« Les présidents du Sénat cl de la Chaaibi^ des députés sont chargés de veiller à la sûreté intérieure et extérieure de l'Asseiuliléc qu'ils président. — A cet effet ils ont le droit de requérir la force aimée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire. — Le>! réquisitions peuvent être adressée^? directement à tous officiers, commandants et fonctionnaires, qui sont teuus d'y obtempérer imuiédialement sous les peines portées par les lois. — Les présidents du Sénat et de la Chambre des députés peuvent déléguer leur droit de réquisition aux questeurs ou à l'un d'eux. »

Le projet, ainsi amendé le 15 Juillet, a été accepté par le Sénat, et la loi a pu enlin être promulguée le 22.

L'état de siège.

L un des moyens les plus propres à rendre les coups d'Etat d'entreprise facile était naguère la faculté trop largement laissée au Pouvoir exécutif de proclamer l'état de siège sous prétexte de péril public, non pas éclaté, mais menaçant, — au besoin, supposé.

Les auteurs du 16 mai furent excités par la presse réactionnaire à employer l'état de siège comme suprême manœuvre électorale. On eut sérieusement peur de voir le cabinet Rochebouët s'en armer contre l'arrêt du suffrage universel,

POUVOIRS uisti cHAJiuiŒs l^;;

entre le 14 octobre et le 13 dijceiubti; IbT".

C'est sous cette impression ([iic;, poui' bien marquer « la soumission » consLilntiomiellc du maréchal de Mac-Mahon, les Chiiiiibi'es lui imposèrent la loi du 3 avril 1878.

En vertu de cette loi, l'état de tiiége uc peut plus être déclaré « qu'en cas de péril imminent, résultant d'ime guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée et par une loi qui en détermine l'étendue locale et ta diu'éi^ « En cas d'ajournement des Chambres, le rn'widenl de la République, le conseil des miniritrc-i consulte, a le droit de déclarer l'état de sié.u:c. M:iis, ■■ ilciis jours après », les Chambres se rénuissciiL i. tic plein droit. »

Durant la dissolution de la Chambre des députés et jusqu'à l'entier accomplissement des opérations électorales, le Président de la République n'a pas la faculté de déclarer l'état de siège, « même provisoirement », sauf le cas de guerre étrangère, et dans les territoires menacés par l'en nemi, et à la condition de convoquer ks collèges électoraux, de réunir le Parlement daiia le pliH bref délai.

Les Chambres, aussitôt réunies, maintieuiieut ou lèvent l'état de sié^e ; il est levé de plein droit eu cas de désaccord entre la Chambre des députés et le Sénat.

Le respect du droit.

Sans doute il est important de multiplier les précautions matérielles contre les coups de force, d'où qu'ils puissent venir. Sans doute, il est important de procurer aux corps élus, représentant le peuple à titre secondaire, les moyens de résistance légale en tous lieux contre im attentat qui aurait pu réussir dans la capitale.

Mais, afin que toutes les précautions légales contre Tillégalité brutale ne restent pas vaines, afin que le crime des crimes. — le crime sans épithète, — devienne impossible à iamais, il est essentiel :

Que chaque citoyen prenne conscience de l'inviolabilité de la loi, qu'il fait et qu'il peut réformer par l'intermédiaire des représentants qu'il se choisit librement ; que chaque citoyen soit convaincu que le premier de ses devoirs civiques, comme de ses devoirs sociaux, est le respect du Parlement qui délibère et des autorités qui appliquent la loi ;

Que, d'autre part, tout dépositaire de la force publique, lui aussi, ait conscience de l'inviolabilité de la loi et du législateur; que l'honnem* militaire et judiciaire, comme l'honneur civil, s'identifie avec le respect de la souveraineté nationale et du droit.