CONSTITUTION DU POUVOIR EXECUTIF

Il ne faut pas un seul instant perdre de vue que le peuple n'a pas délégué tous ses pouvoirs au gouvernement fédéral. Sans doute la constitution des États-Unis est souveraine, mais elle trace elle-même les limites de sa juridiction. Il est donc impossible de la comparer avec celles qui régissent d'autres Etats. En effet, en Angleterre, en Prusse, en Russie, en France le gouvernement central, quel qu'il soit, représente la souveraineté tout entière, tandis qu'aux États-Unis le gouvernement fédéral n'en représente qu'une partie ; il ne peut pas sortir des attributions énumérées par l'acte constitutionnel.

Il n'y a pas lieu de faire connaître ici les considérations qui ont amené la convention de

Philadelphie à adopter ce système ; mais il est important de remarquer qu'il serait presque impossible à d'autres nations de diviser de même les pouvoirs. Il faut, en effet, qu'un pays soit placé dans des circonstances particulières pour que le gouvernement central n'absorbe pas toute l'autorité.

Ouvrons maintenant la constitution des Etals- Unis, nous y verrons de quelle manière elle a réparti entre plusieurs départements les attributions souveraines qu'elle conférait au gouvernement fédéral. Elle a créé un Pouvoir Exécutif, un Pouvoir Législatif et un Pouvoir Judiciaire, et elle a décidé qu'ils seraient tous les trois « coordonnés et indépendants ; » ou, pour employer le langage d'un arrêt de la Cour Suprême, « les branches du Gouvernement sont coordonnées dans la proportion des pouvoirs qui ont été délégués à chacune d'elles. Chacune de ces branches, dans l'exercice de ses attributions, est indépendante des autres ; mais tous les actes faits par l'une d'elles, quand ils le sont légalement, sont obligatoires pour les autres (1). »

Ainsi la pensée des constituants a été d'unir

(1) 18 Howard, Dodge vs. Woolsey, p. 347.

les trois pouvoirs de manière à ce que chacun d'eux exerçât un contrôle constitutionnel sur les autres. En même temps, ils allaient se trouver combinés de telle sorte que ni la puissance législative, ni l'Exécutif, ni le corps Judiciaire ne devait prendre d'ascendant marqué.

En vue d'éviter cette absorption ou même cette concentration graduelle de tous les pouvoirs en un seul, la convention n'avait rien négligé ; tous ses efforts avaient tendu à assurer leur indépendance respective. A cette fin, elle avait décidé que le Congrès ne pourrait voter la mise en accusation du Président ou des au très fonctionnaires que pour certains actes criminels ou délictueux ; que d'ailleurs il n'aurait point de prise sur les agents exécutifs dont aucun ne serait politiquement responsable devant lui.

D'autre part, le Président ne pourrait jamais dissoudre le Congrès ou même suspendre le cours de ses délibérations.

En même temps les constituants calculèrent que les motifs personnels joueraient un rôle important, et que les hommes qui formeraient l'un des trois pouvoirs seraient naturellement appelés à défendre ses privilèges et à maintenir ses attributions.

Aussi après avoir expliqué comment l'ambi-

tion humaine contribuerait à maintenir chaque branche du gouvernement dans ses droits constitutionnels, le Fédéraliste observait qu'en vue d'éviter la prédominance de l'autorité législative, il était nécessaire de diviser la législature en deux branches aussi distinctes que possible. Mais ceci ne lui paraissait pas suffisant ; il fallait encore fortifier le Pouvoir Exécutif. Et cependant toutes ces précautions n'auraient pas rassuré les auteurs du Fédéraliste, s'ils n'avaient trouvé une garantie nouvelle dans la division môme de la souveraineté entre le gouvernement fédéral et les gouvernements d'état ; il était bon, d'après eux, que le pouvoir fût séparé d'abord en deux gouvernements distincts et subdivisé ensuite en plusieurs départements. De là cette délégation partielle de la souveraineté ; de là ces trois pouvoirs à la fois coordonnés et indépendants qui tiennent leur autorité de la constitution, et qui, tout en agissant de concert, se font cependant contre-poids les uns aux autres. Ceci nous mène à dire comment le Pouvoir Exécutif a été organisé, et en vue d'assurer sa coopération avec celle des deux autres départements, et en vue aussi de garantir son indépendance. (1)

(1) Voir the Federalist, de la page 333 à la page 364.

La première pensée des constituants a été de donner au Président autant de force que possisible. « Quelques personnes prétendent, dit le Fédéraliste, qu'un Pouvoir Exécutif vigoureux est contraire au génie des institutions républicaines. Les hommes éclairés qui attachent un grand prix au succès de cette forme de gouvernement, ne pourront jamais admettre que cette pensée soit vraie sans condamner par là même leurs propres principes. L'énergie de l'Exécutif constitue une partie essentielle à la définition d'un bon gouvernement. Elle est indispensable pour protéger la communauté contre les attaques venues de l'étranger; elle ne l'est pas moins en vue de la bonne administration des lois, de la protection due à la propriété contre ces entreprises qui parfois interrompent le cours de la justice. Elle est essentielle pour garantir la liberté contre les attaques de l'ambition, contre l'esprit de faction et contre l'anarchie. Un Président faible n'exécutera que faiblement. Faible exécution est synonyme de mauvaise exécution, et un gouvernement qui administrera mal, quel qu'il soit d'ailleurs en théorie, sera en pratique un mauvais gouvernement (1). »

(1) Voir the Federalist. pp. 486 et suiv.

Reste à savoir quels sont les éléments essentiels de cette vigueur nécessaire au Pouvoir Exécutif? D'après le Fédéraliste, il doit être un ; en second lieu, il lui faut la durée ; en troisième lieu, il faut qu'il ait la certitude d'obtenir les ressources nécessaires à son maintien ; en quatrième lieu la constitution doit lui garantir des pouvoirs suffisants.

« Les hommes d'état les plus célèbres pour la sûreté de leur jugement, ajoutait le Fédéraliste, se sont prononcés en faveur d'un chef unique du Pouvoir Exécutif et d'une Législature nombreuse. Ils ont 'considéré, avec grande raison, l'énergie comme la qualité la plus nécessaire au premier de ces pouvoirs, tandis qu'ils ont regardé le second comme le mieux adapté à la délibération et à la sagesse, et comme le mieux constitué en vue de s'assurer la confiance du peuple, dont il maintient les privilèges et défend les intérêts. »

« L'unité produit l'énergie. La décision, l'activité, le secret, la promptitude caractériseront les résolutions d'un seul homme. Ces qualités se retrouveront à un bien moindre degré dans les délibérations de plusieurs, et, plus le nombre augmentera, plus elles diminueront. »

Si le Pouvoir Exécutif était confié à deux ou

à trois personnes, le peuple serait privé des garanties les plus grandes qu'il peut trouver dans la délégation de ses pouvoirs. Grâce à l'unité, l'opinion publique est en mesure de surveiller le Président et de savoir sur qui elle doit diriger ses censures ; le peuple est aussi à même de déterminer la responsabilité qu'il peut faire peser sur son mandataire, et, s'il le faut, il sait qui punir.

« Aussi, dans une Républiqne où tout magistrat doit être personnellement responsable de sa conduite officielle, dit encore le Fédéraliste, non-seulement un conseil n'est pas nécessaire, mais sa présence suffirait à pervertir l'institution. »

Vient en second lieu la question relative à la durée des fonctions du Président. Le Pouvoir Exécutif doit être confié à la même personne pour une période de temps déterminée ; ceci est indispensable pour donner de la consistance aux pouvoirs du Magistrat Suprême, et pour assurer la stabilité du système administratif qu'il peut avoir inauguré.

« En parlant de la consistance nécessaire à la politique du Président, il est clair, disait le Fédéraliste, que, plus ses fonctions dureront, plus cet avantage sera assuré. D'après un principe

général de la nature humaine, l'homme prend d'autant plus d'intérêt à ce qu'il possède que son titre de possession est moins précaire ; cette règle s'applique tout aussi bien à la Magistrature Suprême d'un pays. Si celui qui l'occupe voit qu'il doit bientôt la quitter, il s'intéresse très peu aux affaires ; il se contente d'éviter, autant que possible, les critiques, même la mauvaise humeur passagère d'une partie du Corps Législatif. Un Pouvoir Exécutif ainsi constitué sera faible et irrésolu. »

« Certaines personnes seraient sans doute portées à considérer que le meilleur titre qu'un Président pourrait acquérir à la reconnaissance, viendrait de ce qu'il montrerait une disposition constante à céder aux caprices passagers du peuple ou à ceux de la législature. Mais les partisans de cette doctrine ne semblent pas se rendre compte de l'objet qu'un gouvernement doit avoir en vue, ni des moyens par lesquels le bonheur public peut être assuré. »

« Le principe républicain demande que l'opinion réfléchie de la communauté gouverne la conduite de ceux auxquels celle-ci a confié la direction de ses affaires ; mais il ne peut exiger d'eux une complaisance aveugle ; l'Exécutif ne doit pas s'incliner devant toutes les crises

passagères de la passion ni se laisser entraîner par les impulsions irréfléchies que peuvent donner au peuple les intrigues des hommes qui flattent ses préjugés au détriment de ses intérêts. Il est juste de dire qu'en général le peuple veut le bien public ; cette observation s'applique souvent à ses erreurs mêmes. Mais son bon sens lui apprendrait à mépriser le flatteur qui lui enseignerait qu'il a toujours raison sur les moyens d'assurer le bien public. Le peuple sait par expérience qu'il se trompe quelquefois, et il est remarquable qu'il ne se trompe pas plus souvent, entouré, comme il l'est, par les intrigues des ambitieux et des hommes qui possèdent sa confiance bien plus qu'ils ne la méritent. Quand l'occasion s'en présente, si les intérêts du peuple sont en conflit avec ses inclinations, c'est le devoir de ceux qui ont été choisis afin de garder ces intérêts, de résister à des erreurs passagères ; ils doivent lui donner le temps indispensable à la réflexion. On pourrait citer des cas où cette conduite a sauvé le peuple des conséquences de ses propres fautes et a mérité aux hommes qui ont eu le courage de s'exposer à lui déplaire en vue de le servir, des monuments durables de sa gratitude. » Le Pouvoir Exécutif ne doit montrer non plus

aucune complaisance pour les caprices de la Législature. « Celle-ci peut parfois lui faire de l'opposition, mais il est désirable que le Président soit en mesure d'agir conformément à sa propre opinion et de se conduire avec vigueur et décision. »

S'il est nécessaire de diviser le pouvoir entre différentes branches, il doit être également indispensable de garantir l'indépendance respective de chacune d'elles. A quoi servirait de séparer le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Judiciaire de celui qui est chargé de faire la loi, si les deux premiers étaient constitués de telle façon qu'ils seraient contraints d'obéir aveuglement au troisième ? Dans ce cas, la division serait purement nominale, et elle ne pourrait produire aucun des effets que l'on était en droit d'en attendre. « Être subordonné à la loi et dépendre du Corps Législatif, observait encore le Fédéraliste, sont deux choses entièrement différentes. La première est en harmonie avec les principes fondamentaux de tout bon gouvernement ; la seconde les viole, et, quelle que puisse être la forme de la constitution, elle concentre tous les pouvoirs dans les mômes mains. Dans les gouvernements purement républicains, la tendance du Pouvoir Législatif à tout absorber,

devient presque irrésistible. Dans une assemblée populaire les représentants du peuple en viennent quelquefois à se figurer qu'ils sont le peuple lui-même ; alors l'impatience qu'ils éprouvent au moindre signe d'opposition, de quelque point qu'elle vienne, se révèle de toutes parts. Comme si l'Exécutif ou la Magistrature, en défendant leurs propres droits, violaient les privilèges du Corps Législatif et portaient atteinte à sa dignité ! Les assemblées veulent souvent exercer un contrôle impérieux sur les autres départements. »

Relativement à la durée du terme présidentiel, le Fédéraliste se demandait si quatre ans étaient sufiisants pour donner au Pouvoir Exécutif la vigueur qui lui était nécessaire ; et il répondait en exprimant ses doutes. « Entre le commencement et la fin de cette période quadriennale, il y aura toujours, disait Hamilton, un espace considérable de temps pendant lequel la perspective de sortir du pouvoir est assez éloignée pour que le Président soit disposé à exécuter les mesures qui font partie de sa politique. Il n'est pas douteux cependant qu'en approchant d'une nouvelle élection, la confiance et la fermeté du Président diminueront. »

En troisième lieu, il faut que l'autorité executive soit mise en mesure de se maintenir, et, dans ce but, « le Président doit recevoir un traitement proportionné à l'importance de ses fonctions. Si ce pointétait omis dans la constilution, pensaient les auteurs du Fédéraliste, la séparation de la branche executive et de la branche législative du gouvernement deviendrait tout à fait illusoire. Si la Législature avait une autorité discrétionnaire relativement aux appointements du Magistrat Suprême, il cesserait d'être indépendant. Le Pouvoir Législatif pourrait en quelque sorte l'affamer ; aussi la constitution dit-elle, « que le Président des Etats-Unis, à certaines époques déterminées, doit recevoir une compensation pour ses services ; celle-ci ne sera ni augmentée ni diminuée tant qu'il restera en fonction. Pendant cette môme période, il ne recevra aucun autre émolument des Etats-Unis, ni d'aucun des Etats. » Ainsi, au moment de l'élection d'un Président, la Législature déterminera une fois pour toutes le traitement que le chef du Pouvoir Exécutif doit avoir pendant la durée du terme pour lequel il a été élu.

Enfin, pour donner au Président la vigueur qui lui est indispensable, il a fallu lui conférer

les attributions nécessaires. La constitution des Etats-Unis a défini ces attributions ; toutefois, le moment n'est pas encore venu de les examiner en détail.

Ainsi les constituants ont voulu assurer à la fois l'indépendance et la force du Pouvoir Exécutif; l'organiser, en un mot, de façon à ce qu'il ait toutes les qualités requises pour l'action (1). Les faits ont prouvé que leur plan était bien conçu.

Malgré les nombreux conflits qui ont souvent éclaté entre les trois pouvoirs, ces diverses branches « coordonnées et indépendantes du Gouvernement Fédéral » ont pu coexister.

L'expérience a démontré aussi que, grâce aux limites de temps fixées par la constitution pour la durée des fonctions du Président et de celles du Congrès, la lutte entre les pouvoirs ne serait jamais poussée jusqu'à ses plus extrêmes conséquences, et que le peuple, souverain juge des querelles qui avaient pu éclater, était presque toujours en mesure d'intervenir à temps.

Toutefois les constituants n'ont pas pu organiser un système de responsabilité politique.

(\) Voir « The Federalist », pp. 80 et suivantes.

Sans doute, ils ont décidé que tous les fonctionnaires fédéraux, le Président y compris, pourraient être mis en accusation par la Chambre des Représentants, et que, dans ce cas, ils seraient jugés par le Sénal ; mais, ainsi qu'on le verra dans la suite de ce travail, cette procédure s'applique seulement au fonctionnaire qui se serait rendu coupable d'un crime ou d'un délit prévu et puni par une loi des Etals-Unis ; et cependant c'est là que se borne la responsabilité.

Il est vrai que le Président est moralement responsable devant le peuple ; l'opinion publique peut toujours le condamner. Mais la nation se prononcerait-elle unanimement contre lui, que sa situation légale ne serait guère modifiée ; en fait, il aurait probablement perdu toute son autorité morale, mais en droit, il ne continuerait pas moins à exercer dans leur plénitude tous les pouvoirs inhérents à la fonction présidentielle.

On dira qu'il en eut été différemment si la constitution avait établi la responsabilité ministérielle. Un conseil responsable, d'après la doctrine d'une école bien connue, aurait suffi à mettre d'accord ces pouvoirs indépendants ; toutefois les Etats-Unis ont eu raison de se refuser à adopter le système.

Le Président est élu par le peuple, la constitution lui confère une grande autorité. A quoi servirait cette élection, que deviendraient ces attributions essentielles si le Premier Magistrat était contraint de s'entourer d'un conseil organisé dans le but de gouverner en son nom ? Le Président deviendrait alors forcément l'instrument du Pouvoir Législatif; il serait sans cesse obligé de céder devant ses volontés, et sa situation ne tarderait pas être intolérable ; élu par le peuple et moralement responsable devant lui, il serait obligé de laisser son conseil gouverner en vue de satisfaire le Pouvoir Législatif ! S'il en était ainsi, l'autorité executive presque entière aurait disparu. Le pouvoir suprême résiderait alors dans le Congrès ; or, c'est précisément ce que les peuples démocratiques doivent éviter par dessus tout. Si le rôle des assemblées politiques est encore assez mal compris, la cause des erreurs commises à ce sujet est facile à trouver : depuis près de cent ans, l'école constitutionnelle et parlementaire d'Europe a vécu en partie sur la tradition anglaise. Sans doute, dans cette grande monarchie d'Angleterre, le Parlement a pu occuper la première place ; mais d'abord le pouvoir exécutif est héréditaire et il ne peut être responsable ; ici donc rien ne

rappelle la présidence élective. En second lieu chez les anglais l'autorité parlementaire s'est longtemps concentrée dans un petit nombre de mains ; les chefs des familles aristocratiques ont dirigé presque jusqu'à nos jours les affaires du pays. Combien sont différentes les conditions que fait une société démocratique aux assemblées législatives ! Celles-ci peuvent sans doute être très aptes à voter des lois, à discuter les budgets des recettes et des dépenses ; au moins jusqu'ici on n'a pas trouvé d'institutions qui pussent les remplacer dans un gouvernement libre ; mais l'histoire ne fournit presque pas d'exemples qui démontrent la capacité d'assemblées pareilles à gouverner le pays qu'elles représentent.

Aux Etats-Unis, si la conduite des affaires devait passer dans le Corps Législatif, il serait très douteux qu'il en lit longtemps un bon usage ; le désordre ne tarderait probablement pas à se mettre dans la direction. Or, il ne faut pas l'oublier, surtout chez les peuples démocratiques le désordre est essentiellement incompatible avec la liberté. Forcés d'opter entre l'anarchie et le despotisme, ils choisiront toujours la seconde alternative ; à cet égard, ils sont infiniment plus impressionnables que ne

le sont les aristocraties ; c'est ce qu'avaient compris les constituants américains.

S'ils se sont résolus à écarter l'idée d'un conseil responsable, ils ne l'ont fait qu'après de longs débats. Le système parlementaire anglais avait à leurs yeux un grand prestige, et, s'ils ne l'ont pas imité, c'est qu'ils l'ont jugé incompatible avec l'existence du gouvernement républicain. Se trouvant ainsi contraints, d'une part de donner au Pouvoir Exécutif l'unité, la vigueur, la force et les attributions qui lui étaient indispensables ; et obligés, d'autre part, de renoncer à la responsabilité politique, ils ont préféré s'accommoder des graves inconvénients qui pouvaient résulter de ce sacrifice. En même temps, ils limitaient à quatre ans la durée du terme présidentiel ; le peuple serait donc en mesure d'exercer au bout de cette période son pouvoir souverain et de réparer l'erreur qu'il aurait pu commettre quatre ans auparavant.

Si l'on réfléchit, toutefois, aux conditions mêmes dans lesquelles le Président est nommé par une convention et élu par le pays, on en vient à penser que, s'il faut tenir compte des hasards inhérents à la transmission héréditaire du pouvoir, il faut aussi tenir compte des hasards de l'élection ; ceux-ci sont peut-être aussi

grands. Et, cependant, le peuple doit consentir à supporter les conséquences qu'entraîne une nomination imprudemment faite; le Pouvoir Exécutif qu'il a confié pour quatre ans à son élu, doit rester pendant ce terme dans les mêmes mains. Si le mandant s'est trompé dans le choix de son mandataire, il faut qu'il se résigne. C'est seulement à ces conditions qu'il peut maintenir la République.

Une autre question presque aussi compliquée que les précédentes, s'est aussi présentée à l'esprit des fondateurs de la constitution ; il s'agissait de savoir si le Président serait rééligible ; l'assemblée de Philadelphie décida ce point d'une manière affirmative. Voici comment Ilamilton a exposé dans le Fédéraliste les raisons qui la détermina à prendre ce parti.

« Un des effets funestes qu'aurait l'exclusion, disait-il, serait d'affaiblir les considérations qui portent le Président à bien agir. On trouverait peu d'hommes dont le zèle ne se ralentirait pas s'ils avaient la certitude d'être contraints de renoncer, à un moment donné, aux avantages de la fonction qu'ils ont occupée; il en sera autrement s'ils peuvent espérer, en le méritant, d'y être maintenus. Ceci ne sera pas contesté tant que l'on admettra que l'espoir de la récompense

soutient particulièrement la nature humaine, et qu'il est important de faire accorder l'intérêt et le devoir (1) ».

En même temps, Hamilton pensait que, de cette façon, le Président ne se laisserait pas entraîner à des calculs peu avouables, voire même à des idées d'usurpation.

« Si la communauté est privée de l'avantage qu'elle trouve dans l'expérience d'un Président, ajoutait l'auteur, celle-ci a beaucoup à perdre. Ce sont les qualités les plus désirables ou les plus essentielles dans les chefs d'Etat ; et cependant, telle serait la conséquence qui résulterait de l'exclusion ».

« En même temps, disait-il encore, une nation perdrait cette stabilité dans l'administration, qui lui est indispensable. Si le changement de personnes était inévitable, il entraînerait un changement dans la politique (2). »

A ceux qui prétendaient que, du fait de l'exclusion résulterait pour le Magistrat Suprême une plus grande indépendance et pour le peuple une plus grande sécurité, Hamilton répondait en présentant des considérations qui étaient de

(1) Voir « The Federalist, » p. .">02 et suivantes.

(2) Voir ibidem.

nature à montrer, d'après lui, la futilité de ces objections.

Comme on le sait, le principe énoncé par la constitution a été maintenu jusqu'au moment actuel; le Président a toujours été rééligible. Toutefois, à l'exemple de Washington qui a refusé lui-même une troisième élection, la pratique a été de ne réélire qu'une fois le Président.

Cependant, dès 1829, le Général Jackson recommandait au Congrès l'adoption d'un amendement constitutionnel dont l'objet aurait été de déclarer que le Président ne pouvait pas être élu une seconde fois (1). Depuis lors, celle même question a été bien souvent agitée, et les inconvénients qui résultent du système actuellement en vigueur ont été tour à tour signalés par d'excellents esprits.

Dans tout pays, a-t-on dit, il conviendrait de se demander si un chef d'état qui a dans ses mains les ressources du Pouvoir Exécutif, est un candidat ordinaire; il suffit de considérer de quelle autorité il faut qu'il soit armé parla constitution elle-même, pour voir qu'il n'est pas placé dans les conditions où se trouve un simple

(I) Voir son premier message annuel dans le recueil intitulé « Addresses and Messages of the Présidents, New-York, 1842.»

citoyen sollicitant du peuple une première investiture de la Magistrature Suprême.

Le parti qui contribuera à assurer la réélection du Président sera aussi dans une situation exceptionnelle ; il est appuyé sur les fonctionnaires ; ceux-ci mettent à sa disposition toute la force du gouvernement. Qu'on suppose une administration aussi régulière, aussi bien organisée qu'on le voudra, et, même dans ce cas, les moyens d'action que le chef du Pouvoir Exécutif peut employer seront immenses. Si, comme on l'a observé ailleurs avec beaucoup de justesse, des magistratures traditionnellement constituées et inamovibles n'assurent qu'imparfaitement l'indépendance du magistrat, que seras-ce quand il s'agira de fonctionnaires dont l'existence administrative, ou tout au moins l'avancement, peut dépendre du chef de l'Exécutif?

Les partisans de la réélection du Président répondent à ces critiques en disant qu'il suffit d'organiser les administrations publiques de manière à mettre les fonctionnaires dépendants à l'abri de la pression que le Président peut exercer sur eux. Rien de moins sûr que ce raisonnement ; un Président aura toujours des moyens d'influence trop puissants pour que ses

subordonnés ne soient pas contraints de se conformer à ses désirs.

Quand le chef du Pouvoir Exécutif veut se faire réélire il emploie, pour atteindre son but, toute la force que la constitution lui donne. S'il a conçu ce dessein, bien longtemps avant que la campagne présidentielle commence, on le voit s'associer avec ceux de ses partisans qui sont décidés à seconder son entreprise ; il distribue entre eux son patronage politique de manière à trouver dans le sein du parti qui l'avait élu une première fois les appuis qui lui sont indispensables. Grâce à l'emploi de toutes les ressources dont l'administration dispose, le plus grand nombre de journaux possibles sont acquis au candidat à la réélection. Peu à peu, les fonctionnaires s'organisent d'un bout à l'autre du pays en vue de composer les assemblées primaires ; elles sont habilement formées de partisans dévoués. Ce pas fait, tous les ressorts sont tendus à la fois et une convention nationale, composée de délégués choisis avec soin, vient ratifier la décision prise depuis bien longtemps déjà par le chef du Pouvoir Exécutif.

A partir du moment où la nomination est faite, les forces du parti se combinent avec l'organisation administrative des Etals-Unis. Elles

se confondent à tel point que leur existence séparée cesse pour un temps ; alors on ne sait plus où retrouver les hommes de parti ni les fonctionnaires ; ils sont tous transformés en agents électoraux. Sans avoir assisté à un pareil spectacle, il est douteux que l'européen puisse en apprécier le caractère ; il aura de la peine à comprendre à quel degré les choses sont poussées. Quand la lutte électorale est engagée, il n'est plus permis de conserver la neutralité ; si un homme politique prétend garder son indépendance et rester en même temps dévoué à son parti, la discipline le force bientôt à se prononcer ; et, s'il se révolte contre cette tyrannie, quel que soient d'ailleurs les services qu'il ait pu rendre, il sera dénoncé comme un traître ; les résistances consciencieuses qu'il a opposées aux exactions des meneurs ont fait oublier d'un coup tout son passé.

L'immoralité d'un tel spectacle est de nature à corrompre les mœurs républicaines; il faut donc empêcher qu'il ne se renouvelle. Ceci ne peut se faire qu'à la condition d'interdire la réélection du Président. On ne doit pas compter en effet sur la patriotique abnégation de l'homme qui dirige le Pouvoir Exécutif. Pendant sa première présidence, il est placé en présence de

l'histoire de ses prédécesseurs ; il les voit, pour ainsi dire, divisés en deux catégories ; d'un côté il en trouve plusieurs qui ont été en fonction pendant huit ans, et à la tête de ceux-ci il rencontre le nom de Washington. Dans l'autre liste il trouve, au contraire, les Présidents dont l'administration n'a pas toujours été couronnée de succès; de là l'idée bien naturelle de se ranger à côté des premiers. Plus ses sentiments seront élevés, plus il ressentira de légitime ambition, et plus il tiendra à assurer la durée de son nom. Dans ce cas, ce que la nature humaine a de noble le portera à solliciter l'honneur d'un nouveau mandat.

Sans doute, il pourrait se présenter des circonstances exceptionnelles où la réélection du Président devrait être considérée, jusqu'à un certain point, comme une nécessité publique. Mais, il ne faut pas non plus attacher trop d'importance à ce qui peut être dit à cet égard. Si jamais une élection a été faite en temps de crise, ce fut celle de 1864 qui assura à M. Lincoln un second terme présidentiel. La campagne électorale eut lieu pendant la guerre, et, comme le dit M. Lincoln lui-même dans un langage qui ne manquait pas au moins d'originalité, « il n'était pas prudent de changer de chevaux

au milieu de la rivière. » Toutefois, il est très douteux que la personnalité de M. Lincoln fut indispensable au salut de l'Union. En 18I>'j-, même dans des circonstances aussi graves, le parti républicain pouvait sans danger nommer un autre président. Celui-ci eut suivi la même ligne de conduite. Sans doute la réélection de M. Lincoln décida le succès de la politique de la guerre à outrance et de l'abolition de l'esclavage; mais tout autre candidat qui aurait été choisi en vue d'exécuter ce programme, aurait agi d'une manière semblable. L'appui du parti républicain aurait été acquis au nouvel élu et l'effet produit par un changement de personnes n'eut pas été de nature à compromettre le triomphe des armes de l'Union. Du moment que la réélection de M. Lincoln était autorisée, elle pouvait offrir de grands avantages, mais si l'acte constitutionnel avait interdit au chef du Pouvoir Exécutif de se présenter une seconde fois aux suffrages du peuple, les Etats-Unis se fussent conformés sans grand embarras aux règles de l'exclusion.

On ne peut contester, d'autre part, qu'un terme de quatre ans sans réélection possible ne soit pas assez long. En fait, le Président élu arrive presque toujours au pouvoir sans grande

expérience des affaires ; il lui faut au moins six mois pour se mettre au courant. Ce n'est guère qu'alors qu'il est dans l'exercice de sa pleine autorité, et malheureusement il ne la conserve que pendant deux ans et demi. Au moment <u'i la quatrième année de son terme commence, le pays entre dans une nouvelle crise présidentielle. Celle-ci affecte tellement la situation politique que, jusqu'au jour où la campagne électorale finit, il se fait comme une suspension dans la vie du gouvernement. Après l'élection de son successeur, le Président survit encore quatre mois; pendant cette dernière période, il se borne presque exclusivement à terminer les affaires courantes. Aussi beaucoup de bons esprits ont-ils été frappés des inconvénients que présentait la courte durée de ce terme; ils ont donc proposé de le prolonger de deux ans. lui même temps, si cette combinaison prévalait, le Président ne serait plus rééligïble.

Il n'y a pas lieu de douter que cette réforme ne produisit d'heureux résultats. Le chef du Pouvoir Exécutif aurait quatre ans et demi de pleine autorité ; cette combinaison s'accorderait fort bien avec les exigences d'une société démocratique. Dans un pays où l'esprit de contrôle est si développé, où la critique est si vive

7 i CONSTITUTION

et si personnelle, il est difficile qu'un homme public puisse résister plus longtemps aux attaques incessantes dont il est l'objet ; quoiqu'il fa^se, il s'use vite.

Mais alors même que le Président resterait en fonctions six ans, voire même huit ans, les conditions essentielles à l'existence de l'autorité executive ne sauraient être modifiées ; même dans ce cas, il ne pourrait être entouré d'un cabinet parlementaire responsable devant les chambres. Il convient aussi de l'observer en passant, quand Hamilton proposait d'élire un Président à vie et qu'il s'efforçait de se rapprocher ainsi de la royauté héréditaire, il se refusait à entourer le chef du Pouvoir Exécutif d'un conseil pris dans les assemblées délibérantes ; d'après Hamilton, il devait être actif, énergique, et exercer une grande autorité.

Quoiqu'il en soit, il est évident que si la constution était modifiée de manière à porter à six ans la durée du terme présidentiel, ce changement ne remédierait pas à des inconvénients graves ; même alors, il serait aisé de remarquer une instabilité regrettable dans la première magistrature. Mais cette instabilité elle-même n'est-elle pas inhérente aux institutions démoratiques, et les peuples qui sont épris de Téga-

DU rOUVOIK EXKCUTIF

lité, ne doivent-ils pas en accepter les inconvénients comme ils en recueillent les avantages? D'ailleurs, dans une société semblable, la politique doit presque nécessairement vivre au jour le jour; il faut surtout qu'elle se tienne à l'écart des questions étrangères. Certaines aristocraties ont pu préparer lentement la grandeur du pays qu'elles gouvernaient ; des générations s'y sont succédé les unes aux autres et elles s'y sont transmises une immuable tradition. Des monarchies ont fait de même avec autant de succès ; le père y a enseigné au fils les leçons qu'il avait reçues lui-même de ses ancêtres. Il a mis sa gloire à lui léguer les moyens d'assurer la grandeur du royaume; le même esprit s'est ainsi perpétué pendant des siècles. Les unités nationales qui existent en Europe ont presque toutes été créées par ces races patientes et tenaces dans lesquelles s'est conservé le secret de la pensée nationale. La République démocratique ne poursuit pas de but semblable ; bien au contraire elle ne peut guère se maintenir qu'à la condition d'écarter tout ce qui rappellerait ce passé. Son idéal est différent ; elle veut assurer la liberté et l'égalité des hommes. Si par malheur elle changeait d'objet, elle ne tarderait pas à périr.