ELECTION DU PRESIDENT ET DU VICE-PRESIDENT

Dès que les constituants abordèrent les questions relatives au Pouvoir Exécutif, ils durent se demander de quelle manière il serait choisi. Le peuple élirait-il directement le premier magistrat ? serait-ce au contraire le Pouvoir Législatif qui le désignerait? Chaque système avait ses partisans. Enfin un moyen terme fut adopté. 11 fut décidé que le peuple de chaque Etat élirait « un nombre de personnes égal à celui des Sénateurs et des Représentants que cet Etat comptait dans le gouvernement national ; ces personnes se réuniraient dans leurs Etats respectifs et voteraient pour un candidat à la Présidence ». La constitution ajoutait que « les votes ainsi donnés seraient transmis au siège du gouvernement national, et que le citoyen

qui aurait une majorité absolue des suffrages, serait le Président. » Toutefois, comme cette majorité requise pouvait ne pas toujours se concentrer sur un même candidat, les constituants remettaient alors à la Chambre des Représentants le droit de choisir, « parmi les cinq candidats qui auraient obtenu le plus dévotes, celui qu'elle jugerait le plus propre à exercer la fonction. »

Si donc la constitution refusait de confier directement au peuple le soin d'élire le Président, elle ne voulait pas non plus investir les assemblées législatives d'un droit si important. Hamilton a expliqué, dans le « Fédéraliste, » les motifs qui déterminèrent l'adoption de ce moyen terme (1).

« Il fallait éviter par tous les moyens possibles, a-t-il dit, la cabale, l'intrigue et la corruption, ces adversaires mortels du gouvernement républicain La convention a

pris toutes les mesures en vue de s'opposer à

(1) C'est dans le Fédéraliste que l'on trouve le meilleur commentaire sur la Constitution des États-Unis ; il a été écrit par Uainilton, James Hadison et John Jay, qui, tous les trois, étaient membres de la convention de Philadelphie ; il peut donc combler jusqu'à un certain point, la lacune si grande que laisse dans la littérature constitutionnelle américaine, la perte des discussions complètes de la convention.

ces dangers. Elle a décidé que le choix du Président ne dépendrait pas d'une assemblée préexistante qui pourrait être maniée à l'avance et amenée à prostituer ses votes ; elle s'en est remise en première instance à la décision immédiate du peuple américain ; c'est lui qui choisira temporairement des personnes pour cet unique objet : l'élection du Président. La constitution a exclu de l'éligibilité (au collège électoral) tous ceux qui, par leur situation, peuvent être soupçonnés de trop de dévouement pour le Président qui va entrer en fonctions. Aucun sénateur ou représentant ou fonctionnaire des Etats-Unis ne peut être choisi comme électeur. Ainsi, ceux qui participeront à l'élection doivent accomplir leur tâche sans aucune idée préconçue. Leur existence éphémère, leur situation indépendante permettent d'espérer qu'ils resteront libres jusqu'à la conclusion de leurs travaux. La corruption, quand elle doit s'exercer sur un nombre considérable d'hommes, ne peut le faire qu'à l'aide du temps, et il lui faut des moyens d'action. Il ne serait pas aisé non plus de s'adresser aux électeurs et de nouer au milieu d'eux des intrigues tant qu'ils seront dispersés dans les treize Etats. »

Il fallait aussi, et ceci n'était pas moins im-

portant, que le Pouvoir Exécutif dépendît du peuple seul pendant la durée de ses fonctions ; <( autrement il serait tenté de sacrifier son devoir à ses complaisances pour ceux dont la faveur pourrait seule le maintenir au pouvoir. Tous ces avantages se trouvent réunis dans le plan de la convention (1). »

Il est à observer que Hamilton, qui expose avec tant de vigueur les graves inconvénients de l'élection du Président par les assemblées législatives, est beaucoup moins explicite quand il critique le système de l'élection directe par le peuple. Ce n'est pas que la proposition n'eut été discutée à plusieurs reprises dans la convention de Philadelphie ; mais les constituants l'avaient écartée par diverses raisons qui étaient cependant bien loin d'être concluantes. Ils avaient craint que le peuple ne fut pas assez éclairé pour choisir en connaissance de cause le chef du Pouvoir Exécutif: ils avaient redouté aussi les difficultés d'exécution (2). »

Quoiqu'il en soit d'ailleurs, l'élection du Président par la législature nationale étant une fois mise de côté, et l'élection directe parle peuple

(1) «The Federalist », pp. 474 and 475. Edition de Henry B. Dawson.

(2) Voyez « The Madison Papers », Vol. 2, pp. T67-769.

ayant eu le même sort, il ne restait plus qu'à organiser de la manière la plus satisfaisante les collèges électoraux.

Mais les résultats obtenus furent loin de justifier le calcul des constituants. Chaque collège électoral ne tarda pas à montrer qu'il n'avait point de volonté propre, que ses membres s'étaient engagés d'avance à donner leur vote à un candidat désigné par les citoyens auxquels ils devaient eux-mêmes leur élection. En ceci le système avait donc échoué.

Mais, d'après la constitution, il pouvait y avoir dans certaines éventualités une seconde élection; ce cas ne tarda pas à se présenter, et ici encore, l'expérience fut loin de justifier la théorie. Comme nous venons de le voir, si les électeurs ne faisaient pas de choix, soit parce qu'aucun des candidats ne parvenait pas à réunir une majorité absolue, soit parce que, parmi les concurrents, il s'en trouvait plusieurs qui avaient obtenu un même nombre de suffrages, aux termes de la constitution, la Chambre des Représentants devait à son tour se former, si on peut le dire, en collège électoral. Dans ce cas, elle choisirait le Président parmi les cinq personnes qui auraient réuni le plus de voix; ou bien encore, si deux candidats avaient eu la

même majorité, ce serait elle qui se prononcerait entre eux.

Il n'y avait pas non plus alors de vote séparé pour le Président et pour le Vice-Président ; le bulletin de vole n'énonçait pas quelle était la fonction que l'élu devait remplir. Sous l'empire de cette législation, le candidat qui était en tête de la liste était désigné pour la présidence ; celui qui venait en seconde ligne, et qui avait aussi obtenu une majorité, devenait Vice-Président. Mais dès le début, le peuple avait fait une distinction entre ces deux fonctions ; il avait donné en fait ses voix au Président et au Vice-Président. Toutefois, d'après le texte de la constitution, la Chambre des Représentants pouvait ne pas accepter le résultat de l'élection populaire, et il lui était loisible d'appeler aux fonctions présidentielles la personne que le peuple avait voulu choisir comme Vice-Président. Mais ici encore toutes les combinaisons constitutionnelles devaient échouer ; la volonté du peuple allait être plus forte que celle de la législature. C'est ce que vint démontrer l'élection de 1801.

Ce fut la première qui ait été dévolue à la chambre des Représentants. M. Jefferson et M. Burr avaient obtenu l'un et l'autre une ma-

j o ri té absolue dans les collèges électoraux. En même temps, chacun d'eux avait reçu soixantequinze suffrages. Bien que le peuple eut désigné seulement M. Burr pour la Vice-Présidence, la Chambre eut pu l'élire Président; c'est ce que prétendaient faire les délégations des États où les Fédéralistes dominaient. Toutefois le plus éminent d'entre eux, llamillon, s'éleva dans ces circonstances au-dessus des considérations de parti. Le peuple avait voulu élire Jefferson, lïamilton s'employa à faire accepter ce verdict comme définitif ; grâce en partie à l'influence qu'il exerça, le principe démocratique prévalut. A la suite de cette lutte ardente qui avait duré sept jours et sept nuits, la conslitulion fut amendée. Il fut décidé que les électeurs se réuniraient dans leurs Etats respectifs (1) et qu'ils donneraient un vole séparé « pour le Président et pour le Vice-Président. » « Après que les formalités prescrites auront été remplies, dit la eonstitution amendée, et que les certificats constatant les opérations de chaque collège électoral

(\) Voyez « The Political Parties in the United States, by Martin Van Buren ». On ne saurait trop lire cet ouvrage écrit par un ancien Président des États-Unis; Martin Van Buren a montré beaucoup d'impartialité dans ses jugements politiques ; en même temps les informations que l'auteur avait recueillies sont très variées et en général très sures.

18 ÉLECTION Dl PRÉSIDENT

auront été envoyés au Président du Sénatr celui-ci, en présence du Sénat et de la Chambre des Représentants, ouvrira et comptera les votes. La personne qui en aura obtenu le plus grand nombre pour la Présidence sera appelée à cette fonction ; et, dans le cas où nul ne réunirait une majorité absolue, la Chambre des Représentants élirait immédiatement au scrutin le Président, qu'elle prendra parmi les trois candidats qui auront obtenu le plus de suffrages. » Toutefois, en choisissant le Président, ajoute l'amendement, les votes seront comptés par Etal, et chaque Etat aura une voix (1).

Ces dispositions constitutionnelles furent appliquées pour la première fois en 1824. Le Général Jackson, John Quincy Adams et William H. Crawford avaient obtenu le plus grand nombre de votes dans les collèges électoraux ; l'un en avait réuni 99, le second 84 et le troisième 41. L'élection devait donc être faite par la Chambre des Représentants ; M. Adams fut choisi. Ce choix était constitutionnel; toutefois, les représentants qui l'avaient fait furent atteints par la défaveur populaire, et quand l'époque du renouvellement de la Chambre

i) Voir le XIIme amendement à la constitution.

ET DU VICE-PRKSLDENT l*J

arriva, ils disparurent presque tous de la vie publique. M. Adams lui-même eut beaucoup à souffrir des conséquences du vote qui lui avait assuré la Présidence ; enfin, quatre ans plus tard, le Général Jackson le battit par 178 voix contre 83 (1).

Ainsi les collèges électoraux n'ont jamais eu le droit d'exprimer une volonté propre; et, de son côté, la Chambre des Représentants a du presque toujours se borner à remplir les fonctions d'un bureau chargé de dépouiller le scrutin.

Après les incidents qui ont marqué l'élection de M. Jefferson et celle de M. John Quincy Adams, il est probable que, dans le cas où celte assembée aurait à choisir entre trois candidats, elle se contenterait de jouer un rôle modeste ; elle enregistrerait simplement la décision prononcée par le peuple.

Sans signaler ici les autres inconvénients qu'offrent les collèges électoraux de l'Union, il importe d'examiner comment ces dispositions constitutionnelles ont favorisé une certaine organisation des partis.

Aux Etats-Unis, la souveraineté toute entière

(i) Thirtliy Years'Vievv, by a Senator of 30 years, vol. 1, pp. 46-47.

réside dans le peuple; c'est le peuple qui en délègue une partie aux pouvoirs fédéraux, une autre partie aux Étals. Mais il convient de le remarquer, le citoyen se réserve le droit exclusif d'élire tous les fonctionnaires fédéraux et tous ceux de l'Etat ; c'est de lui dont ils émanent ; c'est devant lui qu'ils sont responsables. Aussi, comme les faits le prouvent, le représentant est tellement soumis à la volonté de ses mandants, qu'il est presque toujours obligé de s'y conformer.

Toutefois, entre le peuple et ses élus, sont placées les puissantes organisations des partis politiques ; ce sont elles qui désignent les candidats entre lesquels le pays fera son choix ; de cette façon le souverain n'a qu'à se prononcer entre un certain nombre de personnes désignées d'avance. A l'origine du gouvernement, certaines réunions des membres du Congrès (caucuses) présentaient les candidats présidentiels; c'est ainsi qu'en 1800 les Représentants qui composaient le parti républicain de la Chambre nommèrent Jefferson. En 1808 et en 1812, ils nommèrent de même Madison, en 1810 Monroe et en 1824 Crawford.

Mais, dans ces réunions formées exclusivement des membres d'un parti, la majorité des

votes ne représentait qu'une petite minorité du peuple. Eloignés de leurs constituants et cependant forcés de dépendre d'eux, ces Représentants ne pouvaient toujours espérer de satisfaire leurs désirs ni d'obtenir leur adhésion ; aussi jamais le peuple n'accepta-t-il complètement un pareil mode de nomination. De leur côté les législatures des Etats les plus importants entendaient s'arroger le privilège de désigner les candidats, ou elles voulaient au moins y participer; c'est ainsi qu'en 1812, la législature républicaine de New-York choisit un candidat en opposition à M. Madison et qu'en 1824, le généraIJackson fut ?2omm<? par la législature du Tennessee. Il ne faut donc pas s'étonner si après l'élection de 1824, les partis se sont reconnus impuissants à faire Aqs nominations par l'intermédiaire de leurs représentants dans le Congrès.

De cet état de choses sortit peu à peu le système des conventions actuellement en vigueur; depuis 1831 il a fonctionné sans interruption (1). Voici comment les américains sont arrivés à le créer.

Aux Etats-Unis, un parti politique ne peut

(1) Essays on Political organization, published by the Union League of Philadelphia, pp. i 4 and 6.'>.

guère exister qu'à la condition d'avoir des adhérents dans presque tous les Etals. Il faut donc qu'il ait une organisation générale qui s'applique à toute la nation et une organisation locale dans chaque Etat, dans chaque comté, dans chaque lownship.

C'est par une application du droit d'association que les américains sont parvenus à faire fonctionner régulièrement celle machine si compliquée.

Le principe de la libre association est garanti par le droit commun, et l'usage que les anglosaxons en font est si général que nul ne pourrait songer à le restreindre. Quand donc un parti tend à se former, les personnes qui ont mis en avant les principes au triomphe desquels l'organisation nouvelle doit se dévouer, font d'abord connaître leur programme ; en même temps, elles invitent tous ceux qui partagent leurs idées à s'assembler dans les districts respectifs et à élire des représentants à la convention où le parti naissant tentera de se constituer.

Si le public répond, des délégués seront choisis dans chaque Etat ou au moins dans un certain nombre d'Etats ; ils se réuniront à leur tour et formeront une convention.

Cette assemblée se constitue alors conformé-

ment à des usages presque invariables. Les pouvoirs sont d'abord vérifiés par un comité nommé ad hoc ; la convention exprime dans un certain nombre de résolutions les principes politiques qu'elle adopte; parfois elle vole aussi une adresse au peuple ; si le parti se croit assez fort ou s'il le juge opportun, il nomme des candidats dont il soumettra ultérieurement les noms à l'épreuve du suffrage populaire et qui seront ses porte-drapeaux ; enfin la convention constitue une organisation permanente qui aura le pouvoir de convoquer, quand elle croira le moment venu, une nouvelle assemblée semblable à celle qui vient de se réunir; dans l'inlervalle, c'est ce comité qui gouvernera le parti et qui veillera à tous ses intérêts. C'est de cette façon, pour le dire en passant, que le parti républicain a été organisé. Dès 183(3, quelques abolitionistes déterminés de New-York nommèrent un candidat à la Présidence, et bien que le mouvement anti-esclavagiste fut encore renfermé dans cet Etat, ils votèrent pour lui. Lors de l'élection présidentielle de 1840, le parti nationalde la liberté fut créé, et au scrutin de cette même année, il obtint 7000 suffrages à l'élection de 1844, il en reçut 70,000; en 1848, M. Van Buren nommé par lui, réunit environ 250,000

2i ÉLECTION DU PRÉSIDENT

voix, et cette organisa lion grandit successivement jusqu'en 1860, époque où elle fit élire M. Lincoln.

Supposons maintenant le cas où un parti s'est développé au point de devenir un grand parti national. Le temps de l'élection présidentielle approche; le comité qui administre les affaires convoque une convention où tous les Etals doivent être représentés; il fixe le lieu de la réunion et il détermine, d'après des règles universellement observées, le nombre de délégués que chaque Etat doit choisir. Les électeurs de ce parti s'assemblent alors publiquement dans leurs sections ou dans leurs townships respectifs ; ces assemblées primaires discutent les questions suivantes :

1° Quel sera le candidat présidentiel qui doit être nommé par la convention nationale du parti, (dans le langage technique la convention nomme un candidat et le peuple l'élit).

'2° Quel sera le programme politique qui devra être adopté?

Ces questions résolues, celte réunion primaire (ward, township or counly meeting) choisit un certain nombre de délégués; elle les charge de soutenir les idées qu'elle a adoptées et de se prononcer pour le ou les candidats en faveur

ET ni: VICE-PRESIDENT :.)

duquel ou desquels elle a exprimé une préférence.

Un travail semblable s'est fait presque en même temps dans les autres sections qui forment les subdivisions de l'Etat. Alors les citoyens choisis de la sorte par toutes les assemblées primaires se réunissent à leur tour. Ils reprennent une seconde fois la discussion des idées qui ont été déjà débattues ; enfin ils choisissent parmi eux les personnes qui doivent représenter l'Etat à la convention nationale du parti. C'est de délégations ainsi choisies par une sorte d'élection à deux degrés que celle-ci se composera.

Une fois réunie, cette assemblée harmonisera, si on peut se servir de cette expression, tous les éléments discordants qu'elle contient ; elle choisira un candidat à la Présidence, et fera connaître au pays ses principes politiques. Puis, avant de se séparer, elle constituera un comité permanent qui conservera son mandat jusqu'au moment où se tiendra la convention suivante. Ce comité sera composé d'un ou de deux délégués pris dans chaque Etat de l'Union.

Au moment où les délégués à la convention nationale ont été choisis par les conventions d'Etat, ou bien encore à une autre réunion du

même genre qui aura lieu ultérieurement dans l'Etal, il s'est fait un second travail destiné à compléter le premier ; chaque parti a nommé les électeurs présidentiels pour lesquels il va solliciter les suffrages du peuple, et qui seront appelés à choisir officiellement le Président (1). De celte façon, les personnes qui nomment \q candidat à la Présidence, et les électeurs qui doivent composer le collège électoral chargé de donner les voix de L'Etat, représentent une même pensée. Les uns et les autres sont désignés de telle manière qu'ils sont soumis à la direction des mêmes hommes ; la pression du parti s'exerce aussi bien sur les membres de la convention nationale que sur les électeurs présidentiels.

Pendant ce temps, le parti ou les partis opposés ont agi d'une manière semblable. Quand toutes les nominations ont été faites, quand tous les programmes ont été solennellement arrêtés, la campagne électorale proprement dite commence.

Ces associations si puissantes ont été tour à tour l'objet d'éloges enthousiastes et de très

(1) Parfois il arrive que la Convention d'Etat nomme seulement les deux électeurs présidenliels qui représentent l'unité de l'Etat dans le collège électoral et que les autres sont choisis par les Conventions des districts congressionnaux.

vives critiques. On ne peut contester tout d'abord qu'elles n'aient suffi à constituer de grands partis politiques ; elles leur ont donné une vigueurpropre, et on y fait prévaloir la plus stricte discipline.

D'autre part, comme on l'a observé avec beaucoup de justesse, sous ce régime, ce n'est pas l'association qui se gouverne elle-même ; c'est une infime minorité qui y dispose souverainement de la majorité.

« Les organisations de parti que nous voyons fonctionner aux Etats-Unis, a-t-on dit, ne sont pas nécessaires à un gouvernement bien constitué. Les défauts les plus criants du système politique actuel en sont les conséquences. Les conventions chargées de choisir les candidats, et tous les autres ressorts de la machine, ont été inventés ou mis en mouvement pour exciter l'esprit de parti, pour assurer le succès aux élections, enfin pour placer, à l'aide de tous les moyens bons ou mauvais, les destinées du pays entre les mains des meneurs. Ces organisations sont formées de comités nationaux, de comités d'Etat, de comté, de ville, de quartier, de Township ; le même mécanisme s'applique aussi aux districts congressionnaux. Dans chacune de ces divisions administratives, ces comités con-

voquent les conventions nationales, celles de l'Etat, celles du comté et ainsi de suite. Ce sont eux qui préparent ces réunions, qui se procurent et répandent les documents destinés à faire l'éducation du peuple, qui font imprimer et distribuer les bulletins de vote ; ce sont eux enfin qui, en vue d'assurer le succès de l'élection, emploient tous les moyens honnêtes et malhonnêtes. »

« Les réunions primaires sont en général composées de dix à cinquante individus ; ceux qui y assistent sont pour la plupart du temps des politicians et des gens qui veulent des places. Rarement elles comprennent plus de cinq à vingt-cinq pour cent des électeurs du parti auquel elles imposent leurs décisions. Et cependant tout dépend de cette poignée de meneurs qui figurent dans les réunions primaires ; la plupart des électeurs n'ont aucune influence sur le choix des candidats et sur la politique du parti. »

« Vu le petit nombre des personnes qui sont présentes à ces meetings, en général deux ou trois politicians s'emparent sans peine de la majorité ; de cette façon les conventions sont facilement composées de délégués qui nomment. des candidats dont un parti politique ne ferait

pas choix dans d'autres circonstances. En fait, des promesses et de l'argent mettent presque toujours les conventions à la disposition de l'homme habile qui sait se servir de cet instrument. »

« En réalité, tout est arrangé en secret, sans discussion. La convention se réunit simplement pour enregistrer les volontés des chefs s'ils sont parvenus à s'entendre, ou pour déterminer par son vote quelle faction est la plus forte, s'il y a division. A l'aide de ces moyens, des ambitieux et des intrigants arrivent souvent à déterminer les principes de l'orthodoxie politique ; de cette façon ils parviennent à restreindre la liberté d'opinion ; il ne faut pas en effet que la pensée individuelle vienne mettre en danger l'unité du parti. Ainsi quelques meneurs peuvent maintenir une rigide discipline et réserver les faveurs de leur patronage au zèle et à la fidélité de celui qui les sert. On voit alors le dévouement au parti se substituer au dévouement au pays. »

« Rien n'est négligé par les poliliclans en vue de faire accepter leurs préjugés comme des dogmes inattaquables; tous leurs efforts sont consacrés à plier l'opinion publique à des règles

impérieuses imposées dans le but d'assurer le maintien et le succès du parti (I). »

Les défauts qui viennent d'être signalés ne sont pas les seuls. Ces assemblées sont en général très nombreuses. Parmi ceux qui les composent, se trouve un grand nombre d'hommes inexpérimentés et assez de politicians pour conduire les délibérations. D'un autre côté, il se tient très peu de séances ; les délégués qui y assistent ne sont pas en mesure de se concerter, de s'entendre, souvent même de se connaître; il n'est donc pas étonnant qu'une poignée de gens habiles se chargent de toute la besogne, et que la convention se borne presque toujours à enregistrer leur volonté. Aussi il est rare qu'une assemblée pareille aboutisse à faire exactement ce qu'elle veut. On citerait sans doute des exemples qui seraient de nature à prouver que le principe de l'association ainsi appliqué peut donner de bons résultats; mais d'autre part il suffit d'étudier l'histoire des conventions nationales pour comprendre tous les vices du système.

Il y a déjà longtemps que les meilleurs esprits ont regardé ces organisations comme un

(1) The American System of r.overnment, by Ezra Seaman, pp. 62 et suivantes.

danger pour les Etats-Unis. Dans son grand travail écrit plusieurs années avant que la guerre civile n'éclatât, M. Benton disait : (1) « J'ai vu la capacité du peuple à se gouverner lui-même mise à beaucoup d'épreuves, et toujours je l'ai trouvée en mesure d'y résister. Toutefois elle doit en traverser encore deux avant que d'être définitivement démontrée :

« Le premier danger vient de l'élection du Président. 11 s'agit de savoir si cette élection sera faite par la vertu et l'intelligence du peuple, ou si elle deviendra la proie de l'intrigue et de la corruption. »

« Un corps irresponsable, ajoutait l'écrivain, qui ne tient pour la plupart du temps ses pouvoirs que de lui-même, et qui est surtout dominé par des solliciteurs de place ou par des fonctionnaires, a usurpé le droit d'élire le Président (car en ce qui regarde le parti, la nomination est équivalente à Y élection.) Cette élection est toujours faite en vue d'assurer à ceux qui y contribuent le monopole des places. »

(1) M. Thomas H. Benton a été pendant trente ans Sénateur des Etats Unis. Il a raconté dans deux gros volumes les faits dont il avait été témoin. Ce grand travail intitulé Tliirty Yearï View, est très util à consulter, bien que M. Benton ait trop souvent conservé dans ces récits les impressions passionnées que les luttes de son temps avaient faites sur lui.

'.V2 élection du président

Le second danger que M. JJenton signalait n'était autre que la question de l'esclavage dont il n'y a pas lieu de s'occuper ici. (1)

Il résulte de l'expérience des quarante dernières années en particulier que l'organisation des parlis identifie le Président avec celui qui l'a choisi et qui l'a fait élire. Le chef du Pouvoir Exécutif devient, par le fait même qu'il a été nommé dans une convention, le représentant officiel, sinon le chef de ce parti. C'est avec lui qu'il entre au pouvoir ; c'est avec lui qu'il s'y maintiendra et gouvernera ; il lui est à peu près impossible de s'en séparer; jusqu'ici tout Président qui l'a essayé, a succombé à la tâche. Désigné presque toujours par des politicians, présenté par eux au vole populaire, il s'est formé entre eux et lui, même avant son élection, des liens indissolubles ; quand il sera installé dans ses fonctions, malheur à lui s'il oublie ceux auxquels il doit presque tout.

S'il est un homme que dans ces dernières années le sentiment public ait appelé à occuper la magistrature suprême des Etats-Unis, c'est assurément le Général Grant. Sans doute le parti républicain l'adopta en 1808, mais en réa-

fi) Voyez Thirty Years' Vir«, Vol. II, p. 787.

lité ce choix lui était imposé par l'opinion publique ; aussi le candidat arrivait cette fois à la Maison Blanche dans une situation presque intacte. Le Général Grant sembla un moment décidé à profiter de ses avantages et à maintenir son indépendance, au moins autant qu'il le pourrait. Ses premiers actes révélaient clairement cette intention ; malheureusement le Président sentit bientôt lui-môme qu'il devait renoncera sa tentative. Il comprit qu'il ne pouvait se passer de l'appui des politicians, et il fut bientôt obligé de compter avec eux.

Si les relations étroites qui existent entre le Président et les chefs de son parti donnent souvent beaucoup de vigueur à son administration, si de cette façon il évite bien des conflits avec le Pouvoir Législatif, s'il s'assure enfin l'appui de tous les membres d'une puissante organisation répandue dans le pays entier, il contracte, d'autre part, de pesantes obligations ; il doit récompenser les services qui lui ont été rendus ; de là sa dépendance ; de là aussi sa faiblesse. Que de compromis ne doit-il pas faire, que d'intérêts ne doit-il pas assouvir !

C'est ainsi que le Président des Etat-Unis se trouve placé dans une situation où l'organisation politique à laquelle il doit le pouvoir lui

prête sa force, pourvu qu'elle reçoive en échange les satisfactions de toutes sortes auxquelles elle croit avoir droit. Pour gourverner le pays, il faut que le premier Magistrat de la République transige sans cesse avec son parti qui, si on peut le dire, lui sert d'argent d'exécution. S'il se séparait de lui, immédiatement son pouvoir diminuerait et lui-même ne tarderait pas à être la victime de ceux avec qui il n'aurait pas pu s'entendre.

Ce qui aggrave encore cet état de choses, c'est le désordre administratif qui règne aux Etats-Unis. Presque toutes les fonctions publiques y sont considérées comme la propriété du parti victorieux : « aux vainqueurs, dit la maxime américaine, appartiennent les dépouilles. » Quand donc une administration commence, ceux qui ont contribué à assurer le succès de la campagne électorale se croient en droit de se partager les places. Le Président doit suffire à d'innombrables demandes, il ne peut oublier les services rendus; de là des difficultés. A mesure que le pays s'agrandit, ces difficultés augmentent ; la création des services publics que la guerre civile a nécessité ont étendu le patronage administratif et ont placé celui qui en dispose dans une situation où ses

ET DU VlCE-PRliSlDENT

embarras se sont accrus en proportion même de sa puissance.

Des hommes d'Etat et des publicistes se sont depuis longtemps déjà appliqués à rechercher les moyens de mettre un terme à cet état de choses ; ils ont pensé que s'ils parvenaient à rentre inutiles les conventions nationales, ils feraient disparaître tous les ressorts de cette organisation politique qui font mouvoir les partis jusque dans le comté et dans le township. A cet effet ils ont proposé la suppression des collèges électoraux.

Ils ont pu démontrer sans peine que celte institution, à laquelle appartenait en théorie le droit de choisir le Président des Etats-Unis, n'avait en réalité aucun pouvoir, qu'elle recevait toujours un mandat impératif et que par conséquent elle était inutile. Dès 1824, un Sénateur disait que les objections contre l'élection directe par le peuple, devant lesquelles les Constituants de 1787 s'étaient arrêtés, avaient perdu presque toute leur importance. Dans la session suivante (182^-1826) le Sénat forma un comité de neuf membres qui devait préparer un amendement à la constitution. Voici les principes que ce comité adopta : il proposait :

1° D'abolir les collèges électoraux et d'y substituer le vote direct du peuple ;

2° Dans le cas où l'un des candidats ne réunirait pas la majorité des suffrages exprimés, il y aurait une seconde élection qui déciderait entre les deux personnes qui auraient obtenu le plus grand nombre de votes ;

3° Les élections seraient faites dans tous les Etats d'une manière uniforme.

Ce plan aurait eu l'avantage de supprimer le mécanisme des collèges électoraux. En même temps les conventions de parti n'auraient plus été nécessaires. Le choix des candidats aurait pu être fait directement par le peuple, et, dans le cas où l'un d'entre eux n'eut pas réuni la majorité absolue des suffrages, le pays lui-même aurait choisi définitivement le Président ; il se serait prononcé entre les deux citoyens qui auraient obtenu le plus de votes ; de celte façon la première élection aurait eu pour effet de préparer la seconde.

Enfin, au cas bien peu probable où dans cette seconde élection, ces deux candidats obtiendraient encore le même nombre de voix, la Chambre des Représentants interviendrait ; ce droit lui avait été laissé en vue d'éviter une troisième élection. Le comité du Sénat recom-

ET DU VICIi-PRKSIDENT

manda unanimement l'adoption de ce plan. Mais, comme aux termes de la constitution, un amendement constitutionnel, avant d'être soumis aux législatures d'Etat, doit obtenir les deux tiers des votes dans le Sénat et dans la Chambre, cette proposition n'eut pas de suite (1). Le 8 décembre 1829, le Général Jackson recommanda au Congrès l'adoption d'une mesure semblable : « Au peuple, disait le message, appartient le droit d'élire le premier Magistrat ; l'intention du législateur n'a jamais été que le choix du peuple vint à être mis de côté, soit par l'intervention des collèges électoraux, soit par suite du mandat qui est confié à la Chambre des Représentants en vue de certaines éventualités. » (2)

En 1844, la question se présenta encore, mais il ne semble pas qu'elle ait alors occupé l'attention du Congrès comme elle l'avait fait vingt ans auparavant. Depuis elle a été souvent agitée sans jamais avoir été d'objet de débats approfondis. C'est ainsi que dans le courant de la session de 1871-72, M. Suramer l'a reproduite dans les termes suivants :

(1) Thirty Years' View, pp. 37 et suiv., pp. 78 et suiv.

(2) Voyez « The Addresses and Messages of the Présidents of the United States, » New York, 1842, p. 359.

« Attendu, a-t-il dit, que, d'après le système actuel, à la place d'être choisi directement parle peuple, le Président est élu par l'intervention des collèges électoraux qui se réunissent dans les Etats ;

« Attendu que, non seulement le peuple est exclu du droit de donner son vote pour le choix du Président, mais que le collège électoral obéit aux ordres de la convention qui forme elle-même un corps irresponsable, ignoré de la loi et de la constitution ; que cette convention, à l'aide de certaines combinaisons et quelquefois par intrigue ou par corruption, en vient à choisir un candidat qui devient immédiatement le représentant exclusif d'un parti politique, de telle sorte que le triomphe du parti assure son élection ;

« Attendu que cette convention, après avoir fait nommer le Président, sans laisser d'ailleurs au peuple d'autre droit que celui de donner son vote, se transforme et devient l'instrument personnel du Président élu; qu'elle place dans ses mains un pouvoir dictatorial qu'il peut employer en vue de forcer le peuple à faire ses volontés et d'assurer sa réélection ;

« Attendu que ce mode électoral est non-seulement artificiel et compliqué, mais même com-

plètement défectueux, et qu'il n'a rien de républicain, puisqu'il ne donne pas à chaque électeur le droit de se prononcer pour le candidat de son choix, et qu'il substitue à la volonté populaire celle d'une convention. »

Tels sont les considérants dont M. Sumner a fait précéder ses résolutions tendant à abolir le système actuellement en vigueur ; ils résument d'une manière très claire les discussions auxquelles il a donné lieu.

On ne peut dire si les Etats-Unis adopteront bientôt ce projet de réforme électoral. Il serait peut-être exact de penser que le système actuel n'a pas encore fait son temps. Il faut que les vices qu'il contient soient vus de tous.

Telles sont les diverses expériences que les États-Unis ont faites relativement à l'élection du Président. Les constituants de 1787 avaient eu raison de ne pas donner à la Chambre des Représentants le droit d'élire le chef du Pouvoir Exécutif. S'ils avaient pris ce parti, il serait arrivé de deux choses l'une : ou bien la Chambre aurait reçu de ses électeurs un mandat impératif ; elle aurait été élue elle-même en vue du choix présidentiel qu'elle devait faire : ou bien elle serait devenue un foyer d'intrigues ; l'esprit de parti eut déchiré cette assemblée, et

chaque candidat eut employé lous les moyens à sa disposition dans le but de s'assurer des suffrages. Jamais élection n'aurait été moins libre et moins désintéressée.

Le système adopté par la convention de Philadelphie, et qui, avec l'amendement de 180-3, a été maintenu jusqu'à nos jours, a favorisé l'organisation des partis. En même temps, comme on l'a vu, les collèges électoraux ont perdu jusqu'au droit d'exprimer une pensée personnelle ; ils ont été réduits à enregistrer simplement le verdict populaire. Ici donc l'élection à deux degrés a complètement échoué.

Reste l'élection directe du premier Magistrat par le peuple ; il est impossible de prévoir les résultats pratiques que donnerait cette expérience.

C'est le choix du Président qui détermine pour quatre ans la politique générale des Etats- Unis. La convention qui a désigné le candidat dont le peuple ratifie ultérieurement la nomination a tracé un programme. Ce programme a été commenté par tous les orateurs du parti, et il a été adopté par les innombrables conventions locales qui se sont tenues presque au même moment. Le parti a exprimé de la sorte ses idées sur la situation ; le candidat à la Pré-

sidence y a donné solennellement son adhésion; son honneur d'homme public est engagé à l'exécuter.

Une fois élu, le Président connaît donc la politique qu'il va suivre. Si les Etats-Unis sont dans un temps de calme, dès le jour où le chef du Pouvoir Exécutif entre en fonction, il est aisé de dire quelle sera sa ligne de conduite. Mais dans des époques de crise, les choses ne peuvent pas se passer de même ; si des questions politiques nouvelles surgissent, un programme arrêté d'avance n'aura pas pu les prévoir. Alors ce sera le devoir du Président de discerner la direction que suit l'opinion publique qui seule peut juger souverainement sa conduite.

Dans ces limites, le chef du Pouvoir Exécutif a pleine latitude pour développer toutes les qualités d'un homme d'état. Comme il n'est responsable devant aucune juridiction, il peut agir en pleine liberté, à la seule condition de ne pas violer les lois dans une intention criminelle. Si même il croit devoir résister momentanément à l'opinion publique, bu s'il juge qu'il est de son intérêt de la devancer, il est libre de le faire. Toutefois, il ne devra jamais perdre de vue les chefs du parti qui l'ont porté au pouvoir ; il doit à tout prix éviter de se séparer d'eux.

Aussi, malgré ces conditions de dépendance politique vis-à-vis d'un parti et malgré sa responsabilité vis-à-vis du peuple, c'est encore au Pouvoir Exécutif que les mœurs du pays laissent le plus de liberté d'action. Le Président est en mesure de déployer beaucoup de vigueur et jusqu'à un certain point ses allures peuvent être indépendantes. Et il ne faut pas en douter, cette autorité est indispensable au développement des Etats-Unis aussi bien qu'au maintien de la liberté.

L'élection du Vice-Président de la République donne aussi lieu à des observations particulières. Aux termes de la constitution, le Vice-Président n'exerce, la plupart du temps, que des fonctions peu importantes. Il préside aux délibérations du Sénat ; mais il ne doit pas y prendre part, et il ne vote que dans des cas rares, quand il s'agit de départir les voix. Toutefois il peut se présenter certaines circonstances où le Vice-Président est appelé à la Présidence. « Si le Président est privé de ses fonctions par un jugement, dit la constitution ; s'il meurt, s'il donne sa démission ou s'il devient incapable d'exercer ses pouvoirs ou de s'acquitter des devoirs de

sa fonction, celle-ci passera au Arice-Président (1). »

Trois fois déjà dans l'histoire des Etats-Unis, cette disposition de l'acte fondamental a été appliquée. A la mort de M. Ilarrison, M. Tyler lui succéda; de même M. Fillmore devint Président par suite du décès du Général Taylor, enfin, lorsque M. Lincoln fut assassiné, M. Andrew Johnson prit sa place.

Des difficultés se sont élevées relativement à la situation constitutionnelle qui est faite dans ce cas au Vice-Président. Les uns ont prétendu qu'il administrait le Pouvoir Exécutif, qu'il était seulement chargé de gérer la fonction ; d'autres, au contraire, ont maintenu que, par le fait du changement de personnes, le Vice-Président devenait en réalité Président des Etats-Unis.

Cette différence d'opinion n'est point sans importance ; toutefois, comme la question n'est point tranchée, il n'y a pas lieu d'insister ici. Il importe, au contraire, d'apprécier la valeur de la combinaison en vertu de laquelle le Vice- Président peut éventuellement occuper le fauteuil exécutif.

Dans les trois circonstances où le Vice-Pré-

(1) Constitution, Article 2, Section lrc, Paragraphe 5.

4i ÉLECTION DU PRESIDENT

sident a succédé au Président, il s'est élevé des conflits plus ou moins graves entre le Pouvoir Exécutif et le Pouvoir Législatif. L'administration de M. Tyler a été des plus agitées ; bien que M. Fillmore ait rencontré une opposition moins violente, il s'est cependant trouvé en présence d'embarras très sérieux ; enfin, sous M. Andrew Johnson, les choses en sont venues à la dernière extrémité. L'expérience faite par les Etats-Unis à ce sujet est donc bien loin d'avoir donné des résultats satisfaisants.

Il n'est pas difficile d'ailleurs de voir pourquoi cette combinaison n'a pas réussi.

D'abord, le Vice-Président est nommé par la convention qui a nommé le Président. L'homme important a été choisi pour la première fonction ; mais presque toujours il se rencontre dans des assemblées ainsi composées une minorité que cette nomination ne satisfait qu'imparfaitement ; il faut donc songer à plaire aux mécontents ; dans ce but la seconde place est donnée au candidat que cette minorité peut préférer. Il arrive donc presque toujours que le Vice-Président ne représente point exactement les idées ni les intérêts qui ont dicté le premier choix. Sans doute, le système suivi offre des avantages au point de vue de l'élection. Comme les deux

candidats diffèrent presque toujours à bien des égards, ils se complètent et parfois se fortifient l'un l'autre. Mais ce qui est utile pendant la campagne présidentielle, peut devenir éventuellement une cause de très graves embarras ; que le Vice-Président soit appelé tout à coup à exercer les fonctions de la magistrature suprême, il ne faudra pas longtemps pour s'apercevoir des conséquences que va amener ce changement de personnes.

Bien que le nouveau chef du Pouvoir Exécutif ait été élu par la majorité du pays, il n'en représentera pas moins, à bien des égards, les idées d'une certaine minorité. Qu'il s'y montre fidèle, et il peut se trouver en opposition ouverte avec son propre parti.

En outre, au moment où le peuple élit un Président, c'est ce candidat seul qui est en vue; c'est à lui que l'autorité est déléguée par le suffrage du pays. Aussi il ne s'agit pas de savoir dans ce cas quel est le degré de force qu'un homme est en mesure d'opposer à lui seul à la puissance collective du Congrès. Le Président est fort parce que le peuple qui l'a élu est placé derrière lui, « qu'il soutient ses mains, parle par sa voix, l'assiste dans ses hautes fonctions, le met, en un mot, en mesure de maintenir ses

attributions constitutionnelles. » Aussi ce grand pouvoir ne présente aucun danger pour le pays, et le Président peut l'exercer en sûreté parce qu'il se sent appuyé sur le peuple qui vient de lui donner une marque éclatante de confiance en l'appelant à la magistrature suprême (1).

Si, au contraire, celui qui remplit les fonctions executives n'a pas été choisi par une élection populaire faite dans le but de les lui confier, « les difficultés, les troubles, la discorde commenceront à l'instant; les pouvoirs étendus du Président et la suprématie populaire » cesseront de se trouver en complet accord ; « alors dans les critiques de la presse, dans la pensée des hommes publics, dans l'opinion du peuple, ces grands pouvoirs seront considérés comme despotiques. »

Enfin tous les ambitieux, tous ceux qui sont intéressés au service publique, tous les hommes qui avaient établi des relations avec le Président disparu, se trouvent dans une position embarrassée à l'égard du successeur. Si donc un Vice-Président appelé soudainement à occuper une situation aussi difficile, ne montre pas toute la sagesse et toute la prudence re-

(1) Impeachment Trial of Andrew Johnson, pp. 721-722. Plaidoirie de M. William M. Evarls.

quises, s'il ne déploie pas les qualités personnelles nécessaires pour maintenir la paix, des conflits éclatent inévitablement ; alors le Pouvoir Exécutif tombe dans un état exceptionnel de faiblesse (1). »

Ainsi la combinaison constitutionnelle en vertu de laquelle le Vice-Président peut remplacer éventuellement le président, a présenté jusqu'ici aux Etats-Unis des inconvénients de la nature la plus grave ; et, bien que celte question n'ait point attiré encore l'attention publique au degré où elle aurait dû le faire, il est possible que tôt ou tard elle devienne l'objet de discussions approfondies. Quoiqu'il en soit d'ailleurs, la clause de la constitution relative à la Vice-Présidence ne devrait pas être imitée par d'autres nations. Si un peuple adoptait la « forme républicaine de gouvernement, » il lui serait plus avantageux de déclarer que, dans le cas où le Président élu cesserait, par une raison quelconque, d'exercer ses fonctions, le Président de l'une des deux chambres législatives le remplacerait temporairement. Celui-ci serait chargé de faire procéder, dans le plus bref délai possible, à l'élection d'un successeur.

(1) Voyez ibidem.