DES AGENTS CHARGES DE PROCURER L ACTION

« L'administration du gouvernement, dit le Fédéraliste, comprend, en donnant à cette expression le sens le plus général, toutes les opérations du corps politique, qu'elles soient législatives, executives ou judiciaires; mais, dans leur acception la plus usuelle et peut-être la plus précise, ces mots s'appliquent aux détails et aux affaires qui tombent particulièrement dans le domaine du département exécutif. La direction des affaires étrangères, la préparation des plans de finance, l'emploi et le déboursement des fonds publics faits conformément aux budgets votés par la législature ; l'organisation de l'armée et de la marine, la direction des opérations militaires, enfin toutes les questions d'une nature semblable constituent ce qu'on

peut appeler l'administration du gouvernement. Par conséquent, les personnes aux soins immédiats desquelles ces différentes matières sont confiées, doivent être considérées comme les aides ou les délégués du Magistrat Suprême ; par cette raison, c'est à celui-ci qu'appartient le droit de les désigner et ces agents doivent être soumis à sa surveillance (1). »

Ainsi le Président devait choisir certains fonctionnaires qui seraient placés à la tête des différentes administrations; ceux-ci procureraie) il l'action.

Dès que le premier Congrès fut en session, la question relative aux départements exécutifs se présenta. Les débats auxquels leur organisation donna lieu sont considérés par les autorités compétentes comme les plus remarquables peut-être qui se soient jamais produits aux Etats-Unis : il s'agissait de savoir si le Président, auquel la constitution avait conféré le pouvoir de nommer aux fonctions publiques, avait aussi celui de révoquer les agents. Probablement ce droit de révocation n'avait pas appelé d'une façon particulière l'attention des constituants ; ils s'étaient contentés de dire que

(1) Voir « the Federalist, p. M)i.

DE PROCURER l'aCTION 79

les fonctionnaires ne seraient pas nommés à vie, et ils n'avaient fait une exception à cette règle que pour la magistrature. En même temps, ils avaient décide que le Président choisirait tous les fonctionnaires fédéraux, sous la simple réserve de l'approbation du Sénat. C'est cette clause delà constitution qui souleva la difficulté. Un représentant au congrès qui avait joué luimême un rôle considérable dans la convention de Philadelphie, soutint que, si le Président ne pouvait nommer à une fonction publique sans le consentement du Sénat, il ne pouvait pas non plus révoquer un agent sans le consentement de cette même assemblée. A cela James Madison répondit que le Pouvoir Exécutif avait le droit exclusif de choisir les fonctionnaires ; la réserve constitutionnelle relative à l'intervention du Sénat, ne devait être considérée que comme une exception, et pour l'étendre, il aurait fallu que la constitution se fut exprimée en termes formels ; or, elle ne contenait pas de clause qui autorisât le Sénat à intervenir dans les cas de révocation.

Il s'agissait aussi de savoir, poursuivait l'orateur, si les plus hautes raisons politiques ne venaient pas confirmer cette interprétation ; ce fut dans cette circonstance que James Madi-

son prononça les paroles suivantes : « C'est évidemment, dit-il, l'intention de la constitution que le Président soit responsable en ce qui a Irait aux départements exécutifs. Si donc nous ne déclarons pas que les fonctionnaires qui doivent l'assister sont responsables envers lui, il ne l'est pas lui-même devant le pays. »

Madison signalait ensuite le danger qui résulterait de l'intervention du Sénat dans les cas de révocation. Le fonctionnaire menacé pourrait trouver un appui dans celte assemblée ; de là des conflits inévitables entre le Pouvoir Exécutif et le Sénat. « Je crois, disait-il enfin, qu'il n'y a pas de principe mieux établi dans la constitution que ne l'est celui de la responsabilité. » Un autre représentant développa la même thèse : « Si le Président, dit-il, adresse ses plaintes au Sénat relativement à l'inconduite d'un fonctionnaire, s'il demande son avis et son consentement pour le révoquer; qu'est-ce que le Sénat fera? 11 examinera certainement si la plainte est bien fondée. Il sera donc forcé d'appeler le Président pour qu'il s'explique. Quelles seront les parties au procès? Le chef du Pouvoir Exécutif se présentera contre son subordonné, et le Sénat constituera un tribunal qui décidera s'il y a des causes suffisantes de révocation.

DE PROCURER L'ACTION 81

Ceci ne placerait-il pas cette assemblée audessus du Pouvoir Exécutif? Eu même temps quelle sera la situation du premier Magistrat de la République vis-à-vis de cet agent dans lequel il n'aura pas confiance (1) ? » Tels furent les motifs qui décidèrent la Chambre à accorder au Président le droit de révocation.

C'est sur ces entrefaites que le Sénat eut à se prononcera son tour relativement à cette même question. Voici comment M. Charles Francis Adams a raconté ce qui se passa dans cette circonstance mémorable : « Les hommes publics, a- t-il dit dans sa vie de John Adams, montrèrent pendant l'administration du Général Washington un remarquable degré d'indifférence pour le pouvoir et pour les places. C'est ce qui explique comment une question aussi grave fut alors disculée avec autant d'abnégation personnelle. Cependant, malgré ces circonstances si favorables, il devint bientôt évident que l'opposition que faisaient les républicains à la centralisation des pouvoirs dans les mains du Président, allait se combiner avec l'esprit de corps et qu'une moitié du Sénat se prononcerait en faveur de l'intervention de cette assemblée dans

(1) « Débutes of Congress, » Ist vol. pp. 480 et 487.

82 DES AGENTS CHARGKS

les révocations. Lorsque le vote du Sénat se divise également, c'est le Vice-Président, alors M. Adams, qui doit prendre, aux ternies de la constitution, la responsabilité de départir les voix c'était la première fois que le Vice- Président était appelé à rendre une semblable décision. Il trancha la question constitutionnelle en faveur du Président ; de cette façon il établit la jurisprudence qui a prévalu aux Etats- Unis (1). »

En expliquant le résultat auquel était arrivé le Congrès relativement au droitde révocation, le Chancelier Kent observe dans ses commentaires que l'autorité ainsi donnée au Président est justifiée par les raisons les plus graves. Les fonctionnaires subordonnés qui forment le Département Exécutif doivent être soumis au contrôle absolu de leur chef; c'est à lui que la constitution a confié l'autorité executive. L'intervention du Sénat dans ces matières n'est donc qu'une exception à la règle générale, et celte exception ne peut être étendue. « Le Président, dit enfin le commentateur, est le grand fonctionnaire responsable de l'exécution des lois ;

(*) Life of John Adams, by Chai'les Francis Adams, vol. Ist, p. 448.

DU l'KOCL'HER l' ACTION 83

le droit de révocation constitue une partie incidente de son pouvoir (1). »

En 1839 la question fut aussi décidée dans le même sens par la Cour Suprême (2). Les choses en restèrent là jusqu'à la Présidence de M. Andrew Johnson.

Dans la session de 1866-67, le Congrès vota un acte sur la tenure des fonctions civiles ; il y était dit que « toute personne qui occupe ou qui occupera une fonction civile pour laquelle cette personne a été nommée ou sera nommée à l'avenir avec le consentement du Sénat, continuera à l'exercer jusqu'à ce que le Président, d'accord avec le Sénat, ait désigné un successeur. » La loi ajoutait que « les Secrétaires d'état, du trésor, de la guerre, de la marine, de l'intérieur, le maître général des postes et l'attorney général resteraient en fonction pendant la durée du terme présidentiel pour lequel ils auraient été respectivement choisis. »

M. Johnson ne pouvait se méprendre sur la portée de cette mesure ; non-seulement elle renversait la jurisprudence établie en 1789, mais elle avait pour objet de mettre le Président

(1) Kent's Commentâmes, 7th édition, vol. I, pp. 306-307.

(2) Ex-parte Hennen, 13 Peters, p. 139.

lui-même sous la tutelle du Sénat ; en même temps le Congrès se proposait en particulier de maintenir en place le secrétaire de la guerre dans lequel les majorités républicaines avaient placé presque toute leur confiance, et qui, par cette raison même, déplaisait tout particulièrement à M. Johnson. Cependant celui-ci ne put empêcher le vote du bill ; il devint une loi malgré son veto.

Un an après l'adoption de cette mesure qui avait contribué plus que toute autre à réduire le Président à l'impuissance, M. Johnson crut avoir trouvé un moyen qui allait lui permettre de ne pas l'appliquer ; il révoqua le secrétaire de la guerre. La Chambre des Représentants vit dans cet acte une déclaration d'hostilité ; l'occasion qui semblait depuis si longtemps attendue, s'offrait enfin ; le Président fut mis en accusation. Le Sénat constitué en Cour de justice, eut donc à décider si M. Johnson avait violé la loi de 1867 et si celte loi elle-même était constitutionnelle. Le verdict d'acquittement montra que, même dans les circonstances extraordinaires où il était rendu, le Sénat ne voulait pas interpréter la loi de telle façon que le Président fut obligé de s'entourer d'un cabinet hostile. Ainsi le Pouvoir Exécutif ré-

DE l'ROCURER INACTION 85

sista à cette prétention exagérée du Congrès.

Depuis lors, celte loi sur la lenure des fonctions publiques, que des circonstances exceptionnelles et des considérations de sûreté nationale avaient seules pu faire adopter, a été en partie rappelée. Les choses sont donc presque rentrées dans leur ordre accoutumé. Le droit du Président à choisir les membres du cabinet et les autres fonctionnaires administratifs n'est plus entouré que de restrictions sans importance.

A part quelques circonstances exceptionnelles où l'esprit de parti a presque toujours joué un grand rôle, le choix des personnes que le Président a nommées pour son cabinet a été en général ratifié sans difficulté parle Sénat. La plupart du temps cette assemblée a respecté les volontés du chef du Pouvoir Exécutif, et, le plus souvent, elle lui a laissé le droit de choisir comme il l'entendait ses conseillers intimes. Aussi les présidents des Etats-Unis ont-ils adopté à cet égard les pratiques les plus diverses. Les uns se sont entourés d'hommes considérables, les autres d'amis personnels. Washington appela dans son cabinet deux des politiques les plus éminents de son temps, et il mit tout son

art, il employa toute son influence à les faire marcher d'accord. De nos jours M. Lincoln a composé son conseil des hommes qui se trouvaient placés à la tête du parti républicain. C'est ainsi qu'il fit choix de M. Seward. jet de M. Chase.

Le dernier cabinet du Général Jackson, au contraire, était formé de conseillers qui, à peu d'exceptions près, étaient ses créatures. Les secrétaires qui en faisaient partie n'étaient pas désignés au Président par la situation qu'ils occupaient ; ils se recommandaient surtout à lui par leur attachement à sa personne et à sa cause Mais jamais peut-être le système inauguré par le Général Jackson n'a été poussé aussi loin qu'il vient de l'être sous la première présidence du Général Grant. A part deux ou trois membres du cabinet dont le choix a pu répondre aux désirs du parti qui soutenait le Président, les autres secrétaires n'ont dû leur élévavation qu'à la faveur personnelle.

Quoiqu'il en soit de cette pratique, elle semble contraire à l'esprit de la constitution. Le chef du Pouvoir Exécutif devrait s'entourer de préférence de personnages considérables qui seraient en mesure de partager avec lui la tâche du gouvernement. La constitution dit en effet

DE PROCURER L ACTION

qu'il « a le droit de demander l'opinion écrite du principal fonctionnaire de chaque département exécutif relativement aux questions qui s'élèvent dans son administration. » Pour que cette clause soit exécutée, il faut que les secrétaires soient pris parmi les hommes les plus éminents. Vu leur position même, des amis personnels ne sont pas en mesure de satisfaire aux exigences de la constitution.

Il est un autre point sur lequel la pratique varie incessamment. Le Président n'est pas tenu de faire délibérer ses conseillers sur toutes les questions pendantes ; il peut donc prendre leur avis individuel ; il peut, au contraire, les réunir en conseil et leur demander leur opinion. Mais seraient-ils tous d'un avis contraire au sien, qu'il lui serait loisible de ne tenir aucun compte de ce fait. Dans ce cas, les secrétaires seraient sans doute en droit de donner leur démission ; toutefois les règles de la vie publique américaine ne les obligent nullement de le prendre de si haut ; ils peuvent, s'ils le préfèrent, se soumettre à la volonté du chef du Pouvoir Exécutif et conserver tranquillement leurs portefeuilles.

En général, les délibérations importantes du cabinet restent secrètes. Il est donc très difficile de savoir exactement quelles sont les relations

du Président et des secrétaires. Cependant, à l'aide des révélations que le temps amène, on peut connaître parfois comment de grandes résolutions ont été prises. C'est ainsi qu'en lisant différents documents relatifs à la présidence de Washington, on sait de quelle manière les choses se passaient alors entre le Président et son cabinet. Voici, par exemple, le récit que John Marshall a fait des délibérations où la politique de neutralité des Etals-Unis fut décidée.

La France venait de déclarer la guerre aux Anglais et aux Hollandais. Quelle devait être l'attitude des Etats-Unis? Question de la plus haute gravité. Le Président écrivit immédiatement à Thomas Jefferson, secrétaire d'état. « La guerre ayant éclaté entre la France et l'Angleterre, lui disait-il à la date du 12 avril 1793, il convient au gouvernement de ce pays d'employer tous les moyens pour maintenir une stricte neutralité. Je vous demande donc de donner à ce sujet toute votre attention en vue d'adopter sans délai les mesures qui seront considérées comme les plus propres à atteindre ce but... »

Quelques jours plus tard, le Président adressa une lettre circulaire aux membres de son conseil, et il leur soumit treize questions. Le ca-

DE PROCURER L ACTION

biaet se réunit. Sur certains points il fut unanime, mais sur d'autres il ne put parvenir à s'entendre. Le Président demanda alors à chacun des secrétaires de lui donner son opinion par écrit. C'est sur ces documents que Washington se fonda pour établir cette politique extérieure qui au moment actuel est encore maintenue parles Etats-Unis (1).

Pendant la durée de la guerre de sécession, M. Lincoln suivit une pratique bien différente. Malgré la gravité de la situation, il semble qu'il n'ait réuni que bien rarement son cabinet en vue de lui demander son avis; il est probable, par exemple, que M. Lincoln lut en conseil la proclamation du 22 septembre 1862, relative à l'émancipation, quand il avait pris déjà sur cette grave question un parti définitif.

On croit généralement qu'il en fut de même à l'égard de la seconde proclamation d'émancipation qui porte la date du 1er janvier 1803. Il paraîtrait que lorsque le Président la communiqua à son cabinet, le secrétaire de la trésorerie, M. Chase, fit une observation ; il trouvait que le document aurait dû contenir une phrase moins technique que les autres, et où le Prési-

(I) Life of George Washington, by John Marshall, vol. 5, pp. 401-404.

dent aurait présenté au moins une considération morale. M. Lincoln, dit-on, répondit à M. Chase en lui proposant de se charger de faire cette addition. La voici telle qu'elle se retrouve à la fin de ce document mémorable : « Et sur cet acte considéré sincèrement comme un acte de justice autorisé par la conslitulion en vue des nécessités militaires, j'appelle, disait le Président, le jugement réfléchi de l'humanité et la gracieuse faveur du Dieu Tout-Puissant. » C'est à la rédaction de cette phrase heureuse que semble s'être bornée l'intervention des conseillers de M. Lincoln dans une des décisions les plus importantes qui aient été prises de nos jours.

Au moment même où les armées de l'Union triomphaient de toutes parts, une question presque aussi grave que celle de l'émancipation s'imposa à l'attention de M. Lincoln. Il s'agissait de savoir quelle était la politique à adopter vis-à-vis des états reconquis. Voici comment un des membres les plus éminents du cabinet, M. Stanton, a raconté devant un comité d'enquête du Congrès, ce qui se passa dans cette circonstance.

« Peu de temps auparavant, dit M. Stanton, dans le but de donner une forme pratique à

DE PROCURER l' ACTION 91

mes idées, j'avais préparé un projet destiné à montrer comment l'autorité des lois des Etats- Unis devait être rétablie. Pendant la consultation que j'eus avec M. Lincoln, il fit allusion au document que je lui avais remis ; il alla le chercher et me demanda de le lui lire ; c'est ce que je fis. Puis je lui expliquai mes idées à ce

sujet Ultérieurement, M. Lincoln et mes

collègues me prièrent de faire imprimer ce projet pour le discuter. C'est sur ces entrefaites que M. Lincoln fut assassiné. Bientôt après, la question se représenta dans le cabinet de M. Johnson. Mon projet avait été imprimé et placé dans les mains du Président et dans celles de chacun des secrétaires. Une discussion s'éleva relativement à la franchise électorale; je crois qu'il y eut à ce sujet une différence d'opinion dans le conseil. Le Président avait des objeclions insurmontables à accorder le droit de suffrage à la population de couleur ; je fis connaître mon opinion ; les autres membres du cabinet firent de même ; je crois que chacune des personnes présentes finit par donner son assentiment à la proclamation de la Caroline du Nord(l). Depuis cette époque, je ne me sou-

(1) C'est cette proclamation qui déterminait les conditions auxquelles les Etats du Sud seraient réadmis dans l'Union. On

viens pas que la question se soit présentée de nouveau dans le conseil (1). »

On doit se demander ici jusqu'à quel point une délibération unanime du cabinet serait de nature à couvrir dans certaines éventualités la responsabilité du Président. Les réponses qui ont été faites à celle question ont été très différentes ; on peut d'ailleurs établir une distinction. S'agit-il de la responsabilité politique ? Il est évident que la constitution la fait peser exclusivement sur le chef du Pouvoir Exéculif. Eut-il obtenu par écrit, relativement à une mesure, l'avis unanime de son conseil, que le peuple n'en aurait pas moins le droit de considérer le Président comme le seul auteur de cette mesure.

Est-il, au contraire, question de responsabilité criminelle? Il est clair qu'un Président mis en accusation pour un acte que le conseil aurait suggéré ou explicitement approuvé, pourrait toujours plaider la question de bonne foi. Qu'on suppose, par exemple, qu'il s'agisse de l'interprétation donnée à une loi. L'attorney général

sait que plus tard le Congrès refusa d'approuver ce plan de reconstruction.

(1) Impeachment Investigation, 2nd Session, 39th Congress and lst Session 40th Congress 1867, p. 401.

DE PROCURER l'aGTION 93

a été consulté; il a répondu par écrit, et les autres secrétaires ont adhéré à la consultation; son conseiller légal se serait-il trompé, que le chef du Pouvoir Exécutif pourrait toujours alléguer qu'il a dû s'en rapportera cette opinion. Ainsi, le cabinet qui n'est pas en position de couvrir la responsabilité politique du Président, met d'une certaine façon sa responsabilité criminelle à l'abri.

Telle est l'organisation des différents services qui composent le Département Exécutif. Le premier Magistrat de la République en confie la direction à qui bon lui semble. S'il choisit ses conseillers parmi les hommes considérables de son parti, il faut qu'il ne néglige rien pour les faire agir d'accord. 11 doit en effet redouter particulièrement les intrigues. Au milieu des secrétaires qui l'entourent, il peut s'en trouver plusieurs qui aspirent eux-mêmes à la Présidence ; delà peut-être une des difficultés les plus considérables que le chef du Pouvoir Exécutif est forcé de rencontrer : elle se produit dans le sein même de son administration. Il aura donc à juger à quelles conditions ces candidats qui se trouvent placés si près de lui, peuvent être amenés à subordonner leurs desseins personnels à l'intérêt public.

Sans doute, si le Président s'entoure d'amis dévoués, il évitera ce danger ; mais alors il faut qu'il soit lui-même un homme supérieur et qu'il se sente la force de tenir dans ses mains tous les fils de la politique , et, même dans ce cas, il est toujours dangereux de s'en remettre à des conseillers peu connus. En le faisant on s'écarte de l'esprit sinon de la lettre de la constitution.

Le Président aura donc raison de ne pas entrer dans cette voie ; et cependant, même ici, l'histoire politique des Etats-Unis lui fournira de nombreux précédents qui ne l'encourageront guère à appeler dans ses conseils des personnages politiques : en la lisant, il y verra presque à chaque page la trace des luttes intérieures qui ont divisé les cabinets de ses prédécesseurs ; bien souvent des intrigues ont été onrdies parce que les hommes nommés aux postes les plus importants ont voulu se faire une place à part, de manière à attirer sur eux les regards du peuple et à obtenir éventuellement ses suffrages.

Ici se révèle donc un autre vice essentiel du gouvernement républicain ; c'est parce que le pouvoir présidentiel est renouvelé à des époques fixes que tous les citoyens qui occupent une position élevée peuvent aspirer à la Magistra-

DE PROCURER l' ACTION 95

lure Suprême. Ainsi les ambition s'agitent; les candidats possibles sont toujours tenus en éveil. De là des rivalités sans nombre, de là des combinaisons sans cesse formées qui troublent le Président et paralysent son pouvoir. Ce n'est qu'à force d'art et de patience qu'il peut vivre et se maintenir au milieu de tant de troubles. C'est souvent dans son Cabinet qu'il doit rencontrer ses plus dangereux adversaires. Et cependant, telle est la nature des cboses dans les pays républicains !

L'expérience de la République qu'ont faite les Etats-Unis permet du moins de signaler les vices inhérents du régime électif appliqué à la Magistrature Suprême du pays; aussi, on peut le dire, ce n'est pas dans la constitution des assemblées qu'ils se feront le plus vivement sentir; ce n'est pas non plus dans celle du Pouvoir Judiciaire. Ces questions ont été résolues d'une manière à peu près satisfaisante par les constituants de 1787. A l'égard du Pouvoir Exécutif au contraire, ils se sont souvent heurtés contre la nature des choses. Ils n'ont pas pu faire mieux parce que c'était dans cette branche du gouvernement que se trouvaient les irrémédiables défauts du système républicain.

En effet on devait donner au Président des

pouvoirs très étendus et interdire au peuple d'en abréger la durée; d'autre part, le premier Magistrat ne pouvait être entouré d'un cabinet parlementaire. Gomment concilier ces propositions avec le principe de la responsabilité politique? Il fallut donc le sacrifier ou au moins en rendre l'application presque illusoire. En même temps, il était impossible que le législateur ne créât pas différents départements ministériels et il était plus impossible encore qu'il ne les soumît pas au seul contrôle du Président. Mais alors celui-ci devait se trouver placé dans une de ces deux alternatives : ou il s'entourerait d'hommes considérables qui, pour la plupart du temps, aspireraient à devenir ses successeurs et qui bien souvent embarrasseraient l'administration ; ou bien il choisirait des amis personnels, et, dans ce cas, il n'aurait plus de conseillers, il aurait seulement des commis.

Les peuples qui aspirent à organiser un gouvernement républicain doivent méditer avec attention ces problèmes qui n'ont pu être résolus jusqu'ici. Si, comme tout porte à le croire, ils ne parviennent pas à leur donner une solution satisfaisante, ils devront se résigner aux inconvénients que présente le régime électif. Aux Etals-Unis, il est peu d'hommes instruits qui

DE PROCURER l' ACTION 97

ne les sentent, et cependant chacun les accepte. Exemple de sagesse que le peuple américain donne depuis plus de quatre-vingts ans aux nations qui voudraient marcher sur ses traces !