CHAPITRE IV

Le Président n'est pas soumis à la responsabilité politique devant le Congrès ; les principaux agents exécutifs ne le sont pas non plus. Et néanmoins le Président forme un des pouvoirs «coordonnés;» il est donc continuellement en rapport avec les autres branches du gouvernement, et en particulier avec la Législature.

Si l'on veut se rendre compte de la nature de ces relations, il ne faut pas oublier qu'au moment où le chef du Pouvoir Exécutif est élu, le parti qui Ta nommé et qui lui a assuré la majorité des suffrages, n'a pas négligé non plus la composition du Congrès ; or, la même organisation politique qui fait élire le Président est presque toujours en mesure d'obtenir une majorité dans la Chambre des Représentants. A l'égard du Sénat,

les choses sont sans doute plus compliquées. La Haute Assemblée constitue un corps permanent qui se renouvelle par tiers. Au moment de l'élection présidentielle, le parti vainqueur ne peut donc faire choisir plus d'un tiers des Sénateurs ; en général il lui sera même impossible d'arriver à un résultat si décisif; il faudrait en effet qu'il obtint la majorité dans chacune des législatures d'Etat où le renouvellement doit s'opérer. Aussi est-il presque toujours nécessaire qu'un parti ait été déjà bien des années au pouvoir avant qu'il ait une majorité dans le Sénat. Toutefois, si la Chambre des Représentants et le Président marchent d'accord, il est assez rare que le Sénat fasse une opposition qui puisse arrêter la marche du Gouvernement. Dans tous les cas, le Président dût-il s'attendre à trouver une résistance, qu'il n'en aurait pas moins le droit de proposer au Congrès toutes les mesures qu'il juge bonnes.

En fait, les choses se passent de la manière suivante : « le Président, dit la constitution, donnera de temps à autre au Congrès des informations sur Fétat de l'union ; il lui fera les propositions qu'il aura j ugées nécessaires ou utiles. » En vertu de cette clause, le Président adresse chaque année au Congrès, à l'ouverture de la

session, un message qui contient l'exposé complet de sa politique et où il rend compte de la situation du gouvernement. Après avoir rendu compte des faits, il suggère les mesures qui lui paraissent devoir être adoptées par les chambres. A cet exposé sont joints des rapports spéciaux émanés de presque tous les secrétaires. Ceuxci recommandent en général l'adoption de certaines lois, et à l'appui de leurs rapports, ils communiquent à la Législature une immense quantité de documents qui sont réunis de manière à la mettre au courant de tous les détails de l'administration. Ces divers rapports et les pièces qui y sont jointes peuvent être considérés comme de nature à donner un résumé complet de la situation. La première question qui se pose alors est celle de savoir si le Congrès adoptera les mesures que lui soumet le Pouvoir Exécutif.

Ces communications sont bientôt suivies d'autres; cette fois il s'agit du budget des dépenses (1). Les documents qui s'yrapportentsont préparés par les départements ministériels et

(l) Dans le cas où le Congrès est organisé, le budget des dépenses est communiqué quelquefois au comité compétent qui est réuni ad hoc avant même que la session soit commencée.

soumis à la Chambre des Représentants. Comme le budget des dépenses contient de huit à neuf cents articles, il est tout naturel que le comité chargé de le préparer tienne à s'éclairer. De là des pourparlers incessants entre les différents secrétaires et les membres du comité; ces explications sont quelquefois données par écrit. Plus souvent encore le chef d'une administration fournit de vive voix les renseignements qui lui sont demandés ; dans certains cas, les chefs de bureau les remplacent. C'est de ce long travail d'élaboration que sortent les lois de finance. Comme on le voit, si l'administration n'est pas représentée officiellement dans les débats publics, elle n'en a pas moins pris une part active aux discussions préparatoires, et c'est seulement quand les principaux agents du Pouvoir Exécutif et le comité de la Chambre sont parvenus à s'entendre, que celui-ci se charge d'exposer à l'assemblée et de défendre devant elle le budget qui a été préparé d'un commun accord. A mesure que la Chambre vote les lois de finance, elles sont envoyées au Sénat ; celui-ci les réfère à son tour à l'examen du comité ou des comités compétents; si l'administration executive n'est pas satisfaite des sommes que les Représentants du peuple lui ont allouées, elle peut essayer

d'obtenir que le Sénat les augmente. Ici, il lui est encore loisible de se faire représenter ; les choses se passeront comme elles se sont passées à la Chambre.

Ce qui vient d'être dit relativement au budget s'applique à presque toutes les lois et à presque toutes les résolutions qui seront discutées dans le cours de la session. Le Président croit-il que le Congrès devrait adopter une mesure, il peut lui envoyer un message spécial pour la lui recommander. Dans le cas, au contraire, où une proposition émane de l'initiative du Congrès, pour peu qu'elle affecte les intérêts de l'administration, celle-ci est en droit de demander à être entendue par le comité chargé d'en faire l'examen. Si les observations du Pouvoir Exécutif ne sont pas écoutées, il est loisible au Président de charger ses amis d'attaquer la mesure et de dire qu'il la désapprouve ; alors c'est presque toujours une question de parti qui se pose ; il s'agit de savoir si l'administration triomphera ou si elle sera défaite.

Si le Président préfère employer d'autres moyens, il peut aussi le faire ; il invitera, par exemple, des Sénateurs et des Représentants à venir conférer avec lui. Il peut aussi confier à un des membres de son cabinet le soin de pré-

parer un projet de loi. Ce travail sera remis alors à un membre du Sénat ou de la Chambre qui l'introduira en son nom personnel. Dans ce cas, il n'y aura personne qui ne connaisse ou ne soupçonne au moins quel est le véritable auteur de la mesure ; c'est ainsi que tout homme initié à la législation de ces dernières années, pourrait signaler parmi les lois les plus importantes un certain nombre d'entre elles qui ont été préparées et rédigées par l'un des secrétaires.

La composition du Cabinet affecte aussi les relations du Président et du Congrès. Il est arrivé souvent que le Chef du Pouvoir Exécutif a appelé dans ses conseils plusieurs des notabilités du Sénat et de la Chambre. Leur nomination à un poste dans le cabinet obligeait ces chefs parlementaires à donner leur démission; mais, en sortant du Congrès, ils n'interrompaient pas leurs relations personnelles et même, jusqu'à un certain degré, leurs relations politiques avec d'anciens collègues. Bien souvent on a vu des secrétaires diriger de leur Cabinet le parti politique auquel ils avaient appartenu. Mais si, comme c'est son droit, le Président préfère s'isoler des chambres ; s'il ne choisit pas ses conseillers parmi les hommes qui ont joué un rôle important dans la politique, s'il s'entoure

d'amis personnels et de créatures, ses moyens d'influence sur le Congrès diminuent considérablement ; alors il peut arriver que les assemblées politiques s'émancipent de l'influence administrative.

Jusqu'ici nous n'avons raisonné que dans le cas où le Président est appuyé par une majorité du Congrès ; il peut arriver au contraire que ses partisans soient en minorité dans les deux assemblées, ou au moins dans l'une d'elles ; alors la Législature se contentera, pour la plupart du temps, de contrarier l'action du Pouvoir Exécutif; des conflits peuvent même éclater. Mais la constitution coordonne les deux pouvoirs de telle sorte que le peuple sera bientôt appelé à se prononcer.

Toutefois avant que les choses en viennent à cet extrémité, le Président est revêtu d'un droit qu'il peut toujours exercer dans le cas où les chambres voteraient des lois qu'il jugerait luimême dangereuses ou inconstitutionnelles.

D'après la constitution, « toute mesure législative qui a été adoptée par le Sénat et par la Chambre, doit, avant de devenir une loi, être présentée au Président des Etats-Unis ; s'il l'approuve, il la signe ; dans le cas contraire, il la renvoie avec ses objections à l'assemblée où

la proposition originale avait été faite ; cetle Chambre enregistrera les objections du Président et elle les examinera une seconde fois. Dans le cas où, à la suite de cette nouvelle discussion, les deux tiers des membres qui la composent seraient d'avis d'adopter la mesure, elle sera envoyée à l'autre Chambre avec les objections du Président; celle-ci la discutera à son tour, et si deux tiers des membres l'approuvent, elle deviendra une loi. Mais dans tous les cas, les votes des deux Chambres seront donnés par oui et par non, et les noms des personnes qui votent pour ou contre la mesure seront enregistrés dans les procès verbaux respectifs. Si un bill, ajoute la constitution, n'est pas renvoyé par le Président dans les dix jours qui suivent celui où il lui a été présenté (les dimanches non comptés) le dit bill deviendra une loi, comme si le Président l'avait signé, à moins toutefois que l'ajournement du Congrès n'empêche que la mesure ne lui soit renvoyée ; dans ce cas, celle-ci ne deviendra pas une loi. »

« Tout ordre, toute résolution ou tout vote concurremment adoptés par le Sénat et par la Chambre des Représentants (à l'exception de ceux qui se rapportent à une question d'ajour-

nement) seront présentés au Président des Etats- Unis (1). »

Ainsi, le Président est placé dans une des alternatives suivantes : ou il signe une mesure législative, auquel cas elle prend immédiatement un caractère définitif; ou il refuse son approbation, alors il doit renvoyer la loi ou la résolution à la Chambre dont elle était émanée ; il y joindra un message qui contiendra ses objections; si le Congrès persiste, celui-ci devra se prononcer une seconde fois à la majorité des deux tiers. Enfin si le Président ne croit pas devoir approuver un acte législatif et que, d'autre part, il ne pense pas qu'il y ait lieu de le renvoyer au Congrès avec ses objections, il peut ne prendre aucun parti ; alors cet acte deviendra une loi dans le délai de dix jours. Il en serait autrement si la mesure avait été présentée au Président à la fin d'une session, de telle façon qu'il n'ait pas eu les délais légaux que la constitution lui donne ; dans ce cas, la non approbation du Président entraîne la nullité du bill ou de la résolution. Il faut ajouter que le Président peut signer tout en protestant. Ceci s'est vu plusieurs fois dans l'histoire législative des Etats-Unis.

(1) Constitution, Article I, Section VIL

Il convient d'observer aussi que l'action isolée d'une des branches du Pouvoir Législatif peut affecter moralement le chef du Pouvoir Exécutif, mais qu'elle n'exerce aucune influence légale ; suivant qu'il le trouve bon, il est libre de tenir compte de celte expression d'opinion ou de ne pas s'y arrêter.

Dans la session de 1863-64, par exemple, la Chambre des Représentants avait adopté à l'unanimité une résolution par laquelle elle protestait contre l'empire établi au Mexique en faveur d'un prince autrichien; le Sénat, au contraire, dans le but d'étouffer la question, s'était abstenu de discuter la résolution de la Chambre. Le gouvernement français ne s'en émut pas moins ; il demanda des explications. Dans sa réponse, le secrétaire d'état de l'Union dégagea la responsabilité du gouvernement américain : il dit qu'un vote de la Chambre des Représentants ou du Sénat ne saurait contraindre le pouvoir exécutif à modifier sa politique, ni lui enlever sa liberté d'action. Cette affaire revint à la Chambre des Représentants dans le courant de décembre 1864. A une majorité immense l'assemblée décida qu'elle avait le droit de donner son avis sur des questions de politique étrangère; mais cette déclaration ne semble avoir exercé

aucune influence sur la politique gouvernementale.

Les motifs qui ont déterminé les constituants à conférer au chef du Pouvoir Exécutif une part aussi grande d'autorité législative, ont été exposés de la manière suivante par les auteurs du Fédéraliste : « La propensité, ont-ils dit, que montre le Pouvoir Législatif à empiéter sur les droits et à absorber les pouvoirs des autres départements a été déjà signalée ; on a fait aussi remarquer combien la délimitation des droits et prérogatives de chaque branche du gouvernement était insuffisante, et combien il était nécessaire de donner à chacune d'elles des armes constitutionnelles pour sa défense. De ces principes incontestables découle la nécessité de conférer à l'Exécutif un droit de négative absolu ou qualifié sur les actes de la Législature ; sans l'un de ces deux moyens de défense, il lui serait absolument impossible de résister à ces attaques. Des résolutions successives pourraient le dépouiller graduellement de son autorité; un seul vote pourrait tout lui enlever; alors les attributions législatives et executives se concentreraient rapidement dans les mêmes mains. Mais le droit de veto sera aussi employé dans un but différent : il donne une garantie de plus contre

le vote de lois mauvaises ; il place une barrière autour du Corps Législatif; il met la communauté en garde contre l'esprit de faction. »

« L'avantage du veto ne résulte pas de ce que l'on suppose une vertu attribuée supérieure au Pouvoir Exécutif, mais bien de ce que le Pouvoir Législatif n'est pas infaillible. En conférant ce droit au Président, la constitution entend lui donner d'abord les moyens de se défendre ; en second lieu ; elle assure à la société une chance de plus contre l'adoption d'une loi mauvaise. » « Mais ce n'est pas tout; la force et l'influence supérieure du Corps Législatif dans un gouvernement libre et les hasards que courrait l'Exécutif en essayant sa force contre lui constituent une garantie suffisante : en général la négative sera employée avec grande précaution ; bien souvent l'Exécutif montrera plus de timidité que d'audace dans l'exercice de ce pouvoir. »

« A la place d'un veto absolu, la convention propose de confier au Président un veto qui ne sera que suspensif; cette faculté sera plus facilement exercée que l'autre. Un homme qui craindra de mettre à néant une loi par un simple vélo, n'aura pas de scrupule à la renvoyer au Corps Législatif pour que celui-ci la discute de nouveau.... ; de cette façon le Président pen-

sera que si son opposition prévaut, il sera soutenu par une partie respectable des législateurs qui uniront leur influence à la sienne (1). »

Les considérations qui avaient décidé les constituants à adopter le compromis du veto suspensif, étaient pour la plupart justes et sensées ; toutefois, après une expérience de près d'un siècle, la question s'est considérablement déplacée. Bien que le veto soit indispensable au maintien des prérogatives du Pouvoir Exécutif, il est démontré maintenant que l'exercice de ce droit peut amener de graves conflits, et que ceux-ci se termineraient par des désastres, si la fréquence des élections ne mettait pas le peuple en mesure de décider souverainement entre les parties en cause.

Le 10 juillet 1832, le Président Jackson renvoya au Sénat le bill relatif à la Banque des Etats-Unis. Sans entrer ici dans les détails de cette affaire où se mêlèrent de part et d'autre les passions les plus violentes, il suffira de dire que le Président Jackson, chef reconnu du parti démocratique, se trouvait dans cette circonstance en conflit avec le parti whig dirigé alors par M. Webster et par M. Clay, et maître d'une

(1) The Federalist, pages 310, et suivantes.

majorité nombreuse dans le Sénat. Dans ce document mémorable, le Président disait : « le Congrès, l'Exécutif et la Cour Suprême doivent être individuellement guidés par leurs opinions respectives sur la constitution ; tout fonctionnaire qui prête le serment de la défendre, jure de la soutenir telle qu'il la comprend et non pas comme les autres la comprennent; c'est le devoir de la Chambre des Représentants, celui du Sénat et celui du Président de décider la constitutionnalité d'une mesure sur laquelle ils doivent voter ou qu'ils doivent approuver, comme c'est le devoir des juges de la Cour Suprême de se prononcer à cet égard quand cette mesure est portée devant eux. L'opinon des juges n'a pas plus d'autorité sur le Congrès que celle du Congrès n'en n'a sur eux et, à cet égard, le Président est indépendant des uns et des autres (1). »

Ces propositions ne pouvaient être sérieusement contestées par les chefs du parti whig. Tout leur art consista donc à préparer les pièces du procès que le peuple allait être appelé à décider entre le général Jackson et eux. M. Webs-

(1) Voyez Thirty Years' View, Vol. 1, p. 2îil et suiv. Voyez aussi le Message de veto dans les Présidents' Messages, p. 418, et suiv.

112 ROPPORTS DU PRÉSIDENT

ter et M. Clay s'apprêtaient à soumettre la question au juge suprême ; ils savaient l'un et l'autre qu'il était impossible dans l'état où les partis se trouvaient alors, de voter la mesure malgré le veto ; mais ils comptaient sur le verdict favorable du souverain qui allait être appelé à prononcer en dernier ressort. En ceci ils se trompaient. Au mois de novembre suivant, M. Jackson fut réélu à une immense majorité.

Depuis le généralJackson jusqu'à M. Andrew Johnson, plusieurs Présidents ont exercé le droit de veto, et, à une exception près, les mesures renvoyées ainsi au Congrès ne purent être adoptées une seconde fois.

Sous M. Andrew Johnson les choses se sont passées d'une manière toute différente ; mais il est nécessaire d'observer combien alors la situation était exceptionnelle ; il ne faudrait pas en effet attribuer aux incidents qui se sont produits dans le cours de cette administration, une importance trop grande ni surtout en tirer des conclusions trop absolues.

En effet si un Vice-Président, placé tout à coup à la tête du Pouvoir Exécutif, se contentait d'en remplir les fonctions sans essayer de faire prévaloir ses idées, il pourrait probablement éviter les grands conflits. Mais ce n'était

AVEC Lli CONGRÈS 113

pas le cas de M. Andrew Johnson. Une opiniâtre volonté, une grande étroitesse de vue, et peut-être aussi la violence de convictions passionnées portaient le Président à prendre dans la crise que traversaient alors les Etats- Unis une attitude aussi provocante que possible. De son côté, les Chambres comptaient des majorités républicaines compactes, conduites par quelques chefs habiles et déterminés. Dans une situation pareille la lutte était inévitable. Aussi le Congrès n'était pas réuni depuis une heure, que la querelle commença (1er lundi de décembre 1865) et elle ne se termina que le 4 mars 1869, jour où le général Grant succéda à M. Johnson. Pendant ce temps, M. Andrew Johnson frappa de son veto toutes les mesures politiques volées par le Congrès, et celui-ci les adopta presque toujours une seconde fois malgré l'opposition du Président.

Cependant, il ne faudrait pas croire que, même dans ces circonstances tout à fait exceptionnelles, le Pouvoir Législatif n'ait pas hésité beaucoup. Le premier veto de M. Johnson fut soutenu par le Sénat auquel le Président avait transmis le message qui contenait ses objections. Quelques semaines plus tard, le Président agit de même relativement à un autre bill ; cette

fois une lutte violente s'engagea dans le Sénat; elle se prolongea pendant bien des séances ; jusqu'au dernier moment le résultat du vote resta incertain, et ce ne fut qu'à grande peine que le parti républicain put réunir ces deux tiers des voix que la constitution exige. Mais une fois cette mesure adoptée malgré le veto, le pas décisif était franchi. Alors, au nom du salut public, il devint loisible au Congrès de restreindre par des actes législatifs les pouvoirs du Président.

A ce moment on put croire que la constitution des Etats-Unis sortirait modifiée de ces conflits ; que l'indépendance du Pouvoir Exécutif en serait affectée d'une manière permanente, que l'autorité législative deviendrait suprême. Telle fut en effet la question qui se posa le jour où la Chambre des Représentants mit le Président en accusation et le renvoya devant le Sénat pour y être jugé.

Dans une autre partie de ce travail on trouvera l'analyse des principales questions soulevées par ce procès ; mais il faut remarquer ici comment dans cette circonstance solennelle, les défenseurs de M. Johnson revendiquèrent au nom du Président, le droit d'interpréter le sens et de déterminer la portée d'un statut. Le Pré-

sident, dirent-ils, est chargé de taire exécuter fidèlement la loi ; comment peut-il le faire ? En surveillant les agents qui sont chargés de ce mandat. Dans ce but, il doit exercer un pouvoir d'interprétation ; or il peut avoir des doutes sur le sens d'un article ; il a donc la faculté de s'adresser aux membres de son cabinet et de leur demander leur avis. Le serment constitutionnel que prête le premier Magistrat de la République l'oblige non-seulement à exécuter les lois, mais encore à maintenir la constitution elle-même ; ainsi une grande liberté lui est laissée. Cette doctrine, ajoutait l'un des avocats les plus habiles de M. Johnson, était soutenue parla jurisprudence de la Cour Suprême. Celle-ci avait déclaré que, dans l'administration des lois, le Président n'était pas un simple agent, mais qu'il exerçait des fonctions executives et politiques. Il avait donc une certaine latitude que le Congrès ne pouvait pas restreindre (1). Cette opinion était constitutionnelle. L'acquittement du Président Johnson démontra bientôt que, même dans des circonstances extrêmes, le Pouvoir Législatif devait mettre une certaine mesure à ses attaques.

(1) Impeachment Trial. Mr. Stanbery's argument, pp. 773-74.

D'ailleurs, le conflit ne pouvait guère durer plus longtemps ; en effet, au moment même où le Sénat se prononçait sur le sort de M. Andrew Johnson, la convention nationale républicaine réunie à Chicago, choisissait comme candidat à la Présidence le général Grant. En même temps, sans désavouer, ouvertement la politique qui avait amené le Congrès à mettre M. Andrew Johnson en accusation, le parti républicain montrait par son attitude que les choses ne pouvaient plus être poussées jusqu'à la dernière extrémité : la réaction se faisait manifestement dans le pays. Le peuple était prêt à apparaître sur la scène ; il allait à son tour juger les juges du Président.

Comme il fallait s'y attendre, le jour où la nation appelait le général Grant à la tête de l'administration executive, elle rétablissait l'équilibre naturel des pouvoirs. Après l'inauguration du nouveau Président, quelques mois suffirent pour que celui-ci reconquit presque naturellement tout le terrain qu'avait perdu son prédécesseur. Aujourd'hui l'autorité présidentielle est peut-être plus forte, toute proportion gardée, qu'elle l'était au moment où le général Jackson sortit de ses fonctions.

Ainsi, dans les périodes les plus critiques

qu'ait traversé la Présidence américaine, elle a toujours pu se maintenir ; et, à part les cas exceptionnels où le Vice-Président a exercé les fonctions de la Magistrature Suprême, il n'y a pas eu de conflit entre l'Exécutif et le Congrès qui ne se soit terminé à l'avantage du premier.

Et ici il est bon de le remarquer, la fréquence des élections permet toujours au peuple d'intervenir à temps et de manifester ses volontés souveraines.

On trouvera peut-être qu'il est dangereux de remettre aux masses populaires le soin de décider elles-mêmes des questions aussi délicates? Aux Etats-Unis, les jugements que la nation rend sont en général prudents et sages ; la conscience nationale n'est point oblitérée par l'esprit de parti ; elle examine avec calme et prononce avec modération. D'ailleurs, il faut que les théoriciens en prennent leur parti ; dans une République la souveraineté doit être effectivement exercée par le peuple; il faut que les assemblées, que le Président lui-même soient considérés seulement comme les délégués et en un certain sens comme les agents du souverain ; ou, ainsi que le disait le général Grant dans une de ses meilleures inspirations, « ce

RAPPORTS ]>l PP.K.S1DENT

pays est une République où la volonté du peuple doit être faite. »

Si la durée du terme présidentiel était prolongée de deux ans, la nation ne perdrait point le droit d'exprimer son opinion. En effet la Chambre des Représentants continuerait à être renouvelée intégralement comme par le passé; le Sénat le serait tout entier pendant cette période de six ans. En envoyant à la Chambre et au Sénat des hommes opposés à la politique du Président, le peuple pourrait manifester ou son approbation ou son mécontentement ; en même temps les élections locales lui donnent toujours les moyens de faire sentir au chef du Pouvoir Exécutif une influence dont celui-ci doit, s'il est sage, tenir le plus grand compte.

Nous avons vu jusqu'ici comment la puissance exécutrice « forme une branche coordonnée du gouvernement, » comment à ce titre elle intervient dans les questions législatives, comment son action se fait sentir dans toutes les phases par lesquelles passe le bill ou la résolution qui peut devenir éventuellement une loi fédérale ; reste à montrer aussi pourquoi le Président est indépendant du Congrès.

En premier lieu, il faut observer qu'à part la procédure à'impeachment, le Pouvoir Législa-

tif n'a aucun moyen constitutionnel de l'atteindre. Un des membres les plus éminents de la convention de Philadelphie, Roger Sherman, avait soutenu dans cette assemblée que la magistrature executive devait être instituée dans le seul but de faire la volonté du Pouvoir Législatif ; qu'elle devait être élue par lui et responsable devant lui ; qu'en un mot, le Congrès devait être le dépositaire de la volonté suprême du pays ; aussi Roger Sherman concluait en proposant de lui laisser la faculté d'organiser le Pouvoir Exécutif de la façon qu'il jugerait la plus avantageuse (1). Mais, ainsi que nous l'avons vu, cette opinion ne trouva point faveur auprès des constituants; ils décidèrent que le Président serait indépendant de la Législature. Celle-ci ne peut donc en réalité attaquer cette indépendance qu'en violant la constitution, et, si elle hésitait à aller jusque-là, elle ne tarderait pas à sentir sa propre impuissance. Telle est la question qui s'est présentée une première fois au moment où le général Jackson venait d'être réélu par une immense majorité. Si cette réélection avait affecté d'une manière notable la composition de la Chambre des Représentants,

(1) Voyez « The Madison Papers, » Vol. 2, p. 763.

les whigs n'en avaient pas moins conservé la majorité dans le Sénat ; en même temps ceux-ci trouvaient un appui dans le Sénateur Calhoun et dans ses amis personnels ; aussi la lutte violente qui avait commencé sous la première administration du général Jackson, se conlinua-telle après que le peuple l'eut choisi une seconde fois. Le conflit prit alors une tournure nouvelle. Profilant d'une circonstance favorable, le chef de la coalition, M. Henry Clay, proposa au Sénat une résolution de censure contre le Président. Après de longs débats, l'assemblée l'adopta par un vote de 26 voix contre 20. Le général Jackson répondit en protestant. Voici comment cet âpre défenseur des droits du Pouvoir Exécutif démontrait que la haute assemblée avait outrepassé son droit : « que le Sénat, disait-il, possède une autorité judiciaire suprême, et que, dans certains cas, le Président soit soumis à cette juridiction, c'est ce qui ne peut être contesté. Mais il est également certain qu'aux termes de la constitution, ni aucun Président ni aucun fonctionnaire ne peut être légalement soumis au pouvoir judiciaire du Sénat que dans les cas prévus par la constitution et dans les formes qu'elle a tracées. Elle déclare que le Président, le Vice-Président et tous les officiers

civils des Etats-Unis peuvent être révoqués de leurs fonctions quand ils ont été mis en accusation et convaincus de trahison, de corruption et d'autres crimes et délits. Que la Chambre des Représentants aura seule le pouvoir de prononcer cette mise en accusation. Que le Sénat aura seul le pouvoir de juger. Que si cette assemblée se forme en cour de justice, ses membres doivent prêter un serment, spécial — que quand le Président des Etats-Unis est mis en jugement: le chef de la Cour Suprême doit présider. — Que tout jugement de condamnation doit être prononcé par une majorité des deux tiers des membres présents. »

« La résolution en question, disait encore le général Jackson, accuse le Président d'avoir usurpé des pouvoirs qui ne lui étaient conférés ni par la constitution, ni par les lois et qu'il les a violées. Un acte pareil constitue un crime — un des plus grands que le Président puisse commettre, un crime qui l'expose justement à être mis en accusation par la Chambre des Représentants, — et, s'il était dûment condamné, il devrait être destitué. »

Mais en admettant même que le Sénat eut eu le droit d'adopter ce vote de censure, il n'était pas en position de faire plus ; il n'avait aucun

moyen constitutionnel de forcer le Président dans les retranchements où celui-ci s'était placé ; aussi cette assemblée dût-elle se borner à refuser de recevoir le message en réponse. D'autre part les amis de Jackson se mirent immédiatement à l'œuvre (1). Le Sénateur qui représentait plus particulièrement dans la Haute Chambre les idées de l'administration executive ne tarda pas à annoncer qu'il proposerait, non-seulement de rescinder la résolution, mais même de l'effacer des procès-verbaux. Bientôt après, il fit à cet effet une motion en due forme. Naturellement elle fut rejetée d'abord par la même majorité qui avait volé la résolution de censure ; mais la réaction populaire en faveur du général Jackson continuait à se développer dans le pays ; au renouvellement partiel suivant, une majorité des Sénateurs élus se trouvait dévouée à la cause du Président. Enfin, trois ans après l'adoption du vote de censure, le général Jackson était maître de la majorité du Sénat. La résolution qui avait pour objet d'effacer ce vote, fut alors adoptée. A ce moment, un Sénateur se leva et dit qu'il n'y avait plus qu'à exécuter sur l'heure l'ordre

(1) « Thirty Years' View, » Vol. I, p. 423 et suiv.

du Sénat. Le Secrétaire produisit devant l'assemblée l'original manuscrit des procès verbaux; il les ouvrit à la page qui contenait la résolution de censure votée le 28 mars 1834 ; il entoura ce texte d'une épaisse ligne d'encre noire, et écrivit dessus en grosses lettres : « effacé par ordre du Sénat, ce 16 mars 1837 (1). »

Ainsi, le général Jackson sortit victorieux de la lutte. Sans prononcer sur son caractère un jugement qui ne pourrait être encore complètement impartial, il suffira d'observer que pendant ses deux administrations, le Pouvoir Exécutif se maintint dans toute sa plénitude, et que le Président remporta ces grands succès grâce à l'énergie qu'il mit à défendre les attributions constitutionnelles de la Magistrature Suprême.

Depuis lors, le Congrès a été bien souvent en conflit avec le chef du Pouvoir Exécutif. L'histoire parfois instructive de ces querelles prouve que le Pouvoir Législatif n'a en fin de compte pas plus de prise sur le Président que celui-ci n'en a sur le Congrès ; en effet, la branche du gouvernement qui veut attaquer l'autre ne peut le faire dans la plupart des cas qu'en se plaçant elle-même en dehors de la constitution.

(1) « Thirty Years' View, » Vol. I, p, 730.

Ainsi, les constituants avaient si bien garanti l'indépendance du Pouvoir Exéculif, que le Congrès n'y a pas porté de mortelles atteintes ; sommes toutes, les prérogatives du Président sont à peu près aujourd'hui ce qu'elles étaient, du temps de Washington ; elles sont même plutôt accrues que diminuées.

Le Fédéraliste avait observé que le Pouvoir Législatif était toujours porté à empiéter sur les autres branches du gouvernement, et il avait semblé redouter que le Président ne put résister à ses attaques. Ces craintes étaient mal fondées; au moins il s'exagérait le danger. Elu parle peuple, le premier Magistrat de la République exerce sur l'esprit populaire l'ascendant naturel qu'a sur les masses une personnalité vivante et agissante. Elles voient en lui leur représentant direct. Le Congrès leur apparaît, au contraire, comme une sorte d'abstraction ; aussi lorsqu'il y a conflit, leurs instincts les portent à soutenir l'autorité executive. Il faut donc des circonstances bien exceptionnelles pour qu'elles fassent violence à leurs inclinaisons et qu'elles prêtent leur appui à la Législature en lutte contre le Président.