CAUSES QUI POURRAIENT MODIFIER LA CONSTITUTION DES ETATS-UNIS

Qu'on se reporte aux documents contemporains, et l'on observera en les lisant que les constituants étaient loin de promettre à leur œuvre une éternelle durée ; il est rare de trouver dans les journaux et les écrits du temps une expression de satisfaction complète. La convention se borne à proposer au peuple de tenter une expérience.

Ce sentiment de doute et cette incertitude subsistent jusque vers la fin du siècle. Même après les deux présidences de Washington, beaucoup d'Américains ignorent quel sera l'avenir de la République. Plus encore, au moment où un parti nouveau arrive au pouvoir avec le Président Jefferson (1), des fédéralistes

(1) 4 Mars 1801.

éminents pensent que l'expérience républicaine a échoué (1).

Toutefois Jefferson voyait plus juste. S'il se formait alors, comme il le disait en 1796, un parti « anglican, monarchique et aristocratique, la masse des citoyens restait fidèle au système républicain ; » et ceci, ajoutait Jefferson, était surtout vrai des habitants des campagnes (2). A partir de 1801, la République se consolide ; elle prend cette physionomie accentuée qu'elle a conservée depuis. Le peuple cesse de douter de sa durée et il commence à croire qu'elle est immortelle.

Ce n'est pas à nous de le contredire ici. Cependant il convient de montrer quelles sont les causes de ruine, encore en germe dans ces institutions, causes de ruine dont les hommes d'état doivent s'appliquer à empêcher le développement.

La République américaine est fondée sur le suffrage universel. Les pouvoirs constitués dépendent du peuple. C'est le peuple qui est le juge suprême appelé de temps à autre à pronon-

(1) Political Parties in the United States, by Martin Van Buren, pp. 190 et suiv.

(2) Lettre de Jefferson. à Philip Mazzei, du 24 avril 1796 ; voir Jefferson's Writings, vol. IV, p. 193.

cer des décision» sans appel. Jusqu'ici il les a rendues presque toujours avec une intelligence remarquable. Il n'est donc pas étonnant que la grande école politique fondée par Jefferson, ait placé dans la sagesse et on pourrait presque dire dans l'infaillibilité du souverain, une confiance absolue. Toutefois, comment ne pas rappeler ici l'opinion bien différente que Hamilton avait eu le courage d'émettre? « Si l'on ne peut contester, avait-il dit, que, dans tous les pays, le peuple désire sincèrement la prospérité publique, il est également certain qu'il n'a pas le discernement et la stabilité nécessaires pour gouverner avec méthode (1). »

Jusqu'ici Jefferson semble avoir eu raison sur Hamilton.

Mais, on doit le remarquer, jamais gouvernement n'a été établi sur un principe à la fois plus logique et plus facile à fausser. Que de soins ne faut-il pas pour qu'un peuple entier puisse arriver à saisir les questions les plus compliquées du gouvernement ! Quel degré de prudence et de sagesse supposent des institutions semblables ! Cependant le jour où le peuple perdrait ces rares qualités, le principal res-

(1) Voyez n Elliot's Debates on the Fédéral Constitution, vol. 2, p. 302. »

sort du gouvernement républicain serait brisé.

Si le sens politique des citoyens de l'Union devait s'altérer, ce serait probablement dans l'organisation des Etats que l'on remarquerait les premiers symptômes du mal. Il se pourrait que, d'abord sur un point et bientôt après sur un autre, la corruption se mît dans les gouvernements locaux ; alors ces institutions si vigoureuses seraient exposées à une décadence rapide. Or le jour où le peuple ne serait plus en mesure de les maintenir dans la plénitude de leur force, il tournerait naturellement ses regards vers le gouvernement fédéral ; que les autonomies locales deviennent incapables de suffire à ses besoins, il sera porté à demander au pouvoir central de se substituer à elles.

Et ici les opinions de Hamilton viennent confirmer cette manière de voir. Ce partisan déterminé d'un pouvoir central très vigoureux, s'était efforcé d'accroître les prérogatives du Président ; dans ce but, il n'avait rien négligé pour diminuer autant que possible celles des Etats. Aussi qu'on lise le projet de constitution que Hamilton avait soumis à la convention générale (1), on verra que, d'après lui, les Gou-

(1) The Madison Papers, Vol. II, pp. 890 et suiv.

verneurs d'Etat auraient dû être choisis par le pouvoir central. Il les aurait aussi investi d'un droit de vélo sur tous les actes de la Législature de l'Etat. 11 détruisait donc en partie les autonomies locales, et en faisant, il se montrait conséquent.

Or, c'est précisément parce que les constituants se refusèrent à suivre les idées de Hamilton que la République a subsisté jusqu'ici aux Etats-Unis. Le jour où les Américains reviendraient sur leurs pas et constitueraient un Pouvoir Exécutif semblable à celui que Hamilton avait voulu organiser, il se pourrait qu'une République nouvelle commençât, mais les institutions créées par la convention générale de Philadelphie auraient cessé d'exister.

Et cependant s'il se trouvait un publiciste assez hardi pour affirmer qu'un danger ne peut menacer à l'avenir l'existence des Etats, il suffirait de signaler à son attention les événements dont le Sud vient d'être le théâtre (1). La doctrine des droits et des prérogatives de l'Etat n'a jamais été poussée si loin qu'elle l'avait été dans ces vigoureuses communautés de la Virginie,

(1) Peu d'années s'étaient écoulées depuis la guerre de Sécession quand ces pages furent écrites.

des Carolines et de la Géorgie. Celles-ci ont montré, les armes à la main, quelle force et quelle vitalité elles contenaient ; cependant en 1866, il a pu être décidé à Washington que ces Etals n'avaient plus de gouvernement et l'autorité centrale a pu les administrer pendant un certain temps, sans rencontrer de résistance à ses volontés. Qui aurait dii, il y a quinze ans, que les choses en viendraient là? Bien osé serait celui qui, en présence d'un pareil précédent, affirmerait que rien de pareil ne peut se passer ailleurs ! Mais n'insistons pas plus longtemps ; il nous suffît de faire observer que si la vie diminuait dans les gouvernements locaux le pouvoir central recevrait par le fait même une augmentation proportionnelle de forces.

Alors on ne tarderait pas à se demander si c'est la branche législative ou la branche executive du gouvernement qui doit prendre le dessus. Or, quelles que fussent les forces apparentes dont le Pouvoir Législatif disposât, il ne faudrait pas un grand effort de pénétration pour prédire le triomphe final de l'Exécutif.

Il se peut sans doute que, dans un premier effort, des assemblées fassent tout céder devant elles ; mais que la démocratie ne croie pas à la durée de leur succès! Les corps délibérants ne

tarderont pas à tomber dans l'impuissance et à se perdre par d'inévitables fautes. Ils continueront à se croire soutenus par le peuple quand celui-ci les aura depuis longtemps abandonnés, et un jour viendra, où ils seront menacés de disparaître sans pouvoir presque comprendre pourquoi.

A l'époque où la constitution américaine a été rédigée, la science politique ne possédait pas sur la nature des assemblées législatives les renseignements que l'expérience a fournis depuis. Nous l'avons vu, le Fédéraliste montrait que la convention de Philadelphie avait pris toutes les précautions contre ce qu'il appelait « les instincts usurpateurs du Corps Législatif». 11 ne calculait pas l'effet que les institutions démocratiques devaient produire sur les mœurs publiques, et comment, dans une société égale, le regard de la masse se tournerait de préférence vers le Pouvoir Exécutif. Nul ne semblait soupçonner alors que le Président pourrait bien devenir un jour le représentant favori du peuple (1).

(1) Jefferson a fait dans son auto-biographie, une remarque sur les assemblées de son temps qui mérite d'être citée : « Avant la révolution, a-t-il dit, j'ai été avec le général Washington dans la législature de la Virginie, et pendant la révolution j'ai été le collègue du D'-. Franklin dans le Congrès ;

Quoiqu'il en soit d'ailleurs, tant que la vie politique continuera à être aussi active dans les Etats qu'elle l'a été jusqu'ici, et tant que la souveraineté restera divisée entre eux et le gouvernement national, l'équilibre ne sera pas dérangé. Pour que l'autorité executive pût faire courir de graves dangers à la constitution, il faudrait tout d'abord que les autonomies locales disparussent ou s'affaiblissent sensiblement.

Mais ce n'est pas ici que se bornent les dangers que la constitution des Etats-Unis peut éventuellement courir. Nous avons vu ailleurs de quelle manière le Président Washington s'était fait l'interprète fidèle de la pensée des constituants de Philadelphie. L'administration qu'il organisa se proposait d'éviter, autant que possible, les complications étrangères. On a pu lire dans un autre chapitre de ce livre, comment, en se retirant du pouvoir, Washington insistait

je ne les ai jamais entendus parler dix minutes de suite ; ils ne traitaient que le point principal qui devait décider la question. » Jefferson qui écrivait ces lignes en 1821 ajoutait: « si le Congrès actuel commet la faute de trop parler comment peut-il en être autrement dans un corps où le peuple envoie cent cinquante avocats ? Que ces cent cinquante avocats puissent faire ensemble des affaires, c'est ce qu'il n'est pas possible d'attendre. » (Jefferson's Works, vol. I, pp. 58-59.)

pour que sa politique de neutralité fut continuée. C'est parce que ses successeurs ne s'en sont pas écartés, que la République s'est maintenue. Une politique étrangère active et énergique suppose en effet dans le Pouvoir Exécutif qui la dirige et la permanence et une force proportionnelle à la vigueur de l'action. En même temps, les combinaisons formées avec d'autres puissances n'ont guère de valeur qu'autant qu'elles sont appuyées par un déploiement de forces ; en d'autres termes, elles ne peuvent se faire sans des armées de terre et de mer fortement organisées.

Si donc l'esprit de conquête et la passion de nouveaux agrandissements territoriaux venaient à se développer aux Etats-Unis, ils amèneraient bientôt un accroissement inévitable dans les pouvoirs du Président. Ici, il convient de jeter un regard sur la carte de l'Amerique du Nord ; on voit que les Etats-Unis pourraient s'étendre, soit en annexant le Canada, soit en conquérant le Mexique, soit enfin, en attachant à l'Union les grandes et les petites Antilles. Les populations du Canada sont à peu près semblables à celles qui font partie de la République ; presque toutes parlent la langue anglaise et sont habituées aux pratiques du

gouvernement libre. Viendraient-elles à faire partie de l'Union, qu'elles pourraient se plier aisément à la pratique de ses institutions. Mais il n'en serait assurément pas de même pour les Mexicains ni pour les hommes de races si diverses qui sont établis dans les Antilles. Le jour où les Etats-Unis s'annexeraient ces pays, ils seraient obligés de les gouverner ; ils devraient pourvoir aux besoins de ces populations ; en un mot établir au milieu d'elles de grands services publics. Alors ils entreraient eux-mêmes dans une voie toute nouvelle ; le gouvernement national prendrait une importance prépondérante, et le Pouvoir Exécutif serait amené à intervenir à chaque instant et d'une manière très vigoureuse dans les affaires des territoires annexés. Le jour où ses attributions se seraient ainsi étendues, la constitution américaine aurait subi une telle transformation, qu'elle ne serait plus ce que nous la voyons. Il se serait développé aux Etats-Unis un gouvernement très fort, bien plus semblable à celui que Hamilton avait voulu créer qu'à celui qui sortit des délibérations de Philadelphie.

Si donc la souveraineté du peuple cessait de s'exercer comme elle le fait depuis plus de

quatre-vingts ans, et si l'organisation des Etats venait à perdre sa vigueur actuelle, le gouvernement central, et en particulier le Pouvoir Exécutif, grandiraient proportionnellement. Il est tout aussi vrai de dire qu'un changement dans la politique étrangère des Etats-Unis et que des extensions territoriales trop considérables amèneraient, par des raisons différentes, une transformation analogue. En un mot, la machine politique des Etats-Unis a été construite de telle sorte qu'il suffirait qu'un des ressorts principaux s'altérât pour qu'elle cessât de fonctionner.

Dans le cas où, sous l'empire d'une des causes dont il vient d'être parlé, le gouvernement national grandirait, serait-il possible d'établir un conseil de ministres responsables qui représenterait le Président devant les deux assemblées et la majorité de ces assemblées auprès du Président ? En d'autres termes, les formes de la monarchie constitutionnelle d'Angleterre pourraient-elles être éventuellement appliquées à la République américaine ? Une objection insurmontable se présenterait dès l'abord. Le Président est élu par le pays ; il représente le peuple et n'est responsable qu'envers lui. S'il était contraint de s'entourer d'un cabinet qui

serait soumis aux influences parlementaires, il serait placé dans une situation des plus difficiles. Il cesserait d'être ce chef personnel que la démocratie américaine s'est habituée à respecter et qu'elle suit la plupart du temps ; sa responsabilité n'aurait plus de raison d'être. Le pouvoir passerait donc en fait dans les mains du Congrès. Or, il est au moins très douteux que le peuple consentit à être gouverné par un ministère qui représenterait l'esprit des assemblées ; il ne saurait plus reconnaître la part d'action que prendrait aux affaires le premier magistrat qu'il a élu.

Les constituants américains connaissaient à fond tous les rouages de la constitution anglaise ; en général ils l'admiraient, et, comme le prouvent les débats de la convention de Philadelphie, ils rendaient presque tous justice aux institutions politiques de l'Angleterre ; et cependant, ils ont écarté l'idée d'un ministère responsable : ils le trouvaient incompatible avec la République qu'ils voulaient fonder. Pourquoi en a-t-il été ainsi? Les écrits du temps le disent ; on considérait aux Etats-Unis que l'institution du ministère avait pour but de concilier l'hérédité monarchique et la représentation du peuple ; qu'entre le Roi d'Angleterre et le Par-

lemenl, il devait se trouver un conseil chargé de gouverner. Mais, du moment que les Etats- Unis substituaient à l'hérédité royale le principe de l'élection, le Président était élu par le peuple pour administrer en son nom. Par conséquent, ce chef devait être seulement responsable devant ceux qui l'avaient choisi.

Ceci est si vrai que, même Hamilton, qui eût préféré la Présidence à vie, et qui donnait au chef du Pouvoir Exécutif des attributions considérables, se refusait cependant à le placer sous le contrôle d'un ministère.

Aussi, en supposant même que les attributions du gouvernement national s'accrussent aux Etats-Unis et que le Président augmentât considérablement sespouvoirs, il serait impossible d'organiser un ministère responsable, sans amener la confusion et l'anarchie. Celte innovation ne tarderait pas en effet à déplacer le centre du gouvernement ; le Congrès absorberait pour un temps la souveraineté presque entière ; mais bientôt, la démocratie en reviendrait à ses instincts, et elle redemanderait à grands cris un chef personnel, agissant et responsable.