RECOURS CONTRE LES ACTES DU PRÉFET RÉGIONAL

En principe, il n’y a pas de recours contre les circulaires ou instructions de service (1). En effet, le recours ne saurait être admis de la part des fonctionnaires, à cause du devoir d’obéissance hiérarchique. Cependant, le recours est admis dans le cas où exceptionnellement ces circulaires portent atteinte à leur situation de carrière telle qu’elle est définie par les lois ou les règlements. D’autre part, les recours des particuliers n’étant recevables que s'ils visent des décisions leur faisant grief, ne peuvent être dirigées contre les circulaires ou instructions de service, ces actes ne constituant pas pour eux des décisions susceptibles de faire grief, puisqu'il a été indiqué qu’ils n’avaient pas force exécutoire à l’égard du public. Ces actes n’intéressent pas le public qui, généralement, n’en a pas connaissance. Etrangers à l’administration, non soumis au pouvoir hiérarchique, les particuliers n’ont pas à obéir à ces ordres qui n’ont de valeur qu’à l’intérieur de la hiérarchie administrative. Mais lorsque les circulaires contiennent des dispositions réglementaires, elles peuvent être attaquées pour excès de pouvoir (Cons. d’'Et. ,5 janv. 1934, Fedel D. H. 1924. 135; 13 juin 1936; Giraud, p. 46).

Si, en principe, il n’y a pas de recours contre les circulaires, par contre des recours sont largement couverts contre les arrêtés, qu’il s’agisse de recours administratifs ou de recours juridictionnels.

Le recours gracieux, c’est-à-dire le recours de l’intéressé devant l’auteur de l’acte mieux informé, ici devant le Préfet Régional, est toujours possible, pourvu qu’un droit au profit d’un tiers ne soit pas né de l’acte du Préfet Régional.

1. J.-J. Chevallier, L’instruction de service et le recours pour excès de pouvoir, thèse Nancy, 1924.

Le Préfet Régional étant un agent étroitement hiérarchisé, tous ses actes peuvent faire l’objet d’un recours hiérarchique devant le Ministre compétent. Ce recours administratif n’est subordonné à aucune condition de délai. Son rejet donne ouverture au recours contentieux pourvu que le recours hiérarchique n’ait pas été formé après les délais impartis pour l’exercice dudit recours contentieux (1).

Indépendamment de tout recours hiérarchique, peuvent être exercés les recours contentieux : recours pour excès de pouvoir ou recours de plein contentieux devant le Conseil d'Etat ou le Conseil de préfecture suivant les cas. Ces recours tendent à obtenir soit l’annulation de l’arrêté attaqué pour incompétence, vice de forme, violation de la loi ou détournement de pouvoir, soit une indemnité pour préjudice causé (2).

1. Oubert, Le délai du recours pour excès de pouvoir, thèse Paris,

2. Sur ces questions de recours qui ne sont pas spéciales aux actes du Préfet Régional, voir notamment Alibert. Le contrôle juridictionnel de l’administration au moyen du recours pour excès de pouvoir, Paris 1926.

Il est malaisé de porter un jugement sur l’institution du Préfet Régional. L'institution est encore à ses débuts. Nous avons indiqué qu’il s’agit d’une création continue, adaptée aux mouvements de la vie provinciale et que le Gouvernement avait entendu ne pas limiter ni entraver son développement en précisant « a priori » et dans le détail, les attributions et le rôle des Préfets régionaux, tant à l’égard des administrations centrales qu’à l’égard des administrations départementales. La méthode tout en-. tière est à mettre au point et les résultats obtenus doivent permettre d’expérimenter le fonctionnement de la future administration provinciale. |

Nous avons tenu, dans cette étude, à développer les principes essentiels de la nouvelle division administrative du territoire en régions qui se superpose simplement à la division en départements. Nous savons que la mise au point complète du système donnera encore lieu à un certain nombre de textes destinés à en préciser les contours et le mécanisme. L'intérêt de la réforme actuelle des Pré- fets régionaux réside moins dans son contenu même que dans l’idée qui a présidé à sa naissance, ainsi que dans ses développements futurs qui doivent aboutir à une réorganisation administrative générale du Pays par la restauration des libertés provinciales.

Suivant les paroles mêmes prononcées par le Ministre Secrétaire d'Etat à l’Intérieur, la création des Préfets régionaux a eu pour but d'établir une transition entre « l’embrayage direct >» du Gouvernement sur les départements et la future décentralisation. Elle doit donc amener un

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renforcement de l'autorité. Cette restauration du pouvoir est un élément essentiel de la réforme à accomplir. Certains pensent que dans la recherche de cette autorité renforcée, il n’est pas absolument certain que l’institution d’un nouvel échelon s’interposant entre l'Etat et les départements constitue une amélioration susceptible de donner des résultats efficaces. En effet, ce n’est pas, disentils, dans leur rôle d’exécuteur des volontés du pouvoir central que les Préfets ont pu parfois se montrer inférieurs à leur tâche. Si des défaillances purent parfois être constatées, elles étaient dues au développement d’une dépendance nuisible à l’intérêt national, des Préfets à l’égard des élus, parlementaires ou conseillers généraux. Il suffit donc, pour restaurer l’autorité préfectorale, de la soustraire aux influences locales. En ce sens, toutes les mesures récentes prises par les pouvoirs publics à l’égard des fonctionnaires préfectoraux, notamment la loi du 2 novembre 1940 qui supprime les indemnités allouées antérieurement par les départements, contribuent à ce raffermissement du pouvoir de l’agent exécutif local. Il suffit aussi de poser le principe, et plus encore d’en assurer le respect, de la subordination aux Préfets de tous les fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans le cadre départemental. Là encore, la loi du 23 décembre 1940 sur les pouvoirs des Préfets répond à cette nécessité. Dans ces conditions, il n’était peut-être pas nécessaire d’interposer entre les Ministres et les Préfets l'échelon régional qui risque de diminuer l’autorité des Préfets départementaux. Cette critique est justifiée dans la mesure où la Préfecture régionale n’apparaît que comme un organisme de superposition et de transmission. S’il en était ainsi, l’autorité du pouvoir central ne serait ni accrue ni renforcée. Il s’ensuivrait non seulement des retards et des complications inutiles dans la solution des affaires, mais encore le développement au chef-lieu régional d’une bureaucratie nouvelle doublant celle de la Préfecture départementale. La réforme serait alors condamnée à un échec certain. Aussi est-il nécessaire de bien préciser les pouvoirs du

Préfet régional et de maintenir l’autorité des Préfets départementaux.

Sur le premier point, on doit admettre que le Préfet Régional ait le droit de clore les affaires sans qu’il soit besoin, en principe, d’en référer au Ministre. La réforme ne peut donner des résultats tangibles que si, s’inscrivant dans la ligne de la déconcentration, elle aboutit à conférer aux Préfets régionaux des pouvoirs étendus de décision. Jusqu'à maintenant on ne peut que constater la difficulté de ce transfert de pouvoirs. Nous avons montré, notamment en matière économique, la lenteur avec laquelle les administrations centrales consentaient à se dépouiller au profit de la région d’une part importante de leurs attributions. Un an après leur création, les Préfets régionaux n’ont en fait que les pouvoirs dont ils ont déssaisi les différents Préfets départementaux. On a pu dire que jusqu’à ce jour la réforme s’était traduite beaucoup plus par une concentration des pouvoirs que par une véritable déconcentration. C’est par un équilibre entre ces deux notions que l'institution actuelle du Préfet Régional recevra sa pleine efficacité et préparera utilement la future décentralisation provinciale. Ce problème comporte pour sa solution un choix des matières sur lesquelles le Préfet régional aura le pouvoir de décision.

Le premier résultat doit être de briser les entraves d’une centralisation qui fut nécessaire, maïs qui est devenue excessive. Malgré les progrès de la décentralisation au cours du XIX°* siècle, l'administration française continuait, à la veille de la guerre actuelle, à se caractériser par une central'sation très poussée pour le règlement des affaires d’ordre secondaire. Si le maïntien et le renforcement de la centralisation, surtout dans les circonstances présentes, doivent être maintenus sur le plan politique et même être renforcés par la restauration du principe d’autorité, la simplification et l’allègement de la machine administrative ne peuvent que présenter des avantages sur le plan administratif. « Un pouvoir fort n’est pas nécessairement celui « qui règle lui-même les problèmes dans toute leur minu-

« tie ». Sans pousser à l’exagération les griefs adressés à l’engorgement des Ministères, au retard apporté à la solution des affaires, aux pérégrinations interminables des dossiers, à la paperasserie et à la routine des bureaux, il faut les prendre cependant pour sérieux. Dans son cours d’économie politique, J.-B. Say cite un exemple qui a été fréquemment repris : la commune de Motteville, près d’Yvetot avait une église qui menaçait ruine. Elle entreprit les formalités nécessaires à la réparation, maïs avant qu’elles ne fussent terminées, l’église s’écroula. La commune fit alors une demande en réédification et afin de ne pas perdre de temps en attendant d’être autorisée à rebâtir elle fit couper des bois pour la charpente. Quand l’autorisation arriva, les bois étaient pourris. Un allégement des cadres centraux trop encombrés et une simplification des procédures contribueront au renforcement de l’autorité gouvernementale. En particulier, les réformes décentralisatrices faites depuis un siècle n’ont généralement porté que sur les pouvoirs de décision pour laïsser à l’écart les procédures d'exécution. On ne peut décongestionner les Ministères qu’en dotant le représentant local du pouvoir exécutif de pouvoirs d'exécution là où il a des pouvoirs de décision. L’impulsion générale, les directives et le contrôle d’ensemble doivent demeurer la tâche essentielle des administrations centrales. Pour le surplus, il faut admettre le droit pour l’administration régionale de clore les affaires

purement techniques dont l'intérêt demeure essentiellement local. N RC PR

Transfert à l’échelon régional d’une partie des attributions des administrations centrales, maïs transfert aussi d’une partie des attributions des Préfectures départementales. Ce transfert correspond au besoin d’adapter les services administratifs aux obligations nouvelles que leur crée l’évolution de Ja vie économique et l’extension des attributions de l'Etat. Concues à l’origine pour assurer la liaison entre le Gouvernement et les administrés, contrôler par le jeu de la tutelle les collectivités locales, main-

tenir la sécurité intérieure du Pays, établir et percevoir

impôt, procéder à l’exécution de grands travaux d'intérêt public, les administrations départementales ont vu leur rôle s’accroître exagérément dans le domaine économique et social. Elles ont dû faire face à ce surcroît de besogne avec des moyens souvent insuffisants et dans un cadre généralement trop étriqué. Il est donc logique de laisser au Préfet départemental les attributions qu’il détient comme représentant de l'Etat dans l’ordre politique et administratif et de confier à l’échelon régional les réalisations économiques, sociales, intellectuelles, qui nécessitent une circonscription plus vaste et mieux adaptée. La région, envisagée ainsi, pourra et devra faire œuvre utile et féconde.

Mais le problème le plus actuel de cette réforme et de ce regroupement des services reste celui du maintien de l’autorité : autorité de l'Etat et autorité des Préfets.

Il est évident qu’il ne peut s’agir de démembrer la puissance publique au profit des provinces, ni de faire renaître l'esprit de particularisme que la royauté eut tant de mal à contenir. La centralisation du pouvoir politique, le contrôle supérieur des Ministres au point de vue administratif demeurent des précautions indispensables à la sauvegarde de l'unité du Pays.

D'autre part, l’autorité des Préfets, qui demeurent les représentants directs du pouvoir central auprès des populations, ne doit en rien être diminuée par l'existence audessus d’eux d’un Préfet Régional et plus tard d’un Gouverneur. C’est une vérité que si l’on gouverne de loin, on n’administre bien que de près. Or, le Préfet est sur place et très rapproché des administrés. Exerçant son autorité dans une circonscription d’étendue limitée ,il peut et doit la bien connaître. Le grand principe qui a guidé la révolution lorsqu’elle a créé le cadre départemental est toujours d'actualité. Pour que les agents dont la mission est de faire sentir l’action du pouvoir central sur tous les points du Pays puissent exercer leurs fonctions avec réalité et efficacité, il importe que leur autorité soit toujours présente à tous les points du territoire et qu’elle se maintienne

intacte sur l’ensemble des fonctionnaires du département. En particulier, l'institution dans les domaines de la propagrande, de la jeunesse, de la famille et de la santé, par exemple, de fonctionnaires dont l’action s’exerce souvent dans un cadre plus vaste que le département peut poser un problème de relations entre le Préfet et ces divers délégués régionaux. S’il est nécessaire de laisser à ces derniers une certaine indépendance, il est non moins indispensable pour le maintien de l’autorité préfectorale, que le Préfet, seul représentant du Gouvernement, n’ignore rien de l’activité de ces délégués sous toutes les formes qu’elle peut revêtir. De même, la création de nombreux organismes dans le cadre de l’organisation professionnelle, dont les directeurs responsables ont le caractère mixte d’agents de la puissance publique et de simples représentants de la profession, pose un problème semblable. Dans la mesure où l’activité de ces organismes s’exerce dans le cadre du département, une tutelle du Préfet est nécessaire pour assurer à la fois le respect de l’autorité préfectorale et une coordination utile entre ces organes nouveaux et les services publics anciens.

Ce respect et ce raffermissement de l'autorité préfectorale est d'autant plus nécessaire que le circuit entre l’autorité et le peuple exige des contacts fréquents entre l’administration et les populations. Cette liaison, assurée, sous le régime de la démocratie parlementaire, par les élus, sénateurs, députés, conseillers généraux, est réalisée sous un régime autoritaire par les représentants directs du pouvoir central en province. Il apparaît que seule l’administration préfectorale est à même de jouer ce rôle dintermédiaire entre le pouvoir et la population. La multiplication des contacts personnels des administrateurs préfectoraux avec les administrés par des visites dans les communes rétablit la liaison entre l’opinion et le pouvoir administratif ou gouvernemental. Les principes autoritaires du nouvel ordre constitutionnel de l'Etat français imposent d’une façon impérieuse l’existence d’une hiérarchie à la fois rigoureuse et logique du haut en bas de échelle administrative. La Société a besoin de cadres.

Ces cadres sont fournis par la hiérarchie préfectorale : Préfet Régional, Préfet départemental, Sous-Préfet. C’est pourquoi il semble que non seulement le maintien de l’arrondissement, mais encore le rétablissement des plus importants d’entre eux, supprimés en 1926, apparaisse comme l’une des mesures susceptibles d'éviter l’isolement de l’administration et de la population et de rétablir le contact entre elles. Dans cette voie, d’ailleurs, une loi du 16 septembre 1941 a créé un échelon intermédiaire entre les Sous-Préfectures et les communes. Cette loi, par l’institution d’agents administratifs cantonaux, tend à faire jouer un rôle administratif aux cantons qui, jusqu'ici, se présentaient surtout comme une circonscription judiciaire. Dans leur tâche difficile d’administrateurs communaux, les Maires pourront recevoir une aide efficace de la part de ces agents si, dans la mesure où le problème de leur recrutement étant résolu, on trouve sur place les hommes ayant une certaine consistance et une certaine autorité pour s’imposer auprès des administrateurs communaux.

On retrouve en définitive le problème de toujours : celui du choix des hommes. Ce choix sera particulièrement important et difficile lorsqu’il s’appliquera aux Gouverneurs des provinces futures : « On leur demandera, écrivait « M. Joseph Barthélemy, d’avoir le sens politique, l’au- « torité jointe à la souplesse, le maniement des hommes, « le tact diplomatique, l’intelligence des questions écono- « miques, le sentiment des problèmes sociaux ». Ce choix est l’une des conditions essentielles du succès non seulement de la réforme actuelle des Préfets régionaux, mais encore de la réorganisation politique et administrative d'ensemble du Pays.

L’autre condition est la foi dans les destinées françaises. Au-dessus des réalisations techniques, il y a la primauté du spirituel. Aucune réforme n’a de chances de durer lorsqu'on doute de ce que l’on fait. En ces heures difficiles, il importe plus que jamais de croire en la France et de consacrer ses forces à son relèvement et à la sauvegarde de son unité morale. C’est à la fois le langage de la raison et celui du cœur : c’est un langage bien français.

Vu : Le Doyen, Vu : Le Président de la Thèse, C. RIPERT. L. ROLLAND.

Vu et Permis d'imprimer.

Le Recteur de l’Académie de Paris, Gilbert GIDEL.