APPLICATIONS DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ DANS LE DROIT PUBLIC
I. De l'égale admissibilité de tous aux emplois publics. — IT. L'Electorat.— Universalisation du suffrage politique. — Il. L'Electorat /suile). Proportionnalité du suffrage politique. — IV. L'Eligibilité.
Aux individus ainsi instruits et éduqués, quels droits doivent être accordés ? À cette question, la règle de l'égalité répond que tous les individus doivent avoir les mêmes droits, jouir des mêmes prérogatives ; par suite, les diverses facultés spécialement connues sous l'appellation de « droits individuels » ou de « libertés individuelles » doivent être également accordées à tous ; liberté individuelle proprement dite, inviolabilité du domicile, liberté de conscience et des cultes, liberté du travail, liberté d'enseignement, liberté de la presse, liberté de réunion, droit d'association, droit de propriété, droits politiques, appartiennent également à tous. Pour préciser le sens du mot « égalité », quand il s'agit de Pattribution de droits aux individus, il suffira d'examiner à quelles conséquences précises aboutit la règle égalitaire en ce qui concerne l’admissibilité aux emplois publics, le droit de vote et celui d'éligibilité.
C’est une règle essentielle de notre droit public que celle de légale admissibilité de tous aux emplois publics; elle a été inscrite dans la plupart de nos Déclarations des droits. On la justifie généralement
en disant que la fonction publique étant un avantage, tous les citoyens ont un droit égal d'y participer. Nous disons au contraire que les fonctions publiques ayant pour objet la gestion des intérêts publics, l'Etat a pour devoir essentiel de n'en confier l'exercice qu'à ceux qui sont capables de les bien remplir; qu'il ne peut, par suite, éliminer systématiquement une classe quelconque de citoyens parmi lesquels peut-être quelques-uns seraient plus aptes que d'autres.
Tout le monde peut également être admis dans les cadres de lPadministration, peut également devenir fonctionnaire public. Ni la naissance, ni la profession, ni la pauvreté, ni la religion ne peuvent étre une cause d'exclusion.
Il existe cependant, quelques incapacités dont la reconnaissance ne viole pas le principe d'égalité. Les étrangers ne collaborent pas, au moins d'une facon aussi étroite que les nationaux, à l’interdépendance sociale ; les liens sont plus lâches, qui les unissent aux nationaux des autres pays. Leur exclusion des emplois publics s'explique très naturellement. De même, celle des indignes. Ils ont été condamnés à certaines peines parce qu'ils ont violé diréctement et gravement les devoirs que leur impose linterdépendance sociale. Il est juste qu'ils n’en profitent pas. Enfin la Société doit exclure tous ceux qu'une incapacité mentale mettrait dans l'impossibilité de gérer les intérêts publics.
La loine doit pas seulement exclure les incapables ; elle ne doit admettre que les plus capables. À mesure que croit la complexité de la vie moderne, à mesure qu'augmentent les attributions de l'Etat, la gestion des affaires publiques devient plus délicate et plus difficile ; il importe de n'admettre à participer à cette gestion que les individus les plus aptes.
Comment se fera ce choix ? Sous l’ancien régime, on pratiquait un systême indiciaire; au début, les emplois publics étaient réservés à la noblesse; puis le roi les
vendit ; la naissance et la richesse étaient Îles seules preuves de capacité. Le systême n'était point si insuffisant qu'au premier abord il Île parait. Nobles et riches, dispensés par leur naissance ou leur fortune de se préoccuper de la gestion de leurs intérêts particuliers, avaient tout loisir de se préparer et de s’'adonner à l'administration des intérêts publics. Il était cependant très imparfait. Outre qu'il ouvrait souvent l'accès des carrières publiques à des. incapables, il excluait de ces mêmes carrières des individus qui y auraient pu rendre des services. Or, c’est le devoir le plus strict de l'Etat de ne laisser perdre aucune activité. Tout individu doit recevoir dans la société la fonction par laquelle il peut le plus utilement concourir au bien commun. C’est pourquoi on rejette aujourd'hui toute présomption de capacités et on se base uniquement sur le mérite personnel du candidat. Comment ce mérite peut-il être le plus sûrement mis en lumière? Comment en cette matière légalité des citoyens peut-elle être le plus sûrement sauvegardée ?
Des divers systêmes de désignation pratiqués, aucun n’est pleinement satisfaisant.
Certains fonctionnaires sont élus. Peut-on attribuer à un Corps électoral quelconque une compétence sérieuse pour discerner entre les candidats le plus méritant? Même en supposant un corps électoral aussi soigneusement choisi que possible, en le supposant aussi éduqué, aussi restreint qu’on le voudra, il n’est pas possible de croire un instant qu'il puisse à la fois se faire une idée exacte et de la compétence véritable qu'exige l'emploi dont il s’agit et de la valeur individuellé des différents candidats. L'élection doit être bannie comme mode de désignation des fonctionnaires.
D’autres fonctionnaires sont directement nommés. Y a-t-il des chances que ce soient les plus aptes ? Même en mettant toutes les questions personnelles de côté, d'influence, de relations ou de coterie, en admettant
que l’agent chargé de la nomination s’entoure de tous renseignements, et prenne la décision que lui impose son enquête, son choix peut être médiocre, Il peut arriver que lui-même manque de compétence pour apprécier et les aptitudes qu’exige la fonction, et les aptitudes des divers candidats. On ne peut conserver la nomination directe, qu’à la seule condition que l'agent investi du droit de nommer ait sous sa dépendance directe celui qu'il a choisi, et qu'il en soit personnellement responsable.
Beaucoup de fonctionnaires enfin sont désignés à la suite d'un concours. Ce mode est généralement préférable. Il ne présente pas les inconvénients de l'élection, car le jury est infiniment plus réduit et peut être judicieusement choisi, ni ceux de la nomination, car les chances d'erreurs sont moindres, lexamen du candidat étant plus poussé.
On lui adresse cependant un reproche, celui d'aboutir souvent à désigner comme le plus apte le candidat qui sait, au jour de l'examen, le plus de choses, mais non point celui qui plus tard, par envergure de ses facultés et la largeur de ses vues, rendra le plus de services à la collectivité. Ce reproche n’est fondé qu'en partie, ou plutôt il est mal dirigé. Si le concours aboutit trop souvent à une désignation injustifiée, c'est que le programme est imparfaitement rédigé ou trop chargé, ou que le jury en a mal compris l'esprit. En lui-même, le concours judicieusement organisé et sagement mis en œuvre, échappe à toute critique.
Mais il présente une sérieuse difficulté : le choix du gouvernement, malgré le concours, va-t-il rester libre? Le gouvernement sera-t-il tenu de permettre à tous les citoyens de prendre part au concours ? Le concours passé, sera-t-il tenu de nommer tous ceux déclarés aptes, et de ne nommer que ceux-là? On admet généralement que le gouvernement doit avoir, en une certaine mesure, les mains libres, que l'initiative de l'agent chargé
de la nomination ne doit pas être supprimée et que la loi doit lui laisser un certain pouvoir discrétionnaire d'appréciation (1).
À Fappui de cette opinion, on fait valoir d’abord que si le gouvernement n'avait aucun pouvoir d'appréciation, il serait possible à une classe ou à une secte de citoyens de s'emparer de toute une catésorie de fonctions, et que cet accaparement serait nuisible à la liberté des citoyens. M. Hauriou affirme que c'est l'essence du gouvernement de jouer le rôle d’arbitre entre les diverses forces sociales, de maintenir constamment un certain équilibre entre ces forces, et qu'il ne peut assurer cet équilibre, que s’il est, en une certaine mesure, le maitre de choisir et d’exclure les fonctionnaires.
Ce raisonnement ne parait pas concluant. Il est bien peu probable que sous un régime de concours sainement organisé et qui impose à tous les candidats, pour pouvoir se présenter, l'obligation absolue de remplir certaines conditions de capacité déterminées, il soit loisible à une classe de citoyens de s'assurer le monopole de certaines fonctions. Surtout l'argument de M. Hauriou ne vaut point contre ce principe que le bien public exige impérieusement que ce soientles plus méritants, parmi ceux qui les sollicitent, qui obtiennent les emplois publics. L'Etat, de par les principes de l'interdépendance sociale, doit permettre à tous les citoyens d'accéder aux fonctions publiques et il ne peut déterminer son choix que d’après leurs mérites personnels mis en lumière par le concours.
On fait valoir un second argument : on dit que si le concours permet de désigner celui des candidats qui est intellectuellement et scientifiquement le plus capable d'occuper une fonction déterminée, la moralité de ce
(1) Hauriou, Droit administratif, p. 38; Jèze, Rev, du Droit public, 1904, p. 519.
candidat échappe au jury, ainsi que l'esprit dans lequel il est probable qu'il remplira sa fonction ; que le gouvernement ne peut ni ne doit se désintéresser d’une pareille question ; qu’il ne doit pas permettre à un fonctionnaire, quelles que soient ses aptitudes professionnelles, duser de l'autorité dont il est investi pour contrecarrer l’action gouvernementale ; qu’il doit maintenir une certaine unité de vue entre tous les fonctionnaires et que ceux-ci ne peuvent pas servir fidèlement un régime, quand ils le réprouvent. Cela n’est point inexact. Mais d'une part, le fonctionnaire qui manquerait au devoir que lui impose la fonction qu'il a acceptée, tomberait sous le coup d’une peine disciplinaire. Le gouvernement ne serait pas désarmé. Il vaut mieux avoir à sévir contre un fonctionnaire qui violerait ses devoirs que d’exclure préventivement des fonctions publiques un candidat qui peut-être y rendrait de très brillants services, et dont on n’est jamais sûr que plus tard il manquera à ses devoirs de correction vis-à-vis de l'autorité publique. En second lieu, en demandant la généralisation de la pratique du concours, on ne demande point qu'un concours soit établi à l'entrée de toutes les carrières publiques. On admet la nomination directe dans certains cas, notamment dans ceux où l'agent chargé de la nomination parait, de par ses fonctions, apte à faire un choix judicieux et où il est responsable pérsonnellement de ce choix. La loi peut bien confier au gouvernement seul Île choix de certains fonctionnaires; mais dès linstant qu'elle décide qu’un emploi sera donné au concours, cette disposition doit lier le gouvernement et celui-ci ne doit plus pouvoir ni exclure un candidat du concours, ni nommer un titulaire autre que celui qu'a désigné le jury. Par suite, tout individu ainsi arbitrairement exclu du concours ou du bénéfice du concours doit avoir un recours pour faire annuler la décision qui lui fait grief. Ainsi l’exige impérieusement la règle
de l’égale admissibilité de tous aux emplois publics.
Les solutions actuelles de la législation et de la jurisprudence sont loin d'être conformes à cette conclusion théorique. On se rappelle que la plupart des règlements qui régissent les concours à Pentrée des carrières publiques permettent à l’agent chargé de la nomination d'exercer sur les candidats un contrôle très étendu. Dans la plupart des cas, aucun recours n’est possible de la part du candidat exclu. Une pareille situation est contraire au principe de légale admissibilité de tous aux emplois publics. Tous les citoyens ne sont pas égaux devant la loi, puisqu'il appartient au gouvernement d’en exclure quelques-uns, puisqu'il lui est permis de baser son choix sur des motifs autres que le mérite des candidats.
Il serait nécessaire, pour assurer plus de réalité au principe d'égalité, de déterminer législativement ou réglementairement pour chaque fonction publique mise au concours, les conditions précises d'âge, de diplômes, de moralité à exiger des candidats. Tout candidat qui remplirait ces conditions aurait le droit de participer au concours et, déclaré admissible, d’être nommé à son rang de classement; tout candidat, qui ne satisferait pas aux conditions requises, serait obligatoirement exclu du concours. Le pouvoir de l'agent se bornerait à la comparaison des titres présentés avec les titres exigés. De plus, pour permettre au candidat écarté du concours de. soumettre son exclusion à l'appréciation de la juridiction contentieuse, les motifs qui ont dicté à l'agent sa décision devraient figurer dans celle-ci.
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On sait en quoi consistent actuellement en France les règles qui régissent le suffrage politique; tous les Français mâles, remplissant certaines conditions d'âge,
de domicile, de moralité, disposent également d’une voix dans les collèges électoraux. Ces règles sont-elles conformes aux principes de linterdépendance sociale, tel que nous les avons exposés? Il nous parait que non. Il nous semble, en premier lieu, que la solidarité par similitude exige que le droit de suffrage soit accordé à un plus grand nombre d'individus, c’està-dire soit véritablement universalisé ; il nous semble, en second lieu, que la solidarité par division du travail exige que le droit reconnu à tous soit accordé à certains plus largement qu’à d'autres.
La règle de droit basée sur l’interdépendance sociale exige-t-elle que la loi positive reconnaisse à tous le pouvoir de participer à la puissance politique ? C’est une question d'époque et de civilisation ; cela dépend de l’état politique et social d’une nation à un moment donné. À une certaine époque, au début de l’évolution politique des sociétés, la consultation du peuple par les gouvernants peut n'être point obligatoire pour ceuxci. Mais un fait s'impose: dans chaque pays, un nombre de plus en plus grand de personnes à un pouvoir reconnu de décision ou d'élection. « Dans tous les pays civilisés, la puissance politique tend de plus en plus à appartenir au plus grand nombre » (1). Légitime ou non ce fait est universel et il faut l'accepter tel quel. Il appartient seulement à la loi de déterminer les conditions dans lesquelles peut se faire cette accession du plus grand nombre à la puissance politique. Dans cette réglementation, comme en tout autre matière, la loi reste subordonnée à la règle de droit, c’est-à-dire qu’elle doit s'inspirer des obligations que lui impose l’interdépendance sociale et tendre à la réaliser le plus complètement possible.
Doit-elle donc, de par linterdépendance sociale,
(1) Duguit, L'Etat, les gouvernants et les agents, p. 56.
accorder à tous la prérogative de prendre part à la gestion des affaires publiques ? Dans létat actuel de la civilisation, il faut répondre nettement que oui. Tous les individus qui composent aujourd'hui les groupements sociaux participent plus ou moins utilement, mais enfin participent, à la réalisation du but social ; tous, avec des capacités différentes, avec plus ou moins d'application, plus ou moins de succès, agissent et se développent, et apportent à l’œuvre commune leur part de production. Bien plus, les hommes actuellement ont tous une conscience plus ou moins nette de cette collaboration nécessaire ; tous sentent ou savent qu’ils ne peuvent vivre qu'en commun, que leurs intérêts sont liés, qu’ils seront d'autant plus heureux que l'interdépendance sociale sera plus étroite et mieux respectée : tous aujourd’hui ont un minimum de conscience sociale ; il est donc nécessaire d'accorder à tous un bulletin de vote.
Les exceptions à cette règle doivent être très rares : le nombre de ceux à qui la loi refuse le pouvoir de voter doit en être aussi réduit que possible, et ce refus ne peut être prononcé que pour des motifs très sérieux. Il s’en faut cependant que la législation française accorde à tous les individus le droit de suffrage politique ; les exceptions admises par la loi française sont beaucoup trop nombreuses.
En premier lieu, ne votent que les hommes: les femmes sont exclues du suffrage politique. Même dans la doctrine généralement admise aujourd'hui qui voit dans l’électorat à la fois un droit et une fonction, cette exclusion ne se comprend pas. Considéré comme un droit, l'électorat est inhérent à la personne humaine et toute personne humaine, indépendamment de son sexe, doit être reconnue titulaire d’un pareil droit. Considéré comme une fonction, son existence peut être, certes, subordonnée à certaines conditions de capacité ; mais sur quoi le législateur s’appuirait-il pour penser que
D'ÉGALITÉ DANS LE DROIT PUBLIC 195 les femmes, parce que telles, sont incapables de comprendre ladministration publique et d’opiner dans les assemblées électorales ?° S'il considérait l'électorat exclusivement comme une fonction, on admettrait qu’il n’accordät pas à toutes les femmes le droit de vote; mais qu'il exclue systématiquement de la cité politique toutes les femmes, par cela seul qu'elles sont femmes, cela ne se peut admettre.
A fortiori, avec les principes que nous avons posés, doit-on investir les femmes du pouvoir de :voter. Ne participent-elles pas, comme les hommes, à l’interdépendance sociale ? Ne supportent-elles pas les mêmes charges qu'eux? Ne sont-elles pas, autant qu'eux, intéressées à la bonne marche des affaires publiques ? En échange des services que leur rend la société, ne lui en rendent-elles point?
: On objecte que «depuis les origines mêmes de l’humanité, une division naturelle du travail et des fonctions s’est établie, perpétuée et constamment accentuée entre les deux sexes. A l'homme sont échus la vie publique et les fonctions qui s’y rapportent; à la femme appartient la garde et le soin dn foyer domestique et la tâche capitale de la première éducation des enfants ». (1) Admettons, bien que depuis un demi-siècle surtout, la différenciation des tâches d’après les sexes, loin de s'accentuer, tende au contraire à s’atténuer, que lobservation du savant auteur soit exacte, peut-elle légitimer la privation pour les femmes du droit de voter? De ce que celles-ci rendent à la société des services différents de ceux que lui rendent les hommes, comptera-t-on pour rien ces services? De ce que la sphère d'activité de la femme est différente de celle de l'homme, s’ensuit-il que, dans cette sphère, la femme ne coopère pas, autant que l’homme dans la sienne, à l’interdépendance sociale ? Cette coopération, qui a amené le légis-
(1) Esmein, Eléments de Droit constitutionnel, p. 271.
lateur à accorder le pouvoir de voter aux hommes, ne peut-elle aussi bien justifier l’octroi de ce même pouvoir aux femmes ?
M. Esmein ajoute : « Faire entrer les femmes aujourd'hui dans la vie publique, ce serait introduire, sans aucune utilité, des éléments de trouble dans l’organisation politique ». C’est précisément là la question. Est-ce si inutile qu’on veut bien le dire, au point de vue de l’interdépendance sociale, que de consulter les femmes sur les questions d'intérêt général? Elles ont autant d'intérêt que les hommes à la bonne gestion des affaires publiques. Les taxera-t-on d’incompétence ? Si la loi exigeait, pour accorder le pouvoir de voter, un certain degré de capacité, à combien d'hommes ne devrait-elle pas refuser ce pouvoir ? On affirme, il est vrai, que les femmes sont naturellement portées à juger les choses et les gens d’une façon différente de celle dont usentles hommes ; mais c’est précisément parce qu’elles risquent d’avoir un avis différent qu’il importe de le leur demander. (1)
La loi prive encore du droit de vote les enfants : il faut être âgé de 21 ans pour voter. Cette exclusion estélle légitime? Il est permis de se le demander. Les enfants en effet, au moins dans lPâge adulte, collaborent à l'interdépendance sociale. Cela conduirait à leur ouvrir le droit de vote dès cetâge. Mais peut-être leur collabora-
(1) En pratique, cette accession des femmes au droit électoral ne devrait pas, semble-t-il, être opérée d’un seul coup; il faudrait pro- .céder par étapes. Cf. dans ce sens la proposition de loi de M. Dussaussoy tendant à accorder aux femmesle droit de vote dans les élections aux conseils municipaux, d'arrondissement et aux conseils généraux. (J. 0. Chambre Doc. parlement. $. 0:1906, p. 1844). — Il y a, d'ailleurs, une tendance très nettement marquée dans les Etats civilisés modernes à accorder aux femmes l'électorat politique. L'Angleterre et ses colonies, la plupart des Etats de l’Union américaine, l'Islande, les pays scandinaves, reconnaissent aux femmes, dans des conditions variables et dans de plus ou moins grandes proportions, l'électorat aux conseils locaux. Dans le Wyoming, la Finlande, la Suède, les femmes ont les mêmes droits électoraux" que les hommes.
tion est-elle trop instinctive; peut-être n’en ont-ils pas une conscience suffisante. La participation à la puissance politique en effet n'est pas seulement attachée au fait de l’interdépendance, mais aussi à la conscience que prennent les hommes de cetteinterdépendance.Ilsemble done qu'on doive attendre, pour lui permettre de voter, que l’enfant non seulement ait atteint l’âge de discernement, mais aussi ait manifesté une certaine capacité de raisonner, qu'il ait véritablement acquis une conscience d'homme. Peut-être, pour ces diverses raisons, l’âge de 21 ans est-il trop tardif, et devrait-on adopter celui de 18 ou 19 ans.
La loi française exige encore, pour accorder le droit de voter, la justification d’un domicile légal ou d’une résidence de six mois. C’est un minimum de garantie que prend la société, dit M. Esmein; elle veut être sûre que celui à qui elle reconnait le droit électoral lui appartient véritablement et fait partie de ses cadres réguliers ; elle n'exclut que les vagabonds et les nomades. (1) On peut se demander si cette garantie est bien indispensable : la société pourrait s'assurer de lidentité et de la moralité de ses membres, d’après d’autres signes que le domicile. Du fait qu'un individu s’est déplacé et qu'il ne se trouve pas, à l’époque d’une élection, dans la circonscription électorale où il est domicilié, en résultet-il qu'il ne collabore plus à l’interdépendance sociale, qu'il ne supporte plus les charges communes à tous ? Les intérêts généraux ne sont-ils pas les mêmes à Marseille et à Lille ? Il semble donc, qu'au moins en ce qui concerne les élections générales, l'électorat politique doive être accordé indépendamment de toute condition de domicile ou de résidence (2). Quant aux élections régionales et locales, ce serait une excel-
(1) Esmein, op. cit., p.273.
(2) Cf. Proposition de loi de J. Guesde tendant à assurer l’universalité du vote dit universel (J. O. Chambre, Doc. parlement. 1894 p. 337),
lente mesure d’instituer lé vote par correspondance (1).
Reste une dernière cause d'exclusion : c’est l’indignité. Celle-ci se justifie d'elle-même et doit être pleinement acceptée. Il est évident que les individus qui se sont insurgés contre l’interdépendance sociale, ne peuvent bénéficier des prérogatives qui en découlent.
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Du fait de lasolidarité sociale par similitude, nous avons déduit cette nécessité d'accorder à tous les individus qui collaborent à cette solidarité le pouvoir de voter. Il faut aller plus loin maintenant, et du fait de la solidarité par division du travail, déduire cette nécessité d'accorder à chacun un pouvoir de voter différent, suivant l’'importance de sa coopération à l’interdépendance sociale.
Tous les individus collaborent à l’interdépendance sociale, mais ils n’y collaborent pas tous également. Leurs capacités et leurs aptitudes sont diverses: les uns sont plus aptes que les autres à comprendre les affaires publiques et à donner sur leur gestion une opinion fondée et réfléchie. De même, diffèrent les charges sociales : les uns, par suite de leur activité et de leur talent, ont acquis une fortune importante et supportent une part plus considérable que les autres des dépenses publiques. De même enfin varient les services que rendent à la société les individus.
Reconnaître à tous un pouvoir égal de voter apparait par suite comme contraire, au premier chef, à la solidarité par division du travail. Les individus sont obligés par la règle de droit de collaborer à la solidarité sociale d’autant plus activement que cette collaboration a plus de chance, par suite de leur capacité ou de leur situa-
(1) Cf. Proposition de loi de M. Simonet tendant à autoriser les électeurs absents de la commune à voter par CORRE (J. O. Chambre. Doc. parlement. $S. E. 1907, p, 269).
tion sociale, d’être plus fructueuse. Tous ont un minimum de conscience sociale qui les rend aptes à voter, mais beaucoup ne possèdent pas seulement ce minimum, beaucoup sont susceptibles de comprendre et de gérer les affaires publiques : leur accorder une influence prépondérante est le seul moyen de faire prospérer ces affaires, par suite, de développer l’interdépendance sociale. De même donc que les individus sont tenus de mettre leurs aptitudes diverses au service des affaires publiques, de même la loi positive est obligée d'accorder aux plus aptes un pouvoir de voter plus considérable, soit une ou plusieurs voix supplémentaires. On aboutit ainsi à la condamnation du suffrage égalitaire, où chaque citoyen dispose uniformément d'une voix, et à l'institution du vote plural, d’après laquelle les citoyens ont d'autant plus de voix que l'Etat les suppose plus capables de bien gérer les intérêts public : l'influence politique de lélecteur doit être proportionnée à sa compétence politique.
Il s’en faut de beaucoup, certes, qu’une telle conclusion soit généralement acceptée : le suffrage universel égalitaire rallie aujourd’hui la plupart des opinions et est presque uniquement usité dans les Etats modernes. Les arguments cependant qu’on fait valoir pour le justifier sont inadmissibles, pas plus que ne sont décisives les objections qu'on oppose au vote plural.
On dit en faveur du suffrage égalitaire que c’est une de ces idées simples qui se font accepter d'emblée : elle présente ce caractère que d'avance elle ne favorise personne et met tous les votants sur le même pied. (1) C’est précisément ceci qu'on doit lui reprocher, de mettre sur le même pied des votants de si inégale valeur.
M. H. Michel a senti la faiblesse de cette justification du suffrage égalitaire et il en a présenté une autre:
(1) Esmein, op. cit., p. 225.
200 CHAPITRE lI.—APPLICATIONS DU PRINCIPE
l'universalité du suffrage, d’après cet auteur, se justifie par l'égalité mathématique des unités sociales (2). Eten effet, si cette égalité existait, elle imposerait l'égalité du suffrage ; mais elle n'existe point; tout au contraire, les unités sociales ont chacune une valeur propre, différente de celle des autres. Bien loin donc «qu'une égalité prétendue des unités sociales conduise à l'égalité du suffrage, l'inégalité réelle de ces unités doit conduire à l'inégalité du suffrage.
Au vote plural, on oppose ce fait que le suffrage égalitaire existe en France depuis cinquante ans et que l’impossibilité de le réformer doit faire a priori écarter tout système opposé. Pratiquement, en France, dit M. Charles Benoist, le vote plural est impossible : depuis cinquante ans, les hommes sont égaux de par la loi, en politique. « Pour Phomme d’État, le fait naturel, l'inégalité, est périmé après cinquante ans par le fait légal, artificiel : l'égalité. Contre l’admission du vote plural, il ne faut point d'autre argument. » (2) En 1897 cependant, M. Charles Benoist écartait le vote cumulatif qu’il qualifiait « d’expédient médiocre. » Il rejettait de même le vote multiple, « forme usée. qui rompt l'égalité des votes dans le suffrage universel » (31. Nul n’ignore que cette raison a cessé cependant d’être convaincante pour M, Charles Benoist, et qu’il admet à présent le vote cumulatif, bien que ce vote rompe l'égalité mathématique des suffrages. Si cet argument ne ne vaut plus contre le vote cumulatif, il ne doit pas valoir davantage contre le vote plural.
On reproche, en outre, à ce système de vote d’être un «souvenir inconscient des régimes électoraux d'autrefois » et de tendre à substituer le nombre des enfants et l'importance de la propriété à «la volonté,
(2) Doctrine politique de la Démocratie, p. 48. (2) L'organisation du suffrage universel, p. 101. (3) Id. p. 115.
à l'intelligence, à la responsabilité de la personne humaine » (1). Ce reproche ne porte pas. I ne s'agit pas de substituer divers éléments à l'intelligence et à la responsabilité de la personne humaine, mais de les V superposer. La volonté, l'intelligence se retrouvent dans chaque personne humaine, c'est pourquoi on attribue d'abord une voix à chaque personne ; mais elles S'y trouvent à des degrés différents, beaucoup plus développées chez les uns que chez les autres ; il est juste, il estutile, dans Pintérêt de tous, que la loi accorde à ceux-là une participation à la puissance politique plus importante qu'à ceux-ci. Les divers éléments dont il s'agit ne sont point substitués à l'intelligence et à la volonté; ils sont pris simplement comme la preuve, l'indice d’une intelligence ou d’une volonté supérieures.
On dit enfin que l'institution du vote plural soulèverait de telles difficultés d'application qu'il serait presque impraticable ; qu'en tout cas, il ne pourrait fonctionner sans comporter une immense part d’arbitraire. L'inégalité est pleine d’inégalité : comment régler la progression des voix ? D’après l'échelle des valeurs ? Comment dresser cete échelle ? Avec quels éléments et sur quels signes ? Et M. Ch. Benoist s'attache à démontrer qu'aucun des éléments de pluralité qu’on propose habituellement ne peut être admis : la propriété serait « un cens hypocrite », — l'instruction aboutirait à un mandarinat ; d’ailleurs, l'égalité de erade ne garantit pas l'égalité de savoir et de mérite ; de plus, il n'y a entre l'instruction et léducation politique nul rapport fixe et nécessaire ; — la position sociale enfin, qui est plus compréhensive que la fortune et l'instruction et qui les englobe, serait presque impossible à déterminer : il faudrait la décomposer en ses éléments et trouver le signe extérieur de chaque
(1) Deschanel. Discours prononcé à la Chambre des députés, le 21 octobre 1909.
élément et son coefficient ; il faudrait ensuite déterminer la progression elle-même, c’est-à-dire le rapport de la position sociale, et, ce rapport déterminé, Pexprimer arithmétiquement.
Ces arguments ne nous convainquent pas. Certes, l'établissement du vote plural comporterait une certaine difficulté et une certaine part d'arbitraire. Mais quelle institution n'en comporte pas? Doit-on ne point rechercher la solution évidemment utile d'un problème, pour ce seul motif qu'elle est difficile à trouver ? Dans toute réglementation, il existe nécessairement une part d’arbitraire. Evidemment, on ne voit pas pourquoi quatre voix plutôt que deux à tel diplôme ou tel chiffre de fortune. Mais voit-on davantage pourquoi on fixe à 21 ans plutôt qu’à 20 ans ou 22 l’âge de la majorité politique ? On ne se flatte pas d’ailleurs de réaliser en pratique par le vote plural une relation rigoureusement exacte et constante entre les capacités politiques et le nombre des voix ; on se propose seulement de réaliser une certaine somme de justice : une solution suffisamment approchée vaudrait mieux que le système actuel.
D'ailleurs, la fortune et l'instruction ne sont pas les seuls éléments qui doivent entrer en ligne de compte pour apprécier la position sociale des individus. Bien d’autres doivent être envisagés : l’âge, l'habitation, l'épargne, la qualité de chef de famille, etc. En ce qui concerne Spécialement ce dernier élément, il est impossible de mettre sur le même pied, au point de vue de Pinterdépendance sociale, les célibataires et les pères de famille : il est évident, a priori, que ces derniers, parce qu'ils sont moins prêts à faire des dépenses improductives et parce que leur: activité étant plus stimulée, sera plus développée, contribueront davantage à laccroissement de l’interdépendance. D'autre part, les enfants à qui il ne semble pas qu’on doive accorder l'électorat avant 18 ou 19 ans, sont
cependant des êtres humains, participant et coopérant à l’interdépendance sociale : il est équitable que leur pére, jusqu'à ce qu'ils aient atteint l'âge où l'électorat leur est accordé, soit investi d’un pouvoir de voter supplémentaire.
La loi ne doit pas seulement tenir compte de tous ces éléments ; elle doit les combiner : elle ne doit pas en effet attribuer un suffrage supplémentaire à un citoyen par cela seul qu'il a un certain minimum de fortune ou qu'il a atteint un âge déterminé ou qu'il est muni de tel diplôme universitaire. En particulier, si elle accordait un droit de vote plus étendu à la seule fortune, les adversaires du vote plural auraient quelque raison d'accuser ce système de revenir au suffrage censitaire et de violer la règle de légale admissibilité de tous aux emplois publics. Elle doit exiger la réunion de deux ou plusieurs éléments de pluralité dans le même individu, pour lui attribuer une ou plusieurs voix supplémentaires : on ne doit pas hésiter, par exemple, à accorder nne voix supplémentaire à tel citoyen qui, âgé de 30 ans et propriétaire de 10,000 fr. de rentes, est en même temps titulaire d’un diplôme de lenseignement supérieur.
C’est la solution qu'a adoptée la Constitution belge : l'age de 35 ans, la qualité de chef de famille, le fait de payer à l'Etat au moins 5 fr. de contribution personnelle sur l'habitation, ces trois circonstances réunies valent une voix supplémentaire. L'âge de 25 ans et le fait, ou bien d’être propriétaire d’un immeuble estimé au cadastre au moins 2,000 fr., ou bien d’être titulaire depuis deux ans au moins soit d’une inscription au Grand Livre de la Dette publique soit d'un carnet de rente belge à la Caisse d'épargne d'au moins 100 fr. de rente donnent une voix supplémentaire. — Ont deux voix supplémentaires les citoyens âgés de 25 ans, qui sont porteur d’un diplôme de Penseignement supérieur, ou d'un certificat de fréquentation dun
cours complet d'enseignement moyen du degré supérieur, et ceux qui remplissent une fonction publique, occupent une position, exercent une profession qui implique là présomption, que le titulaire possède au moins les connaissances de l’enseignement moyen du degré supérieur ».— Nul ne peut cumuler plus de 3 VOIX.
Le vote plural, organisé sur les bases que nous avons indiquées, modelé, si lon veut, sur la loi belge, serait préférable au système mathématiquement égalitaire actuellement en vigueur. M. Charles Benoist apprécie impartialement la formule belge, où se trouvent «à peu près tous les éléments possibles de pluralité, qui n’est pas en soi antidémocratique, qui ne constitue à la fortune aucun avantage sans compensation, sans rachat par d’autres conditions, qui met au-dessus du reste l'instruction ou la fonction, — formule capacitaire plutôt que censitaire » (1). Une formule de ce genre, qui distinguerait entre les individus et donnerait aux plus aptes une importance proportionnée à leurs capacités, est la seule qui puisse se concilier avec la doctrine de l’interdépendance sociale.
En droit français, l’éligibilité suit, en principe, l'électorat. La loi déclare également éligibles tous les électeurs, sauf qu’elle exige d'eux l'âge de %5 ans, comme preuve de maturité d'esprit et d'expérience.
On peut se demander si cette unique condition est suffisante. Les parlementaires sont des fonctionnaires: il appartient donc à la loi, tout en assurant à tous l'accès de cette fonction, de déterminer, comme pour les autres fonctions publiques, les conditions nécessaires
(1) Op Git. p. MO.
pour que n’en soient investis que les citoyens désignés par leurs «vertus et leurs talents ». Or, il n'apparait pas que les conditions requises de l'électeur, même en y aioutant celle d’avoir 95 ans, soient suffisantes.
Certes, il faut se garder d’exagérer l'importance des attributions du Parlement. Son rôle n’est pas d’administrer les affaires du pays, mais de contrôler cette administration : encore faut-il en connaïîtré et en comprendre les rouages. Si lon peut admettre que tout individu, par le fait seul qu'il collabore à linterdépendance sociale et qu’il a conscience de cette collaboration, a une notion de l'intérêt général suffisante pour émettre dans les assemblées électorales un vote qualifié, on ne peut pas admettre qu'il est suffisamment apte pour contrôler, en connaissance de cause, l'administration générale du pays.
La loi ne devrait confier cette attribution de contrôle qu'aux citoyens qui paraitraient convenablement préparés à la bien exercer. Peut-être, dans ce but, pourrait-on décider que seuls seraient: éligibles les électeurs à qui la loi a reconnu au moins une voix supplémentaire. |
Loin de violer le principe d'égalité, on n’en ferait ainsi qu'une rigoureuse application. Cette condition ne serait qu’une garantie de capacité, garantie qu'il est du devoir de l'Etat d'exiger de tout candidat à uné fonction publique.
I. L'Égalité des charges fiscales : universalisation de l'impôt.—Il. L'Égalité des charges. fiscales (suile): progressivité de limpôt, — II. Les charges militaires.
L'égalité ne doit pas seulement régner à l'égard des libertés et des droits accordés aux citoyens : elle doit exister aussi à l'égard des charges qui leur sont imposées. « De même qu'un gouvernement, dit Stuart Mill, ne doit faire aucune distinction de personnes ou de classe quant à la force des demandes que les individus lui adressent,de même les sacrifices qu'il leur réclame, doivent porter, autant que possible, avec la même pression, sur tous » (D). De même que les droits doivent être proportionnels aux mérites, de même les charges doivent être réparties proportionnellement aux ressources et aux forces contributives.
Les règles qui fixent aujourd'hui cette répartition sont-elles conformes au vrai principe égalitaire? Au cas de négative, par quelles règles devraient-elles être remplacées ?
Ce n'est pas seulement à cause d’une simple nécessité de fait que Pimpôt est levé, et parce que l'Etat, se chargeant d’un grand nombre de services, doit être muni des ressources suffisantes pour leur fonctionne-
(1) Principles of Pol. Ec. liv. V, chap. ?, $ ?. Cité par Jéze, Cours élémentaire de Science des Finances, p. 651, n. 8.
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ment. Une raison plus profonde le justifie, On considère généralement que l'appropriation individuelle de la terre et des capitaux est légitimée par le rendement supérieur que ce mode de propriété assure, par le plus grand développement de activité individuelle qu'il suscite. Ce serait une erreur cependant de croire que le rendement fourni par la propriété privée est dû uniquement à l’activité déployée par le propriétaire. La société coopère aussi à ce rendement. I y a, dans toute richesse privée, une portion qui est d’origine sociale et qui appartient à tous. Dans la création de toute propriété individuelle, la société collabore avec l'individu. Le cultivateur laboure un sol déjà sillonné par la civilisation ; l'industriel fabrique un produit où une partie de la science humaine est incorporée. Il n'y a pas de fortune, pas de richesse qui ne doive sa naissance et sa formation à la collaboration de la société. En cette matière comme en toute autre, tous les membres d’un même groupement sont étroitement solidaires, le labeur ou le talent des uns profite aux autres, et la fortune de quelques-uns est l’œuvre du travail de tous. Certes, il est difficile de chiffrer la part de cette collaboration sociale ; elle est, dans chaque cas, différente ; parfois elle est la cause presque unique de la formation du capital; quelquefois aussi il semble que l'individu ne doive qu’à lui-même sa fortune ; mais elle existe toujours. Il est donc raisonnable que l'Etat prélève une portion de Ia richesse qu’il a, par le fait seul de son existence, aidé à naitre : ce prélèvement se fait sous forme d'impôt.
A ceux-là même qui ne possèdent rien, et qui n'ont d'autres ressources que leur travail, cette théorie s’applique : auraient-ils pu exécuter leur tâche sans les outils dont ils se sont servis et qui ont été inventés par d’autres ? Ne doivent-ils pas eux-même leur existence au milieu social dans lequel ils vivent, et leur capacité de travail et leurs aptitudes ne leur viennent-elles pas en partie de ce milieu? C’est donc avec juste raison
que PEtat prélève sa part sur les revenus du travail comme sur les autres.
Ainsi, tous les membres d’une société, parce qu'ils sont riches, parce qu'ils peuvent travailler, parce qu’ils vivent, tiennent de cette société une partie de leur fortune, de leurs salaires, de leurs forces ; il est juste qu'ils contribuent tous aux frais que nécessite le maintien de cette société; le paiement de lPimpôt est un devoir social qui s'impose à tous; tous doivent payer l'impôt.
Cette règle souffre, dans toutes les législations modernes, de très nombreuses exceptions. En droit positif français, dans un grand nombre de cas, des situations juridiques ou économiques identiques sont soumises à des régimes fiscaux différents sans aucune raison valable: La consommation de l’alcool est imposée par la loi : et cependant certains bouilleurs de er sont exempts du droit de consommation pour l'alcool de leur cerû qu'ils consomment sur place; les valeurs mobilières sont soumises à différentes sortes d'impôts et cependant les titulaires de rentes sur l'Etat français jouissent d’une immunité fiscale presque complète ; les bénéfices tirés de lexercice d’une profession sont frappés par la patente, et cependant les professions agricoles et les professions libérales sont exemptes de cet impôt, etc.
Mais la brèche la plus importante qui soit faite aujourd’hui au principe de la généralité de l’impôt résulte de ce que la plupart des législations positives consacrent l’exemption d’un minimum d’existence On tend actuellement à considérer que la règle de la généralité de l’impôt ne s'oppose pas à l'exonération des individus qui, sans être indigents, ne possèdent que des revenus peu élevés : les individus n'ayant pas d'autres ressources que celles qui leur sont nécessaires pour subsister sont exempts d'impôts. A l'appui de cette tendance, les auteurs qui en sont partisans font observer, à la suite de Ricardo, que la faculté de payer les impôts est pro-
portionnelle au revenu net et non au revenu brut; en d’autres termes, il faut, d’après eux, déduire du revenu total les frais de production. Or les dépenses occasionnées aux travailleurs par l'achat des objets de première nécessité constituent des frais de production. Il y a un certain nombre de dépenses irréductibles qui doivent ètre placées pour tous en dehors et au-dessus de la rétribution des services de l'Etat. (1)
Cette exception ne peut être approuvée : que faut-il entendre par frais de production? D’après les uns, uniquement les dépenses nécessaires à la subsistance ; d'après les autres, il faut y comprendre aussi les dépenses qui contribuent à procurer un certain confort ; à quel chiffre pourra-t-on donc fixer le minimum d'existence? Qu'est-ce qu'un minimum d'existence qui, par hypothèse, peut être réduit? Mais surtout, tous les individus ne retirent-ils pas également, de la société, des avantages”? Les malheureux et les faibles ne sontils pas secourus, encouragés par la société? Ne profitent-ils pas de Pinterdépendance qui les unit à elle? Recevant des services de cette société, ils doivent contribuer aux frais. « La loi, dit Robespierre, doit consacrer l'honorable obligation, pour tous les citoyens, de payer les contributions. »
Sans doute, répond-on. Mais les prolétaires paient déjà, et suffisamment, sous la forme des impôts indirects qui les frappent proportionnellement plus que les riches : au moins doit-on les exempter des impôts directs.
Ceci encore ne peut être admis : les contributions que l'on paie sans s’en douter ne sont pas une servitude effective et une responsabilité suffisante. Il est bon, il est même indispensable que chaque citoyen, dans un
(1) Cf. Denis, L'impôt, p. 99-102; Jèze, Cours élémentaire de science des finances, p. 655-656; Seligman, L'impôt progressif, p. l44ets.
‘pays libre, sache directement, et de façon à ne pas l'ignorer, les conséquences et le contre-coup de chaque - dépense faite par l'Etat, c’est-à-dire par le représentant qu'il anommé. Exempter les petits contribuables de toute contribution directe, «c'est une rupture de cet équilibre politique qui veut que celui qui, par son bulletin de vote, peut influer sur les affaires publiques, soit exposé à supporter comme contribuable le contrecoup d’une mauvaise gestion... Cela risque, dans une circonscription, de donner le pouvoir politique à une majorité de non contribuables. » (1).
Fout le monde doit donc, sauf les indigents, payer sa part d'impôt, et, si petite soit-elle, sa part d'impôt - direct. Rien n’est plus contraire au vrai principe d’égalité que la politique des dégrèvements totaux, des exemptions totales à la base; telle est la conséquence directe, en matière fiscale, de la solidarité par similitude.
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Les individus, assujettis tous à l'impôt, ne doivent pas tous payer une égale quantité d'impôt; si la solidarité par similitude exige que tous paient, la solidarité par division du travail exige que tous paient différemment. Il est bien évident qu’il ne peut être question d'établir, sous une forme ou sous une autre, une capitation fixe et que l'Etat ne peut pas demander la même contribution au pauvre et au riche : on admet donc dès abord que l'impôt doit varier suivant les fortunes. La question qu’il importe d'examiner est plus précise : deux individus, propriétaires d’un même capital ou jouissant d’un même revenu, doivent-ils payer le même chiffre d'impôt, ou bien la loi peut-elle, et dans quels cas, demander à l’un plus qu’à l’autre ? Deux individus
(1) Hauriou, Principes de Droit public, p. 710.
de fortune inégale, doivent-ils payer la même proportion de leur fortune ; au cas de négative, d’après quelle loi varieront les taux possibles d'imposition ?
L'impôt, avons-nous vu, est un devoir social : chacun -doit accomplir ce devoir dans la mesure de ses forces. Par suite, pour frapper équitablement l'individu, la loi doit déterminer ses forces contributives, connaître sa situation personnelle. Le principe d'égalité exige que l'Etat n'accorde de droits que proportionnellement au mérite individuel de chaque citoyen. Qu'il s'agisse de conférer une fonction publique ou de confier un bulletin de vote, c’est l'individu lui-même et directement que l'autorité publique envisage, dont elle apprécie les capacités et dont elle mesure la valeur. Il doit en être de même pour les charges : elles doivent être pareillement personnelles, c’est-à-dire qu’elles doivent frapper Pindividu directement envisagé; leur montant doit être fixé, non seulement d’après le chiffre de son capital ou de ses revenus objectivement considérés, mais d’après tout cet ensemble de considérations grâce auxquelles peut être définie la position sociale de l'individu. La loi fiscale ne doit donc pas s’en tenir aux chiffres bruts du capital ou des revenus, elle doit proportionner la charge de l'impôt aux forces contributives individuelles.
Or, il semble que ces forces varient à la fois suivant les charges auxquelles le contribuable doit faire face, suivant l’origine de ses revenus, et suivant l’importance de sa fortune.
Elles varient d’abord suivant les charges auxquelles le contribuable doit faire face : la loi doit se demander quel est le chiffre net de la richesse qu’elle veut frapper. Deux individus qui jouissent d'un même revenu n'ont pas la même force contributive, si l’un a beau- . coup de charges et si l’autre n’en a pas. Celui qui a dû contracter des emprunts et qui a de lourds intérêts à payer ou qui est à la tête d’une nombreuse famille, est évidemment dans une situation de fortune inférieure
par rapport à celui qui, percevant les mêmes revenus, na ni dettes ni famille. Avant donc d'imposer un capital ou un revenu, il importe d’en déduire les charges, particulièrement de distraire les dettes et de tenir compte des charges de famille : c’est seulement le capital ou le revenu nets qui doivent être imposés.
Il convient pareillement d'envisager quelle est lorigine ou le caractère de la matière imposable. On estime généralement qu'il faut distinguer parmi les revenus ceux qui proviennent du capital (revenus des maisons, des terres, des valeurs mobilières, etc.) ; ceux qui proviennent du travail (salaire, traitement, etc.); ceux qui ont une origine mixte, c’est-à-dire qui sont produits à la fois par le capital et par le travail (revenus industriels ou commerciaux) ; enfin ceux qui constituent des dons de fortune acquis sans aucun travail (successions, legs, donations, lots, primes, gains fortuits, ete.). On fait remarquer que dans les revenus provenant du travail, il y a une partie qui est nécessairement destinée à lépargne et qui, à proprement parler, n’est pas disponible : l’impôt ne doit pas pouvoir la frapper; qu’au contraire, dans les revenus provenant des capitaux, aucune partie n’est destinée nécessairement à l'épargne ; le revenu de Pouvrier esttemporaire, et celui du rentier se perpétue. À égalité de revenus donc, le contribuable qui tire ses revenus de son travail doit être moins lourdement taxé que le contribuable qui tire les siens du capital.
La loi fiscale doit tenir compte enfin de nie de la fortune. Deux individus, au profit desquels la distraction des charges a été opérée et dont lesrevenus ont la même origine, paieront-ils la même proportion de ces revenus, quel qu’en soit le montant? En un mot, l'impôt doit-il être proportionnel ou prooressif ?
La question se pose ici d’une façon générale : on se demande quelle doit être la qualité dominante du sys-
tème fiscal d’un pays, s’il doit être proportionnel ou progressif, quelle que soit d’ailleurs la qualité particulière de chacun des impôts qui le composent. Toutes les contributions en effet ne se prêtent pas également à la progressivité où même à la proportionnalité. Quelquesunes sont nécessairement improportionnelles, c'est-àdire qu'elles frappent plus durement les pauvres: que les riches : tels sont les impôts de consommation sur les objets de première nécessité (boissons, sel, tabac, douanes) ; incontestablement, ces impôts ne sont pas en rapport avec le revenu de celui qui les paie; sans doute le contribuable riche a un train de maison (domestiques, invités, etc.) considérable qui influe beaucoup sur la consommation : ceci vient diminuer limproportionnalité sans toutefois la faire disparaitre. Cependant, à cause de leur gros rendement, ces taxes ne peuvent être supprimées. C’est pourquoi beaucoup de législations, pour compenser leur improportionnalité, ont établi quelques impôts progressifs. Mais ces impôts sont de simples taxes de redressement, uniquement destinées à établir une rigoureuse proportionnalité, et du fait qu'elles existent dans une législation fiscale, on n’est pas autorisé à conclure que cette législation est progressive ; c’est l’ensemble de cette législation qu'il faut seulement considérer. La législation fiscale d’un pays doit-elle. dans son ensemble, être proportionnelle ou progressive? La réponse dépend, semble-t-il, de la conception qu'on se fait de l'impôt. Pendant longtemps on est parti de l’idée que Pimpot est la contrepartie des services rendus par l'Etat. Il convient que chacun contribue aux dépenses publiques d'après les services qu'il retire de l'Etat; certains ajoutent : et d’après la responsabilité qui lui incombe dans les fautes nationales. Or, en tant qu'il rend des services aux citoyens, l'Etat ne saurait, pas plus qu'un commercant, établir deux séries de prix, qu'il appliquerait suivant la fortune de ses clients; sans compter que dans
certains cas (dépenses afférentes à l'assistance publique, à l'instruction publique, ete.) ce sont les individus qui paient le moins d'impôts qui retirent le plus de services de l'Etat. Quant à la part d'impôt qui correspond au service de la Dette publique, peut-on raisonnablement soutenir, sous un régime démocratique de suffrage universel où la puissance politique appartient au nombre, que la responsabilité des riches dans les fautes nationales est plus grande que celle des pauvres? La conclusion le plus souvent déduite de cette théorie est que l’impôt doit être proportionnel.
Il n’est point prouvé d’ailleurs que cette conclusion soit logique. Plusieurs auteurs affirment que les citoyens profitent des avantages sociaux plus qu'en proportion de leur avoir, que les individus riches participent à une grande quantité de jouissances variées, physiques, intellectuelles ou sociales, auxquelles les gens sans fortune ne peuvent pas prendre part; que l'outillage social profite plus à celui qui à un capital intellectuel et matériel qu’à celui qui, sans capital et sans instruction, est réduit à la seule force de ses bras. Et tout en partant de cette idée que l'impôt est le prix des services rendus, ils aboutissent à la progressivité.
Mais c’est cetteidée mêmequ'il faut repousser. L'impot n'a pour fondement aucune contre-prestation de l'Etat : il est l’accomplissement du devoir social. Dès lors il ne faut pas calculer la part de chacun en considération de l'importance des services qui lui sont rendus par l'Etat ou de la responsabilité qui lui incombe dans la dette publique: chacun doit accomplir le devoir social qui s'impose à lui dans la mesure de ses facultés. Que faut-il entendre par ce mot et comment les facultés peuvent-elle être mesurées ?
Deux théories sur ce point se sont fait jour: la théorie proprement dite des facultés et celle connexe du sacrifice. La première prétend qu'il faut tenir compte, dans la fixation des contributions indi-
“viduelles, de la facilité plus où moins grande que les contribuables ont à les acquitter : l'impôt doit être proportionné à la capacité de payer. Dans la deuxième, on soutient que les impôts doivent infliger aux citoyens des sacrifices égaux. Au lieu du pouvoir d'acquisition, on envisage la satisfaction des besoins : l'impôt est un prélèvement qui empêche la satisfaction de certains besoins : il faut qu'il soit un empêchement égal de jouissance : « chacun ne doit ressentir, dit Stuart Mill, de sa part de contribution, ni plus ni moins de gêne que toute autre personne n’en éprouve de la sienne » (1) Cela n'implique pas nécessairement que l'intensité des besoins qui ne peuvent recevoir satisfaction par suite de l'impôt doit être égale, que le fardeau doit être identiquement proportionnel, mais simplement qu'il doit être relativement proportionnel.
- Or, l’une et l’autre de ces théories aboutissent à l'impôt progressif. D'un côté, en effet, la plupart des partisans de la théorie des facultés, pour qui le mot « facultés » équivaut à productivité, prétendent que la possession de grands capitaux ou de gros revenus procure par elle-même à leur possesseur un avantage marqué pour l'accroissement de son capital. «La faculté d'augmenter la production croit souvent dans un rapport plus qu'arithmétique. On peut dire que l'homme riche est, en un certain sens, soumis à la loi des rendements croissants. Plus il possède, plus il lui est facile d'acquérir encore davantage... les facultés augmentent plus vite que le capital ou le revenu » (2). Le taux de l'impôt doit donc croitre aussi plus rapidement que le capital ou le revenu.
Il est évident d'autre part que pour réaliser l'égalité des sacrifices la proportionnalité ne suffit pas. L'utilité finale des revenus diminue à mesure que ceux-ci
(1) Cité par Seligman, op. eit., p. 214.
(2) Seligman, op. cit. p. 296-297.
augmentent ; tout bien possédé par un particulier. se décompose en une série de fractions d'utilité décroissante ; il est évident qu'avec un prélèvement de 20 °/, sur un revenu de 100,000 francs, le sacrifice sera moindre qu'avec ce mêmé prélèvement sur un. revenu de 10,000 francs. « Pour imposer des sacrifices égaux, il faut frapper le plus riche, non seulement d’une façon absolue, mais relativement plus lourdement que le pauvre. Et puisque nos besoins, depuis ceux d’effective nécessité jusqu'au confort, au luxe relatif, à l'extrême luxe chevauchent imperceptiblement les uns sur les autres, la logique exige que la progression soit graduelle » (1).
Que l’on adopte donc la théorie des facultés ou celle du sacrifice, dès l'instant qu’on cherche à proportionner l'impôt aux forces individuelles de chacun, on aboutit à l'impôt progressif. Reste une question: quelle progression doit-on adopter ? D’après quelle échelle vont croître les taux d'imposition ? Il faut reconnaitre que rien ne permet d'établir d’une façon précise une. échelle de progression : on n’a pas encore trouvé la loi d’après laquelle doit croitre, dans les différentes espèces, le taux de l'impôt. Est-ce à dire qu'on doive, pour ce motif, abandonner le principe de l'impôt progressif ? Nullement. « Dans un certain sens, il est vrai que la proportion est certaine et la progression incertaine. Mais... un taux incertain, s'il est conforme à la justice, peut néanmoins être préférable à un taux qui, comme celui de la proportion, peut être certain, sans être aussi équitable. La moitié d’un petit pain vaut mieux que pas de pain du tout... Tous les actes du gouvernement qui ont trait aux relations pécuniaires des classes sont nécessairement plus ou moins arbitraires... Un impôt strictement proportionnel est réellement plus arbitraire vis-à-vis de chaque
(1) Seligman, op, cit., p. 210-211.
contribuable, qu'un impôt modérément progressif » (1) De même que les partisans du vote plural ne se vantent pas de réaliser une parfaite équivalence des droits et des capacités politiques, de même les adeptes de l'impôt progressil ne se vantent pas d'établir une parfaite égalité des sacrifices. Aux yeux de ses partisans l'impôt progressif représente seulement un effort pour réaliser une certaine somme de justice. On ne doit pas attendre pour supprimer un système critiquable, comme l'est celui de l'impôt proportionnel, d'avoir porté à la perfection théorique celui qui est destiné à le remplacer. S'il est seulement moins imparfait, le nouveau système doit être adopté : tel est le cas de l'impot progressif. | |
Sans doute, répond-on ; mais en l'absence de toute règle fixe de progression, l'impôt progressif va nécessairement devenir un instrument de nivellement des conditions. Tout système de progression doit logiquement aboutir à une véritable confiscation des fortunes privées. Il est vrai que, pour quelques-uns de ses partisans, ce rôle qu'attribuent ses adversaires à limpôt progressif est une qualité ; ils voient en lui le meilleur des instruments à l’aide desquels l'Etat peut réaliser une de ses fins, à savoir l’approximation graduelle des conditions. Que l'Etat doive s’efforcer de réaliser cette approximation, c’est à une question qu'on examinera ultérieurement. Mais qu'il doive nécessairement, dès l'instant qu'il organise un système fiscal progressif, poursuivre ce nivellement général des conditions, c’est ce qu'il faut dès maintenant nier.
En théorie d’abord, les raisons qui nécessitent l'éta blissement de l'impôt progressif conduisent à l'adoption d'un taux modéré. D'une part, en effet, Ia progression ne doit pas porter sur les revenus les plus hauts comme tels, mais seulement sur les revenus en surplus, puis-
(1) Seligman, op. cit., p. 299-300.
que ce sont généralement ces sommes en surplus qui servent pour.les besoins moins urgents. En outre, il y a une limite au-delà de laquelle il n’est pas exact que des sommes égales de revenus élevés subviennent à des besoins également pressants. Lorsqu'on arrive aux très hauts revenus, ils satisfont, en général, des besoins qui sont d’une urgence également minime ou dont on peut également bien se dispenser. En d’autres termes, au-delà d’un certain point, l'impôt doit devénir proportionnel. Ainsi le tarif de la progression doit lui-même être dégressif ; l'idéal doit consister dans un impot dégressivement progressif.
En fait, d’ailleurs, il n’est pas sûr du tout que l'Etat, s’il voulait niveler les conditions à l’aide de Fimpôt progressif, puisse atteindre ce résultat. Il ne le pourrait qu'à la condition que la progression s'élevat très rapidement à partir des fortunes moyennes et absorbât la plus grande partie des gros revenus. Une telle absorption, sans doute, est possible s’il s'agit de revenus fonciers; mais les grosses fortunes sont en majeure partie aujourd’hui constituées en valeurs mobilières, et rien n’est plus facile, pour les revenus immobiliers, que de se transformer en revenus mobiliers ; or ces revenus échappent presque complètement au fisc quand celui-ci devient trop menaçant. Une autre raison doit enlever aux partisans de l'impôt progressif, l'espoir d'en faire un instrument de nivellement social : le plus souvent, la taxe levée sur les riches sera récupérée par ceux-ci sur les pauvres (1); loin de rapprocher les classes sociales, il risque, par ce phénomène de répercussion, d'élargir le fossé qui les sépare. En admettant que l'Etat ait l'obligation de corriger les inégalités les plus dures qui existent dans la répartition, ce n'est point par l'impôt progressif qu'il peut
(1) D’Eichtal, La Justice dans l’impôt, Revue pol. et parlem. t. 31, p. 46l ets.
agir. L'impôt, même progressif, doit être statique et non dynamique. Autant pour éviter la disparition de la matière imposable que pour empêcher de se produire ce phénomène de répercussion, la progressivité doit donc être très lente. Mais s'il remplit cette condition, l'impôt progressif échappe au reproche que lui adressent ses adversaires d'être un instrument de nivellement.
On aboutit ainsi, avec notre conception de l'égalité proportionnelle, à un système fiscal progressif, mais d'une progressivité très atténuée. En pratique, on considérerait comme assez d'accord avec cette conception égalitaire, un système fiscal qui, sans doute, admettrait un certain nombre de taxes proportionnelles ou même improportionnelles, mais qui compterait plusieurs taxes progressives, destinées, les premières à compenser l’improportionnalité obligatoire des impôts de consommation, les secondes à faire des applications limitées de la progressivité.
Distraction des charges, discrimination des revenus, progressivité raisonnable, telles sontdonc les caractéristiques que doit revêtir toute législation fiscale pour pouvoir proportionner les impots aux forces contributives de chacun, pour satisfaire au vrai principe d'égalité.
Bien peu de contributions, de nos jours encore, sont établies en tenant compte du passif, de l’origine ou de l'importance de la matière imposable. Il ne peut pas être question certes d'appliquer la déduction du passif, la discrimination des revenus et la progressivité à tous les impôts : mais puisque ces mesures ont pour objet de permettre d'évaluer le plus précisément possible la situation personnelle des contribuables, ilest évident que c’est principalement aux impôts qui revêtent Île plus facilement la forme personnelle, c’est-à-dire aux impôts sur la fortune globale, qu’elles doivent être appliquées.
Parmi ces impôts, il faut mentionner en premier lieu ceux qui frappent les mutations à titre gratuit, particulièrement les impôts successoraux. Ils se prêtent admirablement et à la déduction du passif et à la progressivité, et ces deux procédés apparaissent ici comme particulièrement justitiés. D'une part, en effet, il est évident qu’en ne déduisant pas les charges, on frappe les successions les plus obérées de l’impot le plus lourd ; d'autre part, lhéritage fait passer la richesse de la personne qui la créée à une personne qui n’a rien fait pour la posséder, qui ne la mérite pas et qui en jouira désormais par privilège sur tous. L’inégalité que l'héritage introduit n’a plus de rapport avec le droit et le mérite. La revendication du droit social est donc ici particulièrement fondée et la progressivité mieux que partout ailleurs, justifiée. C’est pourquoi on ne peut qu’approuver les lois des 25 février 1901 (art. ? à Jet 30 mars 1902 (art: 10) qui ont introduit en France la déduction du passif et la progressivité dans la matière des droits successoraux.
De même, la considération des charges de famille et la progressivité, ou plutôt cette forme atténuée de la progressivité qu'est la degressivité, doivent se retrouver dans l'impôt sur les loyers. Il est certain, en effet, d’une part que les individus chargés d’une nombreuse famille sont obligés de consacrer à leur loyer une partie de leurs revenus supérieure à celle qu'y consacrent les personnes sans famille ; et d'autre part, que le loyer est une charge beaucoup plus lourde pour l’indigent que pour le riche, pour celui que sa profession oblige à un certain luxe extérieur que pour celui qui peut se dispenser de recevoir jamais. En France, la contribution mobilière, en droit et en fait, tend à satisfaire à ces conditions : la loi permet, dans une certaine mesure, qu'il soit tenu compte des charges de famille (L. du 20 juillet 1904, art. 4), et qu'il soit déduit du loyer réel d'habitation
rie ; nu , % ; , L EGALITE DES CHARGES FISCALES ET MILITAIRES 291
une certaine somme constante à titre de minimum de loyer, (LL. des 31 décembre 1900, art. 8, et 13 juillet 1903, art. 4). En fait, surtout dans les communes rurales, les répartiteurs ont établi d'eux-mêmes, illégalement d’ailleurs, la progressivité de Ia contribution mobilière en faisant varier l'élément imposable (1).
Mais c'est surtout à l'impôt qui frappe directement le revenu global que la considération des charges de famille et la progressivité doivent s'appliquer. Assurément on ne doit point remplacer toutes les contributions directes par un impôt unique sur lensemble des revenus. La pluralité des contributions est nécessaire pour pratiquer la discrimination des revenus: limpôt sur le revenu global apparait comme essentiellement un impôt de superposition. Mais comme tel, son existence est nécessaire ; d'abord pour compenser l’improportionnalité des taxes de consommation, puis pour atteindre certains revenus qui échappent aux impôts spéciaux. Nécessaire, il doit être progressif. D'une part, en effet, l’improportionnalité des taxes de consommation qu'il est destiné à compenser, ne peut l'être que si les contribuables riches paient sur lensemble de leurs revenus un taux d'impôt plus élevé que les contribuables pauvres; s'ils payaient le même taux, en quoi s'’opèrerait la compensation? D'autre part, bien plus qu’à telle ou telle catégorie particulière de revenus, la remarque d’après laquelle l'utilité finale de la fortune diminue à mesure que cette fortune augmente, s'applique au revenu global; c’est bien de lensemble de la fortune et non point des divers éléments dont elle se compose que l’on peut dire qu’elle procure des services de moins en moins utiles à son propriétaire à mesure que son chiffre s’accroit. Il doit donc exister, dans tout système fiscal, un impôt sur le revenu global à taux progressif.
(1) Cf. Jèze, op: cit., p. 825.
Ces considérations permettent d'apprécier, au point de vue égalitaire, le projet de loi « portant suppression des contributions directes et établissement d’un impôt sur les revenus et d’un impôt complémentaire sur l'ensemble du revenu », tel qu'il a été voté par la Chambre des Députés, le 9 mars 1909. Ce projet satisfait, d’une façon générale, aux conditions que doit présenter tout système fiscal : il divise les revenus en sept catégories et il applique des taux d’impositions différents suivant la source des revenus ; letaux de limpôt est 4 p. 0/9 pour les revenus provenant des capitaux (revenus des propriétés bâties, des propriétés non bâties et des valeurs mobilières); de 3 1/2 p. 0/0 pour les revenus mixtes (bénéfices des professions industrielles et commerciales); de 3 p. 0/p pour les revenus tirés du travail (revenus de lexploitation agricole, traitements et salaires, revenus des professions libérales). En outre, le projet dispose que «les intérêts des dettes chirographaires et les arrérages payés par les débirentiers à titre obligatoire seront... déduits des revenus du débiteur » (art. 52. Enfin, sous une forme ou sous une autre, la progressivité est appliquée et dans chacune des catégories de l’impôt sur les revenus et à l'impôt complémentaire, Il ne parait pas douteux qu'au point de vue égalitaire, l'adoption de ce projet marquerait un progrès notable par rapport à la législation fiscale actuelle. :
Des charges fiscales, il faut rapprocher les charges militaires, de l'obligation de payer l'impôt, obligation de servir dans l’armée.
L'armée n'a qu'un but: assurer le maintien de l’ordre à l’intérieur, le respect des droits de la nation à l'extérieur. Elle ne peut remplir ce rôle, que si elle
est forte ; par suite, le devoir le plus strict de l'Etat est de donner à l'armée l'organisation susceptible de lui assurer le maximum possible de force. Cette Organisation peut varier suivant les époques et les pays: on considère aujourd'hui qu’une nation ne peut défendre ses droits que si elle est apte à faire campagne elle-même pour elle-même: à l’ancienne conception de l’armée de métier s’est substituée la conception de la nation armée. Comment donc, au point de vue égalitaire, doit être organisée la nation?
Un premier principe est certain : tous les citoyens doivent le service militaire. Tous, ils sont liés par l'interdépendance: sociale ; ils ont tous également besoin, pour subsister et pour satisfaire leurs besoins, de la société. Or, avoir une armée est, aujourd’hui du moins, une condition indispensable de vie pour une société, et, par suite, pour tous les membres de cette société. Tous par suite, doivent contribuer à la formation de l’armée : le service militaire doit être universel. Nulne peut en être exonéré; aucun des motifs que lon considérait autrefois comme suffisants pour légitimer une dispense totale ne vaut contre cette raison que tous profitant également de la société, doivent également contribuer à sa défense.
Cette obbligation universelle est strictement personnelle : avec le principe de lanation armée, il faut qu'au jour donné tous les citoyens soient également mobilisables. On doit donc prohiber le remplacement et la substitution, qui, concevables dans une armée de métier, sont contraires à la notion même de la nation armée. L'obligation du service militaire ne peut pas se déléguer. Tous les citoyens devant le service militaire, doivent le faire personnellement.
Mais doivent-il tous faire une égale durée de service actif ?
Pour imposer à tous un service actif d’égale durée, on fait valoir deux ordres de considérations.
On prétend d'abord qu'il faut distinguer entre l'instruction militaire et le service militaire. Le service “militaire, c’est le temps que le soldat doit passer sous les drapeaux une fois qu'il est formé, ce n’est pas le “temps qu'il consacre à son instruction. Dans le temps où il reçoit cette instruction, le soldat ne paie aucune “dette, puisque c'est au contraire l'Etat qui l'instruit. Il n’est à même de rendre de réels services que lorsqu'il est formé, et il rend effectivement un service en contribuant par sa présence à la constitution d’une armée permanente: cette dette doit être payée éga- ‘lement par tout le monde. Il faut un certain nombre de jours de présence pour réaliser Peffectif nécessaire ; imposer une durée de service militaire inégale, c’est surcharger les uns de ce qu’on enlève aux autres.
On dit ensuite que l’égale durée du service peut seule assurer l'égalité des risques : ceux qui font un temps de service plus long que les autres, étant plus exercés, sont seuls employés aux expéditions coloniales et au maintien de l’ordre dans l'intérieur du pays ; les missions périlleuses leur sont exclusivement réservées : cette inégalité des risques ne peut se justifier par aucune raison.
Ces arguments ne sont pas convaincants. La distinc-
tion entre le temps de service et l'instruction ne présente aucun intérêt. Sur quoi se baser pour prétendre que tous les citoyens doivent faire un temps de service absolument égal? Puisque le but même de l'institution de l’armée, c’est la force, peut-on soutenir que l'armée sera plus forte si tous les soldats font un temps égal de service? On dit que par le fait seul de sa présence sous les drapeaux, le soldat contribue à la formation d’un total nécessaire de journées de présence ; n’est-ce point inutile? Dans une organisation militaire basée sur le principe de la nation armée, l’armée active n’est qu'une école préparatoire destinée à se fondre, au jour de la mobilisation, dans les réserves, et ce sont celles-
ciqui donneront à l’armée de guerre sa véritable physionomie. L'essentiel est que l’on puisse rapidement passer du pied de paix au pied de guerre, que la mobilisation puisse s'effectuer le plus rapidement possible : celte rapidité ne peut être obtenue que par une solide instruction donnée aux citoyens pendant leur passage dans l’armée active. Ce qui importe donc par dessus tout, c'est, non point l'égalité du temps de service, mais l'égalité de l'instruction.
Est-il vrai, en second lieu, que Drone du temps de service entraine nécessairement l'inégalité des risques ? Il est bien évident d’abord que s’il s'agit d’une guerre qui, mettant en péril lexistence de la nation, nécessite l'appel de tous les hommes valides sous les armes, .les risques sont égaux pour tous. S'agit-il, au contraire, de maintenir l’ordre un jour d'émeute ou de participer à une expédition coloniale? Dans ce cas, la nation armée ne doit pas avoir à intervenir. La notion de la nation armée, en effet, n'exclut pas celle de Parmée de métier;celle-cidoitnécessairementexister au sein de l’armée nationale pour l’encadrer et éduquer, lui servir d'armature. Pratiquement, cette distinction est assez nettement marquée par les modes différents de recrutement, l'une se recrutant par la conscription ou l’enrolement, l’autre par engagement, le rengagement, la commission, le brevet. Or, c'est uniquement l’armée de métier, c’est-à-dire la partie de l’armée recrutée par l'engagement et le rengagement qui doit être employée aux besognes de police et aux expéditions coloniales. Déjà la loi du 30 juillet 1893 a décidé que l’armée coloniale est, en principe, exclusivement recrutée par la voie de l'engagement (1). Et il est fortement question de créer un corps spécial de gendarmerie dont le rôle serait de se transporter sur les points du territoire où l'ordre public serait particulièrement menacé,
(1) -L. du 30 juillet 1893, art. 1. }
‘Aucune raison donc ne peut justifier l’obligation imposée à tous d'accomplir une égale durée de service. Seule doit être recherchée et assurée l'égalité de linstruction. L'armée active ayant pour but unique de rendre les citoyens mobilisables, doit les renvoyer dans leurs foyers dès qu’ils le sont. Il peut se faire que, dans quelques armes, l'instruction soit nécessairement plus longue que dans d’autres. Va-t-on l’écourter, pour faire passer dans la réserve ceux qui y ont été incorporés, aussi tôt que les autres? Il peut arriver que des jeunes hommes ayantrecu, dans des sociétés préparatoires spéciales, un entrainement et une éducation militaires presque parfaits, n'aient plus que bien peu de choses à apprendre à la caserne. Les ÿ conservera-t-on aussi longtemps que ceux qui, lors de leur incorporation, ne se sont jamais exercés au maniement des armes et ignorent tout du métier militaire? Dès qu'un soldat a acquis l'instruction nécessaire, quel que soit le temps qu'il v ait employé, il doit être renvoyé dans ses foyers.
À un autre point de vue cette solution s’impose : conserver à la caserne des soldats dont l'instruction militaire est terminée, c’est une perte pour le pays ; perte, d’abord, parce que ce maintien sous les drapeaux inutilise une force qui ailleurs pourrait s’employer avec profit pour la société ; perte aussi parce que l’argent dépensé à l'entretien du soldat pourrait être consacré à une dépense plus utile. « Quand un jeune Français a acquis linstruction et l'éducation militaires, faites-le passer dans la réserve, parce que si vous dépensez un sou de plus pour son instruction, c’est un sou de plus qu’on ne peut eonsacrer à instruire d’autres hommes » (1).
Une suffisante instruction militaire, c’est la seule raison qui légitime et impose le passage d’un soldat
(1) Laisant, J.O., Chambre, 5 juillet 4887.
dans la réserve. Il existait sous le régime de la loi du 15 juillet 1889 tout une série de cas dans lesquels les intéressés, à la vérité ne passaient pas dans la réserve, mais, en attendant d'y passer, étaient renvoyés dans leurs foyers après un an de présence sous les drapeaux. Ces dispenses étaient-elles fondées, et devrait-on encore les admettre ? Il ne le semble pas. Quelle que soit la situation du jeune homme ou de sa famille, par le fait seul qu’il est homme, qu’il fait partie d’une société, il tire de l’interdépendance qui l’unit aux autres hommes de ce même groupement de tels avantages, qu’il a pour devoir absolu de participer, dans la mesure de ses forces, à la défense de ce groupement. La loi, certes, peut prendre toutes les mesures convenables pour atténuer, dans la pratique, la rigueur d’une telle obligation, mais le principe doit demeurer intact; aucune réduction de service ne peut être accordée pour une raison autre qu'une suffisante instruction militaire, et les renvois anticipés de la loi de 1889 n'étaient légitimes, qu'autant que ceux qui en étaient l’objet étaient suffisamment instruits au point de vue militaire.
On ne doit pas cependant renvoyer uniformément dans leurs foyers tous les jeunes gens dès qu’ils auront acquis le minimum de préparation. La nation armée ne se compose pas seulement de soldats : il lui faut des chefs. Les citoyens qui ont reçu une instruction civile développée, qui, par suite, sont aptes à entrer dans les cadres de l’armée, doivent y entrer. Ayant reçu davantage, ils doivent donner davantage ; retirant de la société plus de bénéfices, ils doivent lui rendre plus de services. Le principe de solidarité les oblige strictement à ne point se contenter d’une instruction militaire sommaire, mais à acquérir l’ensemble des connaissances techniques nécessaires pour devenir des officiers, et la loi positive doit leur imposer cette obligation.
Telles sont les conclusions auxquelles conduit
le principe de l'égalité proportionnelle. Le service militaire doit avoir la durée minima nécessaire pour former, soit des soldats, soit des officiers immédiatement mobilisables ; dès que cette condition est remplie par les intéressés, ils doivent être renvoyés dans leurs foyers, quel que temps qu'ils aient mis à y satisfaire. |
I. Le minimum d'existence. — II. Abstention nécessaire de l'Etat pour le surplus. — Il. Des subsides donnés par l'Etat aux entreprises privées.
L'Etat doit assurer à tous les individus l'égalité des droits et l'égalité des charges ; il exerce, ce faisant, un rôle pour ainsi dire négatif : il prend les hommes tels qu'ils sont, avec leur nature semblable et leurs aptitudes différentes, avec la situation économique que leur mérite ou le sort leur ont donnée, et leur accorde la capacité juridique et leur impose les charges que déterminent cette nature, ces aptitudes, cette situation. Peut-il aller plus loin ? Peut-on considérer que l'égalité ainsi assurée, en somme l'égalité proprement juridique, n’est point suffisante ; que, loin de faire régner une véritable égalité, elle ne fait que consacrer officiellement et légalement l'inégalité ? Ne peut-on pas admettre, par suite, que l'Etat doit essayer de remédier à l'inégalité de fait, intervenir de tout le poids de la force publique dont il a l'exercice, dans la mêlée des relations économiques, pour modifier les conditions sociales dans le sens d’une plus grande égalité ?
On sait la réponse que font les individualistes à cette question. L'Etat n’a pas à intervenir : il doit seulement aux citoyens l’égalité civile. Tous les hommes ont, en
tant que tels, un certain nombre de droits qui sont, pour tous, les mêmes. La loi, qui doit reconnaitre ces droits également à tous, n'a pas à se demander si tous peuvent également en jouir. L'individualisme laisse les hommes se débattre librement dans la lutte pour la vie.
Cette solution ne peut pas être approuvée : le fait de l'interdépendance sociale oblige la société à rendre à ses membres un minimum de services en échange de ceux qu’elle reçoit d'eux: on ne peut pas admettre aujourd'hui qu'un homme meure de faim ou faute de: soins médicaux, qui a quelquefois pendant de longues années, collaboré à l’interdépendance sociale ou qui, plus tard, y collaborerait peut-être très activement.
Aux solutions extrêmes de l’individualisme s'opposent les solutions extrêmes du socialisme. Celui-ci réclame une intervention minutieuse de l'Etat dans tous les rouages de la vie économique. Pour lui, il n'y a de juste que l'égalité réelle ; l'égalité civile et même l'égalité politique ne sont rien sans l'égalité des conditions : la justice ne régnera sur la terre que le jour où l'égalité complète des conditions sera réalisée.
Comment entend-il assurer cette réalisation? Il a proposé plusieurs solutions.
La première a été le communisme. Pour réaliser l'égalité absolue des conditions, il faut répartir les richesses suivant les besoins. Cette formule est contradictoire: les besoins sont inégaux : comment, s'ils servent de mesure, peut-on parler de conditions égales? Abandonne-t-on l'idéal de légalité absolue et mesure-t-on la rémunération sur l’étendue des besoins sans tenir compte de la somme de travail ? Ce serait une souveraine injustice : refuser toute prime à l'énergie individuelle serait contraire à l'équité et à l'intérêt social. Comment d’ailleurs entendre la formule? Les besoins sont indéfinis et les richesses sont
limitées : tous les besoins ne peuvent être satisfaits, qui sera juge de leur étendue ? (1)
Le collectivisme évite ces objections : il donne à l'activité individuelle le seul véritable stimulant : l'intérêt personnel. D'après les collectivistes, les richesses doivent être réparties proportionnellement au temps de travail socialement nécessaire à leur production. C’est là une formule précise, rien n'étant en général, plus facile à mesurer que la durée d’un travail, mais qui ne donne aucune réalité au principe de l'égalité de fait. L'individu à qui ses forces permettront un travail plus prolongé ou plus intense ne sera-t-il pas un capitaliste par rapport à celui qui devra travailler moins longtemps ou plus lentement? Les primes qu'il accumulera ne lui donneront-elles pas sur les autres une supériorité de jouissances et de puissance? D'un autre côté, les citoyens employés à la direction, à la surveillance des ateliers publics, ne constitueront-ils pas une véritable aristocratie ?
A la formule « À chacun suivant la qualité de son travail », les mêmes reproches s'adressent : au lieu d’une aristocratie de force, on aura une aristocratie de talent : mais l'inégalité sera quand même.
Le socialisme, qu'il s'appelle communisme ou collectivisme, est donc incapable de réaliser l'égalité absolue des conditions. Quelles que soient les solutions qu’il propose, il se heurte toujours à ces inégalités des besoins, des forces, des capacités que la nature à mises entre les hommes : s’il les néglige, son plan est immédiatement contrecarré par les faits ; s'il en tient compte, il ouvre la porte à l'inégalité des conditions. On ne pourra rechercher une égalité complète des conditions, que lorsque l'égalité des intelligences et des appétits aura été réalisée.
(1) Cauwês, Economie politique, t. IT, p. 405,
Admettons cependant que le socialisme réalise, dans une certaine mesure, légalité de fait. À quel prix obtiendrait-il ce résultat ? Il devrait supprimer la liberté et lui substituer la plus dure des servitudes : c’est principalement en régime collectiviste que l'égalité est exclusive de la liberté. Le régime concurrentiel peut admettre la liberté parce qu'il respecte les instincts fondamentaux de l'homme, notamment sa passion pour les biens, et qu'ainsi, étant conforme à la nature, il peut réduire la contrainte au minimum. Mais le régime collectiviste, violentant les instincts fondamentaux de l’homme, y compris celui de l'appropriation, ne pourrait se maintenir qu'avec un maximum de contrainte. (1) Instruction, profession, travail, résidence, tout serait obligatoire. Qu’une telle disparition de la liberté soit contraire à l’interdépendance sociale, on l'a déjà montré : la liberté est nécessaire au développement des aptitudes diverses et des besoins différents des individus : elle est la condition indispensable de la division du travail social ; la supprimer serait arrêter net les progrès de la civilisation. Le régime collectiviste «ne représenterait qu'une civilisation réduite ». (2)
Ni l'individualisme ni le collectivisme ne peuvent donc être acceptés, le premier, parce qu'il admet toutes les inégalités de fait, même les plus opposées à l'interdépendance sociale, le deuxième parce qu'il veut les supprimer toutes, ce qui est la plus irréalisable des chimères et le plus violent attentat contre l’interdépendance sociale. |
Une solution mixte doit donc être cherchée : les néoindividualistes et les néo-collectivistes en ont proposé une qui est sensiblement la même : garantir aux hommes le minimum des biens nécessaires à leur existence,
(1) Hauriou, Principes de droit public, p. 360-361. Cf. Bourguin, Systèmes socialistes, 1e partie.
(2) Hauriou, op: cit., p. 361.
leur assurer une certaine propriété, supprimer les trop erantles inégalités sociales et tendre à une certaine approximation des conditions. Doit-on les suivre dans celte voie et jusqu'où ?
On se rappelle qu'en vertu de Finterdépendance sociale, Etat est juridiquement obligé, non seulement de ne rien faire qui nuise à cette interdépendance, mais de coopérer, en employant la force dont il dispose, à développer la solidarité par similitude et la solidarité par division du travail. Pour coopérer à la solidarité par similitude, l'Etat est obligé de protéger par la force la satisfaction des besoins communs à tous; il est même tenu d'assurer, s’il le peut, cette réalisation par l’emploi de la contrainte matérielle. Certes il ne peut être question de charger la société de satisfaire à tous les besoins de tous ses membres. Ces besoins se développent, se multiplient chaque jour par le fait d'une plus grande division du travail social, et c’est précisément le grand bienfait de la liberté que de permettre, presque toujours, qu'ils soient satisfaits, sans que l'Etat ait eu à intervenir. Mais il est certains besoins qui sont communs à tous, dont la satisfaction est indispensable, et dont l'Etat ne peut pas se désintéresser.. L'homme, avant tout, veut vivre. On ne dit pas qu'il ait droit à la vie; on reconnait seulement que toutes les forces de son être tendent au maintien de son existence, que son besoin essentiel est le besoin de vivre et que ce besoin se retrouve partout identique chez tous les hommes. C’est ce besoin dont l'Etat, en vertu de la solidarité par similitude, doit garantir Ja satisfaction à tous.
Quels moyens peut-on admettre que, dans ce but, l'Etat emploie ?
L'individu est-il valide ? S'il travaille, l'Etat doit veiller à ce que son travail ne mette pas sa vie en danger et soit suffisamment rémunérateur. Qu'on admette ou non l'existence d’un véritable contrat entre employeurs
capitalistes et ouvriers salariés, on doit reconnaitre à l'Etat le devoir d'imposer aux parties certaines clauses et d'en interdire certaines autres. Il doit interdire au capitaliste d'imposer à louvrier un travail qui épuise ses forces, l'absorbe tout entier et ne lui laisse pas le temps de donner satisfaction à ses besoins intellectuels et moraux ou de ne lui payer qu'un salaire insuffisant pour sa subsistance et celle de sa famille. La loi positive est donc juridiquement obligée de fixer, sous une forme ou sous une autre, avec toute la circonspection nécessaire en une aussi délicate matière, un maximum de la durée du travail et un minimum de salaire. Si lPindividu est sans travail, l'Etat doit lui fournir les moyens de s’en procurer : il est juridiquement obligé d'employer tous les moyens de contrainte dont il dispose pour assurer du travail à tout individu. « Tout homme qui veut vivre par son travail doit pouvoir travailler et autorité publique qui n'intervient pas par la contrainte pour faire qu’il en soit ainsi, manque à un devoir juridique essentiel ». (1) Ce devoir a été aperçu par la Convention et le gouvernement provisoire de 1848. Le moyen employé en l’an IT et en 1848, à savoir l'atelier national, doit-il être repris ? Il est difficile de se prononcer. Il semble cependant que cette institution soit la seule qui puisse absolument garantir à tout individu valide du travail, et que son échec ait été dû plutôt à sa mauvaise organisation qu'aux vices de sa nature propre. Peut-être pourrait-on poser en principe que lEtat, sur les chantiers publics, accepterait autant d'engagements ouvriers qu'il aurait de travail à fournir pour les grands travaux d'utilité publique. Sur ces chantiers, la durée du travail serait la même, le rendement devrait être le même que dans l’industrie privée, les salaires ne devraient s'élever
(1) Duguit, L'Etat, le droit objectif et la loi positive, p. 291.
qu'au chiffre strictement indispensable pour que l'ou: vrier puisse subsister ; ils devraient même, si possible, être fixés à un taux sensiblement inférieur à ceux des ouvriers de l’industrie privée. En un mot, les ateliers publies ne devraient être que subsidiaires pour les ouvriers; ceux-ci devraient les considérer seulement comme une ressource en temps de crise ou de chômage. Toutes ces restrictions sont nécessaires, car si l'Etat assurait constamment à tous les hommes valides un travail comportant des avantages égaux à ceux que leur offre l'industrie privée, tous se précipiteraient vers les ateliers publics; ce serait, à brève échéance, le collectivisme le plus pur.
L'individu, au contraire, est-il invalide ? S'agit-il d’un enfant, d'un vieillard, d’un infirme dans l'impossibilité de travailler? L'Etat lui doit l'assistance, c'est-à-dire les soins nécessaires et la subsistance jusqu'à la mort naturelle où jusqu'au moment où ils seront en état de travailler. |
Se bornera-t-il à assurer à tous les citoyens la satisfaction du besoin de vivre? Ne doit-il pas tenter de leur permettre de satisfaire d’autres besoins ; ne doit-il pas s’efforcer de procurer à tous une part sensiblement égale de bonheur, d'égaliser, ne serait-ce qu'avec une très lointaine approximation, les conditions sociales ?
Une remarque préalable s'impose : par le fait des progrès de la civilisation, et sans aucune intervention législative, ces conditions s’égalisent d’elles-mêmes, et de très notable façon. D'une part, il s’est produit, particulièrement depuis un siècle, un nivellement graduel des jouissances. Sans doute la richesse à considérablement augmenté et l'inégalité des fortunes
a été croissante ; mais le riche a beau être plus riche, il n'y a guère de jouissances dont il ait le monopole. Le nivellement a consisté en ceci que le peuple a acquis plus de vrai bien être, plus de luxe que le riche (1). Les jouissances ne sont pas seules à se niveler : Pinégalité des fortunes, qui à crû jusqu'à nos jours, tend désormais à diminuer. Les sociétés s’avancent vers un état où les richesses seront beaucoup moins inégalement réparties que dans le présent. La rente de la terre s’amoindrit chaque jour ; le revenu des immeubles urbains diminue ; le taux de l'intérêt décroit; les professions libérales sont moins payées ; par contre, le sort du travailleur manuel s'améliore et s'élève ; sa rémunération s’accroit (2. Le régime d'Etat « fournira à. très. bas. prix, dit M... Hauriou, les. objets indispensables à la vie et il procurera réellement à tout individu normal, une propriété minima, ne fût-ce que celle de son emploi » (3).
Ainsi, la question sociale se résout d'elle-même, autant du moins qu'elle est résoluble, peu à peu, par parcelles. L'Etat doit-il hâter cette égalisation, doit-il essayer de la rendre plus parfaite ?
Gardons-nous bien de nier ici que l'Etat doive intervenir. Il v est obligé par l’interdépendance sociale : pour lPaccroitre, il doit développer toutes les aptitudes, encourager toutes les initiatives, aider chacun à satisfaire ses désirs et ses besoins. Mais son action ne peut apparaitre à l'égard de ceux qu'elle vise, que comme facultative. Qu'il encourage l’épargne, qu'il
(1) D'Avenel. L'évolution des forlunes privées depuis sept siècles. Le nivellement des jouissances. Revue des Deux-Mondes, 1er Mai 1909, p. 106. :
(?) Cf. Leroy-Beaulieu. Essai sur la répartition des ‘richesses. Conclusion. — Le problème de la répartition des richesses a donné lieu aux solutions les plus diverses et les plus contradictoires. Cela parait tenir surtout aux différences de définitions, de points de vue et de méthode des écrivains. Cf, sur les solutions proposées, Suret. Théorie de l'impôt progressif, p. 524 et suiv.
(3) Principes de droit public, p.358.
-subventionne la mutualité, qu'il organise lui-même des caisses d'assurances auxquelles tout citoyen pourra s’affilier, qu'il supprime de la législation toute mesure susceptible de porter obstacle à légalisation naturelle des conditions, rien de mieux.
Mais cette intervention peut-elle être obligatoire pour les individus ? L'Etat peut-illes contraindre à épargner, à s'assurer, peut-il surtout astreindre certains individus à contribuer à la constitution obligatoire de épargne ou de l'assurance d’autres individus ? En un mot, non content d'encourager l'initiative individuelle, peut-il se substituer à elle ? On doit lui refuser ce rôle. L'intervention obligatoire de l'Etat cesse d’être légitime, . dès qu’elle cesse d’être strictement nécessaire. Dès lors que la société à assuré à chacun de ses membres, par application du fait d'interdépendance qui les unit entre eux et à elle, les movens de subsister, elle a accompli son devoir vis-à-vis d’eux : aller plus loin, tenter de leur garantir la satisfaction de besoins moins essentiels que celui de vivre, ce serait risquer de s'attacher à des besoins moins généraux, par suite de favoriser les uns au détriment des autres ; ce serait tirer du principe de l’interdépendance sociale, des conséquences extrêmes et fausses.
L'intervention de l'Etat ne serait pas seulement injustifiée : elle serait probablement illusoire. Par quels moyens, en effet, l'Etat pourrait-il réaliser cette plus oerande égalité ? Serait-ce par l'instruction universelle obligatoire? Malgré tous ses efforts, et quoi que dise M. Havet, il ne pourra jamais donner aux cerveaux mal conformés ce « coup de pouce » qui les redresserait. Serait-ce par l’impôt progressif? Nous avons vu qu'avec la mobilité actuelle des fortunes, la plus grande partie des gros revenus échapperait à la confiscation. Serait-ce par l'assurance obligatoire ? Il faudrait élever le taux de limpôt et imposer à l'ouvrier une retenue sur ses salaires. Le coût de la vie
augmenterait donc à mesure que le salaire diminuerait. Le paupérisme ne disparaitrait d’ailleurs pas : il y aura toujours des faibles qui ne peuvent pas travailler, des paresseux qui ne: veulent pas, des imprudents qui engageraient leurs rentes.
On ne nie pas cependant que par l'ensemble de ces mesures, l'Etat ne puisse obtenir un certain nivellement des conditions — nivellement arbitraire et désastreux. En donnant à tous la même instruction, l'Etat ne dégrossirait pas toutes les intelligences, mais il en affaiblirait un certain nombre, car beaucoup d’esprits ne recevraient certainement pas, d’un enseignement uniforme, le développement que normalement ils comporteraient; en frappant les fortunes d’un impôt progressif élevé, il priverait le pays de capitaux indispensables à sa prospérité, il découragerait les activités individuelles ; par lassurance obligatoire, il porterait un coup mortel à la mutualité, il ruinerait l'esprit de prévoyance et d'entreprise chez les individus. De toutes ces mesures, il sortirait peut-être un certain nivellement des conditions ; il en résulterait certainement un énervement général des volontés, un amoindrissement notable de la liberté, un obstacle insurmontable par suite au progrès de la division du travail sociàl, à la différenciation nécessaire des aptitudes et des besoins, un recul enfin du progrès social et de la prospérité générale.
L'égalité des conditions se fait naturellement : elle est accompagnée d’une différenciation croissante des aptitudes et des besoins. L'Etat veut-il hâter cette égalisation ? Veut-il substituer à l’égalisation naturelle une égalisation précipitée et artificielle ? Il doit alors recourir à une réglementation minutieuse, probablement vaine, exclusive certainement de liberté, opposée à la différenciation nécessaire et naturelle des capacités et des besoins. Sous un régime de liberté, les ressemblances et les différences qui existent entre les
hommes augmentent simultanément ; sous un régime d'égalité artificielle, les ressemblances ne peuvent être développées qu'aux dépens des différences, pourtant aussi nécessaires. Tandis que légalisation naturelle est dans le sens de la marche générale de la civilisation, légalisation artificielle + est complètement opposée.
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Mais l'Etat peut, quand il intervient dans les relations économiques, se proposer un but autre que celui d'égaliser les conditions sociales ; il peut être poussé par le désir de créer telle industrie, de développer tel commerce, d'encourager telle culture... ou, au contraire, par celui de supprimer telle ou telle profession. Deux sortes de moyens se présentent alors à lui : il peut ou bien subventionner directement l’entreprise qu’il veut encourager (cette aide peut, d’ailleurs, revêtir diverses formes : prêts, avances à fonds perdus, primes, garanties d'intérêts, etc...), ou bien lui apporter une aide indirecte en frappant de droits protecteurs à leur entrée en France les produits simulaires d’origine étrangère. Comme exemples de subventions directes, on peut citer les primes à la marine marchande, à la sériciculture, à la culture du lin, les subventions et garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer, etc... ; comme exemples de subventions indirectes, on peut citer les droits de douane qui frappent les vins, les blés, les meubles, etc... Ces diverses mesures ne sont-elles pas contraires au vrai principe d'égalité ? Ne rompent-elles pas, au profit exclusif de quelques-uns, l'équilibre économique qui doit régner entre tous ? Dans quelles limites, lEtat peut-il légitimement subventionner telle ou telle entreprise, protéger spécialement telle ou telle industrie ?
Examinons d’abord les subsides directs. Le Parlement peut-il, sans violer le principe d'égalité, voter des subsides directs à certaines entreprises ?
Aux Etats-Unis, la Constitution fédérale spécifie que les impôts ne sont établis qu'en vue des dépenses d'utilité publique. Elle interdit pas suite les «appropriations for private purposes », c’est-à-dire les subventions, les primes à des entreprises privées. Mais elle n'indique pas ce qu’elle entend par dépenses d'utilité publique. Les Constitutions fédérales sont plus précises : elles disent quelles dépenses sont ou non permises. La Constitution de Géorgie, par exemple, énumère limitativement les seules dépenses qui peuvent être votées; celle du Wyoming spécilie expressément que l'Etat ne peut pas prêter son crédit aux compagnies de chemins de fer. (1)
Rien de semblable n'existe en France, mais la prohibition pour le Parlement d’affecter les revenus publics à des dépenses d'intérêt privé résulte bièn évidemment des principes. L'impôt est destiné à faire face aux besoins publics ; il n’est justifié que S'il doit pourvoir à des besoins publics : c'est un des éléments essentiels de sa définition. Par suite, les ressources publiques ne peuvent pas être employées à satisfaire à des besoins particuliers, les gouvernants ne peuvent pas user de l'argent de la nation en faveur d'entreprises d'intérêt exclusivement privé. Le principe d'égalité est incontestablement violé si telle entreprise particulière reçoit des subsides de l'Etat et si telle aütre n’en recoit pas. Seules les entreprises qui présentent un intérêt général pour le pays peuvent être aidées par l'Etat.
Mais dans quels cas pourra-t-on dire que telle industrie présente un intérêt publie, que telle autre n'offre
(1) Jèze, Traité de la Science des Finances, I. Le budgel, p. 340 et s. Cf. aussi Wells, The theory and practice of taxation, 1907, p. 284ets.
RES ee 0 A ne nto je L EGALITE DES CHARGES FISCALES ET MILITAIRES 241
qu'un intérêt privé? Quelle critérium doit-on admettre pour établir cette distinction ?
C’estessentiellement une question de temps et de lieux. Pour la résoudre, il faut prendre en considération « les habitudes du gouvernement, les objets pour lesquels les impôts ontété levés habituellement, et, par un long cours de législation, quels objets ou buts ont été considérés comme nécessaires pour le soutien et pour l'emploi légitime du gouvernement ». (1} Sous l’ancien régime, en France, les intérêts privés du roi se confondent avec les intérêts publics. De nos jours, on vient de voir que la Constitution du Wyoming interdit tout subside aux compagnies de chemins de fer; en France, au contraire, l'Etat a, dès le début, subventionné et aidé ces compa: gnies ; la notion d'intérêt publie parait donc plus large en France qu'aux Etats-Unis. Dans un même pays et à une même époque, cette notion varie suivant l'importance des personnes morales etla généralité des intérêts auxquels leur budget doit faire face. Récemment, un député français demandait à la Chambre de voter un crédit pour la destruction des fourmis dans une des communes de sa circonscription (2. Une telle dépense eût pu, peut-être, être votée par le conseil municipal de cette commune; à coup sûr elle ne pouvait pas l'être par le Parlement français. Il faut remarquer, enfin, que la notion de l'intérêt public va sans cesse s’élargissant dans tous les pays et chez toutes les personnes morales publiques ; à mesure que l’activité de l'Etat embrasse plus d'objets, une évidente tendance se manifeste partout qui permet aux gouvernants de consacrer une part des ressources publiques à la satisfaction d'inté-
(1) Mr. Justice Miller dans l'affaire Loan Association v.Topeka, cité par Jèze, De l'indépendance financière des pouvoirs publics, Rex. du droit public, 1909, p. 443.
(2) Séance du ?4 février 1910. Proposition de M. Vignes tendant à l'ouverture d’un crédit de 10,000 fr. destiné à venir en aide à la population de Gonfaron (Var) pour la destruction de fourmilières. J. O, Débats parlem. Chambre, p. 1087).
rêts moins généraux. Il semble bien cependant qu'on puisse dire que tout subside dont les bénéficiaires pourront être d'avance individuellement connus, nominativement désignés, est destiné à la satisfaction d’un besoin privé; qu’au contraire, toute dépense votée en vue de profiter à un ensemble de personnes dont le nombre ou le nom ne peuvent être d'avance précisés, ou destinée à bénéficier à tous les individus, quelle qu'en soit la qualité, qui seront placés dans telles conditions objectivement déterminées, devra être considérée comme une dépense d'intérêt public.
C’est ainsi que l'Etat, en France. facilite la construction des chemins de fer et donne des primes à la marine marchande. D'une voie ferrée on ne peut pas dire d'avance à qui elle profitera particulièrement ; il est impossible d'en déterminer limitativement les usagers ; ce n’est pas telle personne ou telle catégorie de personnes seulement qui doit en bénéficier, c’est toute la région desservie, et par conséquent le pays tout entier. De même les primes à la marine marchande ne bénéficient pas exclusivement aux compagnies de navigation; elles ont pour but d'assurer, en France, l’existence d’une industrie qui, par le grand nombre d’individus qu'elle fait vivre, par l'importance du rôle qu’elle joue dans les rouages économiqes du pays, par l'utilité des services qu'elle est appelée à rendre dans l’éven- - tualité d’une guerre maritime, paraît indispensable à la prospérité industrielle et commerciale de la France ; il est évidemment impossible de déterminer de facon précise à quels individus les primes profitent davantage. Les subsides aux entreprises de chemins de fer publics et à la marine marchande sont donc justifiés.
Au contraire, les gouvernants doivent s’interdire toute dépense au bénéfice exclusif de certains individus limitativement et personnellement désignés ; c’est ainsi que, même en France, l'Etat ne subventionne pas toutes les entreprises de chemins de fer ;
il s’abstient d'aider les entreprises purement individuelles ; de faciliter la construction de chemins de fer industriels où miniers, par exemple, quand leurs propriétaires ne s'engagent pas à ouvrir leur voie au public, quand ils s'en réservent l'usage exclusif. Il n'y a là qu'une application très juste du principe d'égalité. Ce même principe, au contraire, est violé dans le cas de ces municipalités qui votent des secours destinés à des ouvriers grévistes : ici, les bénéficiaires sont bien déterminés : ce sont tels ouvriers dont le nombre et le nom sont connus, qui vont profiter des ressources publiques. Ces secours n’ont, en aucune façon, le caractère de dépenses publiques.
Pariois cependant, et même, s’il est possible de spécifier nominativement quels seront les bénéficiaires directs d'un subside, celui-ci peut être considéré comme légitime. Soit le cas d’une inondation, d’une grêle, etc. ; des secours sont votés pour venir en aide aux sinistrés qui sont individuellement connus. Est-ce là une dépense d'intérêt privé? On admet généralement que de telles subventions sont licites, mais il faut, nous semble-t-il, pour qu'elles soient telles, que le sinistre affecte une partie notable du territoire où un nombre considérable d'individus : une grêle qui dévasterait quelques champs, une inondation qui envahirait quelques hectares de terrain, ne pourraient point donner lieu à une subvention publique. L'Etat ne peut secourir les particuliers que si le sinistre est assez général pour qu'il y ait lieu. raisonnablement de craindre que la vie économique d’une région entière soit suspendue ou son intensité gravement diminuée; dans ce cas, en effet, le désastre ne selocalise pas à la seule région qu'il frappe, mais atteint le pays tout entier. C’est à cause de l’influence néfaste que peuvent avoir certaines détresses particulières sur la fortune publique que ces détresses sont secourues. Il s’agit bien, ici encore, d’une dépense faite dans l'intérêt public et le subside est justifié.
Les mêmes principes s'appliquent relativement aux se-cours indirects fournis par l'Etat à certaines industries par l’établissement de droits de douanes protecteurs. Ces droits ne doivent protéger que les industries ou les professions dont lexistence présente de l'intérêt dans l’économie générale du pays, dont le maintien parait nécessaire à la prospérité économique de la nation. Que les lois douanières protègent plus l’agriculture que l’industrie, ou telle industrie que telle autre, ou la viticulture plus que la culture des céréales, c’est une question d'économie politique générale et dont la solution ne peut dépendre de la définition du principe égalitaire. Ce principe exige seulement que les droits soient établis en vue de la création, du maintien ou du développement de telle profession, et non point en vue de profiter à tel industriel. Les droits de douane, du point de vue égalitaire, sont donc presque toujours justifiés : les individus qui bénéficieront de tel tarif ne sont pas individuellement connus et il est impossible d’en prévoir ou d'en connaitre le nombre. C’est précisément ce caractère de généralité qui permet au législateur de donner aux droits de douane un caractère plus ou moins nettement protecteur. Au contraire, des droits protecteurs ne se comprendraient pas, qui auraient pour but d'aider telle entreprise déterminée ou telle profession dans un rayon donné; — et c’est pour cette raison qu'à l'inverse des droits de douanes, les droits d'octroi ne peuvent avoir qu'un caractère fiscal, à l'exclusion de toute tendance protectionniste.
I. Lés sanctions du principe d'égalité aux Etats-Unis. — IT. Quelles sanctions pourraient être introduites en France.
On vient de voir quel sens doit être attribué au principe égalitaire, quelles applications doivent en être faites, quelles limites doivent lui être imposées. Les règles que l’on vient d'indiquer, comment s’assurer que le législateur les respectera ? Sont-elles susceptibles de sanctions efficaces ? Quelles peuvent être ces sanctions ?
Ceci est une question d'organisation pratique : ïl importe, avant d'en aborder l'étude, de se demander quelle solution lui a été donnée en fait, à l’étranger, et quels résultats les essais tentés à l'étranger ont donnés. Ainsi, nous tirerons peut-être profit de l'expérience d'autrui.
Les Etats-Unis sont sans doute le pays où le principe d'égalité est le plus fréquemment et le plus expressément formulé, et où il a, peut-être, le plus de réalité pratique. Quelles sanctions ont été prévues par la Constitution fédérale ou les Constitutions particulières, en vue d'assurer par le législateur l'observation des règles qu’elles contiennent relativement à l'égalité ? Ces sanctions sont de deux sortes.
La première est le veto du Président et des
gouverneurs. On sait qu'aux termes du chapitre [°, section VII, n° 2? de la Constitution fédérale, le Président a le pouvoir de renvoyer tout bill, voté par le Congrès, avec ses objections, à la Chambre où le bill a pris naissance ; cette Chambre doit faire transcrire in-extenso les objections du Président sur son procèsverbal et procéder à un nouvel examen du bill. Si après. ce second examen, les deux tiers des membres de cette Chambre sont d'accord pour voter la loi, le bill, accompagné des objections du Président, sera transmis à l’autre Chambre qui l’examinera de même une seconde fois, et s’il est approuvé par les deux tiers de cette Chambre, le bill deviendra loi. On admet généralement que le Président peut opposer son veto, non seulement pour des raisons de droit (inconstitutionnalité de la loi) mais aussi pour des motifs d’opportunité. De même, dans les Etats particuliers, le pouvoir de veto est accordé au Gouvernement par la très grande majorité des Constitutions. L’opposition du gouverneur, qui peut s'appuyer sur tous motifs de droit et d'opportunité, est écartée par un vote de la législature soit à la majorité simple soit à une majorité spéciale. En fait, il arrive assez fréquemment que le Président etles gouverneurs arrêtent des bills ou des lois en invoquant des raisons de droit constitutionnel ; notamment, ies gouverneurs opposent très souvent leur veto pour assurer l'observation par le législateur des dispositions constitutionnelles qui interdisent le vote de crédits « for private purposes ».
La seconde des sanctions prévues par les Constitutions américaines consiste en ceci que devant tout tribunal où l’on invoque l'application d’une loi, celui contre lequel on l’invoque peut opposer l'exception d’inconstitutionalité ; le tribunal peut alors apprécier la constitutionalité de la loi et, s’il juge qu’elle est nconstitutionnelle, refuser de l'appliquer. Ce droit
appartient non seulement à la Haute Cour fédérale, mais à toute cour, à toute cour fédérale ou d'Etat. D'autre part, le tribunal, même la Haute Cour fédérale, qui juge que la loi est inconstitutionnelle, n’annule point la loi : il se borne à refuser de faire application de la loi à l'espèce qui lui est soumise. Quels ont été, en pratique et relativement à l'observation des principes d'égalité, les effets de cette règle ? Il semble qu’on puisse les résumer de la facon suivante : Quand la Constitution formule le principe d'égalité en termes généraux, ne lui donne aucune signification précise, ce principe na, en fait, aucune force positive : les tribunaux refusent de l'appliquer ; pour que la règle égalitaire ait un effet, il faut que la Constitution ait dit elle-même ce qu'elle entendait par cette règle : dans ce cas seulement les tribunaux font produire à la règle l'effet voulu par la Constitution. (1)
Si, d'abord, le principe d'égalité n’est formulé qu'en termes généraux par la Constitution, il n’est pas, en fait, appliqué par les tribunaux : tel est le cas de la règle égalitaire posée par la Constitution fédérale. Aux termes de la deuxième clause de l'article 4 de cette Constitution, «les citoyens de chaque Etat devront jouir de tous les droits et immunités des citoyens des autres Etats » ; de même, la première clause du quatorzième amendement à la Constitution dispose que « tous les individus nés ou naturalisés dans les Etats-Unis... sont citoyens des Etats-Unis. Les Etats ne pourront faire ou promulguer aucune loi qui restreindrait les droits et immunités des citoyens des Etats-Unis : aucun Etat ne pourra priver personne de sa propriété sans l’observation des formes prévues par la loi ni priver personne de l’égale protection des lois ». Enfin, dans Particle 1°",
(1) Cf. Jèze, De l'indépendance financière des pouvoirs publics. Revue-du droit public, 1909, p. 495 et suiv., not. p. 444-447.
seetion var, $ I in fine, il est inscrit que « tous droits,
impôts et excises seront uniformes dans toute l'étendue
des Etats-Unis. » Ces expressions, employées par la
Constitution fédérale, sont-elles des formules assez
précises, pour constituer des textes impératifs à l'égard des tribunaux ? La jurisprudence américaine ne Île
pense pas : elle estime que ces formules sont trop
vagues pour qu'il lui soit possible d’en trouver, même
dans les lois à tendances inégalitaires très prononcées,
une violation suffisamment caractérisée. En ce qui
concerne spécialement l'exercice du taxing power, les
arrêts, tout en affirmant que le devoir des tribunaux
est de vérifier la constitutionalité des lois, qu'il ne faut
pas confondre «taxer» et « voler », que l’impôtne doit
pas « voler », disent que les tribunaux doivent être très modérés, car il y a là une question d'interprétation
d’idéal de justice que le Congrès et les législatures ont
seuls qualité pour donner. En règle, le Congrès et les
législatures apprécient discrétionnairement ce que
comporte le principe de l'égalité de l'impôt. Les Cours ne peuvent mettre en échec l'action législative que dans
le cas où, sous le prétexte d'impôt, une loi organiserait
une véritable confiscation. Ce cas excepté, le Congrès
et les législatures d'Etat sont libres. En conséquence,
il a été jugé que le principe de Pégalité des citoyens
devant l'impôt ne fait pas obstacle à l’établissement de
certaines exemptions d'impôt ni à des déductions
d'impôt.
« Une des circonstances les plus intéressantes dans lesquelles la question se soit posée est celle des taxes successorales. Il à été jugé qu'une loi qui établissait des tarifs différents suivant le degré de parenté ne violait pas le principe d'égalité, non plus qu'une loi qui exemptait les petits héritages et frappait d'un tarif progressif les grosses succesions. Toutefois, si le tarif progressif s'élevait à un tel point qu'il y aurait confiscation, la loi serait inconstitutionnelle comme
contraire au principe de l'égalité : une loi établissant une {taxe successorale progressive allant jusqu'à 15 p. 100 ne viole pas le principe de Pégalité » (1).
On cite, il est vrai, une affaire, dans laquelle une loi (2) établissant un incom tax fédéral progressif a été déclarée inconstitutionnelle par la Haute Cour fédérale. Mais cette reconnaissance du caractère inconstitutionnel de la loi n’a pas été basée sur le tarif progressif de limpot ; la Cour à jugé qu'il s'agissait d’un impôt direct au sens de la Constitution fédérale et qu'à ce titre, il devait être réparti autrement quel e prévoyait Pacte de 1894.
C’est pourquoi la plupart des Constitutions d'Etats, afin de donner au principe égalitaire une réelle valeur pratique, afin d'être assurées que les tribunaux en feront application aux lois votées par la législature, contiennent des prescriptions spéciales donnant àlarègle de légalité une interprétation précise et formulant des limitations bien nettes. Comme exemples de ces limitations, on peut citer la réglementation faite par beaucoup de Constitutions d'Etats du faxing power de la législature en matière de taxes successorales, d'impôt sur les corporations, de double taxation. Quelques Constitutions admettent expressément l'impôt progressif, d’autres le rejettent nommément. Dans ces cas, le contrôle des tribunaux devient actif. Les recueils d'arrêts sont remplis de décisions ‘ des tribunaux déclarant insconstitutionnelles des lois votées par des législatures d'Etats en violation des limites précises posées par la Constitution relativement au principe d'égalité. Mais ces arrêts ne sont pas motivés par la règle générale de légalité ‘ ils sont basés sur l'interprétation de détail donnée par la Constitution.
(1) Jèze, loc. cit. p. 445-446.
(2) C'est l'acte fédéral du 15 août 1894.
250 GHAPITRE VI
Ainsi, le contrôle des tribunaux, qui est impuissant à assurer le respect du principe égalitaire, quand celui-ci est formulé en termes généraux, devient extrêmement efficace quand le principe est interprété avec précision par la Constitution.
IT
De ce bref examen du droit constitutionnel et de la jurisprudence des Etats-Unis, une première conclusion — certaine — doit être tirée : il importe de constitutionnaliser et de préciser les principes de la Déclaration des droits, notamment le principe d'égalité.
On se rappelle que, d’après la majorité des auteurs, les dispositions de la Déclarationdes droits n'ont qu'une valeur dogmatique et ne constituent point des préceptes de droit positif s'imposant au respect du législateur. La première réforme qui s'impose est de rendre obligatoire pour le législateur la stricte obser- ‘vation des principes de la Déclaration des droits; il faut compléter la Constitution de 1875, en y insérant une garantie des droits, analogue à celles que contenaient les Constitutions de 1791, de 1793, de l'an TITI, de 1848. On pourrait, par exemple, ajouter à cette Constitution une disposition ainsi conçue : « Les droits de l’homme et du citoyen proclamés dans la Déclaration des droits, sont garantis par la Constitution; le pouvoir législatif ne peut faire aucune loi qui porte atteinte et mette obstacle à l’exercice de ces droits. » (1)
D'ailleurs, en ce qui concerne spécialement le principe d'égalité, une telle réforme serait insuffisante. A cause précisément du sens vague qu'offre l’idée égalitaire, à cause des termes imprécis dont s’est servi la
(1) Projet de résolution tendant à la revision de la constitution
présenté par MA. Jules Roche , Ch. Benoist, Audiffred, etc. ( J. O., Chambre, Doc. parl. S. O, 1903, p. 97).
Déclaration des droits, à cause des interprétations contradictoires auxquelles prête son texte, il importe, en même temps qu'on donnera une valeur constitutionnelle au principe égalitaire, de fixer constitutionnellement le sens dans lequel toutes les applications législatives de ce principe devront êire faites etles limites qu'elles ne pourront pas dépasser. Ce serait, croyonsnous, une réforme éminemment utile, de décider par la voie constitutionnelle que tout citoyen a droit à prendre part à tous les concours, et qu’en cas d’éviction il peut former un recours contentieux ; que tout citoyen a droit à une voix dans les collèges électoraux, que la loi doit proportionner l'influence politique à la capacité politique de chacun; que tout citoyen doit payer sa part d'impot; que l’impot doit être progressif, mais que la progressivité ne doit pas dépasser un chiffre déterminé, etc.
Même précepte de droit positif, même défini et limité avec précision par la Constitution, le principe d'égalité ne serait pas assuré du respect du législateur. Rien, dans notre droit, n’oblige le Parlement à respocter la Constitution; il est libre, en fait, de tenir pour inexistantes et d'en violer les prescriptions les plus impératives. Il n’est pas douteux qu'une si complète indépendance laissée au Parlement constitue, dans le fonctionnement de nos institutions, une grave lacune. On doit donc rechercher, apres que le principe d'égalité aura reçu, sans contestation possible, le caractère constitutionnel, comment on pourrait garantir aux citoyens, qu'il ne sera pas violé par le législateur, comment on pourrait limiter les pouvoirs du Parlement vis-à-vis de la Constitution.
Le premier moyen qui se présente à l'esprit est le veto présidentiel. On vient de voir qu'aux Etats-Unis, c'est là une sanction souvent efficace. En France, aux termes de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875,
art. 7, $ 2, le Président de la République a la faculté de demander aux Chambres, par un message motivé, une nouvelle délibération qui ne peut être refusée. C'est là un pouvoir bien réduit ; peut-il être question de l’augmenter ? Ce serait inutile. En fait il n’a jamais été exercé. ; il est presque certain qu'il ne le sera jamais ; les principes du gouvernement parlementaire rendent difficilement concevable une hypothèse dans laquelle le Président puisse user de ce droit (1). Le veto du Président de la République ne peut donc pas constituer, en France, une sanction efficace du principe d'égalité.
Doit-on, ainsi que le propose M. Charles Benoist, instituer une Cour suprême, chargée de connaitre des atteintes portées aux droits et aux libertés des citoyens ? (2. Ce serait évidemment là un moven efficace : il est certain, si l'on s'en rapporte à l'expérience des Etats- Unis, qu'une telle cour assurerait le respect par le législateur du principe d'égalité, au moins sur les points où ce principe aurait reçu une interprétation constitutionnelle. Cependant, la création d’une cour suprême soulève de graves objections. Objections d'ordre historique, d'abord: le Consulat, le Premier et le Second Empire ont connu sous le nom de Sénat conservateur, une institution chargée d'apprécier la constitutionnalité des lois : cette expérience fut trop malheureuse pour qu'il puisse être question de la renouveler (3). Objections d'ordre pratique, ensuite : comment serait composée cette haute juridiction et comment ses membres seraient-ils nommés ? Elus par le peuple ou ses représentants, ils
(1) CF. Esmein, Eléments de Droit Constitutionnel, p.513.— Duguit, Droit Constitutionnel p. 1065. — Bompard, Le veto du Président de la République et la sanrtion royale, 1906, p. 273. et s.
(2) Proposition de loi, tendant à instituer une cour suprême pour connaitre des atteintes portées aux droits et aux libertés des citoyens. J. O. Chambre. Doc. parl. S. O. 1903, p. 99.
(3) CE. Duguit, Droit constitulionnet, p. 655-656.
GARANTIES ET SANCGTIONS 259
deviendraient un corps politique et ne présenteraient aucune impartialité. Recrutés par cooptation, ils deviendraient une sorte de corps aristocratique, incompatible avec la démocratie moderne. Nommés par le gouvernement, ce seraient des. magistrats, en tous points semblables aux autres ; dès lors, on n'aperçoit pas la nécessité d’uné cour spéciale. C’est bien là, en effet, l’'objection capitale qui doit être adressée au projet d'institution d’une cour suprême : le moins qu'on en puisse dire est qu’elle serait inutile.
Pourquoi, en effet, ne point reconnaitre aux tribunaux ordinaires qualité pour apprécier la constitutionnalité des lois? Les principes qui dominent actuellement notre droit publie conduisent logiquement à cette solution : si l’ordre judiciaire forme un troisième pouvoir, complétement distinct et indépendant du pouvoir législatif et son égal, il doit avoir le droit de refuser d'appliquer une loi inconstitutionnelle ; le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif étant séparés, indépendants et égaux, n'ont qu'un supérieur commun : le pouvoir constituant. Imposer au juge loblisation d'appliquer une loi inconstitutionnelle, c’est le déclarer inférieur au législateur, c'est le placer sous sa dépendance, c'est violer le principe de la séparation des pouvoirs.
D'ailleurs, question de principes mise à part, cette innovation serait justifiée par son utilité même. On ne peut pas nier que le principe d'égalité n'ait besoin, en France, pour recevoir une application raisonnable et exacte, d'une sanction énergique. Or, reconnaitre aux tribunaux le droit d'apprécier la constitutionnalité des lois apparait comme la seule sanction possible : on ne peut donc pas ne pas l’admettre (1).
On dit: permettre aux tribunaux d'apprécier la valeur
(1) Cf. en ce sens les opinions de MM. Salellles, Thaller, Jalabert, Bulletin de la Société de législation comparée 1902, p. 240 et suiv,
de la loi, permettre aux particuliers qui se prétendent lésés par une loi inconstitutionnelle d'en demander l'annulation aux tribunaux, ce serait entraver complètement l'œuvre législative (1). Mais l'œuvre gouvernementale est-elle entravée parce que tout individu peut se pourvoir devant le Conseil d'Etat contre tout acte administratif illégal ?
On dit encore : reconnaitre aux tribunaux le droit d'apprécier la constitutionnalité des lois, ce serait leur permettre de s’insurger contre la loi, en vertu de laquelle ils agissent, ce serait créer un véritable élément d'anarchie. On ajoute : une telle innovation est impossible, pratiquement, en France. À quelle levée de boucliers ne s’exposerait pas, en France, un tribunal qui refuserait d'appliquer une loi votée par les représentants de la nation ? (2) Mais on ne voit pas qu'aux Etats-Unis le droit reconnu aux tribunaux d'apprécier la constitutionnalité des lois ait été un élément d'an&rchie ou une cause d’agitation.
A ceci, les adversaires de la réforme proposée ici objectent — et c’est l'argument sur lequel ils insistent avec le plus de force —: l'exemple des Etats-Unis ne peut pas être invoqué : il y à des causes nombreuses et tout à fait particulières, qui expliquent le pouvoir spécial reconnu aux tribunaux américains. Le régime politique de la France est sur bien des points, essentiellement différent du régime américain. Pas plus qu'on ne peut croiser des animaux de races différentes, on ne peut transplanter dans le régime français une institution d'origine et de caractère essentiellement américains.
Certes, une telle acclimatation serait difficile et délicate : est-ce une raison pour ne pas la tenter? La
(1) Duguit, Op., Cit., p. 655.
ie Bulletin de la Société de législation comparée, 1902, pe #{.
magistrature, il est vrai, n’a pas dans notre pays, le même prestige qu'en Amérique; il est vrai aussi que l'opinion publique accepterait difficilement de voir annuler une loi. Mais la magistrature peut être plus judicieusement choisie et rendue plus indépendante ; mais l’opinion publique peut être éduquée. Quelle plus belle œuvre, pour les gouvernants, que d'enseigner à la démocratie à s’incliner devant le droit?
Le principe d'égalité, défini et interprété par la Constitution, n'aura de valeur pratique, en France, que lorsque les tribunaux auront le pouvoir reconnu d'annuler ou de refuser d'appliquer toute loi qui contredirait cette définition et cette interprétation.
On pourrait allonger cette revue des applications possibles du principe égalitaire ; aucune partie de notre législation n'échappe à son emprise. Nous en avons assez dit pour dégager la règle générale suivant laquelle toutes les applications doivent en être faites.
On ne peut que refuser à çe principe tout role actif: le législateur doit s'interdire toute incursion dans le domaine des relations économiques des individus. Quand il s’est assuré que chacun à le minimum nécessaire à sa subsistance, il a complètement rempli son devoir. Essayer de corriger la répartition naturelle des richesses ou de hâter l’évolution qui se produit naturellement vers une certaine approximation des richesses, serait de sa part une œuvre probablement vaine, certainement funeste. L’égalisation de fait même approximative, ne doit en aucune facon être visée par le législateur.
Sans doute, la répartition naturelle des richesses ne sera jamais exactement égale ; c’est là une nécessité qui dérive de la nature des choses, une loi naturelle contre laquelle il ne servirait de rien à l'homme de s’insurger. Est-ce à dire d’ailleurs que cette répartition, basée sur l'inégalité, soit, pour parler le langage des égalitaires, aussiinjuste qu'ils le prétendent. Il ne le semble pas. Les richesses se distribuent d’elles-mêmes en général d’équitable façon ; ce sont dans la majorité des cas les plus méritants qui sont les mieux rentés. « On peut dire que, dans une large mesure, la répartition actuelle
s’opère conformément aux services rendus » (1). Toute tentative par laquelle l'Etat essaierait de modifier cette répartition serait vaine et néfaste ; la poursuite de l'égalité de fait doit être bannie de toute législation.
L'égalité mathématique est par là même condamnée, puisqu'elle conduit fatalement le législateur à essayer de réaliser légalité de fait. En elle-même d’ailleurs, elle est contraire aux règles qui découlent du fait de l'interdépendance spéciale. Elle ne voit dans les hommes que les ressemblances, et elle oublie les différences qui les séparent. Or, plus encore que celles-là, celles-ci sont sensibles et doivent dans l'intérêt des progrès de la civilisation être non seulement prises en considération, mais encore accrues et développées. L'égalité mathématique qui viole les règles de linterdépendance sociale, doit être écartée.
Reste l'égalité civile proportionnelle : elle est seule conforme à ces règles. Elle respecte à la fois les ressemblances et les différences individuelles, elle accroit en même temps lesunes et les autres. Parce que les hommes sont semblables, elle se sert, pourapprécier les facultés et les actions, des mêmes poids et des : mêmes mesures ; mais parce qu'ils diffèrent, elle départit à leurs actions des sanctions qui varient dans la mesure où varie le mérite de ces actions. Par elle, ‘les hommes sont véritablement replacés dans cet état de nature auquel Rousseau rêvait de revenir: ce rêve, grâce à elle, est accompli ; elle réalise le miracle que Rousseau demandait au Contrat social..., mais en renversant les termes de son affirmation. Le philosophe de Genève prétendait que les hommes sont égaux par nature et que les inégalités sont toutes d’origine sociale. Tout au contraire, c'est l'inégalité qui est la loi naturelle, toutes les causes d’inégalité sont dans la nature. Ces inégalités naturelles, la société
(4) Smart, Réparlilion du revenu national, p. 355.
organisée ne peut les faire disparaitre et elle doit les reconnaitre. Elle ne doit pas tenter l'œuvre impossible de les supprimer, ou seulement les négliger : elle doit les sanctionner pour en profiter. Elle doit « utiliser pour son propre fonctionnement l'inégalité des formes de vie et des classes..., s'en servir comme d’un stimurlant, dresser les degrés de l’échelle sociale comme un mât de cocagne, au sommet duquel des jouissances matérielles ou des jouissances de vanité sont accrochées, pour maintenir tendues les volontés des hommes. » (1)
La véritable égalité consiste, autant que possible, à assurer à chacun une chance égale de rendre service. Mais, en fait, les services rendus sont inégaux. La société va-t-elle récompenser également les auteurs de services inégaux ? Aussi longtemps qu'il y aura inégalité de services, il devra y avoir inégalité de récompense. Les uns remplissent bien leur tâche, les autres la remplissent mal : äccorder à tous la même récompenee, ce serait créer un nouveau privilège : le privilège de l'incapacité et de la faiblesse. La collectivité ne peut pas distribuer au gaspilleur, au paresseux, à l’incapable la même récompense qu’au prèvoyant, au travailleur, à l’habile : elle doit égaliser en haussant, non point en abaissant. « Si quelqu'un chancelle, rien de mieux que de l'aider à recouvrer sen aplomb. Nul de nous qui n'ait besoin, de temps à autre, d’une main secourable. Mais si l'individu se couche à terre, c’est gaspiller son temps que de le prendre sur ses épaules ; etrien ne saurait être pire pour tous et chacun que de laisser entendre que le même avantage ira à ceux qui se détournent de leur tâche et à ceux qui l’accomplissent » (2).
Un enseignement s'adressant à tous mais cultivant les aptitudes particulières de chacun ; la plupart des
(1) Hauriou, Principes de droit public, p. 358. (2) Roosevelt, Discours prononcé à la Sorbonne, le 24 avril 1910.
fonctions publiques distribuées au concours, mais tous lescitoyens,quiremplissentles conditions données, ayant le droit de s’y présenter ; le suffrage politique universalisé par l'octroi du droit électoral aux femmes, l’abaissement de la majorité politique, l'admission du vote par correspondance, et proportionnalisé à la capacité politique de chacun par l'institution du vote plural ; léligibilité très largement ouverte mais cependant restreinte aux électeurs présentant le plus de garanties politiques ; tous les citoyens payant une part d'impôt direct, mais un système fiscal proportionnant, dans son ensemble, les charges aux facultés contributives individuelles; le service militaire obligatoire pour tous mais de durée proportionnée aux aptitudes militaires de chacun; l'Etat assurant à tous le minimum des ressources nécessaire à l'existence, mais s’abstenant pour le surplus de toute intervention dans le domaine économique ; enfin, la loi constitutionnelle définissant et interprétant le principe égalitaire et les tribunaux investis du droit de refuser l'application de toute loi qui contredirait cette définition et cette interprétation ; — telles doivent être, semble-t-il, les conséquences pratiques du principe de légalité civile proportionnelle.
Grâce à cette substitution de l’égalité proportionnelle à l'égalité mathématique, on voit s’abolir les institutions juridiques contemporaines qui traitent uniformément les individus, et s’esquisser une société dans laquelle les droits sont proportionnés au mérite et les charges aux facultés ; dans laquelle les mieux doués, les plus laborieux ont plus de chance que les autres de jouer un rôle prépondérant, ont plus d'influence qu'eux dans la direction de l’entreprise publique, mais aussi supportent plus qu'eux les charges de cette entreprise ; dans laquelle tous les hommes ne comptent pas de même dans les affaires de l'Etat, mais ont une chance égale de se faire compter pour ce qu'ils valent.
L'égalité mathématique supprimela hiérarchie sociale ; l'égalité proportionnelle la restaure, mais ne la fonde que sur le mérite individuel et les services rendus. «Dans ce jeu de la vie tel que nous le jouons, dit M. HE. Van Dyck, les règles sont les mêmes pour tous, les sanctions sont pour tous pareilles, et les prix autant que nous y pouvons quelque chose, sont accessibles à tous. En lice et que les meilleurs soient les gagnants!»
Vu : Vu: Le Doyen, Le Président, P. CAUWÈS. H. BERTHÉLEMY.
Vu et permis d'imprimer :
Le Vice-Recteur de l'Académie de Paris, L. Lrarp.
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