EXPOSÉ DES MOTIFS

Messieurs,

S’il est essentiel que l'autorité du Gouvernement sur les services publics demeure entière, elle ne doit s’exercer que pour le bien public et, par suite, elle comporte nécessairement, même à l’égard des fonctionnaires, des limites qu'il appartient à la loi de fixer.

Aussi le Gouvernement estime-t-il que, dans l'intérêt des services publics comme dans celui des fonctionnaires, il convient de conférer législativement à ceux-ci certaines garanties qui les protègent contre l'arbitraire et le favoritisme.

C'est à quoi tend le présent projet de loi qui, sous le nom de «statut», formule dans son titre premier les règles fondamentales applicables au recrutement, à l'avancement et à la discipline des fonctionnaires.

I. — Le projet débute par la définition des fonctionnaires soumis à ses dispositions ; elle est assez large pour englober tous les titulaires d'emplois publics et elle ne laisse en dehors

(1) Journal officiel, Chambre, Doc. parlement., annexe n° 200, p, 274 et suiv. (1910, 30 juin).

de ses prévisions que les agents ou employès auxiliaires qui, temporairement attachés à un service de l’État ou susceptibles d’être congédiés à l'expiration d’une période prélixe et aussitôt après l'achèvement d’un travail déterminé, ne peuvent évidemment prétendre à un statut.

IT. — Les fonctions publiques doivent aller au mérite. C'est pourquoi le projet de loi dispose qu’en principe l’accession à ces fonctions est subordonnée à un concours ou à un examen. Le concours ou l’examen ne saurait d’ailleurs suffire. Il démontre le savoir et la compétence technique du candidat, mais l'exercice des fonctions publiques exige d’autres qualités; il est indispensable que le candidat justifie de conditions morales et physiques le rendant apte à l'emploi qu’il sollicite et que, de plus, le Gouvernement qu'il est appelé à servir, puisse faire fonds sur son loyalisme et son attachement aux institutions républicaines.

Le concours ou l’examen ne saurait donc être ouvert à tout venant ; 1l importe que la liste des candidats soit arrétée par le Ministre ou le chef de service compétent.

Mais le pouvoir ainsi remis au Ministre ou au chef de service ne sera pas purement discrétionnaire; il ne doit pas aboutir à l’élimination arbitraire de candidats remplissant toutes les conditions voulues pour l’emploi qu’ils postulent. Aussi est-il spécifié dans l’article 2 du projet que tout candidat exclu aura le droit de connaître les motifs de son exclusion. |

La règle d’après laquelle il faut avoir satisfait à un concours ou à un examen pour être admis à un emploi publie, ne saurait être posée en termes absolus : des exceptions s'imposent et il convient d'admettre l’équivalence de certains titres ou de certains diplômes. Sinon notre organisation administrative dégénèrerait en un véritable mandarinat. Si, par exemple, un système aussi restrictif était introduit dans le domaine de l'instruction publique, de

glorieuses institutions, comme le Collège de France et le Muséum, dont le corps professoral est recruté sans concours ni examen, seraient appelées à disparaître.

Mais il sera apporté par les règlements d'administration publique rendus pour l’exécution de la nouvelle loi, une double limite à ces nominations exceptionnelles; ces règlements détermineront, tout à la fois, les emplois pour lesquels elles pourront avoir lieu et, pour chaque emploi, les titres ou diplômes qui tiendront lieu de concours ou d'examen.

Il ne suffisait pas, pour parer à tout arbitraire dans le recrutement des fonctionnaires, de subordonner aux conditions qui viennent d’être précisées la nomination aux emplois de début; il fallait encore décider qu’en principe nul ne pourrait être admis dans un service public qu’à un emploi de début et que, pour accéder aux emplois supérieurs, on devrait gravir successivement les divers échelons de la hiérarchie administrative.

Telle est la règle que consacre l’article 4 du projet de loi Elle ne souffrira d’exceptions que pour certains emplois limitativement énumérés par les règlements d’administration publique, qui détermineront, en outre, les services ou les titres dont les candidats auront à justifier pour être nommés d'emblée à ces emplois supérieurs.

Dans le même ordre d’idées, les règlements d’administration publique fixeront les conditions auxquelles seront subordonnées les permutations d’un service à un autre.

Enfin il a paru indispensable de réglementer la constitution des cabinets de Ministre ou de Sous-Secrétaire d'État, notamment au point de vue du nombre des personnes appelées à en faire partie, pour empêcher des nominations abusives au détriment des fonctionnaires qui figurent dans les eadres; c’est à quoi il est pourvu par l’article 25 du projet.

Par cet ensemble de dispositions on parviendra à exclure

tout favoritisme de la collation des fonctions publiques.

Il est prévu à titre de garantie complémentaire, que toute nomination ou permutation sera rendue publique.

III. — Absent du recrutement, l’arbitraire ne doit pas se retrouver dans l’avancement, qu'il convient de soumettre à des règles précises.

Le projet de loi établit, à cet égard, une distinction entre l'avancement de classe et l’avancement de grade ou d’emploi.

Pour l’avancement de classe dans un même grade ou dans un même emploi ou, autrement dit, pour les simples augmentations de traitement, c’est l'ancienneté qui en décidera dans la proportion qui sera fixée par les règlements d’administration publique pour chaque service et pour chaque grade ou emploi, sans pouvoir être inférieure à la moitié; le choix ne jouera que pour le surplus. Il pourra même être supprimé dans les services où la possibilité de le remplacer par un système de bonifications ou majorations d’ancienneté aura été reconnue.

Quant à l’avancement de grade ou d’emploi, qui comporte un changement de fonctions, il ne saurait, en aucun cas, dépendre de l’ancienneté et il doit être toujours subordonné à la justification des aptitudes nécessaires ; il aura donc lieu exclusivement soit au choix soit à la suite d’un examen Ou d’un Concours.

Qu'il s’agisse de l’avancement de classe ou de l’avancement de grade ou d’emploi, le choix ne sera pas purement arbitraire ; il ne pourra s’exercer qu’au profit des fonctionnaires portés sur un tableau annuellement dressé par le Ministre ou par le chef de service compétent, dans des conditions offrant toutes garanties.

En effet, le tableau, en vertu de l’article 8, sera préparé par une Commission dans laquelle siègeront, à côté des membres nommés à raison de leurs fonctions, deux représentants, tirés au sort, du personnel intéressé. C’est donc

avec la participation de ce personnel que seront examinés les titres de chacun à l’avancement.

Mais ce n’est pas la seule garantie qui soit offerte aux fonctionnaires pour la confection du tableau; Particle 9 prescrit la publication du tableau et ouvre à tous fonctionnaires intéressés un droit de réclamation aux fins d’inscription ou de radiation devant le Ministre qui, après instruction et sur l’avis conforme de la Commission, pourra ordonner des additions ou des suppressions.

Toutes influences extérieures devront d’ailleurs rester étrangères à la confection du tableau d'avancement, et à cette fin l’article 10 stipule que les dossiers des candidats ne contiendront que des pièces administratives.

IV. — Aux garanties accordées aux fonctionnaires au point de vue de l’avancement viendront s’ajouter les garanties de sécurité et de stabilité, qui résulteront du régime disciplinaire institué par le chapitre IV du titre premier du projet de loi.

Les fonctionnaires ne seront plus désormais passibles que d’un petit nombre de peines limitativement énumérées par l’article 11 ; toute autre peine se trouve éliminée et c’est ainsi que disparaît celle de la retenue de traitement, qui figure encore dans un certain nombre de règlements.

Les peines disciplinaires ne pourront être infligées que dans des conditions et suivant des formes qui seront de nature à préserver les fonctionnaires contre tout abus d’autorité.

Aucune peine ayant pour effet d’atteindre un fonctionnaire dans sa situation matérielle ne sera prononcée que moyennant intervention d’un conseil de discipline; seules les peines consistant en de simples sanctions morales (avertissement, blôme ou censure) pourront être appliquées sans comparaison préalable du fonctionnaire devant un conseil et encore ces sanctions benignes n'’interviendraient-elles qu'après que le fonctionnaire aura été invité

à prendre communication de son dossier et à fournir ses justifications écrites.

En cas de poursuites tendant à l’application des peines plus graves, les conseils de discipline procéderont tantôt comme Commissions consultatives et tantôt comme juridictions.

Ils auront le caractère de Commissions consultatives et le pouvoir de décision appartiendra au Ministre compétent s’il n’est requis que des peines moyennes, qui, tout en dépassant les sanctions morales, ne vont pas jusqu’au retrait des fonctions (radiation du tableau d'avancement, ajournement d’une promotion à l’ancienneté, déplacement disciplinaire, rétrogradation de classe ou de grade); ils feront office de juridiction si la peine requise est celle de la mise en disponibilité d’office ou de la révocation.

Les conseils de discipline, dans un cas comme dans l’autre, comprendront, indépendamment des membres de droit nommés à raison de leurs fonctions, des représentants élus du personnel pris parmi les fonctionnnaires du même service et du même grade que le fonctionnaire déféré : c’est donc devant ses pairs, en même temps que devant ses supérieurs, que comparaîtra celui-ci.

Les décisions juridictionnelles des conseils de discipline pourront être frappées d’appel, soit par le ministre, soit par le fonctionnaire condamné, devant un conseil ;supérieur de discipline, qui se composera uniquement de magistrats de l’ordre administratif et judiciaire; la majorité de ses membres sera désignée parmi les magistrats qui jouissent de l’inamovibilité, puisqu’à côté de deux Conseillers d'État en service ordinaire, dont un président de section, président du Gonseil supérieur, siégeront deux conseillers à la Cour de cassation et deux Conseillers maîtres à la Cour des comptes.

En principe, le Conseil supérieur statuera en dernier ressort; mais il a fallu prévoir le cas où, le conseil ayant

refusé de prononcer la mise en disponibilité ou la révocation, l’autorité du Gouvernement se trouverait, à raison des circonstances spéciales de l’affaire, mise en échec par cette décision.

En vue de cette hypothèse exceptionnelle, l’article ?21 organise un recours suprême devant le Conseil des Ministres; un décret motivé, rendu sur le rapport du Ministre compétent et d’après l’avis de ce conseil, donnera aux poursuites disciplinaires leur solution définitive. Le Gouvernement, en frappant alors de mise en disponibilité ou de révocation le fonctionnaire renvoyé des fins de la poursuite par le Conseil supérieur, engagera sa responsabilité collective devant le Parlement, qui pourra ainsi être appelé à dire le dernier mot.

Les dispositions qui viennent d’être analysées sont destinées, tout en sauvegardant le principe d’autorité, à assurer aux fonctionnaires, tant en matière d’avancement qu’en ce qui concerne la sécurité et la stabilité de leurs emplois, les garanties les plus solides.

Mais si ces garanties sont commandées par l’utilité particulière des fonctionnaires, elles ne doivent pas se retourner contre l’utilité générale; aussi le projet de loi prévoit-il qu’elles seraient suspendues au cas où les fonctionnaires deviendraient assez oublieux de leurs devoirs pour arrêter la marche des services publics par une cessation collective ou concertée de travail.

En de telles circonstances, l’intérêt public, menacé par cette coalition d’intérêts particuliers, exige que le Gouvernement, dont l’autorité est méconnue par ses subordonnés, soit à même de prendre sans délai toutes les mesures disciplinaires que comporte la situation et de pourvoir sur le champ au remplacement des fonctionnaires défaillants, en vue d’assurer le rétablissement des services.

On concevra d’autant mieux qu’alors l’action disciplinaire soit remise tout entière aux mains du Gouvernement

que celui-ci n’a pas cru devoir, dans le projet de loi qui vous est soumis, ériger en délit spécial la cessation simultanée de services.

Il est donc indispensable que les sanctions disciplinaires ne fassent pas défaut et que le Gouvernement soit maître de les appliquer.

V. — Le projet de loi, dans son article 26, exclut du bénéfice du statut qu’il organise, non seulement certains fonctionnaires individuellement désignés, sur lesquels il est indispensable que l’autorité du Gouvernement s'exerce d’une façon particulièrement étroite, mais encore et en bloc tous les fonctionnaires de certains services publics, qui sont régis par des législations spéciales dont on n’a pas voulu rompre l’harmonie.

Il peut paraître juste d’étendre à certaines catégories de fonctionnaires dépendant de ces services les garanties édictées par le projet, mais il conviendra que des lois particulières interviennent à cet effet. C’est de cette manière qu’il y aura lieu de procéder, notamment pour les juges de paix, les commis-greffiers des tribunaux civils et des cours d’appel, commissaires de police et agents de la force publique.

Les dispositions du titre I ne sont directement applicables qu'aux fonctionnaires de l’État; le projet de loi renvoie, pour les fonctionnaires des départements et des communes, à des règlements d'administration publique qui détermineront dans quelle mesure et surtout quelles modalités, sans qu’il soit porté atteinte aux légitimes prérogatives des Conseils généraux et municipaux, les fonctionnaires départementaux et communaux seront admis à bénéficier d’un statut analogue.

C’est la procédure qui a déjà été adoptée pour la fixation du statut du personnel des bureaux des préfectures et souspréfectures par l’article 101 de la loi de finances du 8 avril 1910, auquel il n’est pas touché.

VI. — Le titre II consacre et organise, pour les fonctionnaires visés à l’article premier, la faculté d’association.

Les fonctionnaires pourront s’associer librement pour l’étude et la défense de leurs intérêts professionnels.

Il leur sera loisible de surveiller et de contrôler, par l'organe de leurs associations, l'exécution des dispositions qui, inscrites dans la loi et les règlements d'administration publique, constitueront leur statut et, au cas où il viendrait à être violé, leurs associations auront la faculté d’exercer en justice tels recours que de droit.

Elles auront accès auprès des chefs de service et même auprès des Ministres pour leur présenter toutes doléances se rattachant aux intérêts professionnels de leurs membres.

L'action que les fonctionnaires seront autorisés à exercer collectivement se cumulera avec les facultés qu’ils tirent actuellement, à titre individuel, de la législation en vigueur; ils conserveront le droit de déférer, chacun pour son compte, au Conseil d'État les actes de l’autorité gouvernementale ou administrative qui seraient contraires aux lois ou règlements.

Les fonctionnaires se trouveront ainsi en mesure de sauvegarder tous leurs intérêts et, à cet effet, ils disposeront de tous les moyens qu’ils peuvent légitimement souhaiter.

Mais sous quelle forme pourront-ils s’associer?

La question s’est posée de savoir s’il ne devait pas leur être seulement permis d'utiliser les dispositions de la loi du Ier juillet 1901 ou s’il convenait de leur reconnaître le droit de se placer sous le régime de la loi du 21 mars 1884 sur les syndicats professionnels. Mais la controverse qui s’est élevée à cet égard nous paraît se réduire à une querelle de mots; elle n’a pas d'intérêt pratique.

Il est indifférent que l’on ait recours à telle ou telle loi; ce qui importe, c’est, quel que soit le régime législatif appli-

cable, de concilier le principe de liberté d’association, dont se prévalent les fonctionnaires, d’abord avec le caractère et les exigences de leurs fonctions et surtout avec le principe d’autorité, dont le Gouvernement a le dépôt et qu’il ne peut laisser péricliter entre ses mains sans mettre en péril l’existence même de la nation.

Gette conciliation ne saurait être réalisée que par une loi spéciale.

L'institution d’un droit particulier se justifie d’autant mieux que les fonctionnaires ont dans l’État une situation à part. Ils jouissent de véritables privilèges par rapport aux simples citoyens. En effet, ils sont rémunérés au moyen de traitements fixés par la loi; ils sont mis par elle à l’abri de tout chômage et, à l’heure où, par suite de l’âge ou des infirmités qu’ils ont contractées, ils doivent cesser leurs fonctions, une retraite leur est assurée dans des conditions plus avantageuses que celles qui résultent de la loi du 5 avril 1910 pour les autres travailleurs. Il est normal qu’à cette condition spéciale des fonctionnnaires réponde un droit spécial en matière d’association.

Le droit institué par le projet de loi est, à la fois, plus étroit et plus large que celui qui découle soit de la loi du 21 mars 1884, soit de celle du 17 juillet 1901.

Il est plus étroit en ce sens que les fonctionnaires ne seront admis à former des associations qu'entre eux et à la condition d’appartenir au même personnel d’un service public ou d’occuper dans les services différents des emplois semblables. Mais dès lors qu'ils ont la faculté de se grouper, soit par affinité de services soit par affinité d'emplois, n’ont-ils pas entière satisfaction pour la défense de leurs intérêts professionnels et que peuvent-ils demander de plus? On cherche vainement les raisons avouables pour lesquelles ils revendiqueraient le droit de s’associer soit entre fonctionnaires que ne rapprochent par des intérêts communs soit avec de simples particuliers. De tels groupe-

LOIR es

ments cacheraient nécessairement des arrière-pensées politiques et leur but ne pourrait être que de dresser contre l'autorité de l’État une autorité rivale; par conséquent, le souci du maintien de l'intérêt public et de l’unité nationale doit les faire interdire.

Il demeurera d’ailleurs loisible aux fonctionnaires, s’ils entendent pourvoir au soutien, non de leurs intérêts professionnels proprement dits, mais de leurs intérêts privés de simples citoyens, de profiter des facultés que leur ouvrent les lois sur la mutualité pour constituer, en vertu de cette législation, des associations ou des unions plus étendues que celles qu’autorise le projet de loi, ou pour adhérer aux associations ou unions mutualistes déjà existantes; c'est ce qui résulte de l’article 39.

Si le droit spécial d’association établi par le projet de loi est, sous un certain rapport, plus étroit que celui qui a été institué, soit par la loi du 21 mars 1884, soit par celle du 1er juillet 1901, ilest, en revanche, plus large à divers égards.

Les associations constituées entre fonctionnaires conformément au projet de loi auront sur celles qui se fondent en vertu de la loi du 1° juillet 1901 ce très grand avantage de pouvoir recevoir des dons et legs.

Les unions d’associations de fonctionnaires auront les mêmes droits que les associations créées par application de la nouvelle loi et, dès lors, leur situation sera préférable à celle des unions de syndicats professionnels qui, d’après l’article 5 de la loi du 21 mars 1884, ne peuvent posséder aucun immeuble ni ester en justice.

Le régime institué par le projet de loi ne bénéficiera pas aux employés ou agents auxiliaires, laissés en dehors de la définition formulée par l’article premier; mais il leur restera la faculté de s’associer en vertu de la loi du 1er juillet

Les fonctionnaires visés à l’article premier trouveront dans le droit spécial d'association qui leur est conféré une

garantie efficace qui complétera et fortifiera celle qu’ils tiendront de leur statut.

Leur situation sera donc désormais aussi sûre qu’ils peuvent le désirer, sans que cependant la légitime autorité du Parlement et du Gouvernement soit en rien compromise ou affaiblie.

Les précautions nécessaires sont d’ailleurs prises par le projet de loi pour empêcher les associations et unions d’associations de fonctionnaires de transgresser les bornes qui sont assignées à leur action. Au cas où elles outrepasseraient leur rôle légal et motamment si, au mépris de la loi, elles venaient à fomenter une grève de fonctionnaires, elles s’exposeraient à la dissolution par la voice judiciaire, indépendamment des peines que ses directeurs ou administrateurs encourraient pour ce délit d’association.

Ainsi se trouveront conciliés tous les intérêts en présence par la réalisation d’une réforme qui, en contribuant à faire régner l’ordre dans les services publics et en améliorant leur fonctionnement, servira puissamment la cause de l'intérêt général et de la République.