Le principe proportionnel dans les élections des conseils généraux et des conseile d'arrondissements

Deux sortes d’obstacles ont rendu jusqu’à présent impossible 1 adaptation au droit français moderne du nouveau principe de la représentation proportionnelle, dont personne ne conteste la justesse théorique.

Les premiers de ces obstacles viennent de l’erreur commune à tous les théoriciens, doctrinaires des régimes monarchistes, républicains et impérialistes, le la prétendue nécessité, en politique, des classes dirigeantes dominatrices remplaçant, sans contrepoids effectifs, les anciennes castes sociales fermées, légalement abolies depuis 1789. Je n’ai pas besoin de dire que je ne parle pas de l’action des hommes d’Etat ou des hommes éminents, d’esprit vraiment politique , qui sont nécessaires pour former les Gouvernements humains. Ceux-là émergent toujours, quelle que soit d’ailleurs leur origine. Je parle de classes ou plutôt de couches fermées, dont certains politiciens, hissés aux pouvoirs publics, font encore réapparaître, de temps en temps, parmi nous, les spectres menaçants.

Les seconds viennent de la multiplicité même, et des contradictions encore irréductibles des systèmes proposés pour 1 application méthodique du principe proportionnel.

Je me suis efforcé, dans des études antérieures (1), de montrer que, s’il est impossible de franchir ces obstacles, en persistant, en politique, dans la pratique des petits cadres électoraux, et du scrutin uninominal, (simples cadres et mode d’élections adéquats à des besoins purement sociaux ou d’ordre administratif), ils peuvent, au contraire, disparaître devant l’emploi de grands cadres comme nos départements , et devant la pratique méthodique du scrutin de liste, légèrement amendé par le principe proportionnel. J'ai cru avoir réussi à montrer que le nouveau principe peut être mis en œuvre pour les élections politiques du Sénat, de la Chambre des Députés et des bureaux généraux de ces Assemblées ; qu’il peut l’être également pour celles de tous nos conseils municipaux, Paris compris, qui rentrerait ainsi dans le droit commun des élections municipales françaises.

Mais j’avais laissé subsister dans ces études une lacune relative aux élections de nos conseils généraux et de nos conseils d’arrondissement. Cette lacune a une importance, qui ne m’avait pas suffisamment frappé. L’éventualité prochaine de nos élections départementales m’a déterminé à la remplir ; c’est le but de cette notice. C’est, en effet, dans les origines électorales des conseils généraux et des conseils d’arrondissement, que s’est peut-être fait le plus sentir l’erreur commune dont souffre la France ; c’est de là peut-être quelle sera le plus difficile à déraciner.

(1) De la vraie Représentation politique, 1898, Paris, Pichon, 24, rue Souffiot, et le Principe Proportionnel clans les Elections Municipales Françaises, 1900, Paris, Pichon.

§ Ier

Origine et nature des Conseils Généraux et cl’ Arrondissement

Ire PHASE ADMINISTRATIVE, DE L/AN 8 A 1870

Les Conseils généraux et d’arrondissement n’ont été, à leur naissance, au commencement du xixQ siècle, que de simples commissions administratives, éphémères, sans vie propre, créées par l’Etat, et en dépendant entièrement. Nommés, depuis l’an 8 jusqu’en 1833, par le premier Consul, par l’Empereur, ou par le Roi restauré ; élus, après 1833, par des électeurs privilégiés, dont ils reflétaient naturellement les tendances, ils n’ont eu, sous ces trois régimes, qu’une vie de relation. C’étaient de simples répartiteurs d’impôts, ou des bureaux consultatifs, placés près des Préfets. La loi du 22 juin 1833 a été, pour eux, une première charte qui leur a imposé, comme cadre d’origine, le canton, et comme mode d’élection le scrutin uninominal. Cette loi présentait

toutefois une anomalie étrange. Le nombre maximum

de chaque Conseil général était fixé à trente membres.

Par suite, il y aurait eu (si la loi avait été applicable

à la lettre) des Conseils généraux (dans les Côtes-du- Nord par exemple) où dix-huit membres auraient représenté trente-six cantons, soit chacun deux, tandis que les douze autres n’en n’auraient représenté que chacun un. L’arbitraire ministériel masqua cette anomalie légale en traçant, à sa guise, des circonscriptions bizarres où des communes étaient rattachées à des cantons dont elles ne dépendaient pas.

Le scrutin uninominal imposé pour ces élections, était d’ailleurs lui-même la conséquence logique de l’introduction |faite en])France, parjune loi du J19 Juin}|18£0, du

scrutin uninominal politique, qui est le fondement du régime parlementaire aristocratique des Anglais, importé en France par les ultras de la Restauration. Le petit cadre du canton, comme le petit cadre d’arrondissement et le scrutin uninominal, répondaient incontestablement aux tendances générales des régimes de 1815 et de 1830, relativement à la prépotence de certaines classes dirigeantes dans les Conseils élus. Les auteurs et les bénéficiaires de la révolution de 1830 se sont bornés, pour les élections politiques et pour celles des Conseils généraux, à substituer le règne de l’aristocratie bourgeoise à celui de l'aristocratie nobilière et territoriale. Par ailleurs, ils ont conservé, en les atténuant par des tolérances pratiques, les moyens des dominations intérieures, que l’Empire et la Restauration avaient inaugurés.

En 1848, avec l’introduction du suffrage universel, le règne officiel des classes privilégiées, maîtresses du Gouvernement, a disparu, en principe du moins, des élections politiques. Mais les Conseils généraux et les Conseils d’arrondissement sont restés élus dans le cadre et suivant le mode uninominal que les anciennes classes privilégiées avaient établis pour eux. Il est vrai que ces Conseils restaient encore de simples unités purement administratives. Par suite, l’anomalie qu’il y avait à mettre en jsu, pour eux, le suffrage universel avec un mode de scrutin, fait pour de simples unités morales, ne parut pas trop choquante; d’ailleurs, le 3 juillet 1848, date de la loi votée è la hâte par l’Assemblée nationale, pour permettre l’élection des Conseils généraux par le suffrage universel, on était sous l’impression des journées de juin. L’attention du Gouvernement et de l’Assemblée ne pouvait pas se porter sur un débat de principes relatifs à la nature des Conseils généraux. La loi du 3 juillet se borna à rectifier la disposition par trop anormale de

la loi de 1833, et à prescrire légalité absolue des cantons,, appelés tous à nommer un représentant au Conseil général. Depuis cinquante ans, le principe de cette égalité absolue, qui était évidemment une surprise, excusable seulement à cause de la fièvre du moment, est resté dans nos lois ; et ce faux principe, avec son cadre et son mode étroit de suffrage a servi, sous le second empire et sous la troisième république, à rompre de plus en plus cyniquement, par les candidatures officielles, l’équilibre normal des influences sociales , légitimes et multiples dans chaque canton, au profit de coteries politiques, de plus en plus étroites, qui se sont faites les inspiratrices et les bénéficiaires de nos éphémères gouvernements.

La loi du 10 août 1871 a donné aux Conseils généraux un commencement d'autonomie, en leur permettant de nommer leurs bureaux, ainsi qu’une commission intermédiaire permanente, et même de négocier des ententes, pour certains objets d’intérêt général , avec d’autres Conseils généraux voisins. Mais ils sont restés encore des unités d’ordre purement administratif. La loi a continué de leur interdire sévèrement toute ingérence dans le domaine politique, où les inspirateurs de cette loi se croyaient encore assurés de rester, plus ou moins longtemps, des maîtres, plus ou moins absolus, de gouvernements.

IIme PHASE SEMI-POLITIQUE DE 1871 A .

La Constitution de 1875 a voulu remplacer la pairie héréditaire de 1815, la pairie viagère de 1830, les Sénats viagers de l’an 8, de l’an 12 et de l’an 1851, tous nommés par le chef de l’Etat, par un Sénat d’origine mixte issu, pour 3/4 de ses,, membres, d’une élection à

deux degrés. Pour trouver l’assiette secondaire de ce Sénat, elle a dû avoir recours aux Conseils généraux, aux Conseils d’arrondissement et aux Conseils municipaux. La situation organique de ces corps s’est trouvée, par suite, profondément modifiée. La Constitution a fait des Conseils municipaux des unités politiques nouvelles ; elle a donné aux Conseils généraux et d’arrondissement une investiture électorale d’ordre supérieur. Cette investiture ne profite pas encore, il est vrai, aux Conseils même, comme corps constitués. Mais elle deviendra nécessairement pour eux le germe d’attributions nouvelles importantes, qui accentueront de plus en plus leur nouvelle nature et leur capacité politique, et qui permettront enfin d’entrevoir, par eux, une solution rationnelle du problème délicat et complexe de la décentralisation.

Dès à présent, du reste, les Conseil généraux et les Conseils d’arrondissement sont, comme les Conseils municipaux, des corps semi-politiques, pour les élections desquels il est absolument anormal de conserver un cadre minuscule comme le canton, et un mode simpliste comme le scrutin uninominal, en contradiction avec leur nature nouvelle, empêchant de naître, ou étouffant, à sa naissance, le double courant circulatoire, qui est la condition essentielle de la vitalité de tout corps, constitué en vue d’une action politique, quelque minime et quelque modeste qu’elle soit.

Du reste, la constitution de 1875, en créant le corps électoral sénatorial nouveau, comportait, dans les détails de cette création, des dispositions étranges, qui prouvent l’incohérence et l’irréflexion avec lesquelles elle a été élaborée. Ainsi elle avait fait des Conseils municipaux des unités électorales absolument égales, comme la loi de 1848 pour les cantons, et elle ne leur avait donné à tous indistinctement qu’une voix. Le Conseil municipal

de Paris était assimilé au Conseil municipal de Suresnes ; l’un comme l’autre avait dans le collège sénatorial une voix. L’insanité était choquante ; il fallut cependant at tendre neuf ans pour qu’il en fût fait justice. Au bout de neuf ans la loi du 9 décembre 1884 vint décider que, dans chaque collège électoral sénatorial, les Conseils municipaux composés de dix membres auraient un délégué, ceux de douze, deux, ceux de seize, trois, ceux de vingt-un, six, ceux de vingt-trois, neuf, ceux de vingtsept, douze, ceux de trente quinze, ceux de trente-deux, dix-huit, ceux de trente-quatre, vingt-un, ceux de • trentesix, vingt-quatre, et le Conseil municipal de Paris, trente.

La loi de 1884 a donc été la condamnation absolue du scrutin uninominal, en ce qui concerne l’action électorale politique des électeurs sénatoriaux. Appelés à voter tous, par scrutin de liste, il est impossible qu’ils restent assujettis, pour leur propre élection, au scrutin uninominal. Le scrutin de liste doit être étendu des Conseils municipaux aux Conseils d’arrondissement, et aux Conseils généraux ; seulement, le nouveau scrutin de liste qu'il faudra trouver pour eux, ne sera pas comme celui de la loi de 1884, faussé lui-même par le principe simpliste des majorités absolues, ce sera un mode de liste qui devra s’inspirer du nouveau principe de la représentation proportionnelle.

Cette affirmation ressort pour ainsi dire d’elle-même de la philosophie de l’histoire de la - France de 1789 à aujourd'hui. La loi du 6 décembre 1884 a été la dernière expression encore empirique, de la tendance de l’esprit français moderne, vers l’idéal de justice, d’égalité proportionnelle et de fraternité, que 1103 pères ont rêvé de 1789 à 1791 , et dont ils ont tracé les grandes lignes dans la déclaration des droits de l'homme du 3-14 septembre 1791. Jusqu’à présent, l’aveuglement et l’esprit

absolutiste de tous les Pouvoirs publics, issus de nos révolutions successives, ont paralysé l'essor de la France vers cet idéal, de liberté dans l’ordre, auquel elle aspire. Aujourd’hui la recherche d’une solution du problème de la vraie représentation politique s’impose aux anxiétés de tous.

Les Chambres ne pourront pas toujours, comme elles l’ont fait en 1874, en 18S9 et en 1897, se soustraire à la tâche qui leur incombe. Des propositions abondent depuis un an sur leurs bureaux ; l’existence de ces propositions les amènera nécessairement, au plus tard en 1902, à l’examen du dernier obstacle que rencontre le principe proportionnel, pour sa complète adaptation a notre droit national : la multiplicité même des systèmes proportionnels.