Le principe proportionnel dans les élections municipales Francaises

M. Mirman, député, a présenté à la Chambre, le 18 décembre 1899, un projet de loi tendant à assurer la représentation proportionnelle dans les conseils municipaux .

Le problème delà représentation, improprement appelée proportionnelle, a été et reste encore une des énigmes politiques les plus obscures posées devant le XIXe siècle. La question, en réalité, est celle de la vérité, de la justice, de l égalité et de la solidarité humaine, dans l’exercice du droit de suffrage. L’homme, qui est appeler à user, ou à souffrir, de ce droit, n’est pas un simple chiffre. Les groupes humains, forcément mêlés à cet exercice, ne sont pas, eux non plus, des chiffres ou des nombres simples. Sous l’homme visible, sous les groupes ouverts ou fermés, il y a quelque chose d’invisible, d’intime, de secret, que les chiffres, et la seule science des chiffres ne peuvent pas connaître, et à quoi la science pure et abstraite des nombres simples ne saurait suffire. Aborder le problème de la représentation politique vraie, ou de la représentation semipolitique des Conseils municipaux, avec la seule science des nombres, c’est ne voir que la surface des choses, et négliger le fond du problème. C'est, par suite, s’exposer à ne trouver que des solutions incomplètes, ou mal conçues. C’est pourquoi le mot de représentation, simplement proportionnelle, est impropre.

.C/èst cependant la méthode qui a été suivie, sous le mirage de ee moi. par la plupart des proportionnalités modernes. Ils ont cherché, dans les seules considérations de chiffres, la solution ou les solutions nécessaires.

Les premières solutions proposées, dès la fin du dixhuitième siècle, ont été purement empiriques. En 1793, Saint-Just a émis l’idée d’une limite.directe etsimple. imposée par un simplerèglement d’assemblée, à l’omnipotence des majorités absolues. Puis, est venue, sous le nom de vote cumulatif, une proposition de limitation indirecte de cette omnipotence, au profit d’étroites minorités. Ces deux moyens. seuls examinés ou appliqués pendant la première moitié du XIXe siècle, ont paru suspects aux hommes d’Etat; on les a dédaignés, comme insuffisants. Ils l’étaient en effet.

D'autres solutions plus savantes, mais toujours purement mathématiques, se sont élevées, de toutes parts, depuis 1855, en Europe et en Amérique. Quelques-unes ont réussi à pénétrer dans les législations positives des petits peuples: le Danemark, la Suisse, la Belgique. Mais, dans les grandes nations : France, Angleterre, Allemagne, Autriche, Russie, Etats-Unis d’Amérique, aucun des systèmes de mathématique pure n’a encore été accepté.

La proposition de loi de M. Mirman se rattache au groupe nombreux des systèmes proportionnels de mathématique pure, connus sous le nom du système des listes concurrentes, ou du quotient.

M. Mirman se borne à demander l’application, aux élections municipales, d’un système. adopté par lui. Il espère que, si le principe de la proportionnalité nouvelle pouvait être essayé, en France, sur le terrain municipal, ce serait un pas très important, préparatoire de son expansion sur le terrain politique. Cette marche est prudente. Elle a été celle des législateurs belges. Une loi belge du 12 septembre 1895 a appliqué, timidement d’abord,le principe d’une représentation proportionnelle aux élections municipales, dans les seconds tours de scrutin. Une loi toute

récente du 29 décembre 1899 vient d’appliquer le principe aux élections politiques. M. Mirman suit cette tactique habi'e. II n’accepte pas, du reste, au fond, la méthode de représentation consacrée parla nouvelle loi belge. Entre son projet de loi et la loi du 29 décembre il y a des différences importantes, sur lesquelles je ne veux pas insister ici. Ce n’est pas aux listes concurrentes belges, c’est aux listes concurrentes suisses, adoptées, depuis 1892, par cinq cantons de la Confédération helvétique, pour toutes leurs élections politiques et municipales, acceptées, en outre, dans un sixième, pour les élections municipales seules, que le projet de loi de M. Mirman doit être rattaché. Les facilités d’application qu’ont trouvées les systèmes proportionnels du quotient, dans six cantons suisses, sont-elles un précédent qu’orr puisse invoquer avec sécurité pour une grande nation comme la France ?

La question mérite d’être examinée.

Les publicistes et les hommes d’Etat suisses n’ont eu à se préoccuper, ni au point de vue municipal, ni au point de vue politique, d’une grande capitale comme Paris, ni de grandes villes comme Lyon, Marseille, Bordeaux, Lille.

M. Mirman ne pouvait pas ne pas y penser.

L’article 10 de son projet a trait à Paris et aux grandes villes françaises de plus de cent mille habitants. Les communes françaises formeraient, en réalité, pour les élections municipales, trois catégories : 1° les communes au-dessous de cent mille habitants ; 2° les communes au-dessus de cent mille ; 3° Paris.

Les communes de la première catégorie voteraient suivant les prescriptions de la proposition nouvelle. Elles comprennent plus des trois quarts de la population française.

Les grandes communes de la deuxième série, ayant plus de cent mille habitants, sont au nombre de onze ; leur population globale est de plus de 2.000.009 d’habitants.

Ces grandes villes pourraient, d’après les prévisions du projet, être sectionnées en circonscriptions électorales, qui nommeraient chacune un conseiller au scrutin uninominal et à la majorité absolue,

Paris, avec ses 2.500.000 habitants, resterait, provisoirement, mais sans la faculté d’option ouverte aux grandes villes, sectionné en 80 circonscriptions assujetties au bulletin uninominal el au régime de la majorité absolue.

Cette disposition de l’article 10 est d’une importance particulière.

Elle admet, pour le moment du moins, qu’au point de vue municipal, la représentation proportionnelle, suivant les systèmes du quotient, est inapplicable à Paris. Pour les grandes villes, elle admet qu’il y aurait peut-être intérêt (ce. dont les Conseils généraux seraient juges) à les placer soit sous le régime du nouveau scrutin, soit sous le principe suranné du scrutin uninominal, reconnu, par le projet de loi lui-même, comme condamnable relativement à tous les autres français 11 y aurait donc en France trois modes de procédés d’élections municipales : 1° le nouveau scrutin proportionnel obligatoire pour la première série ; 2° ce nouveau scrutin, et, simultanément, son contraire, le vieux système uninominal, facultatifs pour les unes ou pour les autres des villes de la deuxième série, au gré variable de Conseils généraux, différant entre eux d’opinion sur le principe proportionnel ; 3° le vieux scrutin uninominal, obligatoire pour Paris.

Il est difficile d’espérer que cette variété, ou plutôt ces contradictions de principes, dans les modes de scrutins municipaux, puissent être, aux yeux d’une Chambre française^ argument favorable à la proposition de M. Mirman. Il est difficile d’admettre qu’elles puissent contribuer à la clarté de la discussion du principe nouveau. Il est permis, d’ailleurs. d’insister sur cette remarque que, pour l’application du système du quotient, adopté par lui, M. Mirman, contrairement aux principes connus de sa vie politique, est entraîné à violer ou à fausser le principe incontestable de l’égalité électorale entre tous les français, et le principe non moins incontestable du droit français : l’unité de loi dans l’unité du territoire national.

Ces contradictions de principes prouvent, mieux que je ne pourrais le faire, que, pour la France, les systèmes de représentation proportionnelle du quotient simple pré-

sentent des difficultés d’application spéciales, devant lesquelles leurs partisans les plus habiles et les plus convaincus, sont, momentanément au moins, forcés de reculer.

Peut-être ce recul et cette nécessité évidente seront-ils, pour les proportionnalistes français, un motif de rechercher, si le principe proportionnel ne peut pas être sauvegardé par d’autres méthodes que celles du quotient. Peutêtre y trouveront-ils des motifs d’examiner si la condamnation sommaire et péremptoire qui est faite, depuis 1855, des procédés empiriques, n’a pas été un peu hâtive ou trop absolue, et s’il n’eût pas été plus sage et plus sûr, de chercher à améliorer les procédés empiriques, plutôt que de bâtir de toutes pièces des systèmes, scientifiques, d’apparence, mais en réalité sans fondements vraiment politiques.

C’est cette méthode modeste dans laquelle j’étais entré en 1883 ; j’y ai persisté depuis, sans être étonné ni effrayé de l’isolement où je me suis senti, au milieu de la grande armée des proportionnalistes J’ai présenté, à la Conférence internationale privée d’Anvers en date des 7, 8 et 9 août 1885, une combinaison méthodique du vote limité et du vote cumulatif. Ecoutée avec la grande courtoisie que la Commission du Congrès a mise à recevoir ses correspondants étrangers, cette combinaison n’a pas retenu l’attention des congressistes. Depuis lors, j’ai cherché à lui donner les compléments qu’elle comportait en germe, et qui ne m’avaient pas suffisamment apparu.

Les études dans lesquelles j'ai exposé ces développements ont paru dans la Revue Catholique des Institutions et du Droit, dans le Nouveau Moniteur de Rome , dans Y Indépendance Bretonne, dans la Réforme Economique , dans Le Monde avant sa fusion ave:> Y Univers. Elles ont été réunies en 1898, en volume (l), sous le titre : de la Vraie Représentation Politique La Réforme Econo-

(1) de la Vraie Représentation Politique, avec deux lettres de Jules Simon, et d’Ernest Naville, Paris, Pichon, 24, rue Soufllot.

mique du li mars 1899 en a donné un résumé au point de vue des élections municipales seules.

Voici ce résumé : il se traduit dans les quatre articles suivants :

Article 1er. — Les élections municipales auront lieu au suffrage universel, personnel et direct, sur les listes électorales dressées par les élections politiques.

Elles se feront dans toutes les communes, Pariscompris, au scrutin de liste, sans acception légale de groupes ou de catégories quelconques, sans aucun sectionnement,et à la majorité relative des suffrages exprimés.

Art. 2. — Au premier tour de scrutin, aucun candidat ne sera élu si sa majorité relative n’est, au moins égale au quart plus un des électeurs inscrits.

Au second tour de scrutin, la majorité relative simple suffît.

En cas d’égalité de suffrages, l’élection est acquise au candidat le plus âgé.

Art. 3. — Au premier tour de scrutin, les bulletins des électeurs ne pourront porter que la moitié plus un, des noms à élire.

Les électeurs seront libres, dans celte limite, de porter sur leurs bulletins des noms, tous différents, ou de n’y porter qu’un seul ou plusieurs noms, cumulativement répétés-

Les noms inscrits en sus seront considérés comme non avenus.

Au second tour de scrutin, s’il ne reste à remplir qu’un ou deux sièges, les bulletins ne porteront qu’un nom Quand il restera trois sièges ou au-dessus, les bulletins seront faits suivant la règle de 1/2 -f- 1 ci-dessus.

Art. 4. — Il n’y aura lieu, nulle part, à élections de remplacement que lorsqu’il y aura, au moins, trois vacances dans le Conseil municipal.

But du procédé :

Le scrutin de liste fractionnaire a pour but essentiel :

1° De constituer, dans toutes les communes, pour leur administration locale, une majorité qui soit simplement prépondérante ;

2° D’assurer, partout, aux diverses minorités/ une certaine représentation, sans viser à une proportionnalité mathématique absolue, et de permettre ainsi de contrôler l’Administration sans l’entraver ;

3° De replacer Paris sous le régime du droit commun municipal français.

Je vais essayer de prouver, par quelques exemples, que ce but complexe peut être facilement atteint par l’usage réfléchi de la liste fractionnaire, et, en outre, que les électeurs pourront, partout, s’affranchir de toute pression officielle, et de toute ingérence des administrations municipale ou supérieures, dans les élections.

Les communes françaises sont actuellement régies, au point de vue des élections municipales,par la loi du 5 avril 1884. Paris fait exception. Avec la liste fractionnaire, cette exception ne serait justifiée par aucun prétexte ; elle tomberait toute seule.

Les communes se répartissent à raison de leur population, en deux séries : 1° celles de 500 habitants et au-dessous ; 2° celles de 501 habitants et au dessus.

Les communes de la lre série ont toujours été tenues par nos lois (et la loi de 1884 respecte, en elles, ce principe fondamental de l’existence communale) comme des unités morales et légales, absolument indivisibles. Elles nomment, quelque petites qu’elles soient, aient-elles moins de cent habitants, un conseil municipal de 10 membres.

Les communes de la deuxième série peuvent être sectionnées, c’est-à-dire matériellement subdivisées en fragments, qui n’ont, le jour des élections, ni lien réel ni solidarité effective. Ces fragments sont, ce jour-là, dans la commune, comme de petits Etats dans l’Etat.

Les sectionnements autorisés par la loi de 1884 ne peuvent, d’ailleurs, porter que sur des fragments de communes, susceptibles de nommer, au scrutin de liste, deux conseillers au moins pour les fragments séparés du centre, et quatre au moins pour les agglomérations centrales de 10.000 habitants.

Les plus faibles des communes de celte deuxième série, de 501 à 10 000 habitants, nomment de 12 à 23 conseillers municipaux.

Les moyennes, de 10.001 à 60.000 habitants, en nomment de 27 à 36.

Pour les grandes, de 60.001 et au-dessus, le chiffre de 36 conseillers municipaux leur est invariablement imposé comme suffisant, sauf pour Lyon qui en a 54, et Paris 80:

Quelle serait la situation des communes de la deuxième série qui, respectueuses de leur unité morale et de leur indivisibilité nécessaire et traditionnelle, n’ont jamais connu de sectionnement ? Elles forment certainement, en y joignant celles de la première série,plus des neuf dixièmes de nos communes.

Au premier tour de scrutin, il y aurait, en général, comme aujourd'hui, deux listes. Seulement, chaque liste ne porterait que la moitié des noms à élire plus un, soit, dans une commune de 10 conseillers, 6 noms; dans une commune de 12, 7 ; dans une commune de 23, 12.

Pour le premier tour de scrutin, le plus simple bon sens dicterait aux Comités adverses l’emploi du vote limité simple. Pour les électeurs, ils comprendraient très bien que, du moment que tous subiraient la même réduction, l’égalité de droit entre eux reste entière. Il leur importe peu, d’ailleurs, de voter pour six ou pour dix noms.

Le plus grand nombre des noms seraient, comme aujourd’hui, différents par liste ; mais il pourrait y avoir des noms communs ; chaque électeur ferait aux listes les changements qu’il voudrait.

Si l’une des listes, dans une commune à douze conseillers, obtenait, au premier tour, la majorité absolue ou relative des suffrages exprimés, et au moins le quart plus un des électeurs inscrits, ses sept candidats seraient élus.

Si, dans l’autre liste, tous les noms avaient le minimum du quart plus un des inscrits,cinq de ses candidats seraient élus, ses deux plus jeunes resteraient hors du Conseil faute de sièges.

Si les deux listes portaient deux candidats communs, les deux listes passeraient tout entières. Tout le monde dans

la commune serait content, parce que personne ne serait battu.

Le Conseil complet, dès ce premier tour, procéderait à sept voix contre cinq à la constitution de sa municipalité, qui s'appuierait pendant quatre ans, pour l'administration de la commune, sur une incontestable majorité, mais avec le contrôle et môme, si elle administrait suivant la justice impartiale pour tous, avec le concours, mérité par elle, de la minorité.

Si, au premier lourde scrutin, quelques noms de l’une ou de l’autre liste n’avaient pas réuni le quart plus un des inscrits, il y aurait lieu, pour les sièges libres, à un second tour de scrutin, conformément aux prescriptions du 4e paragraphe de l’art. 3. Le second tour augmenterait vraisemblablement la majorité prépondérante dans le Conseil municipal ; en tout cas, il ne la déplacerait pas.

Voyons maintenant l'application de la liste fractionnaire dans les moyennes et dans les grandes communes, où il est possible d’avoir trois listes au moins, et dans celles où. suivant la loi de 1884, des sectionnements auraient pu être faits ou demandés dans l’intérêt des minorités.

Je prends pour exemple Saint- Brieuc qui a 27 conseillers, 20,000 habitants, et je choisis Saint- Brieuc, parce que ses dernières élections du 3 mai 1896 me permettent de montrer, avec une netteté absolue, d’abord que la liste fractionnaire y aurait donné, comme dans les petites communes à deux listes seulement, une majorité- indiscutable dans le Conseil municipal, ensuite que les sectionnements de la loi de 1884, sont, suivant le caprice administratif, une garantie parfaitement illusoire, que la liste fractionnaire remplacerait sûrement et sérieusement. Lia loi de 1884 a été, en effet, à l’occasion des élections du 3 mai 1806,- tournée à Saint-Brieuc, par 1 arbitraire administratif, avec une désinvolture qui rappelle les insolences des talons rouges d’ancien régime, l’élégance- en moins. Le simple récit de cet arbitraire ne sera peut-être pas sans intérêt.

Au 3 mai 1896, Saint-Brieuc avait à nommer son Conseil municipal de 27 membres : sur 4,634 électeurs inscrits, il y a eu 3,262 votants.

Une seule liste de 27 noms a pu être faite, liste de concentration républicaine, dans laquelleradicaux et modérés se donnaient la main, sans enthousiasme les uns pour les autres Cette liste a passé tout entière. Son premier élu a eu 2.976 voix. Son dernier élu, le Maire, en a eu 1,652, c’est-à-dire 21 voix, bien juste, de plus que la majorité absolue des votants.

Les conservateurs de Saint-Brieuc avaient demandé le sectionnement de la commune en sept sections. Le Conseil général l’avait ordonné, conformément au plan qui lui avait été soumis.

Le Préfet et le Maire radical ont obtenu, avant les élections, à la date du 9 novembre 1895, un décret présidentiel qui annulait la décision du Conseil général.

Le décret n’était basé que sur une erreur évidente d’in terprétalion, et sur une inexactitude défait, volontairement commise par le Préfet dans son rapport. Le Conseil général se pourvut immédiatement devant le Conseil d’Etat jugeant au contentieux. Mais, pendant deux ans, il n’a pas été possible d’obtenir une solution. Le dossier, quand on le cherchait, était toujours égaré dans quelque bureau, où il y avait intérêt à ce qu'il restât oublié. Entre temps, il fallut procéder aux élections municipales ; et grâce au subterfuge imaginé par le Préfet et par la Municipalité, on put y faire procéder sans le sectionnement, au mépris de la loi et du vote du Conseil général.

En présence de ce déni de justice, dont ils étaient victimes, les électeurs conservateurs ne se découragèrent pas. Ils ne crurent cependant pas pouvoir faire de liste ; ils se bornèrent à rayer quatre noms sur la liste municipale, et à remplacer ces noms par ceux de quatre d’entre eux. Le Maire, par suite de cette lactique, a eu, comme on l’a vu plus haut, 1,300 voix de moins que le premier élu républicain, auquel les conservateurs avaient donné leurs voix. Le premier candidat conservateur a eu 1,608 voix, 44 seulement de moins qne le Maire, dernier élu de sa propre

liste; les autres candidats conservateurs ont eu 1,553, 1,403 et 1,376 voix.

Quelles eussent été, par application des articles 2 et 3 delà liste fractionnaire, les listes (il y en eût eu nécessairement trois) préparées par les électeurs et leurs Comités ?

Aucune liste n’aurait pu porter plus de 14 noms. (1/2 de 27 + 1.)

Les radicaux. Maire en tête, auraient fait une liste de 14 noms.

Les modérés auraient fait la seconde, également de 14 noms.

On peut admettre que, par égard pour la. concentration républicaine, ils auraient porté le Maire en tête de leur liste. Radicaux et modérés auraient donc eu, comme aujourd’hui, 27 candidats, dont un commun.

Si, par plus grand égard pour leur concentration, ils avaient eu, comme candidats communs, le Maire et ses deux adjoints, leurs deux listes n’auraient porté, en tout, que 25 noms, et elles auraient eu la physionomie suivante.

Liste radicale Liste progressiste

1° Le Maire. 1 suff.

2° lor adjoint 1 —

1° Le Maire. 1 suff.

2° 1er adjoint 1 — 3° 2e — 1 —

- f j i noms ci , j n iiuuis a