Lawrence Lowell, Government and popiilar opinion, p

l'État et que radministration du pays reste en substance la même malgré un changement de gouvernement. La bureaucratie forme l'armée civile permanente ^ ». La démocratie helvétique a résolu le problème en imposant à ses gouvernants les fonctions bureaucratiques. Dans les cantons ruraux, le landammann supporte seul son écrasante besogne sans être même assisté d'un secrétaire ; dans la Confédération, les membres du Bundesrat sont à la fois des gouvernants et des chefs de service. Il n'est pas besoin d'insister sur les inconvénients de cette confusion, sur les qualités différentes exigées pour les fonctions de guide politique et pour celles d'administrateur, sur la difficulté que rencontrent les membres du Bundesrat de s'élever au-dessus des mille riens techniques de l'administration courante auxquels ils sont astreints de donner leur attention, pour s'occuper de la direction générale du pays, du gouvernement ^. C'est un système qui n'a été possible en Suisse qu'à raison de l'exiguïté de son territoire, de sa population, et de l'heureuse ignorance, où elle a longtemps vécu, des grands problèmes politiques. D'ailleurs, nous avons déjà indiqué que, chargeant ses gouvernants de besognes bureaucratiques, la démocratie suisse leur donne, en dépit de l'élection, une organisation quasi bureaucratique. Les membres du Bundesrat sont élus par les Chambres pour un délai fixe de trois ans ; mais ils sont rééligibles et en fait, réélus : les mœurs veulent qu'un membre ne sorte vivant du gouvernement que par sa volonté. Depuis 1848, un seul conseiller fédéral n'a pas été réélu alors qu'il désirait l'être. La règle est qu'une fois entré au gouvernement, on y reste comme dans une carrière administrative : ainsi M. Deucher, mort en 1912, avait fait partie du Bundesrat pendant trente ans ^.

L'absence d'un corps permanent de spécialistes ren-

1. Dubs, Das offenlliche Recht der schweizerischen Eidgenossen schaft, partie 1, ch. in.

2. Orelli, Das Staatsrechl der schweizerischen Eidgenossennsschafl, dans le Handbuch de Marquarsden, p. 36.

3. Joseph Barthélémy, Le Rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, 2* partie.

drail singulièrement dangereux en Suisse el en Amérique le système des ministres interchangeables. Au contraire, dans les démocraties de France et d'Angleterre, le système doit être nécessairement moins nocif, puisque le ministre se borne à donner Timpulsion à un mécanisme solide et préexistant. Il est chargé surtout de surveiller l'administration. Pour cette mission de contrôle et de surveillance, un œil nouveau, comme le montre Bagehot, n'est pas nécessairement un inconvénient, et il est même un avantage. Il est bon que le fonctionnaire surveillé soit permanent ; mais il est bon que le surveillant change, car Thabilude émousse l'esprit d'observation.

Mais alors se pose le problème des rapports entre cette forte organisation administrative permanente, et le couronnement mobile des ministres, entre l'administration, pourvue de la compétence technique, et le ministre qui n'a que la compétence générale de l'homme d'État.

Le Gouvernement de la France contemporaine résulte d'une simple superposition de la démocratie parlementaire sur le régime administratif de Napoléon. Les ministres de la troisième République se sont simplement installés dans le fauteuil et les fonctions des ministres de l'Empire : cependant ceux-ci étaient des techniciens, tandis que les premiers ne sont que des parlementaires. De cette juxtaposition des éléments de deux systèmes opposés, et, d'après certaines opinions contradictoires, serait né un certain malaise. Il ne suffit pas de juxtaposer, il faut encore combiner, conciliera

La théorie juridico-administrative est très nette : le ministre, quelle que soit son impréparation antérieure, est considéré comme l'auteur de tout ce qui se fait dans son département. Il fait tout, rien ne se fait sans

1. C'est la thèse qu'a admirablement mise en lumière M. Chardon, léminent conseiller d'État, dans ses oeuvres d'observation clairvoyante, notamment dans son volume sur Le Gouvernement de la France, et dans son étude sur Le Pouvoir administratif. — Cf. Demartial, Pour remédier au défaut de spécialitation el à l'instabilité des ministres, dans la Renaissance, 18 juillet 1914.

lui. Cette omnicompétence fictive s'affirme dans la cérémonie de la signature. Grâce aux innombrables paraphes dont il « revêt » une quantité de pièces qu'il ne lit pas et ne peut pas lire, le ministre s'affirme l'auteur d'actes dont, en fait, il ignore la plupart. En sa personnalité s'absorbent toutes les personnalités qui lui sont subordonnées; celles-ci n'ont aucune volonté qui leur soit propre; elles peuvent avoir une opinion distincte de celle du ministre, mais ne peuvent la faire connaître qu'au seul ministre et non au public. D'ailleurs, ils ne sauraient se plaindre puisque le ministre est seul responsable de tout ce qui se passe dans son ministère : les fonctionnaires sont responsables envers lui, mais lui seul est responsable devant le souverain, devant le public, devant les Chambres. Ainsi, le technique qui représente la compétence professionnelle est complètement absorbé par le politique.

La doctrine politico-constitutionnelle est difi'érente de cette théorie juridico-administrative. « Ce n'est pas l'affaire du ministre, disent les publicistes anglais comme Bagehot, d'administrer son département. Son rôle est de voir si ce département est convenablement administré ». Il est l'œil du public sur les administrations.

Lorsque l'on reste sur ces sommets, la doctrine apparaît satisfaisante et claire, elle devient plus délicate lorsque l'on essaie de serrer de plus près la question.

On a dit: le ministre doit être le contrôleur de son département, il ne doit pas en être le chef. C'est là une formule inadmissible dans son exagération. — Il y a ceci de vrai que l'action du ministre doit se faire sentir de haut, et qu'il n'a pas, d'une façon générale, besoin de descendre dans les détails : mais ce n'est là qu'une simple règle de bonne politique : c'est d'abord un principe dhabileté, car le ministre laynian, simple politicien, qui voudrait descendre dans les détails, se mettrait à la merci des spécialistes ; c'est aussi une saine conception générale de la fonction, car le public, dont le ministre est l'œil auprès des administrations, n'a pas besoin de contrôler les moyens, mais seulement les résultats. C'est sur les résultats que le ministre doit con-

centrer son altenLion. Il n'est pas non plus nécessaire qu'il donne son action à tous les degrés de l'échelle administrative ; s'il l'applique au sommet, avec une suffisante énergie, elle se répandra dans tout l'édifice. La fonction du ministre parlementaire, dit très justement Lawrence Low^ell, consiste essentiellement à mettre l'administration d'accord avec l'opinion générale de la nation et surtout avec celle du Parlement. Il est, avant tout, un critique chargé d'extirper les vieux abus, de corriger la tendance de la bureaucratie à la routine, d'empêcher le département de somnoler et de tomber dans l'ornière.

Mais de quelque manière qu'il la comprenne, l'action du ministre est toujours une action de chef. Il abandonne le soin des détails à ses subordonnés parce qu'il a confiance en eux. Il leur demande des avis, il les admet à formuler librement des critiques : mais c'est lui qui décide et qui doit décider en toute liberté et en dernier ressort. C'est bien là la conduite d'un chef. Et c'est ce qu'elle doit être. A la fin d'une longue vie consacrée tout entière à la gestion des affaires publiques, Gladstone donnait ce témoignage qu'il ne connaissait pas de grande réforme qui n'ait soulevé l'opposition la plus déterminée des spécialistes; mais qu'il en connaissait par contre un grand nombre qui avaient parfaitement réussi en dépit des prophéties pessimistes des techniciens. Le technique sert le politique, par ses conseils d'abord, et ensuite par son dévouement à exécuter les ordres du politique, même si ces ordres sont en contradiction avec ces conseils.

N'y a-t-il cependant aucun fondement dans les vœux formulés en faveur d'une certaine indépendance du pouvoir administratif? Ce n'est pas notre pensée. Mais ici encore la vérité se tient dans les limites étroites de nuances assez délicates à préciser.

1° Qae ce que le minisire ne fait pas et ne peut pas faire, il le laisse faire. — On a bien souvent critiqué ce principe de i'adjuinistration française qui consiste à réserver la décision du dernier ressort à un personnage de compétence moindre que des personnages censés

subordonnés, et qui statue sans voir les choses par luimême sur des pièces écrites. Ainsi la décision de l'ingénieur en chef d'un département, qui a le double avantage d'avoir une compétence indiscutée et d'être sur les lieux, est soumise à l'examen d'un rédacteur au ministère des Travaux publics, dont la décision, de qualité peut-être inférieure à celle de l'ingénieur, est, cependant, avalisée par le ministre, qui signe sans lire. On réclame, à juste titre, une sérieuse déconcentration du pouvoir de décision, d'où résulterait une plus grande autonomie du technique, et en même temps plus de simplicité, plus d'économie, pins de rapidité et plus de compétence dans la gestion des affaires publiques.

2° Que le technique soit souverain dans certaines matières déterminées : justice, stratégie. — Le progrès a consisté, sur bien des points, à rendre le technique indépendant du politique. La séparation a été faite, en matière judiciaire; elle existe même dans la matière juridictionnelle administrative, depuis que la justice a été déléguée au Conseil d'État, parla loi du 24 mai 1872. — La séparation est à peu près opérée en matière militaire : il est généralement admis que le commandement militaire est responsable de la stratégie, et qu'il a, par conséquent, l'autorité qu'entraîne cette responsabilité ^ La séparation du technique et du politique existe aussi dans l'instruction publique, principalement dans l'enseignement supérieur, où le professeur ne se voit imposer aucune vérité d'État, et où cette indépendance €st affirmée par son inamovibilité. — Au contraire, dans' toutes les autres branches de l'activité administrative, le technique est absolument fondu dans le politique.

3° Aussi demande-t-on que faction du technique, si elle reste subordonnée au politique, puisse être tout au moins connue. — Dans la théorie du régime parlementaire, le ministre est le chef; c'est à lui qu'appartient de prendre la décision, après avoir pesé l'avis des professionnels. Mais cet avis n'est jamais connu que du ministre seul. L'agent technique, le fonctionnaire per-

1. Voir Joseph-Barthélémy, Démocratie et politique étrangère, !!• partie.

Joseph-Barthélemt, La Compétence. 15

manent sert et se borne à servir. S'il est admis à discuter librement, son avis et son nom même restent ignorés du Parlement el du public. — Qu'un projet de réforme essentiellement technique, comme le rachat de l'Ouest, soulève l'opposition unanime des techniciens, ni le public, ni le Parlement, qui auraient cependant un intérêt évident à être informés, n'en sauront jamais rien. L'avis du technique est la propriété personnelle du ministre ; il a pour objet de lui permettre de conclure prudemment et de l'empêcher de commettre des erreurs ; mais il doit rester ignoré du maître de l'affaire, c'est-à-dire de la nation. — Non seulement l'avis des hommes compétents ne fait pas partie du dossier officiel de la nation, mais encore il ne doit pas lui parvenir par une voie officieuse. On considère comme une règle stricte de convenance qu'un fonctionnaire ne doit jamais faire connaître, par livre, article, conférence, etc., son opinion sur les affaires de son département. S'il estime une réforme désastreuse pour le pays, il le dit au ministre, puis, sur l'ordre de ce dernier, il met tout son zèle éclairé au service de cette réforme. — En 1908, sir George Kekevich ayant parlé de la politique d'éducation au temps où il était fonctionnaire, son attitude fut jugée incorrecte.

Cette absorption de l'avis du technique dans le politique est particulièrement frappante, ainsi que l'a lumineusement démontré M. Chardon, lorsqu'il s'agit des avis d'un grand corps comme le Conseil d'État.

Chaque année, le Conseil d'État est appelé à donner son avis sur trente mille affaires, dont vingt-quatre mille touchent aux pensions civiles ; pour les six mille affaires restantes, il s'agit par exemple du contrôle supérieur des affaires communales et départementales, des grands travaux publics, des concessions démines... L'intervention d'une importante autorité comme le Conseil d'Etat, héritier de cette assemblée portant le même nom et dont Napoléon avait fait le premier de ses grands corps constitutionnels, est exigée, afin d'assurer la régularité de l'opération, mais aussi afin de sauvegarder l'intérêt supérieur de la nation. C'est un

avis longuement mûri, par un corps de techniciens ; or, il est essentiellement secret. Il n'est connu que du ministre seul. Il s'agit de ne pas embarrasser le Gouvernement. Ainsi, pour ne pas embarrasser le Gouvernement, on aime mieux s'exposer à sacrifier les intérêts de la nation. — Cet avis indépendant, réfléchi, d'une autorité compétente est, très souvent d'ailleurs, considéré comme une formalité vide : il arrive même que le Gouvernement fasse connaître à la haute assemblée, en lui transmettant l'afTaire, dans quel sens il est décidé à la trancher I II s'agit peut-être de milliards qui vont être imposés aux contribuables; peu importe, l'avis du Conseil d'État demeurera secret : il sera seulement (( murmuré à l'oreille d'un ministre qui passe » (Chardon). Voilà une afïaire d'octroi, un traité d'eau, de gaz, d'électricité : le Conseil d'État déclare l'afîaire ruineuse, l'entrepreneur incapable, malhonnête ou insolvable ; la fantaisie d'une municipalité, confirmée par l'insouciance d'un ministre éphémère, non seulement l'emportera sur l'avis indépendant du Conseil d'État, mais encore cet avis ne sera pas connu des véritables intéressés, c'est-à-dire du public.

L'idéal serait qu'un projet, déclaré mauvais par une assemblée désintéressée de compétences, soit définitivement abandonné ; et qu'ainsi, sinon un droit de décision, du moins un droit de veto souverain soit accordé au Conseil d'État sur les afTaires qu'il juge contraires à l'intérêt de la nation. C'est peut-être un grand sacrifice à demander aux traditions napoléoniennes de notre Gouvernement. Mais si Ton se résigne à admettre qu'un projet, ainsi déclaré contraire aux intérêts de la nation, soit tout de même réalisé à ses frais, on ne peut que se rallier à l'opinion de M. Chardon, se bornant à demander la publicité de l'avis du Conseil d'État. Il suffirait de remplacer dans la rédaction des décrets la formule : u le Conseil d'État entendu » par celle-ci : < conformément ou contrairement à l'avis du Conseil d'État ». Il faudrait ajouter que, dans le rapport demandant au Président de la République de « revêtir » le projet de décret de sa signature, le

ministre éphémère devrait exposer les motifs pour lesquels il refuse de se raug-er à l'avis d'un corps permanent, pourvu de traditions et de compétences. Est-il besoin de démontrer l'inti'rêt supérieur qu'il y aurait à ce que le Parlement et le public sachent qu'une mesure du pouvoir politique a été prise malgré l'opposition des techniciens? L'avis des spécialistes ne peut, sans danger, être renfermé dans le dossier du ministre!: il doit faire partie du dossier du Parlement et de la nation.

f\° D'une certaine indépendance reconnue au technique à l'égard du politique, doit résulter pour lui, dans la mesure correspondante, une certaine responsabilité. — Un des vices du Gouvernement démocratique, c'est l'irresponsabilité. La responsabilité politique des ministres reste un peu illusoire. Le ministre tombe, et cette chute lui crée une virginité nouvelle qui lui permettra de faire partie dune combinaison future. S'il est tombé, il n'a plus aucune responsabilité. Le ministre n'est responsable que de la gestion politiquede son département ; il ne peut pas être réellement responsable de la gestion des détails administratifs. Mais les fonctionnaires techniques sont officiellement inconnus du public et du Parlement ; d'oîi le règne de l'irresponsabilité.

Le fonctionnaire teciinique est comme le roi d'Angleterre : il ne peut mal faire. Sa personnalité s'absorbe dans les personnalités successives des ministres qui passent à la tête du département. « Ni les règles ni les convenances, disait Gladstone, ne permettent au chef de l'opposition d'alléguer que l'avis des fonctionnaires permanents de l'administration est contraire à l'opinion du ministre qui portait la responsabilité de la mesure discutée ». C'est au ministre que revient le mérite ou le blâme de tout ce qui se passe dans son département; par conséquent, le fonctionnaire permanent ne peut pas revendiquer pour lui l'avantage de l'activité propre qui est juridiquement l'activité ministérielle ; mais, par contre, le ministre ne peut pas rejeter sur ses subordonnés la responsabilité des erreurs ou des fautes {à moins qu'il ne prononce en même temps la révocation du coupable).

Cette irresponsabilité des fonctionnaires compétents ne va pas sans dommage pour les affaires publiques. Le ministre n'a pas statué seul : c'est le subordonné qui a pris la mesure que le ministre n'a fait qu'endosser, peut-être sans la connaître. Mais le subordonné n'a fait que suggérer la solution, que le ministre, en l'adoptant, a aussitôt faite sienne. Ainsi tout le monde est à l'abri, car on ne peut rendre absolument responsable celui qui a décidé sans concevoir, ni celui qui a conçu sans décider.

On affirme, par exemple ^ qu'un cuirassé coûte à la France dix millions de plus que le même navire en Angleterre. Ce n'est, en France, la faute de personne. — Le service des bâtiments civils, c'est-à-dire la compétence technique, avait calculé que Tinstallation de la Cour des comptes dans l'aile nord du Palais des Tuileries coûterait au Trésor 2.5oo.ooo francs et l'Assemblée nationale ordonna, sur la proposition de M. Caillaux, ministre des Travaux publics, l'aménagement demandé; il coûta, en réalité, 11.26G.000 francs, et, le 10 mai 1879, le Gouvernement demanda les crédits supplémentaires rendus nécessaires par cette formidable erreur d'appréciation. Personne n'en fut responsable, ni le ministre depuis longtemps tombé, ni les techniciens dont les calculs l'avaient induit en erreur. Aussi avons-nous vu, notamment pour la reconstruction de l'Imprimerie nationale, se perpétuer ces errements. Il faut trouver une combinaison qui rende les hommes politiques responsables de la politique et les administrateurs responsables de l'administration ^

1. Brousse, Respnnsabililé des administrateurs publics dans Grande Bévue, août 1913, p. 687.

2. Il faut d'ailleurs ajouter que la pratique a fait éclater les moules trop rigides, sur ce point, des règles parlementaires : 1= Le Parleincnt a rais directement en cause certains hauts fonctionnaires comme le gouverneur général de l'Algérie (15 janvier 1909) ou le résident général de Tunisie (24 novembre 1911). — 2° Les ministres ont abrité leur responsabilité derrière celle des fonctionnaires : a) dans l'affaire des délimitations viticoles, le ministre s'est retranché derrière le Conseil d'Ktat (janvier 1912) ; b) le ministre des Aflaires étrangères a dissimulé sa responsabilité derrière celle de son directeur des affaires poli-

5" Pour que le technique ait, à l'égard du politique, cette situation que l'inlérèl général attend de lui, il faut qu'il soit très fortement organisé; c'est là une idée que nous reprendrons dans la suite. Mais il y a une préoccupation qui se fait jour depuis quelques années parmi les publicistes et les hommes d'Etat : les spécialistes d'un ministère ne forment-ils pas une poussière amorphe dont l'action manque essentiellement d'unité? Est-il suffisant que l'harmonisation des activités techniques, nécessaire pour éviter les frottements, les rivalités de bureau à bureau et les pertes de forces soit donnée par les hommes politiques, dépourvus de la compétence spéciale, et qui ne font que passera la tête des départements ? On a pensé, à juste titre, qu'il devrait y avoir dans chaque ministère un très haut fonctionnaire qui en soit le chef technique et permanent, qui constitue la doublure technique et stable du chef politique et passager ^ Il y aurait donc une forte incarnation de la capacité spécialisée ; elle serait subordonnée au politique, elle le servirait mais lui rendrait aussi cette nature de services qu'indiquait Napoléon dans la parole célèbre : « On ne s'appuie que sur ce qui résiste ». — L'institution n'est pas sortie tout entière du cerveau des réformateurs : elle existe en Angleterre : là, à côté du secrétaire d'État parlementaire, il y a le secrétaire d'État « permanent ». 11 incarne le technique à sa plus haute expression; il est presque autant le coltiques (interpellation Bouge, 20 novembre 1911) ; c) le soussecrétaire d'État aux Beaux-Arts a fait peser toute la responsabilité du vol de la Joconde sur le conservateur du Louvre (discours de M. Charles Benoisl, 21 novembre 1911) ; d) en Angleterre, la séparation du technique et du politique est réalisée, comme en France, en matière militaire : aussi les chefs politiques des départements retusent-ils d'assumer la responsabilité des actes du commandement. Ainsi le sous-secrétaire d'État et le général en chef se reprochent mutuellement le défaut de préparation de la guerre dans l'Afrique du Sud(Hansard, 4» série, XC, p. 327. XCI, p. 6). En 1901, la Chambre des communes entendait le premier lord de lAmirauté rejeter sur le directeur des constructions navales la responsabilité du renversement du yacht royal au moment du lancement /6/rf. XGVI,p.969. — Voir la très" intéressante étude de M. Bonnard dans Revue du droit public, 1912, p. 73.