CHAPITRE PREMIER

§ 1. — Evaluations]et solutions théoriques.

La première question qui se pose est de connaître approximativement le montant des sommes auxquelles il s'agit de trouver un emploi. Toute la difficulté du problème vient en effet de l'importance exceptionnelle de ces sommes. Il convient donc d'être fixé sur le montant des capitaux accumulés par l'assurance.

Or, voici les approximations fournies par M. Guieysse dans les annexes de son rapport de 1904.

Une première note actuarielle du Ministère du Commerce sur les conséquences financières du projet de loi aboutit aux conclusions suivantes :

a) En ce qui concerne le commerce et l'industrie, la somme des arrérages qu'aura à payer annuellement la caisse des retraites sera de 619.601.000 francs. D'un autre côté, la recette annuelle des caisses se composera de 199.990.000 francs, toujours en période normale. L'excédent des dépenses sur les recettes ressort par suite à 419.611.000 francs. Ce déficit devant être mathématiquement couvert par l'intérêt des réserves accumulées, il s'en-

suit que ces réserves, au taux de 3 0/0, s'élèveront à 14 milliards.

b) Pour l'agriculture, le calcul des charges, dans l'hypothèse du projet de loi, donne une somme de 159.210 000 francs d'arrérages à payer annuellement. D'autre part, la recette annuelle des caisses se composera de 56.070.000 francs. Soit un excédent de dépenses de 103.140.000 francs, qui, capitalisé à 3 0/0, représente un capital de couverture de 3 milliards 1/2 environ.

Cette première note aboutit ainsi à une accumulation totale de 14+31/2 =171/2 milliards environ, en régime permanent.

Une deuxième note du Ministère du Commerce demandée parla Commission d'assurance et de prévoyance sociales, sur l'évaluation approchée de l'accumulation des capitaux nécessaires au service des retraites ouvrières^ aboutit à un chiffre plus élevé. Les dépenses totales de l'assurance (commerce, industrie et agriculture réunis) sont évaluées à 904 millions au bout de la 80® année ; les recettes à la même époque sont estimées à 304 millions ; soit une différence de 600 millions. Le capital correspondant, au taux de 3 0/0, atteint alors 20 milliards de francs environ, dont la constitution se répartirait ainsi dans le temps : 297 millions la i^ année, 3.356 au bout de 10 ans, 7.212 millions au bout de 20 ans, et ainsi de suite, suivant le tableau inséré à la page 140 du rapport de 1904.

On arrive ainsi à une approximation de 17 à 20 milliards de capitaux constitués à l'époque du plein fonctionnement.

132 THOIaiÈHE PARTIR. — CHAPITRE PRBMIEH

Il est indéniable que ce sont là des sommes [ormidablesJ bien faites pour provoquer des doutes sur la possibilité pra>J tique de leur placement et de leur emploi. On a reproché,] il est vrai, aux actuaires du Ministère du Commerce d'avoil^ été trop pessimistes et d'avoir forcé leurs calculs. doute en ces matières une f^rande prudence s'impose. Maiu il ne faut pas oublier que, dans le calcul des charges t qu'il a été fait pour le projet de 1904, le chiffre de la popu^ lation retraitée résultait d'une adaptation assez arbitraire dq la loi de mortalité de la table 0. R. à la mortalité de I population ouvrière, et ce chilTre représentait plus que lÉffl double de ceux fournis par les recensements. Dans ces conditions, il parait bien, que les sommes de f 7à 2U milliard<fl dont on nous parle, doivent être considérées comme des^ maxima absolus, et peut-être pourrait-on fixer à 12 14 milliards environ, comme le faisait en 1901 M. CaillauxJ ministre des finances, d'après les évaluations de ses proprei services, l'accumulation réelle de capitaux qu'entrtdneraiâ un projet modéré dans ses dispositions, tel que sera saaÉa doute le projet sorti des discussions et des concessions^ nécessaires que se feront les Chambres.

Avec une pareille somme d'ailleurs le problème du placement reste entier et hérissé de difficultés. Contre la possibilité du placement de capitaux aussi considérables, on . objecte en effet tout d'abord le danger de la baisse du tauifl de l'intérêt, Que le taux de l'intérêt des valeurs bien garau'^j ties vienne à baisser d'un quart de point et voilà tous led calculs faussés. Les réserves primitives étant insuftisanteaj

il faudra leur en adjoindre d'autres. Les capitaux de couverture croîtront ainsi au fur et à mesure que l'intérêt baissera et les prévisions du début se trouveront largement dépassées.

D'ailleurs, ajoute-t-on, le fait seul de placer à jet continu des sommes aussi considérables que celles recueillies par les caisses agira d'une façon déprimante sur le taux de capitalisation des bonnes valeurs, et ainsi ce système se ferme à lui-même ses débouchés, à moins qu'on veuille se lancer dans des placements plus aventureux, dont l'intérêt est plus élevé, mais alors ce sera aux dépens de la sécurité même des opérations effectuées. La caisse des retraites semble donc se trouver acculée au dilemme suivant : ou bien ne plus trouver de placements bien garantis qu'à un taux d'intérêt de plus en plus bas, ou bien ne maintenir son taux primitif de capitalisation qu'au prix de la sécurité même des capitaux engagés.

Voilà le point de vue purement financier. Mais au point de vue économique, ajoute-t-on, que dire d'un système qui soustrait à la production, aux besoins du pays, à la circulation, de pareilles sommes, d'aussi énormes capitaux. Quels troubles économiques, quelles conséquences lointaines le fonctionnement d'une institution qui aspire automatiquement une telle somme de capitaux ne va-t-il pas produire dans le pays ? Le commerce et l'industrie souffriront, alors que les instruments de toute production resteront dans les caisses de l'assurance, où ils sont d'avance frappés de stérilité. Enfin, la gestion de ces sommes entraînera des frais

■ CHAPITAB PBEUIEft

considérables qui alourdiront encore les charges de l'assi rance. Telles sont les principales objections que soulève^^ l'accumulation des capitaux ol la possibilité de leur place^ ment. Ce sont les arguments mêmes que l'on fait valoir avec le plus de force contre tout système de capital isatioi

Y a-t-il donc nue impossibilité matérielle à placer et gérer les sommes élevées dont il s'agit ? Nous ne le croyoi pas. Tliéoriquement il est difGcile de fixer la limite, le nonw bre de millions, à partir duquel toute capitalisation est dangereuse. En fait d'ailleurs, de grandes institutions, comme les Caisses d'épargne, la Caisse des dépôts et consignations, les sociétés d'assurance privées, gèrent déjà des capitaux considérables. A l'heure actuelle notamment la Caisse des dépôts et consignations a placé, rien qu'en fonds publics, une somme de capitaux qui s'élève h 7 milliards et demi environ. A l'étranger, les pays qui, pour leurs ai surances sociales, ont adopté des systèmes de capitalisati< l'Autriche pour son assurance-accidents, l'Allemagne poi Boo assurance-invalidité, se sont trouvés aux prises avi les mêmes difficultés et sont en train de leur donner m solution suffisamment satisfaisante.

Certes, la baisse du taux de l'intérêt est une tendance il déniable dans les pays de vieille civilisation. M pas impossible de prévoir cette baisse, et si cela est néc< saire de majorer légèrement dans l'avenir les cotisatioi Cette baisse d'ailleurs est assez lente et subit d'assez loQj temps d'arrêt. Il faut remarquer en outre que le placement des sommes dont il s'agit ne doit pas a'efl'ectuer brusque-

ssl I

LA UUKSTION Dir PLACEMENT DES FONDS 13S

ment et d'un seul coup. Il doit au contraire s'échelonaer sur une longue période de 80 années environ. Est-il dès lors impossible de placer au cours de ce délai une somme de 12 à 20 milliards ? Ce n'est guère admissible si l'on songe qu'au cours du siècle dernier la fortune publique de la France est passée de 60 milliards environ k. 200 ou . 220 milliards, et que chaque année le produit des épargnes françaises s'élève à près de 3 milliards. Ce fait que nous remployons chaque année nue somme élevée de capitaux est considéré comme un indice de prospérité et nous procure sur le marché de l'aigent un avantage précieux. Personne ne songeày^voir un danger, car à notre époque, avec le développement économique, les emplois de l'argent se multiplient, les besoins des Etats eux-mêmes augmentent et offrent sans cesse de nouveaux débouchés aux capitaux de placement.

Quant au point de vue économique, il est très contestable que l'argent enlevé à l'industrie et au commerce sous forme de cotisations soit à jamais perdu pour eux. Cet argent, aspiré sous une forme, retombe sous un autre, sous la forme de retraites, do pensions et de secours. Il accroît ainsi les facultés de consommation de toute une catégorie de population, et tout ce qui favorise la consommation favorise nécessairement la production.

Même au point de vue exclusif des placements, la question se pose de savoir s'il n'y a pas possibilité de faire bénéficier l'industrie et les œuvres d'intérêt général de l'appui des capitaux de l'assurance. On reproche à ces capitaux de

136 TROISIKME PARTIE, -t- CHAPITRE PREMIER

demeurer stériles dans les caisses. Mais que ne leur donne t-on un emploi productif ? Il n'y a là aucune impossibilité matérielle. Et Ton conçoit parfaitement qu'une partie des ressources de l'assurance soit employée dans des entreprises industrielles ou agricoles et dans des institutions d'intérêt public ou social.

Sans doute, la convenance de ces placements est chose discutable. Mais un coup d'œil jeté sur le mouvement économique et social de notre époque suffit à s'assurer que les possibilités de placement pour les capitaux de la caisse des retraites sont multiples et variées. La véritable question du placement consiste donc à faire un choix judicieux, parmi tous les emplois qui s'offrent. Or c'est là une question de pratique financière, d'expérience à acquérir. U s'agit de savoir quels sont les meilleurs placements, quels sont ceux qui répondent le mieux au but que l'on se propose. Cette recherche seule est féconde, plus que toute discussion théorique sur la possibilité ou l'impossibilité de placer des sommes de plusieurs milliards.

Or, le premier intérêt dont on ait à tenir compte dans la gestion des capitaux de l'assurance, c'est celui de la sécurité de ces fonds. Par suite l'obligation s'impose à la caisse des retraites de faire des placements bien garantis, de constituer la plus grande partie de son avoir en valeurs de tout repos. A cette fin, on fera appel aux fonds d'Etat, aux valeurs garanties par l'Etat, aux titres des collectivités secondaires. La caisse sera traitée à ce point de vue, comme une de ces personnes du droit privé, que la loi protège

dans leurs placements, en les obligeant à n'acquérir que certaines valeurs déterminées et énumérées par le Code civil lui-même.

Malheureusement, il est un fait certain, c'est que la baisse du taux de Tintérêt, lorsqu'elle se produit, atteint d'abord les valeurs les plus sûres, et notamment les fonds publics qui sont dans chaque pays le baromètre du taux de l'intérêt. De plus, c'est surtout avec ce genre de placements qu'on peut reprocher aux capitaux des caisses de rester improductifs. Aussi la question se pose-t-elle de savoir s'il ne convient pas de faire une place à des emplois de fonds d'un autre genre.

Une première raison dans ce sens, c'est que, lorsqu'il s'agit de placer des sommes élevées, la diversité des placements est un principe avantageux. Or il existe dans l'industrie des valeurs dont la garantie est aussi élevée que possible. Personne ne contesterait par exemple à une caisse française la faculté d'acquérir des obligations de nos grandes Compagnies de chemins de fer, car le service de ces titres est garanti par l'Etat. Mais la question devient plus délicate, dès qu'il s'agit des valeurs industrielles proprement dites, car ici un élément aléatoire s'introduit forcément. Pourtant les valeurs industrielles rapportant généralement davantage que les valeurs de tout repos, il peut s'établir une compensation entre les pertes possibles, et la majoration d'intérêts obtenue. En un mot, on peut concevoir que dans le portefeuille de la caisse des retraites de bonnes valeurs iadustrielles jouent, comme dans un portefeuille particulier,

le rôle de valeurs d'appoint. Mais cela même indique qu'il y a ici une limite à ne pas dépasser. Ce ne sera donc jamais qu'une petite partie de son capital qu'une institution d'assurance pourra placer de la sorte.

Se limiiera-t-on d'ailleurs soigneusement aux valeurs nationales ou bien mettra-t-on aussi à contribution les fonds d'Etat et les titres étrangers ? Cette dernière perspective éveille les susceptibilités patriotiques de certains qui ne voudraient pas voir les capitaux d'une institution nationale aller chercher des emplois à l'étranger. Et il est bien certain en effet que c'est principalement dans le pays que devront s'effectuer les placements de la caisse d'assurance. Mais il peut y avoir intérêt néanmoins à ce qu'une institution nationale possède des titres étrangers.

Par suite de la situation exceptionnelle de notre pays au point de vue de l'abondance des capitaux, le loyer de l'argent est généralement moins élevé chez nous que dans les pays voisins. Il peut donc y avoir intérêt à profiter des occasions de placement offertes sur les marchés étrangers. De plus, au point de vue national même, un pays a un véritable avantage à se trouver créancier de ses voisins, et dans le règlement des comptes internationaux, l'intérêt des sommes placées à l'étranger joue un rôle important. Enfin, au point de vue politique, le fait pour un Etat de posséder une partie des fonds publics d'un autre Etat crée entre eux une situation particulière, qui est généralement à l'avantage du premier. La question du placement en valeurs étrangères n'est donc pas à négliger de parti pris, et l'on conçoit que la

caisse d'assurance puisse employer une partie de ses capitaux, à titre de placements intercalaires^ en valeurs internationales.

Voilà pour les placements proprements dits, c'est-à-dire pour les achats de titi s et de valeurs. Mais à côté, on conçoit des modes d'emploi des capitaux de l'assurance affeC"> tant une forme différente, la forme des prêts et des avances de toutes sortes d'une part, la forme des immobilisations en constructions d'immeubles d'autre part. Les prêts et les avances portant intérêt se légitiment parfaitement lorsqu'ils s'adressent à des collectivités administratives, à de grandes institutions à caractère privilégié, à des associations légales, comme les départements et les communes, le Crédit foncier, les grandes associations syndicales. On peut, il est vrai ,aller très loin dans ce sens et employer les capitaux de l'assurance à subventionner les entreprises de crédit agricole, les associations ouvrières de production et de consommation. Tous ces emplois sont très intéressants et ont un caractère économique très marqué, mais il est certain que dès que l'on s'écarte des prêts aux collectivités et aux grands établissements publics, on entre dans l'inconnu et on s'expose à tous les périls inhérents aux entreprises mêmes que l'on subventionne. De même en est-il des placements en immeubles. En principe, l'assurance ne doit pas immobiliser ses ressources, serait-ce même ses réserves permanentes. La gérance des immeubles entraîne d'ailleurs des complications et des frais nombreux. Tout au plus conçoit-on raisonnablement que la nouvelle institution se rende

propriétaire des locaux dans lesquels elle exerce sa mission.

Pourtant cette dernière forme d'emploi des fonds, prêts sur simple reconnaissance de dette, prêts hypothécaires, avances diverses et constructions ou acquisitions d'immeubles, comprend une catégorie de placements qui semble répondre mieux que tout autre au but même que se propose Tinstitution d'assurance ; ce sont les placements sociaux. Par là on entend les placements qui ont pour objet, soit la création d'institutions destinées à améliorer le sort de la classe ouvrière en général, comme la construction d'habitations à bon marché, soit principalement la création de toutes œuvres destinées à l'amélioration particulière de la population assurée et retraitée, telles que les constructions d'hospices, de sanatoriums, de dispensaires, de cliniques, de maisons de retraite et de convalescence, etc. , etc. A ceux qui reprochent à la capitalisation d'être un système peu conforme à l'idée de solidarité, on peut opposer que ce système permet de rendre à la population ouvrière, sous mille formes, les capitaux qu'il lui a enlevés sous la forme de cotisations. Ces œuvres sociales seraient en quelque sorte la revanche de la capitalisation contre ses détracteurs.

Mais il faut bien avouer qu'au point de vue financier ce sont les placements de ce genre qui sont les plus aléatoires. Ce sont aussi ceux qui rapportent le moins. Aussi conçoiton que sur ce point l'initiative des caisses soit contenue dans certaines limites. Ce sont surtout les excédents, s'il en existe, qui pourront être affectés à des œuvres de ce genre, et il ne faudra pas le regretter, car par eux la valeur sociale de l'assurance sera considérablement accrue.

§2. - Les faits.

Voilà quelles possibilités diverses et fécondes de placement s'offrent aux capitaux de la caisse des retraites. Mais en cette matière, rien ne saurait être plus démonstratif que les faits. Il ne suffit donc pas d'avoir indiqué ces possibilités théoriques, il faut montrer comment le problème a été résolu en fait, soit dans les législations positives, soit dans les projets de loi. Voyons d'abord comment ce problème du placement des fonds a été résolu en Allemagne. C'est un exemple des plus instructifs (1 ) .

Le principe des placements de fonds est posé par l'article 164 de la loi nouvelle du 13 juillet 1899.

§ 1®*" : 1® Ce principe est que les fonds disponibles des Caisses régionales doivent être placés de la façon indiquée par les articles 1807 et 1808 du Code civil relatifs au placement des biens des mineurs par leurs tuteurs. Or les placements ouverts aux tuteurs par le Code civil allemand sont :

a) les hypothèques, dettes foncières ou lettres de rente ;

b) des valeurs, à savoir :

a) les fonds d'Etat ;

|3) les obligations à intérêt garanti par l'Etat (chemins de fer);

7) les obligations et lettres de gage des communes, provinces, cercles, etc. admises par le conseil fédéral ;

(1) y.. E. Fuster. Les capitaux des caisses de retraites allemandes et leur emploi (Documents publiés par le ministère du commerce. Pari», 1905).

c) les dépôts dans certaiaes Caisses d'épargne admises I cet effet, ou, dans des circonstances spéciales, les dépôts eô^ banque ;

2° Si la caisse d'assurance a son siège dans un Etat coa-^ fédéré pour le territoire duquel certaines valeurs ont été, eu Tertu des lois dudit État, déclarées appropriées au place^ ment des biens de mineurs, les fouds de cette caisse pead vent être également placés en valeurs de cette nature ;

3° L'autorité centrale de l'Etat confédéré sur le territoire ' duquel se trouve le siège de la caisse peut permettre que les fonds de la caisse soient aussi placés sous forme de prêta à des communes et circonscriptions municipales 6upS< rieures.

§ 3 : i'Les caisses d'assurance peuvent, avec l'autorist tionde l'autorité desurveiUance, placer une partie de leu^ fonds d'une façon autre que celle qui est permise par I« paragraphe 1*', et notamment en immeubles ;

2° Si les caisses d'assurance veulent placer de cettffi manière plus du quart de leurs fonds, elles ont en outrel besoin de l'autorisation de la circonscription municipale* supérieure, respectivement de l'autorité centrale de l'Etat confédéré pour lequel elles ont été instituées, et enfin de l'autorisation du Conseil fédéral, si plusieurs autorités ce» traies d'Etat sont intéressées et si l'accord ne s'établit pai entre elles ;

3° Un tel placement n'est d'ailleurs autorisé qu'en va^fl leurs, oupour les besoins de fûdminisf ration, ou pour évita à la caisse des pertes de capitaux, ou pour des instituttom

qui bénéficient exclusivement ou principalement à lapopu^ lation assujettie à t assurance ;

4* Une caisse ne peut toutefois placer de la sorte plus de la moitié Aq ses fonds.

Ainsi viennent en première ligne les placements en biens de tutelle, puis sous la nécessité d'une autorisation deTËtat confédéré, les prêts aux communes, arrondissements, provinces^ En outre, les autorités de surveillance peuvent autoriser des placements d'une autre nature, en immeubles par exemple, jusqu'à concurrence du quart de la fortune totale de chaque caisse, et jusqu'à concurrence de la moitié, si l'Etat financièrement responsable en donne l'autorisation. En outre, ces placements, s'ils ne sont pas effectués en valeurs, doivent avoir pour objet l'administration de la caisse, ou bien des institutions profitant à la population assurée et retraitée. Ce sont ces placements qui, ainsi définis par la loi elle-même, constituent ce que l'on appelle les placements sociaux. D'autre part, l'article 45 de la nouvelle loi contient une disposition importante pour toutes celles des caisses qui ont des excédents, c'est-à-dire dont les recettes dépassent le montant des engagements mathématiques. Les excédents du fonds spécial peuvent être affectés à des prestations autres que celles prévues par la loi et profitant aux assurés et aux pensionnés ; l'autorisation du Conseil fédéral est du reste nécessaire.

Telles sont les dispositions légales qui régissent l'emploi des fonds des caisses de Passurance-invalidité. Voyons maintenant l'application qui en a été faite et le sens dans

lequel elles ont été interprétées. C'est là le côté le plus iaU ressant, le plus vivant peut-être de la politique suivie j

s caisses allemandes.

Des chiffres fournis par M. Edouard Fuster dans sabn chure : Les capilaux des caisses de retraites allemandes 1 leur emploi resaortent les résultats suivants :

Les capitaux existant à la lin de 1902 (en caisse ou en banque, valeurs et pr^ts, immeubles, et non compris l'ioventaire) s'élevaient d'après le prix d'achat ; Pour les caisses régionales, k . 923,i20.000 marc

Pour les caisses autonomes, à, . . 84.3o8.00(l —

Total 1.0U7,t78.00U marcs.

Soit environ. .... 1 .259.347.300 francs.

Voici maintenant quels étaient, par nature de placemeald les emplois donnés à cette fortune (sommes exprimées t milliers de marcs).