HISTORIQUE DES SANCTIONS DOUANIÈRES

Pendant la période d’armistice, c’est-à-dire depuis le 11 novembre 1918 jusqu'à l'institution de l’état de paix le 10 janvier 1920, les Pays Rhénans ont été soumis à une occupation d'un caractère exclusivement militaire. Cette période ne fut qu’un prolongement de l’état de guerre. Les questions économiques, sans être complètement abandonnées étaient reléguées au deuxième plan des préoccupations immédiates. Le Régime commercial des Pays Occupés était soumis à une organisation d'une telle simplicité que pratiquement elle ne semblait relever que du hasard et de la fraude.

Les Alliés, toujours soumis à la législation de guerre, restaient régis par le principe d'interdiction de commercer avec l'ennemi, principe sanctionné en France par une loi votée par la Chambre au debut des hostilités ; d’autre part, s’il n’y avait pas de barrière douanière entre les pays occupés et le reste de l'Allemagne, il n’en existait pas moins des entraves sérieuses à la circulation des marchandises et des individus du fait de la surveillance des éléments militaires d'occupation.

Du côté allemand, on avait un besoin violent de certains produits que le blocus n’avait pas permis d'importer pendant les hostijités. D’autre part, les marchandises d’origine allemande étaient particulièrement avantageuses pour les alliés en raison de la baisse du mark et de l’inertie de leur valeur-étiquette que les maintint assez longtemps à des prix relativement réduits pour qui les payait en monnaie moins avariée que le papier du Reich. Ces facteurs provoauèrent dans les deux sens un trafic illégal d’une importance consi-

dérable que les cordons douaniers, trop inconsistants, furent impuissants à enrayer. |

C'est à cette époque qu’apparaissent les Sections Economiques destinées à doubler les Etats- MARIE, pour l'étude des affaires civiles, économiques et financières.

« Les Sections Economiques puisèrent aux sources du recrutement « que leur donnait le maintien aux Armées d’un grand nombre d’offi- «ciers de complément spécialistes dans la vie civile ; elles furent « chargées de missions très variées et entre autres celle d'accorder «au commerce des autorisations d'entrée et de sortie, autrement dit «des dérogations au principe interdictif qui devait régner jusqu’à « l'avènement de l’état de Paix. » (Ch. Brouilhet).

Cet état de paix devait logiquement amener leur supression. On parla un moment de les centraliser à Paris, solution peu différente de la précédente en ce sens que leur tâche fût devenue très réduite et leur influence illusoire.

Monsieur Tirard, Contrôleur Général de l'Administration des Territoires Occupés, intervint et leur permit d'accomplir leur destinée en les réunissant sous son autorité et en les y maintenant avec une dénomination et des attributions un peu différentes quand il devint Président de la Haute-Commission Intéralliée des Territoires Rhénans.

Le système des dérogations n’empêcha pas que l’Allemagne n’étant plus maîtresse de sa frontière occidentale, celle-ci ne devint une trouée profonde dans son enceinte douanière ; ce fut la fameuse « Trouée de l'Ouest », par laquelle lui échappait partiellement le contrôle de son commerce international.

Les protestations de l'Allemagne furent d’ailleurs considérablement exagérées et furent davantage un moyen de chantage qu’une véritable manifestation de sa détresse.

En janvier 1920, la situation change. L’occupation militaire se complète et se tempère d’une organisation administrative civile ; la Haute Commission Interalliée des Territoires Rhénans. L'Allemagne réprend entièrement le contrôle économique des Territoires Occupés et l'occupation demeure exclusivement garnisaire et administrative.

Pendant tout le cours de cette période. la France assista impuis- Sante au boycottage économique que lui infligeait le Reich au ré. pris des articles 264 à 267 du Traité de Versailles. Les prix des

marchandises variaient suivant le pays destinataire : les licences (1) étaient arbitrairement accordées ou refusées ; la situation devint si défavorable à nos commerçants que de nombreuses protestations s’élevèrent, réclamant la mise en vigueur de l’article 270 du Traité :

lPinstitution d’une ligne douanière sur le Rhin.

Malheureusement, la Haute-Commission ne pouvait rien. L'article 270 était inapplicable dans cet ordre d'idée. D'ailleurs, toutes mesures économiques étaient au delà de sa capacité. Il faut que des évènements extérieurs provoquent, par l'institution des sanctions économiques, une modification de la situation restée alors staticnnaire jusqu’en mars 1921.

Ces évènements sont l’enchaînement des difficultés d'application du Traité, difficultés causées par la mauvaise volonté de l’Allemagne.

Celle-ci a assumé à Versailles les obligations de réparer les dommages causés et de réduire l’importance de son armée dans des proportions acceptées par elle ; ce sont là deux clauses importantes qui conditionnent la politique des Alliés entre eux et envers l’Alleinagne depuis la ratification du Traité jusqu’à l’époque actuelle.

Pendant tout le cours de l’année 1926 et le début de 1921, nous voyons l'Allemagne tenter d'échapper à ses obligations. Les Alliés se concertent, dans les conférences et entrevues de San Rémo, Hythe et Boulogne. Le 23 juin 1920, ils rappellent au Gouvernement du Reich que son armée doit être réduite à 100.000 hommes et ils exigent la dissolution de la Sicherheitspolizei.

Enfin, le 5 juillet et pour la première fois depuis la signature du Traité, les délégués allemands et alliés se rencontrent à Spa. Devant lattitude énergique des Alliés, l'Allemagne s'incline et signe un acco1d que les Chambres françaises ratifient sans enthousiasme les 30 et 31 iuillet. Celui-ci marque un recul sensible par rapport au Traité, mais on y voit apparaître la menace formelle d’une sanction précise : l'occupation de la Rubr.

Or l'Allemagne n’exécute pas plus l’accord de Spa qu’elle n’a exécuté le traité. Elle ne livre pas la qualité de charbon promise et elle ne désarme pas dans les proportions requises.

Les Alliés se rencontrent de nouveau à Paris et préparent un ensemble de conditions qui seront soumises à l’Allemagne à la Con-

(1) Voir à la 4ème Partie le régime des licences.

férence de Londres. Si celle-ci n’y souscrit pas, des sanctions seront

prises :

1° Occupation de Dusseldorf, Duisbourg, Ruhrort.

2" Taxe prélevée sur l'exportation en pays alliés des marchandises allemandes. :

3° Institution d’une ligne douanière sur le Rhin et saisie des douanes de l'Ouest.

L'Allemagne laisse expirer sans répondre le délai qui lui avait été inparti.

En conséquence, le 7 mars, les bouches de la Ruhr sont occupées ce qui accroît d'autant les « besetzten Gebiete » qui correspondant à ce que nous appelerons au cours de cette étude les Territoires Rhénans. Les alliés préparent respectivement la législation nécessaire au prélèvement de 50 % à opérer sur les exportations allemandes.

Le Conseil Suprême télégraphie à la Haute-Commission de saisir tes douanes de l’Ouest et institue la ligne du Rhin.

Ce même jour, le 8 mars, la Haute-Commission se substitue au Reich pour la perception des droits de douane sur la frontière extérieure. Dès le 20 avril, la nouvelle ligne cie en vigueur. Et le 10 mai, le service interallié des licences commence à fonctionner.

Ces mesures économiques marquent pour les Pays Rhénans le début d’une troisième phase de l’occupation. Alors que la première. de novembre 1918 à janvier 1920 avait été uniquement militaire, la deuxième de janvier 1920 à mars 1921, irilitaire et administrative, celle-ci, la troisième, militaire, administrative et économique, présente les caractères d’une pénétration plus profonde dans la vie même de la province. C’est un démembrement supplémentaire de la scuveraineté du Reich, qui en profitera pour crier sans y croire au séparatisme et même à l’annexion !

La situation politique et économique amène les alliés à se réunir de nouveau à Londres en avril et à sommer le Reich de souscrire enfin à leur plan remis à neuf de désarmement et de réparation. L'occupation de la Ruhr serait la sanction d’un refus.

Plus heureusement inspirée qu’en mars, l'Allemagne se soumet et accepte le programme qui lui est offert.

Jmmédiatement, certains organismes commerciaux allemands en déduisent que le régime douanier rhénan devient caduque et proclament le droit pour le Reich d’en reprendre le contrôle. Cette prétention est inadmissible. Les alliés n’ont pas promis à l’Alle-

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magne en lui adressant leur ultimatum que les sanctions seraient levées. Ils ont simplement menacé d'en prendre de nouvelles en Cas de refus.

D'ailleurs, les sanctions en vigueur sont des sanctions d’exécution. Elles sont logiquement valables pour autant que l'Allemagne n'aura pas commencé de réaliser ses engagements et confirmé pendant un certain temps par sa bonne volonté sa manifestation toute théorique de l'acceptation des conditions alliées.

C'est seulement le 13 août que le Conseil Suprême veut bien décider en principe la levée des sanctions économiques. Mais cette Suppression est soumise à l’acceptation par l'Allemagne de certaines conditions, notamment le maintien d’un organisme allié de contrôle sur le service des licences. Le Reich fait des réserves et n'accepte sans restrictions que le 22 septembre,

Les sanctions sont alors levées le 30 septembre.

L'occupation des Pays KRhénans rentre dans une quatrième phase de son histoire. Elle est marquée par le recul des prérogatives économiques des alliés dans des conditions encore vagues et mal établies en raison du désaccord des délégués du Comité de Surveillance. (1)

(1) Voir chapitre XIV.

LE NOUVEAU RÉGIME DOUANIER DES PROVINCES RHÉNANES ENVISAGÉ AU POINT DE VUE JURIDIQUE.

La saisie des recettes des douanes allemandes de la frontière extérieure et l'institution d’une ligne nouvelle sur le Rhin peuventelles être considérées comme des conséquences juridiquement valables de la non-exécution du Traité par l'Allemagne ?

Il semble bien que si l’on peut répondre par l’affirmative pour la première de ces mesures, il n’en est pas de même pour la seconde.

Encore, pour la première faut-il considérer que la procédure qui a amené les alliés à saisir les recettes douanières du Reich n’est pas conforme aux termes du Traité. C’est à la Commission des Réparations qu'il appartient de proposer des sanctions ; ce n’est pas au Conseil Suprême. Le texte est très net :

«En cas de manquement par l'Allemagne à l'exécution qui lui «incombe de l’une quelconque des obligations visées à la présente « Partie du présent Traité (1) la Commission signalera immédiate- «ment cette inexécution à chacune des Puissances intéressés en «y joignant toutes propositions qui lui paraîtront opportunes au « sujet des mesures à prendre en raison de cette inexécution. »

En l'espèce, le Conseil Suprême s'est substitué à la Commission des Réparations, ce qu'il n'avait nullement le droit de faire.

Cette réserve faite, il faut considérer comme absolument régulière la saisie des douanes Ouest de l'Allemagne. Cela ressort sans ambiguité de l’article 248 :

« Un privilège de premier rang est établi sur tous les biens et « ressources de l’Empire et des Etats allemands, pour le règlement « des réparations et autres charges résultant du présent Traité

rs.

(1) Partie VIII — Des Réparations —

mL 013 —

D'ailleurs, les Allemands ont relativement peu protesté contre cette mesure et ont réservé la plus grosse part de leur indignation pour la deuxième.

La même réserve quant à la procédure suivie étant faite, examinons si le Conseil Suprême pouvait ordonner à titre de sanction l'installation d’une ligne douanière sur le Rhin.

Le paragraphe 18 de l’annexe II de la 8° partie du Traité est ainsi Conçu :

«Les mesures que les Puissances alliées et associées auront le « droit de prendre en cas de manquement volontaire par l'Allemagne, «et que l'Allemagne s'engage a ne pas considérer comme des actes « d’hostilités, peuvent comprendre des actes de prohibitions et de « représailles économiques et financières et, en général, telles autres «mesures que les Gouvernements respectifs pourront estimer nécessitées par les circonstances. »

On voit que les possibilités offertes par cet article sont très larges et peuvent comprendre la mesure en question. Mais là encore, il faudrait que la Commission des Réparations intervienne pour accuser manquement «volontaire » (1) de l'Allemagne à ses obligations.

Voyons maintenant une autre partie du Traité, l'article 270 :

« Les Puissances alliées et associées, dans le cas où ces mesures «Jeur paraîtraient nécessaires pour sauvegarder les intérêts écono- «imiques de la population des Territoires allemands occupés par «leurs troupes, se réservent d'appliquer à ces territoires un régime « douanier spécial, tant en ce qui touche les importations que les « exportations. »

Donc, au titre de l'Administration générale des Territoires Occupés, les alliés peuvent imposer le régime douanier qui leur paraît propre à « sauvegarder les intérêts économiques de la population ». L'occupation militaire de « surface » peut, par là, se doubler d’une occupation économique en « profondeur ». Mais on ne saurait considérer cette mesure comme une sanction puisque le Traité l'ayant prévue lui a donné une tout autre destination.

C'est là une mesure de protection de la population rhénane et l'emploi illégal qu'en a fait le Conseil Suprême interdit logiquement de s’en servir à l’avenir dans son but régulier : les Rhénans

(1) Ii va sans dire que c’est Ià une simple critique de la procédure suivie. La mauvaise volonté de l'Allemagne est évidente et ne saurait être mise en doute.

PTEA Fes

seraient naturellement portés à protester contre une ligne douanière dont le rétablissement éveillerait chez eux le souvenir d’une action coercitive. Comme l’a dit M. Geouffre de Lapradelle : « C’est «au point de vue politique une erreur en même temps qu’au point «de vue juridique une incorrection que de faire jouer l’article 270. « En tous cas, il faudrait que ce fut la Commission des Réparations « qui eût fait cette proposition pour. qu’elle soit iuridiquement va- « lable »

Il existe d’autres arguments allemands contre les sanctions, mais ces arguments n’ont aucune valeur juridique. On ne peut admettre par exemple la prétention suivante : Comment peut-on prendre des mesures contre le Reich parce qu'il refuse de signer l’accord de Londres ? Celui-ci est une modification du Traité, il n’a donc pas à le reconnaître ; ou alors que l’on revise entièrement les accords de Versailles ! (1)

C’est une plainte étrange que celle du débiteur qui proteste parce qu'on lui accorde des délais et que l’on diminue sa dette !. ..

Les juristes de Berlin disaient encore : Quand a été fixé le régime de l’occupation, les gouvernements alliés et associés ont déclaré au paragraphe 19 de la réponse aux mémoires allemands qu’ils r'useraient pas des dispositions de l’article 270.

Ceci est exact, mais ces juristes oublient que la réponse alliée comporte in fine :

« Toutes observations ci-dessus sont formulées sous réserve des « droits reconnus à la Haute-Commission Interalliée pour les Terri- «toires Rhénans de la possibilité de déclarer l’état de siège et de «la sfricte exécution du Traité de Paix par l'Allemagne. »

Quoi qu’il en soit, il appert que l'installation d’une ligne douanière sur le Rhin n’est pas juridiquement fondée parce que :

1°) l'initiative n’en a pas appartenu à la Commission des Réparations. |

2°) parce qu'elle est en contradiction absolue avec les termes de l'article 270.

Les arguments de notre bonne foi, surprise par la mauvaise volonté et la duplicité allemandes sont d'ordre sentimental et n’ont aucune base juridique dans quelque texte qu’on cherche à la trouver.

de

(1) C'est la thèse soutenue maladroitement par le docteur Simons.