INTRODUCTION

La question des loyers, encore angoissante à l’heure actuelle, a donné naissance, à partir du mois d’Août 1914, au cours des tragiques événemints qu’évoque cette date, et après la guerre, à une infinité de réglementations. Le Parlement fit tout d’abord appel à la collaboration du gouv2rnement, Leur œuvre, complétée ou amendée par les décisions jurisprudentielles, aboutit à la création hâtive et trop précipitée d’un droit nou. veau et exceptionnel.

Nous ne nous sommes pas proposé d'étudier ce régime particulier eu lui-même, ni d’en retracer une évolution complète et exacte. Nous avons été tenté uniquemnt d'essayer de dégager d’une codification récente sur des situations nouvelles, les principes qui semblent peu à peu s’introduire dans notre Droit. Avant d’exposer d’une manière plus précise l’objet de notre étude, nous avons cru utile d'esquisser dans un tableau d’en-

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semble, en laissant dans l'ombre une infinité de détails, une description du régime des loyers sur lequel nous “urons à nous appuyer par la suite.

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$ I. — Vue générale sur l’évolution du régime des loyers depuis 1914

1° Régime des décrets moratoires. — Appelés en toute hâte au secours de dla Patrie, de mombreux citoyens durent le 2 août 1914, devenus soldats, abandonner leur logement, y laissant une femme, des enfants, des parents à leur charge, dont les ressources furent subitement amoindries, sinon supprimées par leur départ inopiné. Allait-on expulser les locataires que cette situation nouvelle et imprévus mettait dans l'impossibilité de payer ? Ne convenait-il pas de tempérer la rigueur des principes lt de faire fléchir la rigidité du droit en présence d’un tel bouleversement ?

Le gouvernement, frappé d: la condition nouvelle de certains (locataires, voulut y apporter des adoucissements. Confiant en la courte durée probable de la guerre, il eut l'illusion que quelques mesures provisoires suffiraient à tempérer le mal. C'est pourquoi, usant de la faculté de légiférer que lui avait laissée le Parlement par la célèbre loi du 4 août 1914, le Conseil des Ministres promulgua le 14 août 1914, un premier décret qui prorogeait de 90 jours les échéances de loyers, et évitait ainsi de nombreuses expulsions. Mais la guerre se prolongeait et le gouvernement fut obligé de multiplier les m:sures provisoires. Il dut prendre de nouveaux décrets, temporisa sans cesse et prorogea de trois mois en trois mois, les termes de paiement de

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certains dloyers pour des locataires se trouvant dans une situation particulièrement critique, où dans des régions infontunées. Les décrets successifs se reproduisirent dans leurs dispositions essentielles, bien que parfois leur nouvelle rédaction comportât des rectifications de détail, ou des modifications inspirées par des controverses à trancher ou la règlementation de situations nouvelles.

Os décrets firent bénéficier de leurs faveurs soit des citoyens « directement éprouvés » par la guerre (1) et à ceux-ci, de bénéfice des prorogations fut accordé sans réserve ; soit à des personnes « incidemment éprouvées » par les événements, maïs sur l’état desquelles le désastre avait produit une répercussion sensible, On comprit, entre autres, dans cette catégorie, les locataires payant un faïblle loyer (2), ceux des régions envahies, certains industriels ou commerçants (3). Mais

(1) Mobilisés, veuves de militaires morts ou disparus, membres de la famille du soldat, qui habitaient avec lui les lieux loués. Sociétés en nom collectif dont tous les associés, et sociétés en commandite dont tous les gérants sont présents (sous iles drapeaux. On rend, par isuite, lle bénéfice des décrets applicable aux réformés, aux sursitaires, aux Idémobilisés, pour les termes échus pendant leur mobilisation.

(2) La détermination des taux changea à plusieurs reprises. Le 1° décret fixa ainsi les bénéficiaires à petits loyers : 1° À Paris, et dans certaines villes de banlieue, iles locataires

payant des loyers inférieurs ou égaux à.... 1.000 franes. 2° Dans les villes de plus de 100.000 habitants... 600 francs. 8° Dans les villes de moins de 100.000 et de plus

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49/Dans! les autres localités, :...:..,.....,..:,. 100 francs.

(3) Sont compris dans cette catégorie les industriels et commerçants patentés pour lle loyer de leurs locaux à usage professionnel ou commercial et tous les commerçants ou industriels, même non patentés, des régions éprouvées.

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ces divers bénéficiaires furent astreints à des formalités.

Restaïent exclus du bénéfice des décrets, les locataires qui payaient des loyers élevés et que la guerre n'avait pas éprouvés, et en principe ceux qui peuvent payer, s’ils ne furent « qu’incidemment éprouvés. »

Les décrets accordèrtent successivement un délai de quatre-vingt-dix jours francs aux locataires qu'ils favorisaïent, pour se libérer du paiement des loyers échus et non encore acquittés. Le même délai fut accordé à partir de leur échéance aux termes qui venaïent à échoir pendant la durée d’application du décret (1).

Mais Îla prorogation ne s’appliquait pas de la même manière à tous les bénéficiaires des décrets. Si certains locataires, ceux que nous avons rangés dans la catégorie des « directement éprouvés » pouvaient se prévaloir de plein droit et automatiquement des dispositions édictées par les textes, les autres (2) étaient soumis à une sorte de déclaration d’insolvabilité (3).

() Le décret du 14 août 1914 accorde une prorogation d'échéance de 90 jours aux loyers venant à échéance depuis sa publication jusqu’au 1° octobre 1914. Le décret du 27 septembre 1914 renouvelle cette disposition en faveur des loyers venant à échéance jusqu’au 31 octobre 1914. Le décret du 27 octobre 1914 prolonge ce bénéfice jusqu’au 31 novembre 1914, et ainsi de suite jusqu’à la loi du 9 mars 1918.

(2) Cependant, par exception, les habitants de la Région Parisienne sont assimilés aux bénéficiaires « directement éprouvés ».

(3)) Cette déclaration supporte parfois (la preuve contraire, parfois au contraire, en cas de contestation, le déclarant doit la prouver, selon la fantaisie du gouvernement. L’incohérence la plus absolue règne dans cette réglementation qui varie de trimestre en trimestre.

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Ceitte déclaration devait être faite dans un délai assez bref, mais n’emportant déchéance que si son inobservation résultait d’une négligence toute particulière que le juge pouvait apprécier souverainement.

Les décrets, pour atteindre leur but, durent également suspendre [l’eflat des congés. Le locataire dont le baïl expirait devait pouvoir rester provisoirement en jouissance des lieux qu'il occupait. Le gouvernement prolongeaït aïnsi, de trimestre en trimestre, l’effet des congés, attendant la fin de la guerre ou une législation définitive que sa mission ne [lui permettait pas d’arré- Le Juge de Paix fut institué juge des loyers. Arbitre souverain, il statuait quelle que fut l'importance du litige en matière de prorogation, et sa décision était définitive. Après avoir itenté de concilier les parties dans son cabinet, il prononçait publiquement sa sentence. La compétence ide ce magistrat s’arrêtait méanmoins à la stricte application des décrets.

Maïs que devenait la situation des propriétaires ? La prorogation indéfinie d»s échéances privaït les baïlleurs d'immeubles de revenus légitimes. La durée de la guerre diminuaït leurs chances de recouvrer leurs créances. Les premiers décrets négligèrent cette situation, ils reconnurent uniquement et dans certains cas, au propriétaire, la faculté de contester la déclaration d’insolvabilité du locataire. Mais bientôt les abus apparurent. Le décret du 28 décembre 1915 dut décider que les locataires jouissant d’un traitement suffisant, ne seraient pas admis à se prévaloir des dispositions

moratoires. Le décret du 28 mars 1916 (1) indiquait aux juges que l'art. 1753 du Code Civil prévoyant l’action directe du propriétaire contre de isous-locataire, était applicable contre lle locataïre [principal moratorié qui sous-louait avec bénéfices, sans payer ses termes, excipant des décrets à l’enconitre du bailleur.

Une circulaire du 49 mars 1916 rappelait aux officiers et sous-officiers que le régime moratoire ‘avait été institué pour tous ceux dont la situation matérielle avait été modifiée d’une façon indiscutable par la guerre et non pour ceux qui n'avaient pas eu à en souffrir pécuniairement. Elle leur rappelait que ces faveurs ne leur étaient pas applicables et que les gradés devaient, à titre d'exemple, payer leurs loyers. Enfin, la [loi du budget du 29 juin 1917, dans son art. 5 suspendit, au profit du propriétaire, privé tempo. rairement de (tout ou partie des revenus de ses immeubles, le paiement des impôts, proportionnellement à la p rte de revenu. Le baïlleur qui avait consenti des réductions où des exonérations amiables de loyer, bénéficiaït, de même, d'unte remise d'impôt.

2° La loi du 9 mars 1918. — Contrairement à l'optimisme du début, la guerre duraït, et bien que [le com-

(1) Le décret du 29 juin 1917, reprenant les idées émises par celui du 28 mars 1916, accorde expressément le droit de réclamer à ceux d’entre les locataires qui tireraient profit des lieux loués, en consentant des sous-locations dont ils ne tiendraient pas compte à leur baïlleur, le montant de ces locations, du moins dans la mesure des termes restés impayés.

bat terrible se fut déjà prolongé dejuis plus de trois ans, on n’en voyait plus la fin prochaine. L’ennemi s'était avancé dans notre territoire, la Belgique avait subi linvasion, plusieurs de nos départements souffraïent sous le joug de l'oppression. Les populations avaient dû fuir leurs villes et leurs villages occupés ou ravagés, pour se réfugier vers les régions privilégiées que les hostilités n'avaient pas atteintes dans leur intégrité territoriale.

Le régime moratoire s'était prolongé, les locataires étaient débiteurs d’un retard considérable. Pourraïentils le payer ? Le législateur crut devoir intervenir. Après l'armistice, signé le 11 novembre 1918, les locataïires ayant regagné le foyer qu'ils avaient dû quitter, occupèrent pour une somme modique des locaux dont la valeur avait sensiblement augmenté par suite de la dépréciation de la monnaie courante. Il était à craindre qu’il ne leur fut donné congé dans un but de lucre, par les propriétaires. Ceci aurait d’ailleurs aggravé considérableiient la crise du logement qui, en germe dans iles grands centres avant la guerre, va prendre de redoutables proportions. Pour lutter contre cette crise le législateur nouveau bousculera les principes, et improvisera un droit exceptionnel.

La loi du 9 mars 1918, qui était intervenue peu de temps avant l’armistice, sembla l'avoir prévu, elle prit er considération, non plus seulement [la situation des éprouvés de ila guerre, maïs aussi celle des locataires d’avant-querre, de bonne foi, que l’on allait traquer. Son but évident fut de conjurer la crise éventuelle du logement en maintenant chaque locataire à sa place pendant une période assez longue pour que l'équilibre économique puisse redevenir stable, et de liquider je régime de fait établi par les décisions ministérielles et leurs conséquences.

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Reprenant une idée de la législation des loyers concomitante à la guerre de i870, la loi donna maissance à des juridictions spéciales et spécialisées, composées de simples citoyens. Ces Commissions, dites arbitrales, comprirent cinq membres (1) deux propriétaires, deux locataires et un magistrat président. Les particuliers appelés à siéger dans ces commissions, au mombre minimum d’une par arrondissement, étaient désignés par de sort sur des listes dressées par les conseïls munücipaux. La procédure débutait par un préliminaire de conciliation devant Île président ; les parties pouvaient lui donner mission de prononcer sur deurs difficultés comme arbitre amiable. Les convocations se [lançaïent par dettre recommandée. Le délai d'opposition était de quinze jours et l’opposition se formait par simple déclaration au secrétariat. L’appel n’était pas admiüs contre des sentences arbitrales, mais le pourvoi en cassation était possible pour excès de pouvoir ou violation de ila loi, le délai était encore de quinze jours.

Dans son titre I, La doi du 9 mars 1918 règlemente les cas possibles de résiliation de bail. En dehors des causes de droit commun ou des conventions, la résiliation de baïl était possible, en faveur des locataires : d’abors lorsque le preneur était mort du fait de la guerre, sur la déclaration de sa veuve ou de ses héritiers, dans les six mois de ce décès ; ensuite lorsque le décès n’était que présumé et dans les mêmes conditions ; lorsque tous les membres d’une société en commandite simple, étaient morts de faits de guerre,

(1) Art. 34, Loi du 9 mars 1918.